CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
SIR GORDON SLYNN
présentées le 1er juillet 1987 ( *1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
La présente affaire a pour origine un accident survenu en France le 22 août 1973, date à laquelle M. Marcel Demouche a été blessé par une automobile immatriculée en République fédérale d'Allemagne. Cette automobile était assurée auprès de la compagnie allemande Allianz. Son conducteur n'était apparemment pas titulaire du permis de conduire.
Le 25 janvier 1978, le tribunal de grande instance de Colmar a condamné ce dernier à payer à M. Demouche des dommages et intérêts. Ce jugement a été déclaré commun au Fonds de garantie automobile, auquel il incombe d'indemniser les victimes d'accidents de la route survenant en France, notamment lorsque le responsable n'est pas assuré ou ne peut pas être identifié. Le Fonds de garantie ayant refusé de l'indemniser, M. Demouche l'a assigné en paiement. Le Fonds de garantie a invoqué, à titre de moyen
de défense, l'article R.420(l) du code français des assurances, en vertu duquel le Fonds ne prend en charge l'indemnisation des victimes d'accidents provoqués par des véhicules ayant leur stationnement habituel sur le territoire d'un État membre de la Communauté que si l'indemnisation desdites victimes n'incombe pas au Bureau central français, organisme institué pour faciliter l'indemnisation des automobilistes étrangers assurés dans un autre État membre, mais circulant en France, et des
automobilistes français circulant hors de France, mais assurés auprès d'un des membres du Bureau.
M. Demouche a donc mis en cause le Bureau central français. Celui-ci, outre qu'il a refusé de faire droit à la réclamation de M. Demouche, a appelé à son tour en garantie la compagnie d'assurances Allianz ainsi que le bureau allemand HUK-Verband, qui est, d'après ce qui nous a été dit, le bureau central allemand.
Le 6 juillet 1983, le tribunal de grande instance a mis hors de cause le Fonds de garantie automobile et condamné le Bureau central français à payer à M. Demouche les dommages et intérêts. Le litige qui semblait subsister était un litige opposant le Bureau central français à la compagnie Allianz et au HUK-Verband, et portant sur le point de savoir si le Bureau central français devait prendre les frais à sa charge ou s'il pouvait prétendre à un remboursement. Nous avons utilisé l'expression «
semblait subsister », car la Cour vient d'être informée que le HUK-Verband a remboursé le Bureau central, qui avait précédemment indemnisé M. Demouche.
Au cours de la procédure, le HUK-Verband allemand a soutenu que la juridiction française n'était pas compétente pour connaître du litige en raison d'une clause compromissoire prévue à l'article 13 d'une convention interbureaux du 17 décembre 1953.
Cette clause stipule que tout différend entre bureaux sur l'interprétation et les effets de la convention sera soumis à une procédure arbitrale. A cela, le Bureau central français a répondu que ladite clause avait été profondément modifiée par une convention complémentaire du 16 octobre 1972. Cette dernière aurait pour effet de limiter l'application de la clause compromissoire au seul cas où il existe un différend entre bureaux sur l'interprétation de la notion de « stationnement habituel » qu'elle
introduit.
Le tribunal national a donc déféré à la Cour la question de savoir si la convention complémentaire du 16 octobre 1972 a limité l'application de la clause compromissoire, que la convention du 17 décembre 1953 avait prévue générale, au seul cas où il existe un différend entre bureaux sur l'interprétation de la notion de « stationnement abituel ».
La première question à résoudre porte sur la compétence même de la Cour pour connaître du renvoi. Le Bureau central français, appuyé par les gouvernements britannique et danois ainsi que par la Commission, soutient que la Cour n'a pas compétence; le HUK-Verband affirme, au contraire, qu'elle a compétence.
A l'appui de la thèse de l'incompétence de la Cour, on fait valoir qu'il n'est question, en l'espèce, ni de validité ou d'interprétation d'un acte pris par une institution communautaire ni d'interprétation de statuts d'un organisme créé par un acte du Conseil et prévoyant la compétence de la Cour. Selon l'argument contraire, la convention de 1972 doit être considérée comme un acte pris par une institution communautaire ou comme assimilable à un tel acte.
La genèse du système peut être brièvement rappelée. En 1953, il existait un type de conventions uniformes destinées à faciliter le règlement des sinistres causés par des véhicules automoteurs immatriculés dans un État autre que celui dans lequel l'accident était survenu, dès lors que l'assuré était titulaire d'une carte verte. La gestion des demandes d'indemnisation s'opérait sur la base d'une réciprocité dans le cadre d'un système connu sous le nom de « système de la carte verte ». Une des
conventions en question était celle du 17 décembre 1953 entre les bureaux français et allemand. Il est constant qu'il s'agissait d'une convention de droit privé; étant antérieure au traité de Rome, elle ne saurait manifestement être considérée, en elle-même, comme un acte d'une institution communautaire.
Ensuite, en 1972, une directive communautaire [directive 72/166/CEE du Conseil, du 24 avril 1972 (JO 1972, L 103, p. 1)] a été adoptée en vue d'étendre et d'améliorer le régime d'indemnisation en cas d'accident survenant dans un État membre autre que l'État dont la victime est ressortissante. Les considérants de cette directive mentionnent que « la suppression du contrôle de la carte verte pour les véhicules ayant leur stationnement habituel dans un État membre et pénétrant sur le territoire d'un
autre État membre peut être réalisée sur la base d'un accord entre les six bureaux nationaux d'assurance, aux termes duquel chaque bureau national garantirait, dans les conditions prévues par la législation nationale, l'indemnisation des dommages ouvrant droit à réparation, causés sur son territoire par un de ces véhicules, assuré ou non ».
La directive dispose ainsi, en son article 2, que, en ce qui concerne les véhicules ayant leur stationnement habituel sur le territoire d'un des États membres, ses dispositions prennent effet « après qu'a été conclu un accord entre les six bureaux nationaux d'assurance aux termes duquel chaque bureau national se porte garant pour les règlements des sinistres survenus sur son territoire et provoqués par la circulation des véhicules ayant leur stationnement habituel sur le territoire d'un autre État
membre, qu'ils soient assurés ou non, dans les conditions fixées par sa propre législation nationale relative à l'assurance obligatoire ». Il était prévu que la directive entrerait en vigueur à partir d'une date que la Commission fixerait après avoir constaté, en collaboration étroite avec les États membres, la réalisation de l'accord prévu; les dispositions de la directive n'étaient destinées à s'appliquer qu'aussi longtemps que ledit accord existerait.
Les bureaux nationaux de certains pays (y compris de la Suisse et du Liechtenstein) ont donc conclu, le 16 octobre 1972, une convention complémentaire qui devait prendre effet entre eux à la date mentionnée à l'article 2, paragraphe 2, de la directive. Cette convention, suivant en cela la directive, adoptait le critère du stationnement habituel et son article 2, sous d), prévoyait que tout différend entre bureaux sur l'interprétation de l'expression « stationnement habituel » devait être soumis à
une procédure arbitrale. La Commission a alors recommandé aux États membres originaires de supprimer les contrôles d'assurance à compter du 1er juillet 1973 (73/185/CEE, JO 1973, L 194, p. 13).
Ultérieurement, la convention en question a été étendue ou remplacée par une autre convention complémentaire, entre les bureaux nationaux des États membres et de plusieurs autres États, qui a été signée le 12 décembre 1973. Les dispositions pertinentes en l'espèce de cette seconde convention sont identiques à celles de la convention du 16 octobre 1972.
La Commission, estimant cette seconde convention conforme à l'article 2 de la directive, a arrêté une décision du 6 février 1974 aux termes de laquelle, à compter du 15 mai 1974, chaque État membre devait s'abstenir d'effectuer un contrôle de l'assurance de responsabilité civile résultant de la circulation de véhicules lorsque ceux-ci avaient leur stationnement habituel sur le territoire d'un autre État membre et étaient couverts par la convention interbureaux du 12 décembre 1973. Une seconde
décision, intervenue à la même date, visait le cas des États tiers dont les bureaux nationaux étaient parties à la convention (décisions 74/166/CEE et 74/167/CEE, JO 1974, L 87, p. 13 à 15). Le texte de la convention du 12 décembre 1973 était annexé auxdites décisions.
C'est en raison du lien entre la directive et la convention complémentaire que le HUK-Verband soutient que la Cour est compétente. Il est constant qu'il existe un lien entre les deux. La convention en question voit le jour à cause de la directive; la directive n'entre en vigueur qu'à la réalisation de cette convention et ne demeure en vigueur qu'aussi longtemps que la convention s'applique. En dépit de cela, il nous semble manifeste que non seulement la convention de 1953, mais aussi les conventions
complémentaires elles-mêmes, sont des conventions de droit privé qui ne sauraient être considérées comme des actes pris par une institution communautaire. Nous nous rallions à la thèse de la Commission selon laquelle les liens qui existent entre la directive et les conventions ne modifient pas le caractère fondamental de ces dernières en elles-mêmes. Le fait que la pierre angulaire du système soit la conclusion d'un accord entre les bureaux nationaux et la circonstance que la décision reconnaisse
juridiquement l'existence de la seconde convention complémentaire (conclue tant avec des bureaux d'États tiers qu'avec des bureaux d'États membres) ne sont pas de nature à conférer à cette dernière le caractère d'un acte pris par une institution communautaire. Nous ne croyons pas que ladite convention puisse être considérée comme un acte d'une institution ni être traitée comme un tel acte, même si cela doit avoir pour effet de la placer dans le champ de l'article 177 du traité. Elle demeure un acte
accompli par des parties indépendantes. Compte tenu de ce qui précède, la Cour n'est pas compétente, selon nous, pour répondre à la question dont elle est saisie.
Dans l'arrêt 116/83, Bureau belge des assureurs automobiles/Fantozzi (Rec. 1984, p. 2481, 2490), on relève la déclaration suivante: « la Cour n'étant compétente que pour l'interprétation de l'article 2, paragraphe 2, de la directive 72/166, à l'exclusion de toute disposition contractuelle postérieure... ».
Toutefois, fait-on remarquer, un autre arrêt de la Cour a déjà, sinon tranché la question, du moins envisagé une autre voie. Il s'agit de l'arrêt 90/76, Van Ameyde/UCI (Rec. 1977, p. 1091). Dans l'attendu 13 de cet arrêt, signale-t-on, la Cour a déclaré que l'objectif de la directive (celle qui nous occupe en l'espèce), « qui est de faciliter la libre circulation des marchandises et des personnes, a été atteint par le moyen desdits accords et de ladite décision ». Un passage des conclusions de
l'avocat général M. Reischl (p. 1137) est invoqué: « ... nous pouvons donc constater que la convention interbureaux non plus, qui, sous un certain angle, fait partie intégrante de la réglementation communautaire, n'autorise aucune espèce d'actes contraires aux règles de concurrence ».
Aucun de ces deux passages ne nous paraît trancher la question. Dans l'arrêt précité, la Cour examinait si les conventions étaient compatibles avec les dispositions des articles 85 et 86 du traité et avec les dispositions du traité relatives à la libre circulation des travailleurs, au droit d'établissement et à la libre prestation des services. Elle n'a pas affirmé que les conventions devaient être considérées comme des actes pris par une institution communautaire, mais qu'elles avaient atteint les
objectifs de la directive. Afin d'examiner la situation au regard de l'article 85, l'avocat général, M. Reischl, était disposé à traiter, de manière générale, lesdites conventions comme faisant partie de la réglementation communautaire. Au cas où il aurait ainsi entendu affirmer qu'elles constituaient des actes d'institutions communautaires, nous nous permettrions respectueusement de nous écarter de son opinion; toutefois, nous ne pensons pas que telle en était la portée.
Si la Cour n'est pas compétente, il n'y a pas lieu de répondre à la seconde question; or, dans la mesure où — si notre thèse est retenue — cette question devra être tranchée dans une autre enceinte, il n'est peut-être pas souhaitable d'exprimer une opinion arrêtée la concernant. Néanmoins, pour le cas où la Cour adopterait une position différente, nous ajouterons, sur ce point, que la disposition en cause des conventions complémentaires de 1972 et de 1973 n'est, selon nous, manifestement pas à
interpréter comme ôtant tout effet à la clause compromissoire de la convention de 1953. Il était assurément nécessaire de prévoir expressément une procédure arbitrale pour l'interprétation de l'expression « stationnement abituel », mais l'article 2, sous d), ne limite en rien, à première vue, l'effet de la clause compromissoire antérieure; au surplus, il y a lieu de noter que les conventions complémentaires disposent expressément qu'elles modifient « pro tanto les accords existants sous forme de la
convention type interbureaux entre les parties présentes, mais, exception faite de ces modifications, les accords existants demeurent en vigueur et les mots et termes auxquels un sens particulier est donné dans la convention type interbureaux ont ici la même signification ».
Enfin, le Bureau central demande à la Cour de déclarer qu'en tout état de cause la clause compromissoire est inapplicable en cas de différends portant sur des problèmes tels que la garantie d'assurance et les exceptions à cette garantie ou l'interprétation de la directive proprement dite et ses modalités d'application.
Ces questions ne nous semblent pas entrer dans le cadre de la demande de décision préjudicielle qui a été introduite par la juridiction nationale, et qui ne porte que sur le point de savoir si la convention complémentaire a pour effet de limiter les différends soumis à arbitrage aux seuls différends portant sur l'interprétation de l'expression « stationnement habituel ». En dépit des arguments avancés par le conseil du Bureau central, nous ne croyons pas qu'il y a lieu, en l'espèce, de répondre à
ces questions, présentées comme difficiles et délicates.
En conséquence, nous concluons à ce que la Cour se déclare incompétente pour répondre à la question qui lui est déférée. Si la Cour estime devoir y répondre, nous concluons à ce qu'elle déclare que la convention complémentaire du 16 octobre 1972 n'a pas limité l'application de la clause compromissoire de la convention du 17 décembre 1953 au seul cas où il existe un différend entre bureaux sur l'interprétation de la notion de « stationnement habituel ».
Il appartient à la juridiction nationale de statuer sur les dépens à l'égard des parties au principal. Les frais exposés par la Commission et par les gouvernements qui ont présenté des observations ne peuvent faire l'objet d'un remboursement.
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( *1 ) Traduit de l'anglais.
