CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. G. FEDERICO MANCINI
présentées le 4 février 1986 ( *1 )
Monsieur le Président,
Messieur les Juges,
1. M. Xavier Mirepoix a été accusé d'avoir importé, pour le commercialiser en France, un lot d'oignons provenant des Pays-Bas et traités avec de l'hydrazide maléique, un pesticide dont la législation française n'autorise pas l'emploi. Dans le cadre de ce procès, le tribunal de police de Dijon soumet à la Cour la question préjudicielle suivante :
« L'article 6 de l'arrêté du 20 juillet 1956, qui interdit la vente de fruits et légumes qui ont fait l'objet, avant ou après la récolte, d'un traitement antiparasitaire ou chimique non autorisé et qui a pour effet d'interdire l'importation en France des oignons en provenance notamment de Hollande, traités avec des substances éprouvées facilitant la conservation desdits oignons, substances au nombre desquelles se trouve l'hydrazide maléique, dont l'utilisation comme inhibiteur de germination
est, semble-t-il, permise dans les autres pays de la CEE, est-il ou non constitutif d'une mesure d'effet équivalant à une mesure de restriction à l'importation au sens de l'article 30 du traité CEE? » (jugement du 4 février 1985).
Encore une fois, par conséquent, il vous est demandé d'interpréter les règles du traité sur la libre circulation des marchandises et, spécialement, du principe visé à l'article 36 qui autorise « les interdictions ou (les) restrictions à l'importation ... ou justifiées par des raisons ... de protection de la santé et de la vie des personnes ». Vous devrez établir s'il s'applique aux règles d'un ordre juridique interne qui interdisent en général (mais autorisent l'administration à permettre cas
par cas) de commercialiser des produits alimentaires traités avec des pesticides et importés d'autres États membres dans lesquels leur circulation est licite.
2. Pour mieux comprendre la question, il est nécessaire de fournir quelques informations sur le pesticide en question, sur les normes qui en régissent l'emploi en France et sur la réglementation communautaire en matière de pesticides.
L'hydrazide maléique est un produit chimique de synthèse qui appartient au groupe des pesticides régulateurs de la croissance. Appliqué sur les feuilles des plantes, il pénètre dans les tissus en cours de croissance active, y compris les bulbes et les tubercules. Ses résidus y restent suffisamment longtemps pour en provoquer la « latence » et arrêter la germination. Dans le traitement des oignons, la substance est employée de deux à quatre semaines avant la récolte.
La réglementation française est simple. Selon l'article 6 du décret du 20 juillet 1956 relatif au commerce des fruits et légumes:
« Est ... interdite la vente des fruits et légumes qui ont fait l'objet:
a) avant récolte, de traitements antiparasitaires au moyen de substances non autorisées, ou intervenus en violation des règles fixées pour l'emploi desdites substances, que ces traitements aient été appliqués directement sur les produits eux-mêmes ou sur les végétaux qui les portent; b) après récolte, de traitements chimiques — notamment pour la désinfection, la désinsectisation ou la protection contre les altérations — qui n'auraient pas été autorisés par arrêté du secrétaire d'État à
l'Agriculture pris sur avis conforme du Conseil supérieur de l'hygiène publique... » QORF 1956, p. 7627).
Le régime d'autorisation des substances à base de poisons destinées à des usages autres que les usages médicaux est contenu dans les articles R 5149 et suivants du code de la santé publique. Les produits toxiques sont classés dans le tableau A et, conformément à l'article R 5158, leur usage « pour la destruction des parasites nuisibles à l'agriculture est interdit dans toutes les cultures et récoltes pour lesquelles leur emploi n'aura pas été autorisé par arrêt du ministre de l'Agriculture ».
Or, un décret ministériel du 31 juillet 1968 a inscrit l'hydrazide maléique à ce tableau. La substance ne peut donc pas être employée sans une autorisation ad hoc qui, jusqu'à l'époque des faits de l'affaire, n'avait pas été accordée.
Passons à la réglementation communautaire. Éloignée jusqu'à présent de l'objectif de l'harmonisation, elle s'articule en deux ordres de règles: celles qui concernent la licéité de la vente et celles qui déterminent le taux maximal des résidus des produits chimiques dans les aliments. Parmi les premières, la directive 79/117 du Conseil, du 21 décembre 1978, concernant l'interdiction de mise sur le marché et d'utilisation des produits phytopharmaceutiques contenant certaines substances actives (JO
L 33, p. 36), se limite à interdire la vente des pesticides particulièrement dangereux: l'hydrazide maléique n'est cependant pas mentionnée dans la liste de ceux-ci. Parmi les secondes, il faut rappeler la directive 76/895 du Conseil, du 23 novembre 1976 (JO L 340, p. 26), modifiée ensuite par celle du 19 juillet 1982, 82/528 (JO L 234, p. 1): elle définit les teneurs maximales de certains résidus de pesticides sur ou dans les fruits et légumes et l'hydrazide maléique ne figure pas dans son
annexe II, qui contient la liste des substances pour lesquelles l'acceptabilité des résidus fait l'objet de limites.
Il importe toutefois de signaler que, le 12 novembre 1981, à la suite des études effectuées par le comité des pesticides, la Commission des Communautés européennes a proposé d'inclure notre substance dans cette annexe, en fixant pour les oignons une quantité maximale de 10 mg par kilo de poids corporel. Le projet est encore soumis à l'examen du Conseil (JO 1982, C 95, p. 6).
3. Dans la procédure devant la Cour, des observations écrites ont été présentées par le gouvernement français, celui de l'Allemagne fédérale et la Commission. M. Mirepoix n'est intervenu qu'au cours de la phase orale.
Les deux gouvernements se sont prononcés pour la légalité communautaire du régime litigieux: en effet, il serait la conséquence de l'harmonisation seulement embryonnaire réalisée jusqu'ici dans le secteur des pesticides et se fonderait sur l'exemption visée à l'article 36, première partie, du traité CEE. L'arrêt du 19 septembre 1984 dans l'affaire 94/83 (Heijn, Rec. 1984, p. 3263), militerait dans le même sens. Là aussi, il s'agissait d'un pesticide, la vinchlozoline, et un lot de pommes en
présentait des traces. L'importateur a été accusé d'avoir transgressé les règles néerlandaises relatives aux pourcentages maximaux des résidus de pesticides admissibles dans les denrées alimentaires et, devant le juge national, il a soutenu que les pommes trouvées dans ses dépôts avec des résidus de vinchlozoline (substance pour laquelle le pourcentage tolerable est égal à zéro) provenaient d'Italie, où elles sont régulièrement mises dans le commerce. L'interdiction de les vendre était donc
contraire aux règles du traité garantissant la libre circulation des marchandises.
La Cour a affirmé que, la substance de qua n'étant pas réglementée sur le plan communautaire, « ... les États membres sont en principe autorisés à arrêter des mesures relatives aux teneurs maximales admissibles en résidus ... tout en tenant compte du fait que cette autorisation est elle-même limitée par le traité, et notamment par la dernière phrase de l'article 36 ». En effet, bien que nécessaires à l'agriculture, les pesticides sont nocifs; et cette caractéristique, jointe à l'impossibilité de
contrôler et de prévoir les quantités absorbées par le consommateur sous forme de résidus des produits alimentaires, justifie l'adoption de mesures rigoureuses. Ainsi, « dans la mesure où la réglementation communautaire ... ne couvre pas certains pesticides, les États membres peuvent réglementer la présence des résidus ... sur les denrées alimentaires d'une façon qui peut varier d'un pays à l'autre en fonction des conditions climatiques, de la composition de l'alimentation habituelle de la
population ... Dans ce contexte, ils peuvent différencier, pour le même pesticide, la teneur permise pour des aliments différents. Les autorités de l'État ... importateur sont cependant tenues de revoir la teneur ... s'il leur apparaît que les raisons qui ont conduit à sa fixation ont été modifiées, par exemple à la suite de la découverte d'un nouvel usage pour tel ou tel pesticide » (attendus 14 à 16 et 18). Le gouvernement de Bonn déduit de ces termes que, au stade actuel de l'harmonisation
communautaire et des connaissances scientifiques, les États membres sont habilités à réglementer diversement l'usage de l'hydrazide maléique. Le fait que les scientifiques ont fixé la dose journalière admissible pour cette substance ou que certains États autorisent son emploi n'a pas d'incidence sur ce pouvoir.
4. La Commission a développé une thèse opposée. Elle aussi rappelle l'arrêt Heijn; il faut cependant noter que, tandis que dans les faits de cette affaire, la réglementation nationale définissait une quantité maximale admissible du pesticide, le régime que nous examinons aujourd'hui, interdisant la vente des fruits et légumes soumis dans l'État exportateur à un traitement non autorisé par l'État d'importation, exclut radicalement la présence de l'hydrazide maléique dans les oignons. En outre, la
réglementation française violerait le principe de proportionnalité. En effet, à la différence de celle sur laquelle vous vous êtes prononcés dans l'arrêt Heijn, elle ne prévoit pas la possibilité de réexaminer les motifs de l'interdiction à la suite des nouvelles connaissances scientifiques internationales et, par conséquent, d'établir des limites d'admissibilité des résidus au moins pour les produits importés.
Cela dit, la Commission affirme que, lorsqu'ils légifèrent sur l'emploi d'un certain pesticide, les États ne peuvent pas se laisser guider par la seule intention de protéger la santé. Leurs mesures doivent au contraire proportionner cette nécessité, qui impose d'employer la quantité minimale possible de substances toxiques, aux intérêts techniques et économiques de la production agricole. La valeur « santé » ne devra donc être considérée comme prevalente que lorsque les autorités nationales sont
convaincues que l'usage dudit pesticide comporte un risque supérieur à celui qu'elles admettent généralement en quantifiant les résidus admissibles des divers pesticides. Pour que leurs décisions soient conformes aux règles communautaires, il ne suffit donc pas que lesdites autorités conservent une attitude passive, en imposant à l'importateur la charge de prouver l'innocuité du traitement. Au contraire, elles doivent jouer un rôle actif en se tenant au courant des résultats auxquels parvient la
recherche scientifique et des mesures prises dans les États membres qui admettent le traitement.
De son côté, M. Mirepoix a soutenu, avec des arguments analogues à ceux de la Commission, la disproportion de la réglementation française par rapport à l'exigence de protéger la santé.
5. Formulée en termes plus conformes au texte de l'article 177, la question posée par le tribunal de police de Dijon a pour objet la légalité communautaire d'une réglementation nationale qui interdit, sauf autorisation administrative, de commercialiser des produits alimentaires traités avec un pesticide dont l'emploi est interdit.
Il faut donc fournir au juge de renvoi des éléments qui lui permettent de décider si cette interdiction peut être imposée également pour les produits importés et si elle est incompatible avec les dispositions du traité et avec le droit dérivé en matière de libre circulation des marchandises.
Ainsi formulé, le problème n'est pas nouveau, la Cour l'ayant abordé, non seulement dans l'arrêt Heijn cité, mais encore dans de nombreux arrêts des années 80 (12 juin 1980, affaire 88/79, Grunert, Rec.1980, p. 1827; 5 février 1981, affaire 108/80, Kugelmann, Rec. 1981, p. 433; 5 février 1981, affaire 53/80, Kaasfabriek Eyssen, Rec. 1981, p. 409; 17 décembre 1981, affaire 272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten, Rec. 1981, p. 3277; 14 juillet 1983, affaire 174/82,
Sandoz, Rec. 1983 p. 2445; 30 novembre 1983, affaire 227/82, van Bennekom, Rec. 1983, p. 3883; 6 juin 1984, affaire 97/83, Melkunie, Rec. 1984, p. 2367; 10 décembre 1985, affaire 247/84, Motte, Rec. 1985, p. 3887). Hormis les particularités de chaque affaire, cette jurisprudence — qui concilie la liberté de circulation des produits alimentaires avec la protection de la santé lorsque le produit contient des substances sur le caractère dangereux desquelles la science est incertaine et lorsque les
régimes nationaux ne sont pas pleinement harmonisés — constitue une base valable sur laquelle construire la réponse à la question préjudicielle. Disons tout de suite que, à notre avis, les arguments au moyen desquels les gouvernements français et allemand ont soutenu la légalité de la réglementation litigieuse y trouvent une confirmation substantielle. Au contraire, les principes que vous avez affirmés excluent le bien-fondé de la thèse soutenue par la Commission et par M. Mirepoix.
6. Il faut tout d'abord relever que les différences affirmées par la Commission entre les faits en question et ceux de l'arrêt Heijn n'existent pas. Dans notre cas — il est vrai —, la réglementation nationale interdit tout traitement par l'hydrazide maléique et exclut par conséquent a priori la présence de ses résidus dans les aliments. Toutefois, il est tout aussi certain que la législation soumise à votre appréciation dans l'arrêt Heijn parvenait au même résultat en fixant à zéro la teneur
maximale admissible de la vinchlozoline. La référence faite par les deux gouvernements intervenants aux règles que vous avez alors établies est en somme tout à fait pertinente.
7. Notre problème se ramène donc à constater si le régime litigieux est justifiable selon l'article 36, première partie, et, en particulier, si ses règles sont proportionnées à la nécessité de protéger la santé.
Il faut exclure en premier lieu que les produits alimentaires traités avec l'hydrazide maléique puissent — comme l'a soutenu la Commission — ne pas contenir de résidus de cette substance. En répondant à une question que la Cour lui a posée, la Commission a en effet précisé que « pour chaque combinaison pesticide-produit alimentaire, il est établi une limite inférieure de détermination analytique, définie comme la concentration minimale du résidu qui, au moyen d'une méthode d'analyse
réglementaire, peut être identifiée ... quantitativement dans le produit ... avec un degré de précision acceptable. Est considérée comme teneur nulle de résidus d'un pesticide, une teneur qui est inférieure à cette limite ... on considère que, dans le cas de résidus d'hydrazide maléique dans les oignons, la limite (en question) ... se situe actuellement au niveau de 1mg/kg. Des analyses effectuées dans plusieurs pays ont démontré que, même après une période ... de plusieurs mois, des résidus de
l'hydrazide maléique persistent dans les oignons à des teneurs supérieures à la limite de détermination ». Il est donc improbable — conclut la Commission — que « traités avec l'hydrazide maléique conformément à la bonne pratique agricole et mis sur le marché à l'état frais (les oignons) ne contiennent pas de résidus de ce pesticide à une teneur dépassant la limite ... indiquée ».
Nous relevons en outre que, dans l'état des connaissances scientifiques internationales, il subsiste des doutes quant au caractère dangereux de notre pesticide et plus précisément quant aux limites d'admissibilité de ses résidus dans les denrées alimentaires. Il est vrai que les études effectuées jusqu'ici ont permis de définir pour l'hydrazide maléique résultant de l'emploi de sels sodique ou potassique un résidu de 10 mg par kilo dans les oignons (avis du comité scientifique communautaire des
pesticides du 12 juillet 1984) et une dose maximale journalière de 0 à 1 mg par kilo (rapport de 1984 du comité commun d'experts FAO/OMS. Mais comme le souligne le gouvernement de Bonn à la suite des arrêts Kaasfabriek Eyssen, attendu 13, et Sandoz, déjà cités, ces conclusions n'exigent pas « un jugement complet et définitif sur cette substance », pour la raison surtout que « l'adoption d'une dose quotidienne admissible ne signifie pas que l'absorption de quantités moindres ne présente aucun
risque. Cette dose est, en effet, calculée à partir d'expériences réalisées sur des animaux, dont les résultats ne peuvent pas être purement et simplement transposés à l'homme. La dose quotidienne admissible repose de surcroît sur un examen isolé de la substance. L'action conjuguée de cette substance avec les autres substances contenues dans les denrées alimentaires, ainsi que dans l'environnement, présente des risques qui ne peuvent pas être évalués avec précision ».
Il n'est pas possible non plus de reprocher au régime litigieux de violer le principe de proportionnalité, pour n'avoir pas prévu la possibilité d'un réexamen qui tienne compte des progrès scientifiques. A cet égard nous observons: a) en droit, que ce régime admet des dérogations à l'interdiction au moyen d'une autorisation administrative (article 6, décret du 20 juillet 1956); b) en fait, que, comme l'a déclaré le gouvernement français en répondant à une question de la Cour, la Commission
française d'études sur la toxicité des pesticides à usage agricole a exprimé (le 17 septembre 1985) un jugement favorable à l'hydrazide maléique et les autorités compétentes examinent actuellement la possibilité d'autoriser son emploi. La remarque de la Commission est donc dépourvue de fondement. Le comportement de la France a paru conforme à l'obligation — que vous avez établie surtout dans les arrêts Heijn et Motte, attendus 18 et 20 — de soumettre l'appréciation des risques à une révision
continuelle sur la base des résultats auxquels parviennent les organismes internationaux de recherche.
8. Pour toutes les considérations qui précèdent, nous vous suggérons de répondre de la manière suivante à la question formulée par le tribunal de police de Dijon par jugement du 4 février 1985 dans le cadre de la procédure pénale contre M. Xavier Mirepoix:
Dans l'état actuel de la réglementation communautaire relative aux produits alimentaires traités avec des pesticides, les dispositions du traité CEE et les règles dérivées en matière de libre circulation des marchandises doivent être interprétées en ce sens qu'elles n'interdisent pas à un État membre d'adopter des mesures par lesquelles, pour des motifs de protection de la santé visés à l'article 36 du traité, il interdit le traitement avec un pesticide, sauf autorisation administrative.
Toutefois, en appliquant cette réglementation aux produits importés d'un autre État membre où ils sont légalement mis dans le commerce, les autorités nationales, en appréciant leur risque pour la santé de l'homme, doivent tenir compte des résultats de la recherche scientifique internationale et, en particulier, des études effectuées par le comité scientifique communautaire des pesticides.
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
( *1 ) Traduit de l'italien.
