CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. MARCO DARMON
présentées le 23 janvier 1986
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Par arrêt du 5 décembre 1984, la cour du travail de Mons vous a saisis pour la seconde fois à titre préjudiciel du litige opposant M. Antonino Sinatra au Fonds national de retraite des ouvriers mineurs (ci-après FNROM).
M. Sinatra, de nationalité italienne, appelant au principal, a été travailleur salarié en Italie de 1948 à 1956, puis mineur de fond en Belgique de 1957 à 1970.
Ces activités lui ont permis de bénéficier:
— en Italie, depuis le 1er décembre 1970, d'une pension d'invalidité au titre du régime d'assurance général, proratisée en application de l'article 46 du règlement (CEE) no 1408/71 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (ci-après le règlement);
— en Belgique, depuis le 1er avril 1971, d'une pension d'invalidité d'ouvrier mineur de fond au taux « marié », en application de l'arrêté royal belge du 19 novembre 1970 (articles 1er à 4), forfaitaire, son attribution dépendant d'une durée minimale de cinq ou dix ans d'assurance, mais son montant étant indépendant de la durée exacte des périodes accomplies. Une rente pour maladie professionnelle contractée en Belgique a été déduite à compter du 10 mai 1971 de la pension d'invalidité belge.
Lorsque la cour du travail de Mons vous a interrogés une première fois à titre préjudiciel le 7 janvier 1981 (affaire 7/81, Sinatra/FNROM, arrêt du 2 février 1982, Rec. p. 137), la question se posait essentiellement de savoir si, au vu de l'article 51 du règlement, un changement intervenu en 1976 dans la situation personnelle de M. Sinatra — son épouse avait trouvé un emploi et le taux « ménage » de la pension d'invalidité belge avait été ramené au taux « isolé » — autorisait le FNROM à procéder
à cette occasion, comme il l'avait fait, à un réexamen complet du dossier. En effet, reprenant l'ensemble des règlements européens régissant la matière, l'intimé au principal avait procédé à la réduction de la prestation belge du montant de la pension italienne pour la période du 1er avril 1971 au 1er juillet 1975, avec demande de remboursement d'un « trop-perçu » par l'appelant au principal de 38000 BFR, et à un nouveau calcul de la prestation belge selon les dispositions de l'article 46 du
règlement à compter du 1er janvier 1975, en tenant compte de différentes modifications, dont la suppression de la majoration pour conjoint à compter du 1er janvier 1976.
Vous avez, dans votre arrêt du 2 février 1982, dit qu'« un nouveau calcul conformément aux dispositions de l'article 46 du règlement no 1408/71 s'impose à chaque modification des prestations versées par un État membre », sauf exceptions dont ne font pas partie les changements intervenant dans la situation individuelle de l'assuré social. Le FNROM était donc bien fondé à procéder à une telle révision de la prestation à sa charge, ce qu'a jugé la juridiction au principal le 2 novembre 1983, tout
en invitant les parties à conclure sur d'autres questions relatives à la compatibilité du droit belge applicable, à savoir l'article 23, paragraphe 1, d'un arrêté royal du 19 novembre 1970 avec le droit communautaire, spécialement les articles 45, 46 et 12 du règlement. Il s'agissait de savoir si et dans quelle mesure la pension italienne pouvait être déduite de la pension belge. Les parties au principal sont contraires sur ce point.
L'article 23, paragraphe 1, de l'arrêté royal précité établit une règle anticumul de prestations que le juge au principal a qualifiée d'externe, c'est-à-dire s'appliquant également à des prestations acquises à l'étranger. Avant une modification intervenue le 3 août 1983 par arrêté royal, il était libellé comme suit:
« La pension d'invalidité en vertu du présent arrêté ne peut être cumulée avec une ou plusieurs pensions de retraite ou d'invalidité que jusqu'à concurrence du montant annuel de la pension, fixé à l'article 4, paragraphes 1, 2 ou 4, selon qu'il s'agit d'un ouvrier marié ou d'un ouvrier célibataire, veuf ou divorcé ou séparé. »
La modification du 3 août 1983 a prévu le non-cumul de la pension d'invalidité avec une ou plusieurs pensions de retraite ou d'invalidité « octroyées en vertu d'une législation belge ou étrangère ».
Dans le point 8 de l'arrêt du 2 février 1982 précité, vous aviez, rappelant le sens de votre jurisprudence, dit que:
« Le droit ... reconnu au travailleur migrant de bénéficier du régime de sécurité sociale le plus favorable implique en principe que soit effectuée lors de chaque modification des prestations octroyées sous ce régime une nouvelle comparaison, conformément à l'article 46 du règlement no 1408/71, entre le régime national et le régime de totalisation et de proratisation afin de déterminer lequel est, suite à la modification intervenue, le plus avantageux. »
Or, les deux parties au principal se sont accordées à considérer que les périodes d'assurance en Belgique (quatorze ans comme ouvrier mineur) et en Italie (trois ans dans le régime général) ne seraient pas totalisables au sens strict de l'article 45, paragraphe 2, du règlement dans la mesure où elles relèvent de régimes différents.
Le texte visé énonce notamment que:
«2) Si la législation d'un État membre subordonne l'octroi de certaines prestations à la condition que les périodes d'assurance aient été uniquement accomplies dans une profession soumise à un régime spécial applicable à des travailleurs salariés ou, le cas échéant, dans un emploi déterminé, les périodes accomplies sous les législations d'autres États membres ne sont prises en compte, pour l'octroi de ces prestations, que si elles ont été accomplies sous un régime correspondant ou, à défaut,
dans la même profession... »
Toutefois, l'appelant au principal, se référant au point 8 de votre arrêt du 2 février 1982, a soutenu devant la cour de Mons que cette énonciation n'aurait pas de signification s'il n'était pas procédé à la totalisationproratisation prévue à l'article 46, alors que le FNROM a allégué, en rappelant vos arrêts 22/77 (Mura/FNROM, 13 octobre 1977, Rec. p. 1699) et 37/77 (Greco/FNROM, 13 octobre 1977, Rec. p. 1711), que la totalisation qu'implique cette jurisprudence serait impossible en vertu de
l'article 45, paragraphe 2, du règlement. En conséquence, la règle de non-cumul du droit belge s'appliquerait intégralement.
La cour du travail de Mons, dans les motifs de son arrêt de renvoi, a précisé qu'il « convient de dire si l'institution compétente belge, à défaut d'avoir à totaliser et proratiser pour ouvrir le droit à pension de retraite d'invalidité pour ouvrier mineur, doit procéder à la comparaison conformément à l'article 46 du règlement no 1408/71, paragraphes 1 à 3, et le régime national, y compris la clause anticumul, pour vérifier le régime le plus avantageux pour le travailleur migrant ».
Elle a formulé sa question comme suit:
« Le règlement no 1408/71, notamment les articles 12, 45 et 46, doit-il être interprété de telle sorte que lorsque la législation d'un État membre de la Communauté conditionne le bénéfice d'une prestation d'invalidité d'un régime spécial pour ouvrier mineur à l'accomplissement d'une période d'assurance minimale déterminée mais dont le montant n'est pas fixé par la durée totale des périodes d'assurance (il n'y a pas recours à la totalisation) et contient une règle anticumul externe, l'institution
compétente de cet État doit-elle, à l'égard d'un travailleur qui rentre dans le champ d'application de cette législation, mais bénéficie aussi d'une prestation proratisée de pension d'un régime général d'une législation d'un autre État membre, comparer la prestation, communautaire, obtenue sur base de l'article 46, paragraphe 1, sans application des dispositions anticumul nationales et de l'article 46, paragraphe 3, fixant pour plafond ce qui constitue le montant théorique le plus élevé de
pension, à la prestation fondée exclusivement sur l'application de la législation nationale en ce qui concerne le régime le plus avantageux au travailleur migrant (le montant le plus élevé de pension) ? »
2. M. Sinatra, tant dans ses observations écrites que lors de l'audience, a fait valoir qu'il faudrait distinguer entre la totalisation:
— des périodes d'assurances nécessaire pour ouvrir le droit à une prestation, laquelle en l'espèce, en raison des dispositions de l'article 45, paragraphe 2, et de l'hétérogénéité des régimes ne serait pas possible;
— de celles à prendre en considération pour le calcul du droit.
Les articles 45 et 46 du règlement mettraient en oeuvre les objectifs de l'article 51 du traité et il résulterait de la jurisprudence à laquelle se réfère le FNROM que l'article 46 est intégralement applicable lorsque le résultat qu'il permet d'obtenir est plus favorable que celui auquel on peut aboutir par application des règles nationales.
Dans son cas, il bénéficierait d'une carrière d'assurance globale de dix-sept ans par totalisation et la proratisation (14/17) en Belgique permettrait d'obtenir un résultat plus favorable que celui résultant de l'application du régime belge, y compris la règle anticumul (différence en sa faveur de 596 BFR). S'avérant plus favorable, l'article 46 devrait donc, selon l'appelant au principal, être appliqué.
3. Le FNROM, reprenant ses principaux arguments devant le juge au principal, a soutenu avoir respecté les principes établis par votre jurisprudence précitée, la règle de la totalisation — et, partant, la proratisation — étant selon lui inapplicable en raison des termes clairs de l'article 45, paragraphe 2, du règlement.
4. Selon le gouvernement italien, qui a présenté des observations dans cette affaire, celle-ci pourrait vous amener à réviser votre jurisprudence relative à cette matière. La garantie du système de calcul communautaire pourrait se révéler inefficace en présence de périodes d'assurance effectuées sous des régimes différents, circonstance pouvant à son sens remettre en cause l'applicabilité de l'article 46, paragraphe 2, en présence de la règle établie par l'article 45, paragraphe 2, du règlement.
Cette garantie disparue, se poserait alors la question des règles anticumul nationales pouvant être librement introduites par les États membres et permettant à ceux-ci de s'approprier les prestations d'un autre État. Il y aurait en conséquence lieu d'envisager une interprétation nouvelle de l'article 12 du règlement.
La Cour aurait interprété le paragraphe 2 de cet article de telle façon qu'il n'y aurait pas de liquidation conforme aux dispositions de l'article 46 dès lors qu'une des deux prestations à liquider le serait sur la base de la seule législation nationale, cela résultant du principe de la non-interférence du système communautaire sur la réglementation nationale.
Il y aurait cependant lieu de considérer que l'impératif, déjà souligné par la Cour, de coordination des législations nationales résultant du droit communautaire, et notamment de l'article 51 du traité, devrait amener à envisager une solution excluant l'arbitraire des États membres. Cette nécessité devrait trouver son expression spécifique dans l'article 12 du règlement, lequel serait destiné à réaliser cette coordination dans la mesure où il fait état d'une liquidation « conformément » à
l'article 46 du règlement et pas seulement « en vertu » de celui-ci. Il en résulterait que l'article 46, paragraphe 1, devrait être appliqué sans tenir compte de la règle nationale anticumul, ce que confirmerait l'article 46, paragraphe 3, alinéa 2, prévoyant expressément la possibilité de réduire les prestations dues en vertu d'une seule législation nationale. Même si cette disposition a été entre-temps déclarée incompatible avec l'article 51 du traité (affaire 24/75, Petroni, arrêt du 21
octobre 1975, Rec. p. 1149), elle manifesterait le souci d'étendre la coordination des systèmes à toutes les hypothèses de concurrence entre prestations envisagées à l'article 46.
Il faudrait donc établir que l'article 12, paragraphe 2, interdirait l'application de règles nationales anticumul à des prestations acquises uniquement sur la base de prestations prises en compte au titre d'une législation nationale, afin d'éviter, dans le cadre de la coordination communautaire, que les réglementations nationales ne puissent unilatéralement faire perdre aux assurés des droits acquis ailleurs. Ce que ne permettrait pas le droit communautaire ne pourrait être autorisé par le droit
national.
Au cas où la Cour maintiendrait sa jurisprudence telle qu'interprétée par le gouvernement italien, celui-ci a proposé que l'article 46, paragraphe 2, visant les cumuls de périodes et le calcul au prorata, soit déclaré applicable en toute hypothèse « par analogie », ainsi qu'éventuellement l'article 46, paragraphe 3, constituant la limite communautaire permettant la détermination d'un montant communautaire théorique non susceptible d'être diminué en vertu de règles nationales anticumul.
5. La Commission a commencé par relever que, jusqu'au 1er septembre 1983, la règle établie par l'article 23, paragraphe 1, de l'arrêté royal du 19 novembre 1970 ne visait pas le cumul avec des prestations acquises à l'étranger, d'où il résulte qu'il s'agissait jusqu'à cette date d'une clause anticumul interne, devenue externe à la suite de la modification du texte.
Rappelant ensuite les règles dégagées par votre jurisprudence, et notamment l'arrêt Celestre (affaire jointes 116, 117, 119, 120 et 121/80, ONPTS/Celestre et autres; FNROM/Strehl, 2 juillet 1981, Rec. p. 1737), la Commission a soutenu que:
— jusqu'au 1er septembre 1983, la disposition anticumul interne ne pouvait avoir pour résultat de réduire du montant de la pension italienne le droit à prestation acquis par M. Sinatra au seul titre de la législation belge;
— à compter du 1er septembre 1983, la clause anticumul externe pouvait être prise en considération dans le calcul de liquidation des prestations, mais dans le cadre de la méthode établie par l'arrêt Celestre précité, à savoir la comparaison entre la prestation calculée selon le droit national, en ce compris la clause anticumul et la prestation calculée en vertu de l'article 46 du règlement considéré comme un tout, conformément à la description qu'en a faite l'avocat général Sir Gordon Slynn dans
ses conclusions dans l'affaire Celestre. Dans ce cadre de liquidation communautaire, la disposition anticumul nationale serait exclue en vertu de l'article 12, paragraphe 2, in fine, du règlement pour l'application de la législation nationale. Le montant ainsi obtenu (la prestation « autonome ») devrait, en vertu de l'article 46, paragraphe 1, alinéa 2, être comparé avec celui résultant de l'application de l'article 46, paragraphe 2, sous a) (totalisation de toutes les périodes d'assurance
accomplies) et b) (proratisation).
Aucune totalisation n'étant requise pour le calcul de la prestation acquise par exécution de la période minimale d'assurance, la prestation autonome, qui ne tient pas compte de la clause anticumul, serait égale au montant théorique, acquis indépendamment de la durée des périodes accomplies, de même qu'au montant effectif.
Il y aurait enfin lieu, en vertu de l'article 46, paragraphe 3, du règlement, et compte tenu du montant théorique italien, de corriger éventuellement la prestation autonome, la plus élevée des deux prestations, nationale ou communautaire, devant être octroyée.
6. Cette affaire, précisons-le d'emblée, nous paraît poser un faux problème et n'est nullement de nature à remettre en cause votre jurisprudence antérieure en la matière.
La question à résoudre est celle de savoir si l'article 45, paragraphe 2, du règlement représente un obstacle quant à l'application de l'article 46, paragraphe 2, sous a), prévoyant la totalisation des périodes d'assurance accomplies par l'intéressé. En cas d'hétérogénéité de régimes, spécial d'une part, général d'autre part, l'article 45, paragraphe 2, exclut la totalisation des périodes d'assurance accomplies sous des régimes hétérogènes pour l'acquisition ou le maintien ou le recouvrement
d'un droit à prestation. Différent est le champ d'application de l'article 46 relatif à la liquidation des prestations.
Le paragraphe 1 de ce texte indique les opérations que doit effectuer l'institution compétente d'un État membre qui n'a pas besoin, pour l'octroi d'une prestation, d'appliquer les dispositions de l'article 45. En d'autres termes, il vise le cas où la ou les périodes d'assurance accomplies dans un seul État membre a (ont) à elle(s) seule(s) permis d'acquérir un droit à prestation. C'est le cas en l'espèce, en ce qui concerne la pension belge, M. Sinatra ayant accompli la période d'assurance
minimale pour prétendre à une pension d'invalidité d'ouvrier mineur de fond dont le montant est indépendant de la durée de la période effectivement accomplie. Par contre, et c'est le cas de la seule pension italienne, les règles de l'article 46, paragraphe 2, alinéa 1, impliquent qu'il soit fait au préalable application, des prescriptions de l'article 45.
Se situant dans le champ d'application du seul paragraphe 1 de l'article 46, quelle démarche le FNROM doit-il adopter? Rappelons que, conformément à votre jurisprudence dont l'illustration la plus connue est l'arrêt Celestre et autres précité, l'institution appelée à appliquer l'article 46, paragraphe 1, aura dû auparavant établir le montant de la prestation nationale, y compris la clause anticumul, afin de procéder à une comparaison de ce résultat avec celui, communautaire, auquel permet de
parvenir l'article 46 pris dans son ensemble.
Au stade du paragraphe 1, alinéa 1, de l'article 46, l'institution en cause, qui ne doit pas procéder à une totalisation de périodes d'assurance pour l'ouverture du droit, devra tout d'abord fixer la prestation « autonome » correspondant à la durée totale des périodes d'assurance à prendre en compte en vertu de sa législation nationale. La règle anticumul nationale est écartée en vertu de l'article 12, paragraphe 2, in fine, dès lors que les prestations sont de même nature. Le juge de renvoi a
constaté que, dans la présente affaire, les prestations d'invalidité de droit belge et la pension (proratisée) de droit italien sont de même nature. Il s'ensuit que doit être appliquée la règle que vous avez énoncée dans le point 12 de votre arrêt Celestre:
«... le montant visé à l'article 46, paragraphe 1, est le montant auquel le travailleur aurait droit selon la législation nationale s'il ne bénéficiait pas d'une pension en vertu de la législation d'un autre État membre. Si en vertu de la législation nationale, le travailleur qui peut justifier d'un certain nombre d'années d'assurance a droit à une pension complète, c'est le montant de cette pension complète qui doit être pris en considération» (Rec. 1981, p. 1754).
En vertu de l'article 46, paragraphe 1, alinéa 2, la même institution doit ensuite établir le montant « théorique » de la prestation qui serait obtenu par totalisation des périodes d'assurance et de résidence accomplies dans les différents États membres [renvoi à l'article 46, paragraphe 2, sous a)] et le montant « effectif » par proratisation [renvoi à l'article 46, paragraphe 2, sous b)]. Nous constatons qu'à ce stade de calcul l'article 45 n'est toujours pas applicable et ne fait pas obstacle
à l'application de l'article 46, paragraphe 2, sous a) (totalisation), dans lequel on trouve in fine la précision suivante :
« Si, selon cette législation, le montant de la prestation est indépendant de la durée des périodes accomplies, ce montant est considéré comme le montant théorique visé au présent alinéa. »
Dès lors, en présence d'une telle législation, il se peut que, comme en l'espèce, le montant de la pension autonome et le montant théorique soient identiques, puisque le montant de la prestation est indépendant de la durée des périodes accomplies. Quant au calcul du montant « effectif » obtenu par proratisation des périodes d'assurance accomplies en vertu du paragraphe 2, sous b), de l'article 46, si une divergence entre l'appelant au principal et la Commission est apparue quant à son
interprétation, notons que son application ne pourra en tout état de cause permettre d'aboutir à un résultat supérieur à celui résultant de l'application du paragraphe 1, la pension « autonome » étant identique au montant théorique.
En vertu de l'alinéa 2 de l'article 46, paragraphe 1, le montant le plus élevé, qui ne peut être que celui de la pension autonome, sera retenu.
Le juge de renvoi a manifestement parfaitement accepté votre jurisprudence et rappelé à juste titre que, dès lors que la réponse à la question qu'il a posée doit être, comme nous le pensons, affirmative, il restera encore à connaître le montant théorique italien afin de permettre à l'intimé au principal, « institution qui applique le paragraphe 1 » de l'article 46, de corriger éventuellement sa prestation en vertu du paragraphe 3, alinéa 2, de ce texte. Il sera enfin procédé à une comparaison
entre le montant national et le montant communautaire, le plus élevé devant être versé à l'assuré.
7. Compte tenu des observations qui précèdent, nous vous proposons de répondre ainsi qu'il suit à la cour du travail de Mons :
— l'article 46, paragraphe 1, du règlement no 1408/71 ne donne pas lieu s l'application des dispositions de l'article 45 puisque les conditions d'ouverture d'un droit à prestation sont remplies en vertu d'une seule législation nationale sans qu'il y ait lieu d'ajouter aux périodes accomplies sous cette législador celles accomplies dans un ou plusieurs autres États membres;
— une institution compétente d'un État membre appelée à liquider une pension d'invalidité relevant d'un régime spécial acquise à l'issue d'une période minimale d'assurance mais dont le montant est indépendant de la durée précise des périodes accomplies est tenue, alors que l'assuré bénéficie par ailleurs d'une pension d'invalidité proratisée relevant du régime général d'un autre État membre, de procéder à la comparaison entre le montant de la prestation dû en vertu de sa législation nationale en
ce compris ses éventuelles règles anticumul et la prestation communautaire résultant de l'application de l'article 46 pris comme un tout, sans application des dispositions nationales anticumul si les prestations sont de même nature, le montant de la prestation indépendant de la durée des périodes accomplies devant être considéré comme le montant théorique visé à l'article 46, paragraphe 2, sous a).
