CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. MARCO DARMON
présentées le 26 septembre 1985
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Conformément à l'engagement auquel elle a souscrit en 1962, dans le cadre de l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), la Communauté ouvre annuellement un contingent tarifaire communautaire de viande bovine congelée en provenance de pays tiers, fixé depuis 1980 à 50000 tonnes. Pour l'année 1983, ce contingent a été ouvert et réparti par le règlement (CEE) no 3225/82 du Conseil du 23 novembre 1982 (JOL 340, p.4). Les importations sont assujetties à un droit unique du tarif
douanier commun de 20 %, mais sont exemptées du prélèvement prévu par l'organisation commune de marché.
Le volume contingentaire précité est réparti entre les États membres. Selon l'article 2 du règlement, la quote-part attribuée à l'Italie en 1983 était ventilée en deux parties, l'une de 9658 tonnes, l'autre de 4757 tonnes.
C'est dans le cadre de cette quote-part et compte tenu des critères fixés par le décret ministériel italien du 22 avril 1983 sur la répartition du contingent GATT 1983 (GU no 111 du 23.4.1983, p. 3115) que deux entreprises italiennes avaient importé depuis la Tchécoslovaquie un total de 41280 kg de viande bovine désossée.
Constatant que cette viande était destinée non à satisfaire les besoins du marché italien, mais à être immédiatement réexportée vers la République fédérale d'Allemagne, les autorités douanières italiennes en ont ordonné la saisie. Cette mesure a été ultérieurement confirmée par le procureur de la République de Vérone, pour qui le détournement de destination serait constitutif du délit de contrebande (articles 287 et 293 du texte unique des dispositions législatives en matière douanière du décret
no 43 du président de la République du 23 janvier 1973). T. Migliorini et T. Fischi, représentants de l'une des deux entreprises, ont introduit contre cette décision une instance en réexamen devant le tribunal de Vérone, qui a ordonné la mainlevée de la saisie. Le procureur de la République s'est pourvu en cassation contre cette décision et a ordonné à nouveau la saisie de la marchandise, cette fois pour tentative d'escroquerie aggravée au détriment de l'Italie et de la Communauté (article 640,
no 1, du code pénal italien). Cette dernière saisie n'ayant pas été levée par le tribunal de Vérone, les deux entreprises se sont, à leur tour, pourvues en cassation contre la seconde décision.
Dans son ordonnance de renvoi, la Cour de cassation explique que l'application des dispositions répressives précitées ainsi que la légalité du décret ministériel du 22 avril 1983 dépendraient de l'interprétation du règlement (CEE) no 3225/82.
Il y aurait lieu, en effet, de déterminer:
— si le critère tiré des « besoins des États membres » (second considérant du règlement no 3225/82) concerne exclusivement les besoins de consommation interne ou, plus largement, toute utilisation économique, notamment en vue de l'exportation,
— ou, à défaut de toute interdiction expresse de réexportation, si celle-ci ne résulte pas du principe de « répartition équitable » de la quote-part entre les différents Etats membres (même considérant), qui viserait à prévenir toute situation de privilège économique ou toute inégalité dans l'accès au contingent national d'importation.
En conséquence, la haute juridiction italienne vous pose la question suivante:
«Le règlement no 3225 de 1982, en répartissant le contingent tarifaire entre les pays membres selon les besoins déterminés sur la base des critères qu'il a établis, a-t-il entendu se référer à la destination à la consommation et au commerce de la viande importée du pays tiers uniquement dans le cadre du pays importateur sans la possibilité de la réexporter vers un pays, différent membre de la Communauté? »
3. Selon le gouvernement italien, l'exigence d'une répartition équitable entraînerait la nécessité d'assurer une corrélation entre les besoins propres de chaque État membre et l'attribution par la Commission d'une quote-part destinée à les satisfaire. Toute altération de ce rapport pourrait s'avérer discriminatoire. A l'appui de son analyse, le gouvernement italien a présenté trois arguments.
Le premier est tiré de la spécificité des besoins de chaque État membre. La viande importée correspondrait, en effet, à la satisfaction de besoins déterminés, c'est-à-dire à un type de demande propre aux circuits de production et de distribution de l'État membre concerné.
Le deuxième argument résulte des dispositions de l'article 3, paragraphe 1, du règlement no 3225/82. Selon le principe qu'il pose, tous les opérateurs établis sur le territoire de l'État membre concerné doivent pouvoir librement accéder à la quote-part nationale ce qui exclurait, par le jeu de la réexportation, les opérateurs économiques des autres États membres.
Enfin, le dernier argument est fondé sur le règlement no 3183/80 du 3 décembre 1980, portant modalité d'application du régime des certificats d'importation, d'exportation et de préfixation pour les produits agricoles QO L 338, p. 1), dont l'article 44, paragraphe 1, sous a), prévoit que le certificat d'importation applicable à un produit importé au titre d'un contingent tarifaire communautaire « n'est valable que dans l'État membre de délivrance ». Autrement dit, l'importateur, pour bénéficier
des avantages du contingent tarifaire, doit nécessairement passer par les autorités de l'État membre de délivrance du certificat d'importation où il est établi. Concrètement, il en résulterait, si on admettait la réexportation, un circuit économique à la fois irrationnel et onéreux, consistant, par exemple, pour un importateur établi en Grèce à y demander la délivrance d'un certificat d'importation pour des viandes en provenance d'Amérique du Sud, avant de pouvoir les réexporter vers un autre
État membre. Ainsi, la condition de validité fixée par l'article 44, paragraphe 1, sous a), devrait être comprise comme excluant la pratique poursuivie en l'espèce.
De façon plus générale, le gouvernement italien soutient que son interprétation n'est pas incompatible avec le principe de libre circulation des marchandises. En effet, une fois en libre pratique, la viande pourrait toujours être exportée. Cependant, la franchise douanière serait perdue si la marchandise n'est pas destinée à satisfaire les besoins nationaux.
4. Contrairement au gouvernement italien, les prévenus au principal, le gouvernement belge et la Commission ont interprété le règlement no 3225/82 comme n'interdisant pas les réexportations. En substance, les arguments suivants ont été avancés.
Il a été relevé en premier lieu, sur la base, notamment, de vos deux arrêts Grosoli (131/73, Rec. p. 1555, et 35/79, Rec. 1980, p. 177), qu'en l'absence de toute interdiction expresse résultant des dispositions mêmes du règlement, quant à la destination de la marchandise, les États membres ne sauraient interdire eux-mêmes la réexportation de la viande bovine importée. Selon cette même jurisprudence, la notion « d'opérateurs intéressés » revêtirait une large portée, permettant d'y inclure les
exportateurs.
En deuxième lieu, la notion de « besoins des États membres », déterminant leur quote-part respective, constituerait un critère d'ordre technique permettant, en fonction des courants d'échanges constatés pendant une période de référence, de procéder de façon réaliste à l'attribution de sa quote-part à chaque État membre. Ainsi, on ne saurait inférer du règlement en cause une corrélation stricte entre la quote-part attribuée à l'État membre et les besoins de son marché interne.
En dernier lieu, la Commission, se fondant en particulier sur vos arrêts 80 et 81/77, Ramei (Rec. 1978, p. 927), et 218/82, Commission/Conseil (Rec. 1983, p. 4063), a observé qu'un règlement communautaire ne pourrait expressément interdire de réexporter la viande sans être contraire au principe de libre circulation des marchandises, applicable non seulement aux produits originaires mais aussi aux marchandises mises en libre pratique.
5. La question préjudicielle renvoyée par la Cour de cassation italienne, telle qu'éclairée par les motifs de son ordonnance de renvoi, vise à déterminer si la quote-part du contingent tarifaire communautaire attribuée à chaque État membre, est destinée, dans la mesure où elle est calculée « au prorata des besoins des États membres » (second considérant du règlement no 3225/82), à satisfaire les besoins du marché interne, ce qui exclurait toute réexportation de la viande importée vers un autre État
membre. Il s'agit donc de rechercher si le règlement no 3225/82 lui-même interdit explicitement ou implicitement la réexportation.
Vous avez déjà eu à connaître de la réglementation relative au contingent communautaire ouvert pour la viande bovine congelée. Dans les affaires précédentes, votre examen a porté, pour l'essentiel, sur l'étendue des compétences de gestion déléguées aux États membres par les règlements successifs. Votre jurisprudence comporte néanmoins, pour l'interprétation même du règlement, d'utiles enseignements.
Il en ressort notamment que la destination de la marchandise importée en exemption du prélèvement ne saurait constituer une condition préalable de l'accès, par les opérateurs intéressés, à la quote-part attribuée à l'Etat membre. L'utilisation du contingent tarifaire doit, en effet, « garantir ... l'accès égal et continu de tous les opérateurs intéressés de la Communauté audit contingent » jusqu'à épuisement (second considérant du règlement no 3225/82). En conséquence, dans l'exercice de leurs
pouvoirs délégués, les États membres ont l'obligation de garantir « à tous les opérateurs intéressés établis sur leur territoire le libre accès » aux quote-parts attribuées (article 3, paragraphe 1, du règlement no 3225/82).
A cet égard, par une jurisprudence constante, vous avez entendu largement la notion d'« opérateur intéressé», en y incluant tant les entreprises de l'industrie de transformation (131/73, Grosoli, précité, et 124/79, Van Walsum, Rec. 1980, p. 813) que les entreprises exportatrices de viande (213 à 215/81, Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor, Rec. 1982, p. 3583). Dès lors, s'il appartient à chaque État membre de définir les critères d'accès des opérateurs à son quota (35/79, Grosoli, précité,
point 9), il apparaît qu'il dépasserait le cadre de son pouvoir de gestion délégué en réservant le bénéfice de l'exemption du prélèvement aux seuls opérateurs destinant la marchandise à la satisfaction exclusive des besoins de son marché interne, interdisant par là même sa réexportation.
S'agissant, en effet, d'un contingent tarifaire communautaire, la détermination des conditions de son utilisation « dépend à la fois des engagements internationaux pris par la Communauté, et des objectifs de politique économique ... poursuivis par les institutions », en sorte que « dans le cadre ainsi défini, les institutions seules ont le droit de disposer de l'utilisation du contingent » (131/73, Grosoli, précité, point 6) (souligné par nous). Dès lors, la faculté pour les États membres
d'affecter le contingent à telle ou telle destination économique « dépendrait d'une expression de volonté de la part des institutions de la Communauté ». Il s'ensuit que « le manque d'affectation d'un contingent (doit) ... être interprété dans le sens de la liberté, pour tous les intéressés, de trouver accès à celui-ci» (131/73, Grosoli, précité, point 7). Le silence des règlements successifs portant ouverture annuelle du continrent tarifaire revient à interdire aux Etats membres d'imposer toute
condition afférente à la destination finale de la viande importée. Pas plus que les précédents, le règlement no 3225/82 n'impose expressément une affectation économique particulière à l'utilisation des marchandises importées.
6. Cette constatation n'est pas contredite par référence aux « besoins des États membres », à partir desquels leur quote-part est déterminée. Le second considérant du règlement précise, en effet, que:
« Afin d'aboutir à une répartition équitable entre les États membres et de représenter le mieux possible l'évolution réelle du marché du produit en question, cette répartition doit être effectuée au prorata des besoins des États membres, calculés, d'une pan, d'après les données statistiques relatives aux importations en provenance des pays tiers durant une période de référence représentative et, d'autre part, d'après les perspectives économiques pour l'année contingentaire envisagée. »
La clé de répartition du contingent communautaire est donc constituée par deux paramètres économiques révélant l'évolution des importations pendant une période donnée et les prévisions pour l'année à venir. L'application de ces paramètres permet de dégager, de façon objective, les « besoins » respectifs de chaque État membre, c'est-à-dire le volume des importations depuis les pays tiers qui devraient être effectuées, dans chaque État membre, pendant l'année contingentaire considérée. Ainsi, la
notion de « besoins » doit être entendue dans un sens générique, englobant toute opération d'importation quelle que soit la destination de la marchandise importée, sans que la nature de ces « besoins » — consommation, transformation ou exportation — entre en considération. Autrement dit, les besoins étant mesurés par une évaluation statistique du volume moyen des importations annuelles et non pas appréciés en fonction de l'utilisation des marchandises, la destination finale de la viande bovine —
satisfaction de besoins d'ordre nutritionnel ou industriel, réexportation en l'état ou après transformation — est indifférente pour l'accès à la quote-part nationale. En vérité, la seule condition préalable mise à l'accès des opérateurs au contingent est, en raison du caractère nécessairement limité des quantités attribuées à chaque État membre, de justifier d'un « intérêt actuel » à participer à la répartition du contingent (213-215/81, précité, point 27).
Ainsi, le texte même du règlement no 3225/82 n'interdit, ni explicitement ni implicitement, aux opérateurs intéressés de réexporter la viande bovine congelée importée, dans le cadre du contingent tarifaire communautaire, au titre de la quote-part de l'État membre où ils sont établis. Il y a plus. Comme l'a relevé la Commission et comme l'a reconnu le gouvernement italien, le principe de la libre circulation des marchandises interdirait toute solution en ce sens. En effet, vous avez jugé dans
l'affaire 218/82, Commission/Conseil, précitée, que si
« une répartition d'un contingent tarifaire global en quotas nationaux peut, dans certaines circonstances, être compatible avec le traité, c'est à la condition expresse qu'elle ne porte pas atteinte à la libre circulation des produits faisant l'objet du contingent, après qu'ils ont été admis en libre pratique sur le territoire d'un État membre» (218/82, Commission/Conseil, Rec. 1983, p. 4063, point 13).
En définitive, le principe d'égalité de traitement garantit aux opérateurs intéressés, établis sur le territoire d'un État membre, l'accès à la quote-part attribuée à celui-ci, sans que des considérations tirées de la destination ultérieure de la marchandise puissent conditionner le bénéfice de l'exemption du prélèvement. Quant au principe de libre circulation, il leur ouvre le droit d'exporter la viande ainsi importée tant vers les États membres que vers des pays tiers (213-215/81, précité,
point 29).
7. A l'audience, le gouvernement italien n'a plus contesté ce dernier droit.
Il a cependant soutenu que l'opérateur qui importerait de la viande avec, dès l'origine, l'intention de la réexporter, devrait perdre le bénéfice de l'exemption du prélèvement agricole, l'importation n'étant pas, en pareille hypothèse, destinée à satisfaire les besoins du marché interne. Ce simple transit de la marchandise par l'État membre de première importation n'aurait d'autre objet, en effet, que de remplir la formalité imposée par l'article 44, paragraphe 1, sous a). Par conséquent,
l'importation ne saurait être considérée comme « effective », comme l'exigeraient les articles 3, paragraphe 2, et 4 du règlement no 3225/82.
Cette argumentation doit être rejetée. Elle revient, en effet, à introduire une condition au bénéfice de l'exemption de prélèvement qui ne peut être déduite d'aucune des dispositions citées par le gouvernement italien. Celles-ci ont pour objet de permettre l'application des paramètres économiques déterminant la répartition du contingent tarifaire, par une connaissance aussi précise que possible des flux d'importation dans chaque Etat membre. Mais il y a plus: l'interprétation suggérée par le
gouvernement italien remet en cause le principe de libre circulation des marchandises mises en libre pratique.
S'agissant, en effet, d'importer, au titre d'un contingent communautaire négocié dans le cadre du GATT, une certaine quantité de viande bovine désossée, dans le cadre de la quote-part attribuée à l'État membre où l'opérateur est établi, les seules conditions sont celles résultant de l'article 10 du traité selon lequel
« sont considérés comme étant en libre pratique dans un État membre les produits en provenance des pays tiers pour lesquels les formalités d'importation ont été accomplies et les droits de douane et taxes d'effet équivalent exigibles ont été perçus dans cet Etat membre... ».
Autrement dit, une fois délivré le certificat d'importation par les autorités des États membres et acquittés les droits d'importation tels qu'aménagés par la réglementation en la matière, la viande bovine importée est en libre pratique. Dès lors, conformément à l'article 9, paragraphe 2, du traité, elle profite, au même titre que les produits originaires de la Communauté, de l'interdiction, entre États membres, de toute restriction quantitative à l'exportation ainsi que de toute mesure d'effet
équivalent (article 34 du traité CEE).
Or, sans interdire la réexportation, la condition tirée du caractère qualifié d'« effectif » de l'importation aurait, sur la base d'une appréciation des intentions de l'opérateur, un effet dissuasif qui en restreindrait la pratique. Elle pénaliserait ainsi ceux des opérateurs intéressés qui chercheraient légitimement à tirer le plus grand parti des libertés et avantages communautaires.
L'ensemble de ces considérations met en évidence l'objectif poursuivi par le règlement no 3225/82: assurer le respect des engagements internationaux de la Communauté, en l'occurrence l'admission en franchise de prélèvement d'un volume prénégocié de viande bovine en provenance des Etats tiers. Comme l'indique le quatrième considérant, le contingent ainsi admis est de « nature communautaire ». Les modalités de sa répartition entre les États membres, au moyen de quotes-parts nationales, ne
sauraient donc faire revivre des cloisonnements intracommunautaires ni, dès lors, avoir pour effet d'assujettir les produits concernés à un régime dérogatoire au droit commun.
8. Une dernière remarque cependant. Le libre accès à la quote-part de chaque État membre est réservé à tous les opérateurs intéressés. Or, vous avez considéré
« l'existence d'opérations antérieures (comme) un indice valable de la réalité de l'intérêt de l'opérateur (qui) doit entrer en ligne de compte tant en vue de la préservation de courants de trafic précédents qu'en vue d'empêcher que la participation au contingent se résolve en une opération de pure spéculation financière...» (213-215/81, précité, point 28).
Un tel critère, avez-vous précisé, n'est certes pas exclusif mais, joint à ceux qui le complètent, il permet aux États membres et à leurs juridictions de prévenir et de sanctionner la fraude à la loi.
9. En conséquence, nous vous proposons de répondre à la Cour de cassation italienne que:
la répartition, au prorata des besoins des États membres, du contingent tarifaire communautaire de viande bovine congelée, ouvert par le reglement no 3225/82 du Conseil du 23 novembre 1982, n'impose aux operateurs intéressés aucune obligation d'affectation de la viande ainsi importée: et partant ne leur interdit pas de la réexporter dans un autre Etat membre, des lors qu elle a été régulièrement mise en libre pratique.
