CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. MARCO DARMON
présentées le 29 novembre 1984
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Les faits qui sont à l'origine de ces deux affaires préjudicielles sont simples: ressortissants d'un État membre de la Communauté, les requérants au principal ont demandé le bénéfice d'une allocation de subsistance, dite « minimum de moyens d'existence » (ci-après « minimex »), instituée par une loi belge du 7 août 1974 ( 1 ).
Ce droit leur a été refusé par l'institution compétente — le Centre public d'aide sociale de leur domicile (ci-après CPAS) — au motif qu'ils ne remplissaient pas la condition particulière de durée de résidence imposée aux seuls ressortissants des autres États membres par l'arrêté royal du 8 janvier 1976 portant, notamment, extension à ces derniers des dispositions de la loi de 1974 ( 2 ).
Selon l'article 1er, paragraphe 1, alinéa 2, de cet arrêté, ceux-ci doivent, en effet, justifier
« avoir résidé effectivement en Belgique pendant au moins les cinq dernières années qui précèdent la date de l'octroi du minimum de moyens d'existence ».
2. Saisi de ce refus par Vera Hoeckx, le tribunal du travail d'Anvers vous a renvoyé les quatre questions préjudicielles suivantes:
«1) ‘Le droit à un minimum de moyens d'existence’, conformément à ce que prévoit la loi du 7 août 1974, tombe-t-il dans le champ d'application matériel du règlement no 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971 (article 4, paragraphes 1 et 2) ou s'agit-il ici d'‘assistance sociale’ (au sens de l'article 4, paragraphe 4)?
2) L'article 1er de l'arrêté royal du 8 janvier 1976 relatif au minimum de moyens d'existence, dans la mesure où il dispose que ‘les ressortissants des pays qui appartiennent à la Communauté économique européenne..., pour avoir droit au minimum de moyens d'existence, doivent avoir résidé effectivement [en Belgique] pendant au moins les cinq dernières années qui précèdent la date de l'octroi du minimum de moyens d'existence’, alors qu'il n'impose pas cette condition aux Belges, n'est-il pas en
contradiction avec le traité et avec le règlement no 1408/71 (plus précisément l'article 3, paragraphe 1, relatif à l'égalité de traitement)?
3) Le ‘minimum de moyens d'existence’ prévu par la loi du 7 août 1974 est-il un ‘avantage social’ au sens du règlement no 1612/68 du 15 octobre 1968 du Conseil relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté?
4) Subsidiairement: est-il conforme aux règlements précités de ne tenir compte que des périodes de. résidence en Belgique afin de vérifier si la condition de résidence pour l'ouverture du droit à un minimum de moyens d'existence pour les ressortissants des pays membres de la Communauté européenne est remplie ou convient-il d'assimiler les périodes de résidence dans un autre pays membre de la Communauté à celles passées en Belgique? »
Saisi pour sa part par les époux Scrivner, le tribunal du travail de Nivelles, après s'être référé à ces questions préjudicielles, vous demande également si le minimex constitue un « avantage social » au sens du règlement no 1612/68 et, subsidiairement, si la condition de résidence en cause n'est pas en contradiction avec le traité et les règlements communautaires.
3. Il ressort de l'ensemble des questions ainsi formulées que les juridictions nationales s'interrogent sur les règles communautaires applicables en la matière pour fonder, le cas échéant, le droit au minimex des ressortissants d'autres États membres. Afin de leur donner une réponse utile, il convient de présenter les aspects essentiels de la législation belge qui instaure ce droit.
La loi prévoit l'octroi du minimex à tous les nationaux ou ressortissants communautaires majeurs, résidant effectivement, c'est-à-dire habituellement, en Belgique ( 3 ).
Les conditions matérielles d'attribution du minimex sont définies de manière générale. Le droit au minimex est reconnu à celui dont les ressources sont insuffisantes et qui ne peut « se les procurer soit par ses efforts personnels, soit par d'autres moyens » (article 1er, paragraphe 1, de la loi). Il doit néanmoins apporter la preuve « qu'il est disposé à être mis au travail », sauf incapacité liée à son état de santé ou raisons sociales impératives; de plus, il a l'obligation de faire valoir
ses droits à prestations sociales, voire ses droits alimentaires, si le CPAS l'estime nécessaire (article 6, paragraphes 1 et 2).
Pour déterminer le montant du minimex auquel le demandeur peut prétendre, on tient compte de l'ensemble de ses ressources, sauf exceptions définies par la loi (articles 2 à 5 et 8, paragraphe 1). A cette fin, le législateur a prévu une enquête sur les ressources, éventuellement complétée par des mesures d'instruction auprès de l'administration fiscale, ainsi que, si nécessaire, une enquête médicale ou sociale (article 5, paragraphe 1, alinéa 2, et article 8, paragraphe 1).
Une fois saisi d'une demande, le CPAS doit se prononcer dans les trente jours suivant la demande, par une décision motivée, susceptible de recours devant le tribunal du travail compétent (articles 9 et 10). Le paiement s'effectue au mois, à la quinzaine ou à la semaine (article 11, paragraphe 1). Le droit au minimex fait l'objet d'un examen annuel portant sur les conditions d'octroi (article 7, paragraphe 2). Le CPAS peut récupérer les versements indus et être subrogé dans les droits du
bénéficiaire, notamment à l'égard des débiteurs d'aliments (articles 12 à 14).
4. Les particularités de la législation belge, ainsi brièvement rappelées, expliquent les hésitations des juridictions de renvoi quant à la qualification «ratione materiae» du droit au minimex. Il n'est, en effet, pas contesté que les requérants au principal remplissent les conditions personnelles nécessaires pour se prévaloir du bénéfice de la réglementation communautaire.
Par contre, pour savoir si l'égalité de traitement revendiquée par les requérants au principal trouve son fondement dans l'article 3 du règlement no 1408/71 du 14 juin 1971 ( 4 ) ou dans l'article 7, paragraphe 2, du règlement no 1612/68 ( 5 ), il faut procéder en deux étapes successives:
— en premier lieu, il s'agit de rechercher si le revenu minimal relève des « branches de sécurité sociale » et des régimes auxquels s'applique le règlement no 1408/71 (article 4, paragraphes 1 et 2) ou s'il en est exclu en tant que prestation d'assistance sociale (article 4, paragraphe 4);
— dans cette dernière éventualité, il restera à déterminer, en second lieu, si le minimex constitue un avantage social au sens de l'article 7 du règlement no 1612/68.
La réponse à cette alternative n'est pas indifférente: comme l'a relevé la Commission dans ses observations, l'inclusion du minimex dans le champ d'application du règlement no 1408/71 poserait le problème de « l'exportabilité » de cette prestation.
5. Avant d'examiner la première branche de l'alternative, c'est-à-dire de qualifier le minimex au regard de l'article 4 du règlement no 1408/71, il convient de rappeler l'essentiel des observations présentées par les parties au principal dans l'affaire 122/84 et par le Royaume-Uni dans l'affaire 249/83. Ni la requérante ni la défenderesse au principal n'ont, en effet, déposé d'observations dans ce dernier recours.
Pour les époux Scrivner, le minimex, bien que fondé sur l'état de besoin — caractéristique de l'assistance —, devrait être considéré comme une prestation de sécurité sociale, au même titre que les prestations similaires déjà qualifiées de la sorte par votre Cour, telles que les allocations pour personnes âgées ou pour handicapés. Par contre, le défendeur au principal écarte cette assimilation, car seules les prestations de sécurité sociale liées à l'emploi entreraient dans le champ d'application
du règlement no 1408/71; or, la relation avec le travail serait indifférente pour l'attribution du minimex. Ce dernier relèverait donc de l'assistance.
Le gouvernement du Royaume-Uni a, de son côté, tout particulièrement insisté sur les critères énoncés par la Cour afin d'établir la double appartenance d'une prestation. Selon lui, dès lors qu'une législation fait dépendre l'octroi d'un revenu garanti essentiellement de l'appréciation de chaque cas individuel, elle relèverait de l'assistance sociale. A cet égard, l'existence d'une enquête sur les besoins et les ressources ainsi que l'attribution d'un revenu qui doit leur être proportionné
constitueraient des indices déterminants.
6. Faisant nôtre la démarche suivie par la Commission dans ses observations, nous croyons utile de rappeler les données principales de votre jurisprudence en la matière avant d'en dégager les conséquences pour la qualification du minimex.
Il est désormais établi que les prestations résultant d'une législation qui relève simultanément de l'assistance et de la sécurité sociale sont susceptibles de relever du champ d'application des règlements communautaires en matière de sécurité sociale.
Afin de manifester cette mixité, vous vous êtes attachés aux « éléments constitutifs de chaque prestation, notamment ses finalités et ses conditions d'octroi » ( 6 ). En premier lieu, vous observez à cet effet que si la législation en cause
« s'apparente à l'assistance sociale — notamment lorsqu'elle retient le besoin comme critère essentiel d'application et fait abstraction de toute exigence relative à des périodes d'activité professionnelle, d'affiliation ou de cotisation —, elle se rapproche, néanmoins, de la sécurité sociale par le fait que, ayant abandonné l'appréciation individuelle, caractéristique de l'assistance, elle confère aux bénéficiaires une position légalement définie... » ( 7 ).
En second lieu, vous constatez que,
« compte tenu de la définition large du cercle des bénéficiaires, une telle législation remplit, en réalité, une double fonction, consistant, d'une part, à garantir un minimum de moyens d'existence à des personnes placées entièrement en dehors du système de sécurité sociale et, d'autre part, à assurer un complément de revenus aux bénéficiaires de prestations de sécurité sociale insuffisantes » ( 8 ).
Comme l'explique la Commission, votre démarche pourrait être synthétisée de la manière suivante:
— constatation de l'« ambivalence » de la prestation en cause au regard des catégories de référence: la prestation s'apparente à la fois à la sécurité et à l'assistance sociales;
— intégration dans la sphère d'application matérielle du règlement no 1408/71 lorsqu'elle couvre, éventuellement à titre complémentaire, l'un des risques visés par l'article 4, paragraphe 1, de ce règlement.
7. Qu'en est-il en l'espèce? Il ressort de la législation en cause que les modalités d'attribution du minimex sont, pour l'essentiel, objectives, conférant au bénéficiaire une position légalement définie. Notamment, l'état de besoin du demandeur résulte de la simple constatation qu'il est sans profession et que ses ressources sont inférieures au montant annuel du revenu garanti par la loi. Par ailleurs, le droit au minimex est juridictionnellement protégé de la même manière que les prestations de
sécurité sociale.
Si ces éléments rapprochent le minimex de la sécurité sociale, il en est cependant d'autres qui nous incitent à le maintenir dans le domaine d'influence de l'assistance : l'état de besoin, qui est à la source du droit au revenu minimal garanti, et l'absence de toutes conditions relatives à des périodes d'activité professionnelle, d'affiliation ou de cotisation.
Il nous semble donc, avec la Commission, que la législation belge, qui établit un droit à un minimum de moyens d'existence dont les conditions d'octroi, notamment les ressources du demandeur, sont objectives, conférant ainsi une position légalement définie au bénéficiaire, appartient au type de législation « mixte » décrit par votre jurisprudence.
Il reste que cette seule constatation ne suffit pas à attraire définitivement la prestation mixte à qualifier dans le champ d'application matériel défini par l'article 4, paragraphe 1, du règlement no 1408/71. Encore faut-il que cette prestation puisse être rattachée clairement à l'un des risques limitativement énumérés par cette disposition.
8. Il faut, à cet égard, constater que vous n'avez pas eu jusqu'ici à vous prononcer sur cette condition. Dans les affaires précédentes, vous étiez confrontés à des législations mixtes, dont les prestations à qualifier étaient susceptibles d'être rattachées sans ambiguïté à l'un des risques entrant dans le champ d'application matériel des règlements communautaires, en l'occurrence vieillesse ( 9 ) ou invalidité ( 10 ). Ce rattachement était facilité par l'interprétation extensive de la notion de
prestation, telle qu'elle est définie par la réglementation communautaire en la matière ( 11 ).
Il reste que vous avez toujours procédé à cette constatation après avoir visé l'une des branches de sécurité sociale auxquelles le règlement est applicable ( 12 ). Dans certaines affaires, vous avez même relevé l'analogie existant entre la prestation à qualifier et l'un des risques couverts par les règlements communautaires ( 13 ). Plus encore, dans l'affaire Biason, s'agissant d'une allocation supplémentaire versée par le Fonds national de solidarité en France, vous avez insisté sur le lien qui
l'unissait à une prestation d'invalidité, dont elle constituait « de plein droit l'accessoire » ( 14 ).
Or, comme l'observe la Commission, lorsqu'une législation institue un droit à un minimum de moyens d'existence, celui-ci, même s'il peut pallier l'insuffisance ou l'inexistence de prestations sociales, ne peut en tant que tel être rattaché à aucun des risques énumérés à l'article 4, paragraphe 1, du règlement no 1408/71, qui doivent être couverts par les législations nationales auxquelles ce règlement s'applique. Ainsi, le facteur qui peut déclencher l'octroi du minimex n'est pas la survenance
de l'un des risques visés par cette disposition, mais l'état de besoin du demandeur, déterminé par le niveau de ses ressources. Autrement dit, même si la législation qui l'établit devait être considérée comme mixte, le droit à un minimum de moyens d'existence n'apparaît pas, en l'état actuel des règles communautaires élaborées par le Conseil en matière de sécurité sociale, comme une prestation de sécurité sociale au sens de l'article 4, paragraphe 1, du règlement no 1408/71. En conséquence, le
problème de l'applicabilité du principe de l'égalité de traitement, tel qu'il résulte de l'article 3 de ce règlement, ne se pose plus: la question relative à la violation de l'article 3 du règlement appelle donc une réponse négative.
9. Comme vous y invitent les juges de renvoi, il reste encore à déterminer si le droit à un minimum de moyens d'existence peut, comme le soutiennent les époux Scrivner et la Commission, être assimilé à l'un de ces avantages sociaux dont l'article 7, paragraphe 2, du règlement no 1612/68 précise qu'ils doivent bénéficier tant aux nationaux qu'aux travailleurs migrants.
Dans l'affaire 122/84, le CPAS a écarté une telle assimilation, considérant que la finalité de l'instauration du minimex — lutter contre la pauvreté — serait sans rapport avec l'objectif même du règlement no 1612/68, qui vise la mobilité économique et l'égalité de traitement entre travailleurs. Contrairement à l'institution belge, nous ne pensons pas qu'il n'y ait aucun lien entre les objectifs respectifs de la législation en cause et du règlement no 1612/68: votre jurisprudence a, d'ailleurs,
entendu de manière particulièrement large la notion d'avantage social visée par l'article 7, paragraphe 2. Vous avez, en effet, considéré qu'il s'agit de tous les avantages qui,
« liés ou non à un contrat d'emploi, sont généralement reconnus aux travailleurs nationaux, en raison, principalement, de leur qualité objective de travailleurs ou du simple fait de leur résidence sur le territoire national, et dont l'extension aux travailleurs ressortissants d'autres États membres apparaît, dès lors, comme apte à faciliter leur mobilité à l'intérieur de la Communauté » ( 15 ).
La notion d'avantage social s'applique donc à toutes les prestations sociales, même si elles relèvent exclusivement de l'assistance puisqu'elle
« englobe non seulement les bénéfices accordés au titre d'un droit, mais, également, ceux octroyés sur une base discrétionnaire » ( 16 ).
Cette conception permet d'inclure le droit au minimex parmi les avantages sociaux visés par l'article 7, paragraphe 2, du règlement no 1612/68, auxquels peut prétendre « tout travailleur ressortissant d'un État membre », notamment si, comme dans les deux espèces qui nous occupent, « il est tombé en chômage » (article 7, paragraphe 1, du règlement no 1612/68).
10. Or, comme l'a démontré la Commission, l'obligation imposée exclusivement aux autres ressortissants de la Communauté d'avoir résidé effectivement en Belgique au cours des cinq années précédant l'octroi du minimex constitue une discrimination contraire à l'article 7, paragraphe 2, du règlement no 1612/68 et au principe de non-discrimination selon la nationalité, tel qu'il résulte de l'article 7 du traité CEE luimême.
Cette condition contribue, en effet, à empêcher la mobilité de tous les ressortissants communautaires cherchant du travail ou au chômage, dans la mesure où son respect implique la sédentarité. Elle revient aussi à priver d'un droit reconnu aux travailleurs belges ceux des travailleurs migrants résidant en Belgique, qui ont été amenés à travailler occasionnellement et pour une courte durée dans d'autres pays de la Communauté, alors même qu'ils ne font que profiter des facilités de circulation
garanties aux travailleurs de la Communauté par les articles 48 et suivants du traité CEE.
Il faut, par ailleurs, relever, avec la Commission, que l'application de la même condition aux nationaux ne supprimerait pas pour autant la discrimination: vous avez, en effet, considéré que le principe de l'égalité de traitement s'oppose non seulement à toute discrimination directe et ostensible, comme en l'espèce, mais également aux discriminations indirectes et déguisées. Or, une telle condition de résidence serait nécessairement plus difficile à remplir pour un travailleur migrant que pour
un national ( 17 ).
Le droit au minimum de moyens d'existence prévu par la législation d'un État membre constitue donc un avantage social auquel peuvent prétendre, au titre de l'article 7, paragraphe 2, du règlement no 1612/68, les ressortissants d'un autre État membre.
La dernière question renvoyée par le tribunal du travail d'Anvers n'appelle pas, en conséquence, de réponse de notre part. Une dernière remarque, cependant: doit-on craindre qu'une telle solution puisse favoriser de la part des ressortissants communautaires une mobilité « intéressée »? Cette question soulève le problème des intentions réelles du demandeur, donc du risque de fraude à la loi. Il appartient, selon nous, aux organismes payeurs d'apprécier la réalité d'un tel risque et d'attribuer,
en toute connaissance de cause, le revenu minimal garanti par la législation nationale, eu égard notamment au champ d'application personnel, tel que l'a défini votre jurisprudence, du règlement no 1612/68.
11. En conclusion, nous vous proposons de dire pour droit que:
— en l'état actuel du droit communautaire, le droit à un minimum de moyens d'existence ne relève pas du champ d'application matériel du règlement no 1408/71, mais constitue un avantage social au sens de l'article 7, paragraphe 2, du règlement no 1612/68,
— l'existence d'une durée minimale de résidence imposée aux ressortissants d'un autre État membre pour l'octroi d'un droit au minimum de moyens d'existence est contraire au principe de l'égalité de traitement énoncé par l'article 7, paragraphe 2, du règlement no 1612/68.
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( 1 ) Moniteur belge du 18 septembre 1974, p. 11363.
( 2 ) Moniteur belge du 13 janvier 1976, p. 311.
( 3 ) Article 1er de la loi de 1974 et de l'arrêté royal de 1976, précités, et article 26 de l'arrêté royal d'application du 30 octobre 1974 (Moniteur helge du 19 novembre 1974, p. 13829).
( 4 ) JOL 149, p. 1.
( 5 ) JOL 257 du 19 octobre 1968, p. 2.
( 6 ) 9/78, Gillard (Rec. 1978, p. 1661), point 12; 139/82, Piscitello (Rec. 1983, p. 1427), point 10.
( 7 ) 1/72, Frilli (Rec. 1972, p. 457), point 14; voir aussi 139/82, précité, point 11.
( 8 ) 1/72, précité, point 15; voir aussi 139/82, précité, point 12.
( 9 ) 1/72, Frilli, et 139/82, Piscitelo, précités.
( 10 ) 187/73, Callemeyn (Rec. 1974, p. 553); 24/74, Biason (Rec. 1974, p. 999); 39/74, Costa (Rec. 1974, p. 1251); 7/75, Époux F. (Rec. 1975, p. 679).
( 11 ) 1/72, précité, attendu 17.
( 12 ) 1/72, précité, attendu 16.
( 13 ) 1/72, précité, attendu 14, et 139/82, précité, attendu 11.
( 14 ) 24/74, Biason, précité, attendu 12.
( 15 ) 65/81, Reina (Rec. 1982, p. 33), point 12, et, dernièrement, 261/83, Castelli, du 12 juillet 1984, point 11.
( 16 ) 65/81, précité, point 17.
( 17 ) 152/76, Sotgiu (Rec. 1974, p. 153), attendu 11, et 237/78, Toia (Rec. 1979, p. 2645), points 12 et 13.
