CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. G. FEDERICO MANCINI
PRÉSENTÉES LE 11 JUILLET 1984 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Le recours du 6 septembre 1983 introduisant la présente affaire concerne l'octroi de l'indemnité de dépaysement que M. Hermann Witte, fonctionnaire du Parlement européen, réclame à l'administration communautaire.
Il convient de rappeler immédiatement que cette indemnité est prévue par l'article 69 du statut des fonctionnaires et est égale à 16 % de la somme que l'on obtient en additionnant le traitement de base, l'allocation de foyer et l'allocation pour enfants à charge. Son paiement est subordonné aux conditions visées à l'article 4, paragraphe 1, annexe VII du statut. Aux termes de cette disposition, l'indemnité est accordée au fonctionnaire qui est ressortissant d'un État membre autre que celui sur
le territoire duquel est situé le lieu d'affectation et qui n'a pas «de façon habituelle, pendant la période de cinq années expirant six mois avant son entrée en fonctions, habité ou exercé son activité professionnelle principale sur le territoire européen dudit Etat».
2. M. Witte, ressortissant allemand né en 1950 à Mayence, a suivi sa famille au Luxembourg en 1958 lorsque son père a été engagé par le Parlement européen. A Luxembourg, il a effectué ses études primaires et secondaires à l'école européene où il a passé son baccalauréat en 1970, année au cours de laquelle il a épousé une ressortissante luxembourgeoise. Il s'est ensuite établi avec son épouse en République fédérale d'Allemagne, à Münster, où d'octobre 1970 à décembre 1974, il a fréquenté la faculté
de droit de l'université locale en passant le «erste juristiche Staatsprüfung». A partir du mois de mars 1975, M. Witte a fixé son domicile conjugal à Luxembourg. En mars et avril de la même année, il a effectué un stage auprès du bureau de teminologie du Parlement européen. Après sa nomination comme «Rechtsreferendar» intervenue par décision du président de l'Oberlandesgericht de Coblence en date du 21 avril 1975, M. Witte a exercé les fonctions correspondantes du 1er mai 1975 au 30 septembre
1977, en travaillant dans une étude d'avocat de Trêves, en effectuant un stage à Luxembourg auprès du secrétariat du Parlement européen, en suivant un cours de formation à Sarrebourg et en passant enfin le «zweite juristische Staatsprüfung». Par la suite il est resté sans emploi jusqu'au 1er mars 1979, date à laquelle il a été engagé à Luxembourg par la société belge Burroughs.
Lauréat d'un concours, M. Witte a été nommé fonctionnaire du Parlement européen le 17 mai 1982. Sur la base de la documentation qu'il a produite, le Parlement européen a décidé que; ayant résidé de façon habituelle à Luxembourg pendant la période prévue par l'article 4, paragraphe 1, annexe VII du statut, il n'avait pas droit à l'octroi de l'indemnité de dépaysement. En application de l'article 90, paragraphe 1 du statut, M. Witte a alors introduit une demande tendant à l'octroi de cette
indemnité (14 juillet 1982), puis il a présenté le 11 février 1983 une réclamation au sens de l'article 90, paragraphe 2 du statut contre la décision implicite de rejet de l'administration. Cette réclamation a été rejetée par lettre signée du Président du Parlement (6 septembre 1983 alors que le délai prescrit de quatre mois était déjà expiré.
3. Comme nous l'avons rappelé, le statut dispose que pour avoir droit à l'octroi de l'indemnité, le fonctionnaire, ressortissant d'un État membre autre que celui dans lequel est situé le lieu de son affectation, doit pouvoir démontrer qu'il satisfait à deux conditions pendant la totalité d'une période de cinq ans (c'est-à-dire, en l'espèce, du 17 novembre 1976 au 17 novembre 1981): a) ne pas avoir habité, de façon habituelle sur le territoire de l'État où il est appelé à exercer ses fonctions; b)
ne pas avoir exercé dans cet État son activité professionnelle principale. Précisons que ces conditions doivent être remplies d'une manière conjointe et non pas alternative comme le prétend la défense du requérant.
Mais avant de nous demander si elles étaient remplies en l'espèce, il nous paraît utile d'évoquer l'application que les autorités administratives ont faite de l'article 4, annexe VII.
A cet égard, la défense du Parlement ne nous a pas, en vérité, fourni des informations suffisamment claires. D'après ce qu'elle a laissé entendre, en juillet 1974, les chefs des grandes administrations communautaires ont décidé de donner de la disposition statutaire précitée une interprétation généreuse; ils ont donc décidé d'accorder l'indemnité au fonctionnaire qui pouvait justifier d'une interruption de résidence ou de l'activité professionnelle dans l'État membre dans lequel il était appelé
à exercer ses fonctions pendant une période continue de six mois à condition que cette interruption n'ait eu lieu ni au début ni à la fin de la période de cinq ans. Cette pratique a été modifiée par une décision de ces mêmes chefs d'administration prise le 18 mars 1977. A savoir qu'ils sont convenus que les six mois d'absence devraient être considérés non plus comme une «condition impérative» pour l'octroi de l'indemnité mais uniquement comme une donnée dont l'administration aurait tenu compte
pour déterminer la résidence habituelle du fonctionnaire.
Les chefs d'administration ont été amenés à ce revirement à la suite de l'arrêt rendu par la Cour le 17 février 1976 dans l'affaire 42/75, Delvaux/Commission, Recueil 1976, p. 167. Ce litige aussi avait pour objet la reconnaissance du droit à l'indemnité de dépaysement dans la forme prévue par l'article 4, paragraphe 1, lettre b) annexe VII du statut. Appelée à apprécier aux fins de la période de référence (ici décennale) certains séjours effectués par le fonctionnaire à l'étranger, la Cour a
nié que celui-ci avait droit à l'avantage et rejeté le recours, «le requérant ayant habité hors de l'État sur le territoire duquel est situé son lieu d'affectation pendant une période inférieure à dix années expirant lors de son entrée au service de la Communauté» (11 e attendu). Dès lors que le fonctionnaire avait prouvé qu'il avait habité à l'étranger pendant plus de huit années, il est évident — et les administrations communautaires en ont pris acte — que la période prévue par le statut ne
peut pas faire l'objet de dérogations ou de réductions.
Il est opportun de signaler un changement ultérieur que la pratique administrative en matière d'indemnité de dépaysement a subi au printemps de l'année 1981. Jusqu'à cette date, il apparaît que les administrations communautaires ont assimilé aux fonctionnaires leurs enfants et leur conjoint aux fins de l'indemnité en question. En pratique, pendant la période de leur présence dans l'État membre dans lequel le père ou le conjoint exerce ses fonctions (et en tout cas, pour les enfants, seulement
jusqu'à l'âge de 18 ans), ils étaient réputés ne pas avoir résidé dans cet État. Cette interprétation a paru abusive à la Cour des comptes (rapport spécial sur les indemnités de dépaysement et d'expatriation, mars 1981) et les administrations se sont conformées à ses observations. La Cour sera prochainement appelée à se prononcer sur la légalité de cette modification dans l'affaire 246/83, De An-gelis/Commission.
4. Nous en venons donc à l'examen de la première des deux conditions prévues par le statut. Elle prévoit que l'on détermine le lieu où l'intéressé a «habité de façon habituelle»: une expression non seulement cacophonique (du moins en italien) mais également imprécise techniquement et, partant, susceptible de doutes dans son interprétation. Ainsi, selon le requérant, l'habitation correspond au «domicile» en droit français et au «ständiger Wohnsitz» en droit allemand: donc au lieu dans lequel un
sujet habite effectivement et exerce sa profession. Au contraire, la défense du Parlement appréhende «l'habitation» comme un simple état de fait, ou mieux, comme un lieu dans lequel l'intéressé passe sa vie privée et où il n'exerce pas nécessairement ses occupations professionnelles.
Quant à nous, nous estimons que — examinée à la lumière d'autres dispositions statutaires (voir article 20 par rapport à l'article 5 annexe VII, où il est fait allusion à «l'installation» du fonctionnaire et de sa famille) — l'expression en cause doit être entendue comme synonyme de «résidence». C'est d'ailleurs l'orientation retenue par la Cour depuis longtemps. Il résulte de l'économie générale de l'article 4, annexe VII — avez-vous jugé — que cette disposition retient comme critère primordial
pour la reconnaissance du droit à l'indemnité de dépaysement, la résidence du fonctionnaire antérieure à son entrée en fonctions. En effet, l'indemnité a pour objet de compenser les charges auxquelles doivent faire face les fonctionnaires qui, prenant leurs fonctions auprès des Communautés, sont obligés de changer de résidence (voir arrêts du 7. 6. 1972, Sabbatini-Bertoni/Parlement, affaire 20/71, et Chollet-Bauduin/Commission, affaire 32/71, Recueil 1972, p. 345 et 363; 20. 2. 1975,
Airola/Commission, affaire 21/74, et Van den Broeck/Commission, affaire 37/74, Recueil 1975, p. 221 et 235; 16. 10. 1980, Hoch-strass/Cour de justice, affaire 147/79, Recueil 1980, p. 3005; 15. 1. 1981, Vutera/Commission, affaire 1322/79, Recueil 1981, p. 127).
Cherchons donc à approfondir la notion de «résidence». Comme on le sait, la Cour s'en est occupé dans une série d'arrêts relatifs à la sécurité sociale des travailleurs migrants en la définissant comme le «centre habituel ou permanent des intérêts d'un sujet». Réside dans un certain lieu celui que a avec ce lieu des liens professionnels et affectifs; en revanche, la durée du séjour dans ce lieu n'est décisive que dans la mesure où elle permet de mettre en évidence les liens précités (voir les
arrêts du 12. 7. 1973, affaire 13/73, Angenieux/Hakenberg, Recueil 1973, p. 935, et 17. 2. 1977, Di Paolo/Office national de l'emploi, affaire 76/76, Recueil 1977, p. 315; voir également les conclusions de l'avocat général Capotorti dans l'affaire Di Paolo).
En conséquence, la résidence ne se fonde pas simplement sur une donnée matérielle telle que la fixation du domicile; la volonté de donner à ce dernier un caractère stable est plus importante. Il en résulte qu'on peut résider en un lieu même si l'on n'y demeure que quelques mois; et, vice-versa, un domicile durable peut ne pas se traduire par la résidence. C'est le cas, par exemple, lorsque l'intéressé le prolonge pour des raisons d'études, de travail, de santé ou de loisirs mais n'entend pas lui
conférer un caractère stable. Au contraire, ses fréquents retours sur le lieu où il vivait auparavant, peuvent mettre en évidence son intention de maintenir les rapports sociaux qu'il avait établis et, par là même, démontrer qu'il a entendu (et entend toujours) faire de ce même lieu sa résidence.
5. Le problème du lieu où M. Witte a «habité de façon habituelle» doit être résolu sur la base de ces simples critères. Ce fonctionnaire estime remplir les conditions de résidence en République fédérale d'Allemagne au regard de l'application que le Parlement a fait de l'article 4, paragraphe 1, annexe VII (six mois de résidence continue dans un État membre autre que celui dans lequel il est appelé à exercer ses fonctions pendant la période de référence de cinq années). Plus particulièrement, il
invoque les 39 mois qu'il a, affirme-t-il, passé en Allemagne au cours de la période du 17 novembre 1976 au 17 novembre 1981 en y ayant: a) exercé les fonctions de «Rechtsreferendar»; b) passé, au terme de la préparation nécessaire, le «zweite juristische Staatsprüfung»; c) recherché un emploi. Quant, en particulier, à la première de ces activités, M. Witte attire notre attention sur le fait que selon le droit de la fonction publique allemande, le «Rechtsreferendar» est tenu d'avoir un domicile
en République fédérale d'Allemagne.
Toutefois, cette thèse ne saurait être accueillie. Il est vrai que pendant la période de référence, le requérant a demeuré en Allemagne pour se préparer au «zweite juristische Staatsprüfung»; mais il est également vrai que ce séjour, qui s'est étendu sur neuf mois, n'a pas eu d'incidence sur la résidence habituelle de M. Witte. En d'autres termes, il ne semble pas qu'en se préparant à l'examen précité, il ait entendu établir sur le territoire de la République fédérale d'Allemagne le centre
permanent de ses intérêts. Trois circonstances au moins le prouvent:
a) le domicile conjugal qu'il a fixé en mars 1975 à Luxembourg, n'a pas été changé;
b) son épouse ne l'a pas suivi comme elle l'avait fait lors de ses années d'études universitaires à Münster;
c) au cours de ses séjours allemands, il a toujours habité à l'hôtel ou chez des parents.
Les périodes passées en Allemagne à la recherche d'un emploi n'ont pas eu non plus d'influence sur la résidence de M. Witte. Rappelons à cet égard ce que l'avocat général Warner a soutenu dans ses conclusions dans l'affaire Delvaux: «aller dans un pays afin d'examiner les possibilités ... d'y vivre est compatible ... avec une résidence ultérieure dans ce pays» mais ce dernier ne peut pas, en soi, être qualifié comme lieu où l'on a «habité de façon habituelle» (Recueil p. 179).
Quant à l'argument que le requérant tire du droit allemand de la fonction publique, nous observons qu'en Allemagne également, le droit distingue entre le domicile et la résidence, et rappelons un passage de la décision par laquelle le président de l'Oberlandesgericht de Coblence a nommé M. Witte «Rechtsreferendar». Nous y lisons: «j'accepte votre renonciation à ... l'indemnité ... de déménagement, ... de transport et ... de séparation pour toute la durée de votre formation, à l'exception du
cours d'introduction et du cours qui conclut ladite formation. Lors de ces cours, vous ne pourrez faire valoir de charges financières que dans la mesure où ces dernières auraient été encourues à partir de Trêves». La Cour a demandé à M. Witte de préciser la signification de ce passage sans, au demeurant, recevoir des explications convaincantes. Il nous semble en tout cas évident qu'il doit être compris comme la réponse à une demande de M. Witte tendant à maintenir sa résidence à Luxembourg. En
effet, seule l'intention de continuer de résider au Grand-duché explique sa renonciation à déménager en Allemagne et, partant, à obtenir l'indemnité correspondante.
Enfin, l'argument qui s'appuie sur la pratique suivie dans l'application de l'article 4, paragraphe 1, annexe VII nous paraît assez fragile, voire carrément dénué de pertinence. Nous doutons sérieusement, surtout à la lumière de votre arrêt Delvaux, que cette pratique fût correcte. Mais en admettant même sa légalité et à supposer que l'administation continuait à la suivre au moment où M. Witte a été engagé, il y a lieu d'exclure que celui-ci pouvait en bénéficier. En effet, même en la ramenant
de cinq années à six mois, elle exigeait également une période de «résidence» dans un Etat autre que celui sur le territoire duquel est situé le lieu d'affectation. Or, comme nous l'avons vu, les nombreux séjours de M. Witte en Allemagne n'impliquent pas qu'il y ait «résidé» au sens technique du mot.
6. En définitive, le requérant n'a pas prouvé qu'il avait satisfait à la première des deux conditions posées par l'article 4 de l'annexe VII. Cela nous dispenserait de nous demander s'il a rempli la condition relative au lieu de «l'activité professionnelle principale». Toutefois, dans le souci d'être complet, examinons également ce problème.
Selon M. Witte, l'activité principale qu'il a exercé pendant la période de référence était celle de «Rechtsreferendar»; en revanche, l'emploi qu'il a occupé à Luxembourg auprès de la société Burroughs aurait été occasionnel en ce qu'il n'avait aucun rapport avec ses études juridiques et avec sa formation professionnelle ultérieure. Le Parlement soutient un point de vue contraire. A son avis, c'est le travail au service de la société Burroughs qui doit être qualifié de principal. En effet,
l'activité exercée comme «Rechtsreferendar» ne constitue qu'un stage rémunéré que la législation allemande exige comme complément indispensable de la formation juridique et comme titre d'accès au notariat, au barreau et à la magistrature.
La thèse du requérant est dénuée de fondement. On peut lui opposer deux considérations. La première est qu'aux fins de la définition de la notion d'«activité professionnelle principale», le statut n'exige pas du tout que les fonctions correspondantes soient conformes aux études accomplies par celui qui les exerce (un exemple extrême: rien n'empêche que l'activité professionnelle principale d'un diplômé en physique soit le nettoyage des rues). La seconde est que, de par la nature des activités
qui lui sont demandées, le «Rechtsreferendar» n'exerce pas encore une profession mais, tout en étant rémunéré, il ne fait que se préparer à son exercice.
7. Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de rejeter le recours formé contre le Parlement européen par M. Hermann Witte par requête déposée le 6 septembre 1983.
Nous estimons en outre que chacune des parties doit supporter ses propres frais compte tenu de la nature du litige.
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( 1 ) Traduit de l'italien.
