CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
SIR GORDON SLYNN,
PRÉSENTÉES LE 5 AVRIL 1984 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Le recours présentement en cause a été formé par une entreprise sidérurgique française, que nous appellerons «Usi-nor», et tend à l'annulation de la décision de la Commission, en date du 27 avril 1983, par laquelle la Commission a notifié à Usinor les productions et quantités de référence ainsi que les quotas de production et les parties de quotas pouvant être livrées sur le marché commun pour le deuxième trimestre de 1983. Usinor soulève en substance deux moyens à l'encontre de la décision
attaquée:
1) c'est à tort qu'elle fixe des quotas pour les produits de la catégorie V parce qu'à leur égard la décision aurait dû être adressée à une entreprise distincte, une aciérie que nous intitulerons «Alpa»; à titre subsidiaire, si c'est à bon droit que la Commission a adressé cette partie de la décision à Usinor, elle aurait dû adapter le quota de la catégorie V en application de l'article 14 de la décision 1696/82 de la Commission du 30 juin 1982 (JO L 191, 1982, p. 1);
2) étant donné les taux d'abattement fixés dans la décision 950/83 de la Commission du 20 avril 1983 (JO L 104, 1983, p. 19), le quota de la catégorie Id était insuffisant pour permettre à Usinor de faire face à une demande accrue du fait de changements profonds intervenus sur le marché.
La décision 1696/82 décrit le régime de quotas en vigueur du 1er juillet 1982 au 30 juin 1983. Aux termes de l'article 5, la Commission fixe trimestriellement, par entreprise, les quotas de production et la partie de ces quotas pouvant être livrée sur le marché commun conformément aux dispositions de cette décision. L'article 9, paragraphe 1, modifié successivement par les décisions de la Commission 3324/82 du 8 décembre 1982 (JO L 351, 1980, p. 31) et 87/83 du 12 janvier 1983 (JO L 13, 1983, p. 9)
prévoit ce qui suit:
«La Commission fixe chaque trimestre, environ six semaines avant le début du trimestre, les taux d'abattement pour l'établissement des quotas de production et de la partie de ces quotas pouvant être livrée sur le marché commun. La Commission peut, au plus tard au cours de la première semaine du deuxième mois du trimestre en question, modifier ces taux d'abattement compte tenu de l'évolution de la situation du marché.»
La Commission a d'abord fixé les taux d'abattement pour le deuxième trimestre de 1983 par décision 379/83 du 16 février 1983 (JO L 45, 1983, p. 19) et, par lettre datée du 28 février 1983, la Commission a informé Usinor des productions et quantités de référence ainsi que des quotas de production et de livraison pour ce trimestre. Par décision 950/83, elle a modifié les taux d'abattement en application de l'article 9, paragraphe 1, de la décision 1696/82 telle qu'amendée. En conséquence, par lettre
du 27 avril attaquée en l'espèce, la Commission a communiqué à Usinor les nouvelles productions de référence et nouveaux quotas pour le deuxième trimestre.
Usinor est un groupe de sociétés au sein duquel la société Alpa constitue une personne morale distincte en droit français. Alpa est le seul membre du groupe qui produise des produits de la catégorie V. Usinor est par conséquent d'avis que toute décision fixant des quotas pour les produits de la catégorie V devrait être uniquement adressée à Alpa. La Commission se fonde sur l'article 2, paragraphe 4 de la décision 1696/82 qui dispose comme suit:
«Est à considérer comme une seule entreprise, au sens de la présente décision, un groupe d'entreprises concentrées au sens de l'article 66 du traité, même si ces entreprises sont situées dans des États membres différents.»
Usinor allègue que l'article 2, paragraphe 4, est illégal, en bref, au motif que la Commission n'avait pas le droit d'adopter la définition des entreprises concentrées donnée par l'article 66 du traité et que l'assimilation d'Alpa au reste du groupe constitue une discrimination entre Alpa et les autres entreprises sidérurgiques qui, comme elle, ne produisent que des produits de la catégorie V à partir de ferraille, à l'exclusion de toute autre fabrication.
Usinor ne conteste pas qu'elle contrôle Alpa au sens de l'article 66 et de la décision 24/54 du 6 mai 1954 (JO 1954, p. 345). De fait, il semble qu'Usinor détienne la totalité du capital émis d'Alpa. Certes, l'article 66 fait partie des règles de concurrence du traité CECA et ne s'applique pas par référence expresse à un système de quotas de production adopté en application de l'article 58. Cependant, la Commission ne cherche pas à appliquer dans son intégralité l'article 66 au régime de quotas,
mais uniquement à utiliser la définition des entreprises concentrées qui y figure. L'utilisation que fait la Commission du critère de contrôle pour les besoins du régime de quotas, en se référant à cet égard à la définition de l'article 66 du traité, ne nous paraît pas illégale. Dans le contexte du régime de quotas, on ne saurait dire que cette utilisation était illégale au motif qu'elle ne serait pas justifiée objectivement ou que les effets en seraient arbitraires ou discriminatoires. Nous
estimons quant à nous que la Commission avait le pouvoir d'adopter ce critère de la manière dont elle l'a fait.
L'article 2, paragraphe 4, vise à simplifier la gestion du régime de quotas en ce qu'il permet à l'entreprise qui a le contrôle d'un groupe d'être le destinataire nominal des décisions concernant les entreprises du groupe. Les quotas sont fixés pour le groupe dans son ensemble et non individuellement par entreprise et sont calculés sur la base des productions et quantités de référence du groupe. Ce système est justifié parce que l'entreprise qui exerce le contrôle du groupe est en mesure
d'influencer la politique de production et de livraison de chaque membre du groupe. En outre, ainsi que l'a souligné l'agent de la Commission, cela confère une plus grande élasticité au régime de quotas en permettant aux groupes d'organiser leur production à leur guise sans subir de réduction de quotas. Par exemple, en ce qui concerne les produits de la catégorie V, Usinor a rationalisé sa production en cessant la production dans d'autres aciéries et en la concentrant sur Alpa. Néanmoins, pour le
calcul des quotas des produits de la catégorie V, il est fait référence à la situation du groupe dans son ensemble et non à Alpa en tant que tel. En conséquence, on prend en considération — au bénéfice d'Alpa — la production de produits de la catégorie V des autres membres du groupe Usinor qui ont depuis cessé la production dans cette catégorie.
Toutefois, l'article 2, paragraphe 4, pourrait être illégal s'il visait à nier la personnalité morale distincte des différentes entreprises, telle que la définissent l'article 80 du traité et la jurisprudence de la Cour (notamment affaires 42 et 49/59, SNUPAT/Haute Autorité, Recueil 1961, p. 101 et plus précisément p. 15I-152, affaires 17 et 20/61, Klöckner et Hoesch/Haute Autorité, Recueil 1962, p. 615 et plus précisément p. 646-647 et affaire 19/61, Mannes-mann/Haute Autorité, Recueil 1962, p. 675
et plus précisément p. 705-706), ou si en traitant différentes entreprises comme si elles n'en formaient qu'une, il affectait les droits qu'elles tiennent du traité. Selon nous, l'article 2, paragraphe 4, n'a aucune de ces conséquences. Il prévoit qu'un groupe d'entreprises concentrées «est à considérer» comme une seule entreprise. Cela signifie que tout en conservant en droit leur identité distincte, elles sont considérées comme une seule entreprise. Par contre, si nous comprenons bien, le
défenseur de la Commission a laissé entendre qu'en application de l'article 2, paragraphe 4, l'entreprise qui a le contrôle d'un groupe est le seul sujet du régime de quotas. A notre avis, cette thèse va trop loin. Cėla signifierait en substance que les dispositions adoptées par la Commission visaient à priver une entreprise faisant partie d'un groupe par exemple du droit que lui confère l'article 33 du traité d'introduire un recours contre une décision à caractère individuel la concernant. Seule
l'entreprise dominante aurait un droit d'action. Selon nous, la Commission n'a pas le pouvoir de prendre de telles dispositions. En tout état de cause, nous ne pensons pas que l'article 2, paragraphe 4, puisse ou doive être interprété en ce sens. Il s'agit d'une mesure purement administrative. En conséquence, elle ne peut servir à affecter les droits découlant du traité. Lorsqu'une décision est adressée à une entreprise mère, elle lie toutes les entreprises du groupe par l'intermédiaire de son
destinataire en titre. Cependant, à notre avis, chaque entreprise peut attaquer la décision dans la mesure où celle-ci la concerne.
Cela étant, nous considérons que c'est à bon droit que le quota applicable aux produits de la catégorie V a été notifié à Usinor.
Cette partie de la lettre de la Commission en date du 27 avril 1983 concerne à la fois Usinor, en tant qu'entreprise mère, et Alpa en qualité de producteur effectif des produits de la catégorie V dans le groupe. Par conséquent, les deux sociétés pouvaient l'une et l'autre attaquer cette partie de la décision en application de l'article 33 du traité.
L'article 14 de la décision 1696/82 modifié par la décision 2751/82 de la Commission du 6 octobre 1982 (JO L 291, 1982, p. 8) est ainsi libellé:
«Si, en raison de l'ampleur des taux d'abattement fixés pour un trimestre, le régime des quotas cause des difficultés exceptionnelles à une entreprise, la Commission procède à une adaptation adéquate des productions de référence et/ou quantités de référence pour les catégories en question si l'entreprise en fait la demande au cours des deux premiers mois du trimestre concerné dans les cas suivants:
...
— en ce qui concerne la catégorie V:
— la production totale des produits visés à l'article 1 er n'a pas dépassé 700000 tonnes en 1981; et
— la production des catégories IV, V et VI comprend au moins 90 % du total de la production de l'entreprise en 1981; et
— la production de la catégorie V représente au moins 30 % de la production des catégories IV, V et VI en 1981; et
— le taux d'abattement de la catégorie V dépasse 40 %.»
Par lettre du 23 février 1983, Alpa a demandé à bénéficier de l'adaptation prévue à l'article 14. Cette lettre ne spécifie pas expressément que l'adaptation est demandée pour le premier trimestre de 1983, mais cela semble résulter implicitement de ses termes qui se réfèrent à la situation pendant ce trimestre. Cette lettre était adressée au vicomte Davignon, commissaire responsable, entre autres, du régime de quotas acier. Ce dernier y a répondu par lettre du 5 avril 1983. Pour autant que l'on
puisse en juger, cette lettre n'a pas été reçue par Alpa. Par lettre du 26 mai, Alpa a introduit une demande visant à l'adaptation des quantités de référence pour les produits de la catégorie V pour le deuxième trimestre de 1983. Cette lettre a également été adressée au vicomte Davignon. Par lettre du 22 juin (c'est-à-dire après le début de la procédure en l'espèce), l'un des chefs de division de la direction E de la direction générale III, qui est la direction chargée des questions acier, a écrit à
Alpa en joignant la lettre du vicomte Davignon du 5 avril, laquelle était censée répondre à toutes les questions soulevées dans les lettres précédentes d'Alpa. Dans cette lettre, le vicomte Davignon déclarait que seule Usinor pouvait déposer une demande au titre des dispositions de la décision 1196/82 et qu'Usinor ne remplissait pas les conditions pour bénéficier de l'article 14 étant donné sa dimension.
La présente affaire ne concerne pas la décision de la Commission rejetant la demande d'Alpa visant à obtenir le bénéfice de l'article 14. Le recours est dirigé contre la décision du 27 avril 1983. A l'époque où cette décision a été adoptée, la Commission n'avait reçu ni de la part d'Usinor ni d'Alpa de demande d'adaptation de la production ou des quantités de référence pour le deuxième trimestre de 1983. Cette demande étant une condition préalable à l'obligation de la Commission de prendre des
mesures au titre de l'article 14, cela suffit, à notre avis, à écarter la seconde branche du premier moyen soulevé par Usinor. En conséquence, il n'est pas nécessaire de rechercher en l'espèce comment il convient d'interpréter l'article 14, ni d'examiner l'argument relatif à l'illégalité de l'article 14 soulevé par Usinor dans sa réplique. Cet argument est, en tout état de cause, irrecevable car il a été soulevé pour la première fois dans la réplique (voir article 42, paragraphe 2, du règlement de
procédure). Dans la requête introductive d'instance, Usinor a fait valoir qu'elle était en droit de bénéficier de l'article 14, le seul obstacle à cela étant l'article 2, paragraphe 4. La variation introduite dans la réplique, qui est en partie fondée sur l'argument selon lequel l'article 14 lui-même exclut à tort de son application les entreprises comme Alpa et en partie sur l'allégation selon laquelle l'article 14 entraîne à tort la diminution des quotas dont disposent les entreprises exclues de
son domaine d'application, représente manifestement un moyen nouveau qui ne se fonde sur aucun élément de droit ni de fait qui se soit révélé au cours de la procédure.
En ce qui concerne le quota de la catégorie Id, Usinor invoque un changement profond sur le marché de l'acier. Les produits de la catégorie Id sont utilisés dans l'industrie de la construction et de l'automobile. Actuellement, le bâtiment est en stagnation ou en répression. En revanche, la demande de l'industrie automobile en produits de la catégorie Id s'est accrue en raison du transfert de la demande de la tôle à froid, classée dans la catégorie Ib, vers la tôle revêtue à chaud de la catégorie Id.
Usinor attribue ce transfert de demande au développement du monogal, qui est une sorte de tôle d'acier galvanisée appartenant à la catégorie Id. Depuis son lancement sur le marché en 1978, la demande de monogal s'est accrue de 500 tonnes par an pour passer en 1983 à 84000 tonnes. Il résulte du dossier de l'affaire 78/83, Usinor/Commission, recours dans lequel Usinor attaquait l'amende que lui avait infligée la Commission pour non-respect des quotas applicables au quatrième trimestre de 1981, que les
produits de la catégorie Id en question sont produits à partir de produits de la catégorie Ib, ces derniers étant inclus dans le quota de la catégorie Id si le prochain stade de transformation nécessaire est effectué dans d'autres entreprises de la Communauté.
L'article 18, paragraphe 1, de la décision 1696/82 dispose comme suit:
«Si des changements profonds interviennent sur le marché sidérurgique ou si l'application de la présente décision rencontre des difficultés imprévues, la Commission procède par décision générale aux adaptations nécessaires.»
Usinor affirme que cette disposition obligeait la Commission à modifier les taux d'abattement pour les produits de la catégorie Id. Elle a manqué à cette obligation en adoptant la décision 950/83. En conséquence, cette décision est illégale dans cette mesure tout comme l'est, par extension, la décision du 27 avril 1983.
La Commission a réagi au changement intervenu dans la demande de produits de la catégorie Id en adoptant la décision 1619/83 du 8 juin 1983 (JO L 159, 1983, p. 56). Ses considérants énoncent que «l'expansion rapide des besoins des produits de la catégorie Id remplaçant les tôles de la catégorie Ib et/ou le constitue un changement profond intervenu sur le marché sidérurgique qui provoque des difficultés dans l'application du régime des quotas...» En conséquence, cette décision a modifié la décision
1696/82 en lui ajoutant un nouvel article, l'article 17bis , dont le texte est le suivant:
«Si la Commission constate, à la suite d'une demande présentée par une entreprise au cours d'un trimestre, que cette entreprise ne peut plus assurer l'approvisionnement de ses clients dans les produits de la catégorie Id en raison de sa faible production de référence et donc des quotas imposés, et en raison du fait que ses clients demandent l'approvisionnement en catégorie Id en lieu et place des produits de la catégorie Ib et/ou le, la Commission peut autoriser un transfert partiel vers la
catégorie Id des quotas de production de la catégorie Ib et/ou le et de la partie de ces quotas pouvant être livrée sur le marché commun, dans la limite où ceci ne perturbe pas le fonctionnement du système.»
Cet amendement est entré en vigueur le 17 juin 1983, date de sa publication au Journal officiel, soit après le début de la procédure en l'espèce. La décision 1696/82 a cessé de produire effet le 30 juin. L'agent de la Commission a fait valoir que l'adoption de la décision 1619/83 rendait sans objet la requête d'Usinor mais, comme l'a souligné l'avocat d'Usinor, elle a été adoptée trop près de la fin du deuxième trimestre de 1983 (et, de fait, de la date d'expiration de la décision 1696/82) pour
avoir beaucoup d'effets pratiques.
Le principal moyen de défense de la Commission est qu'il n'aurait pas été opportun d'augmenter les taux d'abattement des produits de la catégorie Id sans ajuster les taux des catégories confrontées à une baisse de la demande à la suite du transfert vers la catégorie Id. En conséquence, le meilleur moyen de faire face au changement intervenu sur le marché était de permettre aux entreprises individuelles de transférer une partie de leurs quotas d'une catégorie à une autre. Toutefois, dans l'article
15, paragraphe 5, de la décision 2177/83 du 28 juillet 1983 (JO L 208, 1983, p. 1) prorogeant le régime de quotas après l'expiration de la décision 1696/82, la Commission a utilisé une méthode légèrement différente pour traiter le problème. Au lieu d'autoriser un transfert de quotas, elle a prévu une augmentation des références dans la catégorie Id et une réduction des références dans la catégorie Ib ou Ic. Quelles que soient les critiques que l'on puisse adresser à la décision 1619/83 ou même la
décision 2177/83, la question cruciale en l'espèce est de savoir si au lieu d'agir comme elle l'a fait, la Commission était tenue de modifier les taux d'abattement pour le deuxième trimestre de 1983 en application des pouvoirs que lui conférait l'article 18, paragraphe 1, de la décision 1696/82.
Il semblerait qu'Eurofer ait attiré l'attention de la Commission sur l'augmentation de la demande de produits de la catégorie Id de la part de l'industrie automobile par lettre datée du 30 novembre 1981. Usinor affirme n'avoir pas été en mesure de respecter le quota applicable aux produits de la catégorie Id aux troisième et quatrième trimestres de 1981 en raison de cette augmentation de la demande (voir les lettres qu'elle a adressées à la Commission le 26 mars et le 15 juin 1982, le procès-verbal
d'une réunion avec les représentants de la Commission ayant eu lieu le 22 juin 1982 et ses mémoires et conclusions dans l'affaire 78/73). On doit signaler qu'à cette époque, la Commission songeait à exclure les produits de la catégorie Id du régime de quotas. Toutefois, au cours des consultations qui ont précédé l'adoption de la décision 1696/82, les producteurs d'acier ont semblé marquer une préférence pour le maintien de l'application du régime de quotas à ces produits. Par lettre du 18 novembre
1982, Usinor a demandé à la Commission d'adapter le régime de quotas pour tenir compte de la demande de l'industrie automobile et a réitéré cette demande par lettres datées du 22 décembre 1982 et du 10 mai 1983. La Commission a répondu par lettre du 26 juin 1983 en renvoyant à l'adoption de la décision 1619/83. Il ressort des «programmes prévisionnels acier» de la Commission pour chaque trimestre de 1982 et les deux premiers trimestres de 1983 (JO C 337, 1981, p. 3; C 78, 1982, p. 2; C 171, 1982, p.
2; C 256, 1982, p. 1 et C 332, 1982, p. 2; C 105, 1983, p. 2) que les taux d'abattement ont été fixés par référence aux tendances de la demande générale, mais la Commission ne fait mention d'aucun transfert de la demande d'une catégorie à une autre. Eu égard aux éléments (limités) dont dispose la Cour, il n'apparaît pas non plus qu'à la suite du déplacement de la demande, le total des quotas applicables aux produits de la catégorie Id soit véritablement devenu irréaliste. La plupart des entreprises
semblent avoir pu faire face à cette évolution avec les quotas existants, ce qui fait penser que l'accroissement de la demande dans l'industrie automobile a été compensé par d'autres changements dans les conditions du marché.
S'il est constant que le déplacement de la demande a constitué un changement profond sur le marché, il paraît tout aussi évident que les répercussions en ont été différentes selon les entreprises, et ont causé des difficultés particulières à des entreprises comme Usinor, dont les références dans la catégorie Id sont relativement faibles. Au reste, dans une lettre adressée à la Commission et datée du 7 juillet 1983, le président d'Usinor laissait entendre que seul le transfert de références de la
catégorie Ib à la catégorie Id résoudrait véritablement le problème. Telle a naturellement été la solution adoptée en définitive par la Commission dans la décision 2177/83. Qu'elle ait pu ou dû prendre cette mesure plus tôt est une question sans rapport avec le moyen tiré de l'illégalité des taux d'abattement fixés dans la décision 950/83 qui a été soulevé par Usinor. Dans ces conditions, Usinor n'a, nous semble-t-il, pas établi qu'en application des pouvoirs qui lui sont conférés par l'article 18,
paragraphe 1, de la décision 1696/82, la seule possibilité ouverte à la Commission était de modifier les taux d'abattement pour le deuxième trimestre de 1983.
En conséquence, ce moyen devrait, selon nous, être rejeté. Sur la base de ces considérations, nous concluons au rejet du recours en annulation formé par Usinor contre la décision contenue dans la lettre du 27 avril 1983 et à la condamnation d'Usinor aux dépens.
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( 1 ) Traduit de l'anglais.
