CONCLUSIONS DE MME L'AVOCAT GÉNÉRAL SIMONE ROZÈS,
PRÉSENTÉES LE 11 NOVEMBRE 1982
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Vous êtes saisis d'une demande de décision préjudicielle par le Kantonrechter (juge de paix) de La Haye, relative à l'interprétation de l'article 13 du traité.
I — Les faits sont les suivants:
M. le professeur Donner, résidant aux Pays-Bas, s'est fait expédier de divers États membres des colis de livres par voie postale. Avant de pouvoir disposer à son domicile de ces envois, il a dû acquitter à la Régie néerlandaise des postes, télégraphes et téléphones, en sus de la taxe sur le chiffre d'affaires (taxe à la valeur ajoutée), un montant déterminé réclamé au titre de «taxe de présentation à la douane» et de «commission».
Estimant que ce montant était contraire aux articles 9 et suivants du traité, qui interdisent la perception des droits de douane à l'importation et à l'exportation et de toutes taxes d'effet équivalent dans les échanges de marchandises entre États membres, l'intéressé s'est pourvu devant la section du contentieux du Conseil d'État des Pays-Bas contre le refus implicite de redresser les avis de recouvrement émis par la Régie nationale des postes.
Cette haute juridiction a considéré, le 25 novembre 1980, que le recours dont elle était saisie était irrecevable,
— d'une part, en ce qu'il était prématuré dans la mesure où il visait un avis de recouvrement postérieur à la date d'introduction du recours,
— d'autre part, en ce qu'il était dirigé contre un acte juridique relevant du droit civil et non contre une décision administrative au sens de la loi («Wet administratieve Rechtspraak Overheidsbeschikkingen»).
M. Donner a alors assigné, le 23 avril 1981, l'État néerlandais (Régie des postes) devant le juge de paix de La Haye en remboursement des montants qu'il avait déjà dû acquitter et qu'il aurait encore à acquitter jusqu'au prononcé du jugement pour entrer en possession des livres qu'il avait achetés entre juillet 1979 et février 1981.
Les parties s'étant mises d'accord sur la formulation des questions à soumettre à votre Cour, par jugement du 8 janvier 1982 le tribunal vous invite à vous prononcer sur la question de savoir si l'interdiction des taxes d'effet équivalant à des droits de douane énoncée à l'article 13 du traité instituant la CEE s'appliquait au montant facturé par la Régie néerlandaise des postes au titre de «taxe de présentation à la douane» et de «commission».
II — Ainsi formulée, la question vous conduirait à apprécier la compatibilité avec le droit communautaire d'une réglementation nationale. Il vous appartiendra donc de dégager le problème général d'interprétation qu'elle sous-tend.
En effet, la rédaction de la décision de renvoi montre que le litige concerne les formalités à l'importation dans les échanges intracommunautaires; il importe donc de déterminer si le traité permet aux administrations postales des États membres de percevoir, encore au titre de la présentation à la douane, certaines taxes — si modiques soient-elles — lorsque des marchandises, en l'espèce des livres, franchissent une frontière intracommunautaire par voie postale.
III — Il convient tout d'abord de rappeler que, bien que les droits de douane aient été supprimés dans les échanges entre États membres, les autorités nationales (douanières dans la pratique) perçoivent encore diverses taxes: taxe à la valeur ajoutée, taxes de consommation, taxes parafiscales et autres taxes similaires.
Plus particulièrement, l'obligation de percevoir la taxe sur le chiffre d'affaires (sous la forme de la TVA) résulte de la décision du 21 avril 1970 relative au remplacement des contributions financières des États membres par des ressources propres aux Communautés.
Pour la perception de telles taxes, il est donc nécessaire de présenter en douane les marchandises importées afin que, suivant les cas, elles puissent être «mises à la consommation» ou soumises à un autre régime douanier. Un contrôle demeure justifié, notamment dans la mesure où il y a lieu à perception d'impositions intérieures au sens de l'article 95 du traité et lorsque l'importation est assimilée à la transaction génératrice de la TVA pour les marchandises nationales.
Il existe cependant une exception à ce régime pour les envois de marchandises qui bénéficient à l'importation d'une franchise des taxes sur le chiffre d'affaires et des accises. Les représentants des États membres réunis au sein du Conseil ont décidé, le 18 décembre 1978, qu'en pareil cas il ne serait plus perçu de taxes de présentation à la douane au plus tard le 1er juillet 1979.
Bénéficient de cette dérogation les petits envois dépourvus de tout caractère commercial, expédiés par un particulier, qui répondent aux critères de la directive 74/651 du Conseil du 19 décembre 1974 (modifiée par la directive 78/1034 du 19. 12. 1978), relative aux franchises fiscales applicables à l'importation des marchandises faisant l'objet de petits envois sans caractère commercial au sein de la Communauté.
Par conséquent, en l'état actuel du droit communautaire, l'importation par voie de colis postal de livres achetés dans un État membre par un particulier établi dans un autre État membre nécessite une déclaration ou présentation en douane, c'est-à-dire une formalité par laquelle une personne physique ou morale ou son mandataire présente la marchandise à la douane et manifeste sa volonté de lui assigner un régime douanier déterminé, en l'occurrence sa mise à la consommation ou en libre pratique. Elle
nécessite par ailleurs l'acquittement de la TVA ou d'une fraction de TVA, selon que les livres n'ont pas été soumis à taxation dans le pays d'origine ou que le taux de la taxe dans le pays de destination est supérieur à celui de la taxe dans le pays d'expédition.
C'est ainsi que les envois de livres par colis postal qui entrent aux Pays-Bas doivent en principe être accompagnés d'une déclaration en douane et d'une facture. Si la facture n'est pas jointe à l'envoi, la contrevaleur de celui-ci peut être fixée à 20 florins par kg brut, pour autant que le poids de l'envoi n'excède pas 10 kg et que la déclaration en douane n'indique pas une valeur inférieure.
IV —
1) La Régie des postes n'a cependant pas le monopole du transport des marchandises de ce genre. Si l'expéditeur choisit un autre mode de transport, la Régie n'intervient pas: le dédouanement s'effectue alors à la frontière ou dans un centre de dédouanement régional avec généralement l'aide d'un commissionnaire en douane, qui facture naturellement ses frais.
Lorsque la Régie intervient, la présentation en douane — et la déclaration dont elle s'accompagne — peut être effectuée de deux façons :
— ou bien la déclaration est faite par le destinataire lui-même ou par une autre personne (physique ou morale) pour son compte: en ce cas, aucune taxe n'est perçue;
— ou bien l'administration postale accomplit elle-même les formalités douanières afférentes à la présentation pour le compte du destinataire de l'envoi: en ce cas, il est perçu un montant déterminé à titre de présentation à la douane et de commission.
Le service des douanes facilite l'accomplissement de la déclaration en installant des bureaux de douane dans les environs immédiats des bureaux des postes et des chemins de fer. Lorsque les circonscriptions des bureaux de douane postaux ne coïncident pas avec les périmètres communaux, l'administration des postes, pour des raisons de simplification et de rationalisation, se charge d'office de cette présentation ainsi que des obligations qui s'y rattachent pour le compte du destinataire et perçoit
alors les taxes litigieuses.
Toutefois, la circonstance que, dans la majorité des cas, la Régie des postes se substitue ainsi au destinataire ne peut conférer un caractère obligatoire à cette entremise: l'intéressé, nous l'avons déjà dit, peut très bien accomplir lui-même les formalités de dédouanement s'il le désire.
Cette possibilité d'intervention personnelle (ou par mandataire) démontre qu'il ne s'agit pas d'une taxe ou d'une mesure unilatéralement imposée par l'État et l'intervention, même tacite, de la Régie nationale des postes, administration publique, est insuffisante pour assimiler à des taxes d'effet équivalent, au sens des articles 9 et 13 du traité, les droits qu'elle exige lorsqu'elle se charge des démarches.
En fait, si le particulier souhaite effectuer lui-même la déclaration en douane, il lui incombe de procéder à certaines opérations telles que celles d'ouvrir le colis et de le réemballer, ce qui est rarement demandé au préposé des postes. La vérification est donc plus méticuleuse lorsque la déclaration est faite par le destinataire ou par un autre mandataire privé que lorsqu'elle est effectuée par la Régie. Mais son intervention peut faciliter les choses, «étant donné que les fonctionnaires des
douanes peuvent travailler plus rapidement lorsqu'ils ont affaire à des personnes expertes dans les procédures douanières et dont ils ont le sentiment qu'ils peuvent leur faire confiance» ( 1 ).
2) En réalité, M. Donner n'allègue pas que les formalités administratives soient incompatibles avec le traité, ni qu'elles aient en elles-mêmes un effet équivalant à celui d'une restriction quantitative. Ce serait d'ailleurs contraire à la directive 70/50 de la Commission du 22 décembre 1969, qui contient un considérant, aux termes duquel «les formalités à l'accomplissement desquelles l'importation est subordonnée, n'ont pas, en principe, un effet équivalant à celui des restrictions quantitatives
et..., dès lors, elles ne sont pas visées par la présente directive».
Il considère simplement que ces formalités ne le concernent pas en tant qu'opérateur et consommateur et que, si les administrations nationales estiment devoir encore exiger leur accomplissement et si la Régie s'y prête, en fait pour le compte des douanes, c'est-à-dire de l'État néerlandais, leur coût, si tant est qu'il y en ait un, ne saurait être répercuté sur le destinataire.
Or, d'autres usagers peuvent avoir une conception différente et préférer que les formalités nécessaires soient effectuées par l'administration de la poste plutôt que par eux-mêmes et, par votre arrêt Cadsky du 26 février 1975, vous avez admis
qu'«... il n'est pas exclu que, dans certaines hypothèses, un service déterminé, effectivement rendu, puisse faire l'objet d'une éventuelle contrepartie proportionnée audit service...» (Recueil 1975, p. 290, attendu n° 6).
3) Le montant perçu au titre de taxe de présentation à la douane est conforme aux taux convenus dans le cadre de l'Union postale universelle.
Celle-ci a été constituée à Vienne le 10 juillet 1964. Le texte de sa constitution a été modifié par les protocoles additionnels de Tokyo en 1969 et de Lausanne en 1974. Les pays membres de l'Union ont arrêté, le 5 juillet 1974, dans une convention et dans un règlement d'exécution, les règles communes applicables au service postal international et les dispositions concernant les services de la poste aux lettres; ont également été signés à cette occasion divers arrangements, dont l'un concernant
les colis postaux.
Après le congrès de Rio de Janeiro de 1979, les dispositions suivantes sont notamment en vigueur:
«l'administration postale du pays d'origine et celle du pays de destination sont autorisées à soumettre au contrôle douanier, selon la législation de ces pays, les envois de la poste aux lettres et, le cas échéant, à les ouvrir d'office» (article 37 de la convention);
«les envois soumis au contrôle douanier dans le pays d'origine ou de destination, selon le cas, peuvent être frappés au titre postal, soit pour la remise à la douane et le dédouanement, soit pour la remise à la douane seulement, de la taxe spéciale prévue à l'article 24, paragraphe 1, lettre m» (article 38).
Selon cette dernière disposition, cette «taxe spéciale de preśentation à la douane» est de 8 FF au maximum. Pour chaque sac contenant des imprimés à l'adresse du même destinataire, d'un poids maximal de 30 kg, les administrations perçoivent, au lieu de la taxe unitaire, une taxe globale de 10 FF au maximum.
«Les administrations postales sont autorisées à percevoir sur les expéditeurs ou sur les destinataires des envois, selon le cas, les droits de douane et tous autres droits éventuels» (article 39).
Selon l'article 13 de l'arrangement concernant les colis postaux,
«les administrations sont autorisées à percevoir les taxes supplémentaires suivantes :
...
b) taxe de présentation à la douane, perçue par l'administration de destination soit pour la remise à la douane et le dédouanement, soit pour la remise à la douane seulement; sauf entente spéciale, la perception s'opère au moment de la livraison du colis au destinataire...»
Cette taxe est de 6 FF par colis au maximum.
4) On peut estimer qu'il serait opportun d'instituer une franchise à l'importation pour les livres adressés par un assujetti établi dans un État membre à un particulier se trouvant dans un autre État membre, lorsque ces marchandises supportent la taxe à la valeur ajoutée du pays d'expédition et qu'elles ne dépassent pas une valeur fixée à un niveau écartant tout risque sérieux de distorsion de concurrence dû aux différences de taux entre les États membres.
La Commission s'est employée, sans succès jusqu'ici, à proposer au Conseil que les journaux, revues et autres périodiques, brochures et livres, jusqu'à une certaine valeur (25 unités de compte), expédiés d'un État membre à un autre comme petits envois commerciaux, bénéficient d'une franchise de TVA, ce qui entraînerait de ce fait la disparition des taxes postales de présentation à la douane.
Mais la disparition de ces taxes est étroitement liée à la suppression de la TVA elle-même sur les envois de ce type ou à l'harmonisation des taux de celle-ci.
Vous avez eu à connaître d'une situation voisine dans votre arrêt Commission/Pays-Bas du 12 juillet 1977. Il s'agissait des redevances perçues à l'occasion de contrôles phytosanitaires organisés par un Etat membre en exécution de la convention internationale pour la protection, des végétaux du 6 décembre 1951, à laquelle tous les États membres sont parties.
Vous avez considéré que
«ces contrôles apparaissent... non comme des mesures unilatérales entravant les échanges, mais plutôt comme des opérations destinées à favoriser la libre circulation des marchandises...» (Recueil 1977, p. 1365, attendu n° 15).
«Dans ces conditions», avez-vous décidé, «on ne saurait considérer comme taxes d'effet équivalant à des droits de douane, les redevances perçues à l'occasion de tels contrôles, à condition que leur montant ne dépasse pas le coût réel des opérations à l'occasion desquelles elles sont perçues» (attendu n° 16).
La question du montant des taxes litigieuses n'ayant pas été déférée à votre examen, vous n'avez pas pris en considération cette condition.
Or, la formule de déclaration en douane, qui a été adoptée par le congrès de Tokyo en 1969 aussi bien pour les envois de la poste aux lettres que pour les colis postaux, constitue un moyen de simplifier et d'accélérer les formalités douanières. Dans la présente affaire, le tribunal national ne vous interroge pas non plus sur le caractère «adéquat» du montant des taxes litigieuses.
V — En réponse à la question posée par le juge de paix de La Haye, nous concluons à ce que vous disiez pour droit:
L'interdiction énoncée à l'article 13 du traité CEE ne vise pas les taxes postales de présentation à la douane d'un colis postal (de livres) provenant d'un assujetti d'un État membre et acheminé au domicile d'un particulier destinataire dans un autre État membre, facturées à ce dernier dans le cadre du paiement par la poste pour son compte de la taxe sur la valeur ajoutée grevant ces livres.
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
( 1 ) Conclusions de M. l'avocat général J.-P. Warner du 11. 7. 1979, affaire 159/78, Commission/Italie, Recueil p. 3270.
