CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTONI,
PRÉSENTÉES LE 13 MAI 1982 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. La présente affaire préjudicielle soumet, une fois de plus, à votre examen, la ponce de la notion de «mesures d'effet équivalant» (aux restrictions quantitatives à l'importation) contenue dans l'article 30 du traité CEE. Il s'agit d'interpréter cette règle sous un angle nouveau, afin d'établir si, et éventuellement dans quelles limites, un État membre a le pouvoir d'obliger les importateurs et les commerçants d'objets en métal précieux ou recouverts de métal précieux à soumettre ces objets au
poinçonnage, selon des modalités particulières.
Résumons brièvement les faits. La question à laquelle vous devez répondre s'est posée dans le cadre d'un groupe de procès pénaux intentés par les autorités belges contre MM. Robertson, Declercq, Konijn, Haas, Lambeets et Demeuldre-Coche, importateurs et commerçants de métaux précieux, à la suite d'une dénonciation présentée par une association belge pour l'information et la défense du consommateur, dénommée UFIDEC. A tous les accusés cités, il a été reproché d'avoir vendu des couverts en métal
argenté provenant d'autres Etats membres, contenant un pourcentage d'argent fin inférieur à celui indiqué par le poinçon, et d'avoir commis ainsi le délit de fraude sur la qualité de la marchandise vendue, ainsi que la contravention visée aux articles 1, 10 et 17 du décret royal no 80 du 28 novembre 1939, et ses modifications ultérieures — règles qui précisément obligent les fabricants, les importateurs et les commerçants à apposer, sur les couverts argentés, des poinçons indiquant le
pourcentage d'argent fin. A M. Declercq, il a été reproché également une autre contravention, concernant les prix de vente pratiqués; mais cet aspect du fond de l'affaire est étranger aux questions qui vous ont été posées. Le tribunal de première instance de Bruxelles, devant lequel les différentes procédures se sont déroulées, en a décidé la jonction et a donc sursis à statuer pour vous demander de vous prononcer, à titre préjudiciel, en application de l'article 177 du traité CEE, sur la
question de savoir «si les articles 30 à 36 du traité CEE doivent être interprétés comme interdisant, dans le secteur des métaux précieux, des dispositions légales du type de l'arrêté royal no 80 du 28 novembre 1939 complétant et modifiant la loi du 5 juin 1868, confirmée par la loi du 16 juin 1947, lesquelles déterminent selon des procédés propres le titre d'un alliage contenant de l'argent fin et réglementent la forme et les détails des poinçons garantissant le titre ainsi déterminé».
2. Il est nécessaire de clarifier tout d'abord les dispositions de la législation en vigueur en Belgique en matière de poinçonnage des ouvrages en métaux précieux. Le décret royal cité no 80 de 1939, qui, après avoir subi certaines modifications, réglemente encore le travail et le commerce de l'or et de l'argent, a introduit la garantie du titre pour les objets en métal précieux; son article 1 (dans le texte modifié pa- le décret du Régent du 28 février 194 disposait en effet: «Les fabricants
d'ouvrages en or, en argent ou en platine sont tenus de garantir le titre de l'alliage employé par l'insculptation de l'empreinte de deux poinçons. L'un de ces poinçons constitue la marque-signature du fabricant, l'autre indique le titre employé.» La même règle, en son quatrième alinéa, assimilait «aux fabricants, les importateurs et négociants d'ouvrages en métaux précieux pour les ouvrages vendus par eux et qui ne seraient pas poinçonnés au vœu du présent arrêté». L'article 10 suivant
disposait ensuite que les ouvrages d'orfèvrerie en métal argenté (qui, comme nous l'avons dit, entrent en considération dans le procès pendant devant le tribunal de Bruxelles) devaient également «porter deux poinçons, l'un constituant la marque-signature du fabricant ... et fautre portant un chiffre indiquant le nombre de grammes d'argent fin déposé sur l'ouvrage».
Le décret no 80 de 1939 a été complété par le décret du Régent du 13 juillet 1948, qui établissait des règles d'exécution et disposait, notamment, en son article 7, que tant le poinçon de marque que le poinçon de titre, ou (pour les métaux argentés) la quantité d'argent fin, devaient revêtir une forme déterminée: un tonneau pour le poinçon de marque, et un rectangle pour le poinçon du titre. Il était en outre prescrit que le nombre de grammes d'argent déposé devait étre indiqué en chiffres
arabes et que les indications devaient être apposées sur chaque objet dans le sens longitudinal.
Il faut souligner que le décret du 13 juillet 1948 précité a introduit, en son article 21, une dérogation à l'article 1, alinéa 4, du décret no 80 de 1939, en décidant que, jusqu'à l'adoption des dispositions d'exécution visant à déterminer les objets manufacturés en métaux précieux de fabrication étrangère susceptibles d'être commercialisés en Belgique même sans les poinçons prévus par la loi belge, les ouvrages en or, en argent ou en platine de fabrication étrangère étaient admis, à la vente
en Belgique, à titre transitoire, même en l'absence des poinçons prescrits, «à condition qu'ils portent les poinçonnages de contrôle d'État valables pour la mise sur le marché dans leur pays d'origine». Étant donné que jusqu'à présent, les dispositions d'exécution prévues n'ont pas été adoptées, on doit estimer que l'obligation de poinçonner les ouvrages étrangers en métaux précieux importés en Belgique n'existe que lorsque la législation du pays d'origine ne prévoit pas, pour la
commercialisation interne des ouvrages en question, les poinçonnages soumis au contrôle public. Vice versa, en ce qui concerne les objets en métal ordinaire revêtus de métaux précieux, il n'existe aucune dérogation, d'où la conséquence que, pour étre importés et commercialisés en Belgique, ils doivent en tout cas être soumis au poinçonnage relatif tant à la marque qu'au titre (voir article 1 cité, alinéa 4, du décret no 80 de 1939).
3. Une réglementation du type de celle que nous venons de décrire produit-elle ou non des effets équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation? Il nous semble incontestable qu'elle constitue une entrave aux échanges intracommunautaires des produits recouverts de métal précieux, si l'on suppose que pour ces produits (comme, par exemple, pour les couverts argentés) l'obligation du poinçonnage dans des formes déterminées n'est pas susceptible de dérogation, en ce sens que l'importateur
et le commerçant sont toujours tenus de l'effectuer, lorsqu'il s'agit d'articles de ce type de provenance étrangère (comme c'est le cas en Belgique).
En revanche, en ce qui concerne les produits entièrement faits d'un métal précieux, l'entrave au commerce international est moins évidente lorsque la législation locale prévoit la possibilité de commercialiser librement les produits de ce type qui ont déjà été soumis à poinçonnage, sous contrôle public, dans le pays de provenance. Toutefois, pour ces objets également, la nécessité d'effectuer le poinçonnage peut se présenter dans certains cas: cela se produira lorsqu'il a été effectué d'une
manière plus restreinte (limité au titre, par exemple), dans le pays d'origine. Il est à peine nécessaire d'ajouter que les objets qui n'ont pas été poinçonnés (ou qui l'ont été sans contrôle public) dans le pays d'origine devront l'être de toute manière.
Or, ainsi qu'il est apparu au cours de la procédure orale, le poinçonnage des objets importés constitue une obligation supplémentaire pour l'importateur. Dans un système comme le système belge, il devra préalablement faire enregistrer les poinçons auprès des autorités de l'État et faire effectuer ensuite le poinçonnage sur tous les articles avant de les commercialiser. Ces opérations entravent manifestement les échanges, tant parce qu'elles exigent du temps et retardent par conséquent la mise en
vente, que parce qu'elles impliquent des coûts supplémentaires.
Une réglementation du type que nous venons de décrire semble donc être contraire à l'article 30 cité du traité CEE. On sait, en effet, que l'expression «mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives» comprend, selon la jurisprudence établie de notre Cour, «toute réglementation commerciale des États membres susceptible d'entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire (voir les arrêts du 11 juillet 1974 dans l'affaire 8/74,
Dassonville, Recueil 1974, p. 837; du 15 décembre 1976 dans l'affaire 41/76, Donckerwolcke, Recueil 1976, p. 1921; et du 13 mars 1979 dans l'affaire 119/78, SA des Grandes Distilleries Peureux, Recueil 1979, p. 975, en particulier le considérant no 22). Or, une législation comme celle que nous avons décrite constitue certainement un obstacle actuel, même s'il est indirect, aux échanges intracommunautaires et devrait par conséquent tomber sous le coup de l'interdiction de l'article 30, en
l'absence de justifications adéquates.
Le gouvernement belge, en ce qui le concerne, attire l'attention sur le fait que la législation de son pays admet la commercialisation des objets qui, dans le pays d'origine, ont déjà été soumis à poinçonnage quant au titre et à la marque, sous contrôle public. Nous avons déjà mentionné cet aspect de la réglementation belge en observant qu'un grand nombre d'objets restent en tout cas soumis au poinçonnage — nous nous référons aux objets argentés — et que même les dispositions concernant les
objets entièrement en métal précieux n'empêchent pas que le poinçonnage soit nécessaire dans de nombreux cas. C'est pourquoi ces dispositions ne suffisent certainement pas à résoudre le problème.
4. A titre subsidiaire, la défense du gouvernement belge, soutenue par le gouvernement du Royaume-Uni, affirme qu'une réglementation comme celle dont nous nous occupons actuellement serait légitime, dans la mesure où elle vise à protéger les consommateurs et la loyauté des transactions commerciales. Cette thèse mérite d'être prise en considération.
Nous savons que, selon la jurisprudence de notre Cour, les États membres ont la faculté d'introduire les restrictions aux échanges, qui sont «nécessaires pour satisfaire à des exigences imperatives tenant, notamment, à l'efficacité des contrôles fiscaux, à la protection de la santé publique, à la loyauté des transactions commerciales et à la défense des consommateurs» (cette formule se trouve dans l'arrêt du 20 février 1979 rendu dans l'affaire 120/78, Rewe, Recueil 1979, p. 649, à laquelle se
sont ensuite conformés les arrêts du 26 juin 1980 dans l'affaire 788/79, Gilli, Recueil 1980, p. 2071; du 19 février 1981 dans l'affaire 130/80, Kelderman, Recueil 1981, p. 527). Comme nous avons eu l'occasion de le dire dans nos conclusions dans l'affaire Gilli, et de le réaffirmer dans nos conclusions relatives à l'affaire Oebel (affaire 155/80, conclusions présentées le 27 mai 1981 et non encore publiées), notre Cour a reconnu la légalité de règles nationales dérogeant aux interdictions des
articles 30 et 34 du traité CEE mėme au-delà des cas mentionnés à l'article 36 de ce traité, lorsque les obstacles aux échanges, que ces règles nationales entraînent, peuvent être justifiés en considération d'un «intérêt général de nature à primer les exigences de la libre circulation des marchandises, qui constitue l'une des règles fondamentales de la Communauté» (attendu no 14 de l'arrêt cité Rewe du 20 février 1979). Dans un arrêt récent, la Cour a clairement exclu qu'une dérogation aux
articles 30 et 34 afin de protéger la loyauté des transactions commerciales et de défendre le consommateur puisse être déduite de l'article 36 (voir l'arrêt du 17 juin 1981 dans l'affaire 113/80, Commission/Irlande, Recueil 1981, p. 1625, en particulier l'attendu no 8); toutefois, dans le mėme arrêt, elle a également confirmé la validité de la jurisprudence Rewe, en répétant que les Etats ont la possibilité de déroger à l'article 30 lorsque cela est nécessaire «pour satisfaire à des exigences
imperatives tenant en particulier ... à la loyauté des transactions commerciales et à la défense des consommateurs» (attendu no 10). Il reste donc à établir si ces principes sont applicables dans l'hypothèse formulée par le juge du fond.
5. La Commission reconnaît que le système du poinçonnage des objets précieux ou argentés sert à protéger les consommateurs et à garantir la loyauté des transactions commerciales. Toutefois, elle exprime l'avis qu'il n'est pas légitime d'exiger un nouveau poinçonnage lorsque l'objet a déjà été marqué dans le pays d'origine et qu'il n'est pas non plus légitime d'imposer l'usage d'un poinçon ayant une forme déterminée.
Nous partageons le point de vue de la Commission quant à la légitimité du système du poinçonnage en général. Il reste à voir si les limites au commerce intracommunautaire des objets en métaux précieux, découlant de dispositions sur le poinçonnage du type de celles contenues dans l'ordre juridique belge, sont proportionnées au but de protéger la loyauté des transactions et les consommateurs. En d'autres termes, il s'agit de vérifier la légitimité de la réglementation en question à la lumière du
critère de proportionnalité. En effet, notre Cour a exclu qu'il soit permis d'invoquer les principes de la défense du consommateur et de la garantie de la loyauté des transactions commerciales, lorsque ces finalités peuvent être atteintes en imposant au commerce intracommunautaire des restrictions moindres que celles considérées (voir en ce sens l'arrêt du 20 février 1979, Rewe, déjà cité, spécialement le considérant no 13).
Nous avons vu que, dans le système belge — adopté par le juge du fond comme point de référence pour sa question préjudicielle —, le régime des objets importés entièrement faits de métal précieux se différencie de celui applicable aux objets impones recouverts de métal précieux. La recherche qui doit encore être effectuée doit donc tenir compte de la différence de traitement réservé (par hypothèse) aux deux catégories d'objets. Toutefois, une observation préliminaire peut être formulée en se
référant aux deux catégories: il n'existe pas jusqu'à présent de directives communautaires d'harmonisation dans ces secteurs. Ni le programme général pour l'élimination des obstacles d'ordre technique découlant de disparités entre les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres, adopté par le Conseil le 28 mai 1969, ni la résolution du Conseil du 17 décembre 1973 en matière de politique industrielle, qui prévoyaient l'un et l'autre l'élimination graduelle des
disparités législatives en matière de commerce de métaux précieux, également, n'ont été mis en oeuvre.
Cela dit, nous nous occuperons avant tout de la catégorie des objets en métal précieux pour noter qu'un régime comme celui en vigueur dans l'État belge, qui, en principe, reconnaît que les contrôles effectués à l'étranger sont valables pour la commercialisation des produits sur son propre territoire, est largement justifié par la nécessité de protéger tant les consommateurs que la loyauté des transactions commerciales. Il nous semble aussi que, lorsque la législation étrangère n'offre pas de
garanties quant au caractère officiel des contrôles précités, ou lorsqu'elle ne les prévoit pas du tout, il soit raisonnable d'imposer aux importateurs l'observation de la législation locale et par conséquent le poinçonnage conformément à cette législation. Nous ne croyons pas qu'il soit excessif d'exiger tant le poinçonnage de titre que le poinçonnage de marque, étant donné que l'un et l'autre répondent à des finalités précises de protection des consommateurs et de la loyauté du commerce: le
titre sert à faire comprendre facilement aux acquéreurs combien de métal fin se trouve dans l'alliage, et la marque sen à faciliter la détermination du fabricant pour les responsabilités qui pèsent sur lui (même quant à l'exactitude des indications concernant le titre). Il nous semble plutôt imponant que le poinçonnage présente les mêmes caractéristiques indépendamment de la nationalité de l'importateur. De ce point de vue, une règle comme l'anicle 14 du décret no 80/1939 déjà cité, selon
laquelle celui qui n'a pas la citoyenneté belge doit verser une caution au moment du dépôt du poinçon, caution qui en revanche n'est pas prévue pour les citoyens belges, ne nous semble pas conforme au droit communautaire. En effet, une disposition de cette teneur compone une discrimination injustifiée entre citoyens et noncitoyens: nous rappelons à ce propos l'arrêt déjà cité du 17 juin 1981 dans l'affaire 113/80 (voir en particulier le considérant no 11).
En ce qui concerne le régime des objets en métal ordinaire argenté, nous savons que, selon la législation belge, ils doivent être poinçonnés en Belgique, indépendamment du fait qu'ils ont déjà été soumis à des poinçonnages ou à des contrôles analogues dans le pays d'origine. La Commission affirme que, dans ce cas également, il devrait être permis, à la lumière de l'article 3C, d'importer les objets qui portent des poinçons conformes à l'ordre juridique du pays d'origine, à la condition qu'ils
servent à donner au moins les mêmes informations que celles qui seraient fournies par les poinçonnages effectués sur la base de la loi belge. A l'appui de cette thèse, la Commission invoque l'arrêt de la Cour du 16 décembre 1980 dans l'arrêt 27/80, Fietje (Recueil 1980, p. 3839): il s'agissait alors d'établir si un État membre pouvait réglementer la dénomination et l'étiquetage de produits alcooliques importés, de manière à rendre nécessaire la modification de l'étiquette avec laquelle une
boisson donnée était légalement distribuée dans le pays de provenance. La Cour a estimé que lorsque les indications apposées sur l'étiquette originale ont, pour les consommateurs, un contenu informaţii (quant à la nature du produit) équivalant à celui de la dénomination prescrite dans l'État d'importation, lesdites dispositions internes doivent être considérées comme une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative, étant donné qu'elles ne sont pas justifiées par des raisons
d'intérêt général relatives à la protection du consommateur.
A notre avis, le critère énoncé dans l'arrêt reproduit ci-dessus peut valoir également dans le cas d'espèce, mėme si la difficulté particulière de vérifier concrètement l'équivalence entre le contenu et la valeur informative du poinçonnage prescrit dans un pays donné et ceux de la formalité analogue imposée dans un État différent, est indéniable. A cet égard, il faut considérer que les poinçonnages des métaux précieux fournissent des informations au consommateur en employant un nombre très
limité de signes: selon le système belge, par exemple, une lettre indique le métal, un chiffre, la quantité de métal fin et la forme caractéristique de chaque poinçon permet de distinguer entre les informations relatives au titre et celles concernant la marque. Cette espèce de code est, ou peut être différente de pays à pays, et il est donc raisonnable de supposer que les consommateurs d'un pays donné connaissent le code qui y est utilisé, mais non pas ceux, différents, qui sont éventuellement
en vigueur dans d'autres pays. En cette matière, il serait réellement indispensable d'harmoniser les ordres juridiques nationaux; en l'absence d'une telle harmonisation, la capacité des poinçons conformes à la loi d'un État de fournir les indications voulues même aux consommateurs étrangers doit être appréciée avec une grande prudence. Le point à souligner nous semble le suivant: l'équivalence des poinçons étrangers doit exister tant quant au contenu (dans le cas que nous discutons actuellement,
les indications relatives soit au titre, soit à la marque) qu'aux contrôles (qui doivent offrir les mêmes garanties), et enfin quant au degré de clarté (le consommateur doit être en mesure de comprendre les indications implicites dans les poinçons). Pour que ces conditions se réalisent, on peut étre d'accord avec la Commission lorsqu'elle soutient l'incompatibilité, avec l'article 30, des dispositions nationales qui imposent aux importateurs l'usage de poinçons de forme spécifique ou
correspondant à un modèle préalablement déposé, même lorsqu'une information adéquate résulte déjà des poinçons de forme différente figurant sur les objets au moment de l'importation.
6. Sur la base des considérations développées jusqu'ici, nous vous suggérons de répondre de la manière suivante à la question posée par le tribunal de première instance de Bruxelles par jugement du 20 juillet 1981 :
L'obligation, imposée par un État membre aux importateurs et aux commerçants, de soumettre à des poinçonnages indiquant le titre et la marque, les objets en métal précieux (platine, or, argent) ou recouverts de métal précieux, provenant d'un autre État membre, avant de les mettre dans le commerce, n'entre pas dans la notion de mesures d'effet équivalant aux restrictions quantitatives à l'importation, visées à l'article 30 du traité CEE, à la condition que ces objets soient dépourvus de poinçons
apposés dans l'État d'origine et équivalents quant au contenu, à la clarté et aux contrôles. L'obligation en question doit s'appliquer en tout cas, avec les mėmes modalités, tant aux citoyens de l'État qu'aux ressortissants d'autres pays de la Communauté.
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( 1 ) Traduit de l'italien.
