CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI,
PRÉSENTÉES LE 18 FÉVRIER 1982 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs ies Juges,
1. Dans cette affaire préjudicielle, vous êtes appelés à résoudre un problème d'interprétation de l'article 11, paragraphe 2, de l'annexe VIII du statut des fonctionnaires: c'est-à-dire d'une règle que vous avez eu récemment l'occasion d'examiner dans l'affaire 137/80, Commission/Royaume de Belgique, tranchée par l'arrêt du 20 octobre 1981. La règle en question confère au fonctionnaire qui entre au service des Communautés, après avoir occupé un autre emploi, le droit de faire verser aux
Communautés:
«— soit l'équivalent actuariel des droits à pension d'ancienneté qu'il a acquis dans l'administration, l'organisation nationale ou internationale ou l'entreprise dont il relevait;
— soit le forfait de rachat qui lui est dû par la caisse de pensions de cette administration, organisation ou entreprise au moment de son départ.»
Dans le cadre d'un recours formé par la Caisse de pension des employés privés contre M. Léon Bodson, la Cour de cassation de Luxembourg vous a adressé la question suivante:
«L'article 11, paragraphe 2, de l'annexe VIII du statut des fonctionnaires des Communautés européennes est-il à interpréter en ce sens que peut constituer soit l'équivalent actuariel des droits à pension d'ancienneté acquis, soit le forfait de rachat dû par la caisse de pension, la somme des cotisations (part patronale et part de l'assuré) effectivement versées à un régime de pension national (régime contributif) et/ou fictivement calculée (régime non contributif), majorées d'intérêts composés à
4 % l'an à partir du 31 décembre de chaque année d'affiliation?»
2. Pour comprendre dans quel contexte précis cette demande a été conçue, il convient de résumer en premier lieu les faits qui ont abouti à cette affaire. M. Léon Bodson, citoyen luxembourgeois, après avoir occupé un emploi dans le secteur privé de son pays, est devenu ultérieurement fonctionnaire du Parlement européen. En vertu de la disposition citée plus haut, il a demandé à la Caisse de pension des employés privés de Luxembourg de transférer au régime de pension des Communautés l'équivalent
actuariel de ses droits à la pension d'ancienneté, acquis dans le cadre du régime d'assurance national. A la suite du refus opposé par le conseil de direction de la Caisse, l'intéressé a formé un recours devant le Conseil arbitral des assurances sociales, mais ce dernier a repoussé la demande pour le motif que la loi luxembourgeoise ne prévoit pas le versement de l'équivalent actuariel des droits à pension acquis. M. Bodson s'est alors adressé, en appel, au Conseil supérieur des assurances
sociales et, par décision du 1er décembre 1977, cette juridiction a reconnu son droit au transfert de l'équivalent actuariel en question. A ce propos, il convient de souligner que la décision du Conseil supérieur a interprété l'article 11, paragraphe 2, cité, de l'annexe VIII du statut des fonctionnaires en ce sens que l'intéressé a le droit de choisir s'il fait verser aux Communautés l'équivalent actuariel des droits à pension d'ancienneté acquis dans le précédent emploi, ou le forfait de
rachat qui lui est dû au moment de son départ.
Ceci dit, il appartenait à la Caisse de pension de calculer le montant à transférer aux Communautés, en faveur de M. Bodson, conformément à la décision indiquée. Mais une décision à cet égard s'est fait attendre pendant presque vingt mois, Entre-temps, le grand-duché de Luxembourg, pour donner exécution dans son ordre juridique, à l'article 11, paragraphe 2, de l'annexe VIII du statut des fonctionnaires, a adopté la loi du 14 mars 1979 ( qui modifie l'article 18 de la loi du 16. 12. 1963
relative à la coordination des régimes de pension), en prévoyant, en faveur des fonctionnaires communautaires et internationaux, la possibilité de transférer, du régime de pension luxembourgeois, un montant correspondant à la somme des cotisations versées tant par l'assuré que par l'employeur, majorées de l'intérêt composé de 4 % l'an. Sur la base de cette réglementation, par décision du 17 juillet 1979, le comité directeur de la Caisse de pension des employés privés a finalement établi le
montant des droits acquis par M. Bodson, qui seraient transférés au régime de pension des Communautés, en faisant la somme des cotisations versées au régime d'assurance luxembourgeois, tant par l'intéressé que par son employeur et en les majorant des intérêts composés de 4 % l'an à compter du 31 décembre de chaque année d'affiliation. Dans les motifs de cette décision, le comité directeur allègue en particulier que la notion «d'équivalent actuariel des droits à la pension d'ancienneté» est
inconnue de la législation luxembourgeoise.
Il y eut ensuite un nouveau recours de l'intéressé au Conseil supérieur des assurances sociales, dont la décision était désormais passée en force de chose jugée. Le Conseil a annulé la décision de la Caisse des pensions et a de nouveau renvoyé l'affaire au même organisme afin que, en exécution de la décision citée du 1er décembre 1977, il «calcule l'équivalent actuariel des arriérés des pensions de vieillesse acquis par M. Bodson et que celui-ci entendait faire transférer aux Communautés
européennes en application de l'article 11, paragraphe 2, de l'annexe VIII du statut des fonctionnaires des Communautés européennes».
Cette seconde décision du Conseil supérieur des assurances sociales a été attaquée devant la Cour de cassation par la Caisse de pension des employés privés. Le requérant, partant de l'idée que la réglementation luxembourgeoise en vigueur respecte les obligations communautaires, a soutenu que le système de calcul conforme à cette réglementation, appliqué dans sa décision du 17 juillet 1979, ne peut pas être considéré comme forfait de rachat — parce que celui-ci, tel qu'il est défini par la
législation luxembourgeoise, comprend uniquement les cotisations versées par le travailleur — et correspond donc nécessairement à l'autre possibilité prévue par l'article 11, paragraphe 2, précité, c'est-à-dire à l'équivalent actuariel. En réalité, le point controversé est de savoir si le système de transfert luxembourgeois entre dans l'une ou l'autre des deux solutions admises par cette règle. C'est pourquoi, dans la question préjudicielle qu'elle vous a adressée, la Cour de cassation, se
référant en termes généraux aux caractéristiques du système de transfert prévu par la loi luxembourgeoise du 14 mars 1979, veut savoir si un mécanisme de ce genre peut être considéré comme un transfert du forfait de rachat ou de l'équivalent actuariel des droits à pension acquis sur le plan national, de manière à réaliser l'une ou l'autre des possibilités indiquées par la disposition communautaire en question.
3. Pour répondre à la question de la juridiction luxembourgeoise, il faut interpréter les deux concepts «d'équivalent actuariel des droits à la pension d'ancienneté» et de «forfait de rachat», contenus dans l'article 11, paragraphe 2, cité. Observons, au préalable, qu'une interprétation communautaire est certainement possible, puisqu'il s'agit de concepts qui ont une valeur objective, étant donné qu'ils se basent respectivement sur la science actuarielle et sur la science mathématique. Il est vrai
que certains détails d'application de l'un ou de l'autre système peuvent varier d'État à État, mais cela ne suffit pas pour estimer — comme l'a soutenu le gouvernement luxembourgeois dans la présente affaire — que l'interprétation de la règle en question doit être laissée aux différents États membres.
L'équivalent actuariel d'un droit à prestation pécuniaire a pour fonction de capitaliser la valeur de cette prestation périodique future et éventuelle. On calcule donc le capital correspondant à la pension, dont l'intéressé a acquis le droit sur le plan national, et on y applique un intérêt d'escompte en raison du caractère anticipé du versement par rapport à l'échéance, c'est-à-dire à l'âge donnant droit à la pension, et un coefficient de réduction proportionné au risque de décès du
bénéficiaire avant la date d'échéance (coefficient déterminé en fonction de l'âge de l'assuré et des taux de mortalité). L'intérêt d'escompte ainsi que le coefficient de réduction sont grosso modo proportionnels à la période de temps qui s'écoulerait entre le moment de la liquidation de l'équivalent actuariel et l'âge de la pension; c'est pourquoi le montant de l'équivalent actuariel, par rapport à un nombre déterminé de périodes d'assurance, varie, lui aussi, en fonction de l'âge du
fonctionnaire, se situant à un niveau plus élevé au fur et à mesure que le fonctionnaire avance en âge. En définitive, la détermination de l'équivalent actuariel implique donc, outre une opération d'escompte, un calcul de probabilité.
Pour clarifier davantage la matière, on peut utilement consulter les dispositions générales d'exécution de l'article 11, paragraphe 1, de l'annexe VIII (dans «courrier du personnel no 77 du 29. 7. 1969 et «courrier du personnel, Spécial Interinstitutions», du 19. 10. 1977). L'article 4 de ces dispositions, se référant au cas de transfert de l'équivalent actuariel des droits à pension d'ancienneté lorsqu'un fonctionnaire communautaire entre dans une administration nationale (au cas, par
conséquent, réciproque par rapport à celui dont nous discutons ici, et réglé précisément par le paragraphe 1 de l'article 11), prévoit le mode de calcul de l'équivalent actuariel par l'institution à laquelle le fonctionnaire appartient au moment de la cessation de ses fonctions. Le critère admis est le suivant: on prend pour base la pension à laquelle le fonctionnaire a droit à la date du transfert, on en fait la capitalisation, par référence aux dernières tables de mortalité adoptées par les
autorités budgétaires, en appliquant en outre un taux d'intérêt de 3,5 % l'an. Il est évident qu'un critère analogue vaut pour les transferts en sens inverse, dont la réglementation précise appartient aux autorités nationales.
Le mécanisme du «forfait de rachat» est plus simple — et certainement très différent. Dans les régimes d'assurance de caractère contributif, il s'agit d'additionner les cotisations versées par l'assuré et éventuellement par son employeur, et d'ajouter (ou non) un certain intérêt. Dans les régimes à caractère différent, les cotisations doivent être d'abord calculées de manière fictive (en prenant comme point de référence le montant des pensions par rapport à la durée du service) et ensuite
additionnées.
4. Une somme qui est déterminée de la manière décrite par le juge de renvoi ne peut évidemment pas constituer un équivalent actuariel des droits à la pension d'ancienneté acquis par l'intéressé: en effet, il manque soit le calcul de la pension qui serait due à ce dernier à l'échéance légale, soit la capitalisation de la pension elle-même dans les conditions que nous avons indiquées. En revanche, le calcul décrit dans la question préjudicielle présente les caractéristiques essentielles du forfait de
rachat: on part des cotisations versées par le travailleur et par l'employeur (ou de leurs équivalents fictifs), on en fait la somme et l'on ajoute les intérêts. Il peut sembler étrange que toutes les parties en cause devant les instances judiciaires luxembourgeoises se soient déclarées d'accord pour affirmer que le montant dont la décision citée du 17 juillet 1979 de la Caisse de pension luxembourgeoise a ordonné le transfert à la Communauté en faveur de M. Bodson — et qui, comme nous le savons
a été fixé précisément de la manière indiquée par la Cour de cassation dans sa question — ne constitue pas un forfait de rachat. Mais il faut considérer que, dans le régime de pension luxembourgeois, avant la loi citée du 14 mars 1979, et indépendamment de celle-ci, le forfait de rachat était limité à la somme des cotisations versées par l'assuré, tandis que le montant destiné par la Caisse au transfert demandé par M. Bodson comprend également, comme nous l'avons dit, les cotisations versées par
l'employeur et la majoration résultant de l'intérêt composé de 4 %. Ce type de forfait de rachat est d'ailleurs analogue à celui qui est prévu par l'article 12 de l'annexe VIII en faveur des fonctionnaires communautaires qui cessent définitivement leurs fonctions avant d'avoir acquis le droit à une pension d'ancienneté. Pour ce motif, et abstraction faite également de la réglementation interne considérée, la somme à laquelle se réfère la question correspond sans aucun doute au forfait de rachat
prévu par l'article 11, paragraphe 2, cité, de l'annexe VIII.
5. Dans les observations écrites présentées au cours de la procédure, le gouvernement luxembourgeois et la Commission ont soutenu que, pour accomplir l'obligation imposée aux États membres par l'article 11, paragraphe 2, précité, il suffit que chaque État ait réglé la matière de manière à assurer au fonctionnaire national une des deux formes de transfert des droits à pension. Si cela était exact, le grand-duché de Luxembourg, ayant prévu une forme de forfait de rachat, du reste plus favorable que
celle fixée antérieurement par sa législation interne, se serait conformé à ses obligations communautaires, et il ne serait pas nécessaire qu'il accorde également la faculté de transfert de l'équivalent actuariel.
Nous observons que ce problème d'interprétation de l'article 11, paragraphe 2, est différent de celui soulevé par la question préjudicielle de la Cour de cassation luxembourgeoise. Nous estimons que la Cour ne doit pas aborder ce problème, soit parce qu'il n'y a pas eu une demande en ce sens de la part du juge «a quo» (avec cette conséquence que les États membres autres que le Luxembourg n'ont pas eu l'occasion d'exprimer leur point de vue sur ce sujet), soit parce que, en l'espèce, ainsi qu'il
résulte des motifs de la décision de renvoi, M. Bodson a déjà obtenu, par la décision, passée en force de chose jugée, du Conseil supérieur des assurances sociales, la reconnaissance de son droit à obtenir le transfert, de la Caisse de pension luxembourgeoise aux Communautés européennes, de l'équivalent actuariel des droits à pension acquis dans son pays d'origine. Cette juridiction a donc estimé — sans recourir à la procédure visée à l'article 177 du traité CEE — que le droit de choisir entre
les deux options prévues par l'article 11, paragraphe 2, appartient aux fonctionnaires intéressés.
Dans son mémoire, le gouvernement luxembourgeois semble également vouloir soutenir que la disposition précitée n'a pas un caractère directement applicable, mais présuppose l'existence d'une réglementation interne qui définisse des critères et des modalités appropriés pour le calcul de l'équivalent actuariel; là où cette réglementation fait défaut — comme ce serait le cas au grand-duché de Luxembourg — l'intéressé ne pourrait de toute manière pas voir sa demande satisfaite. En ce qui concerne la
situation législative au Luxembourg, il vaut la peine de rappeler à ce sujet ce que la loi luxembourgeoise du 27 août 1977, concernant le statut des fonctionnaires entrés au service d'organisations internationales, établit pour le secteur de l'emploi public: selon l'article 8, paragraphe 2, les dispositions du paragraphe 1 de ce même article, qui prévoient le rachat des droits à pension acquis, n'excluent pas la faculté pour l'intéressé de faire verser à l'organisme international l'équivalent
actuariel de ses droits à pension nationaux lorsque cela est prévu par le régime de pension de l'institution internationale considérée (l'article 13 de la même loi renvoie à un décret grand-ducal pour la fixation des modalités du calcul actuariel). Mais, en tout cas, même abstraction faite de cette réglementation et de la possibilité d'en déduire des critères et des modalités pour le calcul actuariel des droits à pension appartenant aux fonctionnaires du secteur privé qui entrent au service des
Communautés, le fait demeure que le problème soulevé par le gouvernement luxembourgeois va au-delà de la question préjudicielle et semble d'ailleurs en contradiction avec la décision définitive citée du Conseil supérieur des assurances sociales du 1er décembre 1977. Les difficultés que l'administration luxembourgeoise pourrait rencontrer pour l'exécution de cette décision constituent évidemment un problème interne à l'ordre juridique luxembourgeois; quant à l'interprétation du droit
communautaire demandée à la Cour, nous répétons qu'elle doit rester dans les limites de la question formulée par la juridiction demanderesse.
6. Pour les raisons exposées jusqu'ici, nous suggérons à la Cour de répondre de la manière suivante à la question préjudicielle posée par la Cour de cassation luxembourgeoise par ordonnance du 25 juin 1981 :
La somme des cotisations versées par le travailleur assuré et par son employeur à un régime de pension national, majorées des intérêts composés à 4 % l'an, ne constitue pas l'équivalent actuariel des droits à la pension d'ancienneté acquis par ce travailleur, au sens de l'article 11, paragraphe 2, de l'annexe VIII du statut des fonctionnaires des Communautés européennes. Ce montant représente au contraire un forfait de rachat de ces droits, en vertu de la disposition précitée.
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( 1 ) Traduit de l'italien.
