CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI,
PRÉSENTÉES LE 16 FÉVRIER 1982 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Les deux procédures préjudicielles dans lesquelles les présentes conclusions s'insèrent soulèvent de nouveau le problème des limites dans lesquelles les États membres peuvent, à la lumière du droit communautaire, prendre des mesures individuelles d'éloignement ou d'expulsion de ressortissants des autres États membres, bénéficiaires de la libre circulation des travailleurs ou de la liberté d'établissement.
L'élément de fait commun aux deux affaires consiste dans le refus des autorités belges de laisser séjourner sur leur territoire deux ressortissantes françaises. L'une d'entre elles — précisément Mlle Adoui —, étant entrée en Belgique, avait sollicité de l'administration communale de Liège, par demande introduite le 3 juin 1980, la délivrance du permis d'établissement. Mais sa demande a été rejetée par décision notifiée le 15 octobre 1980 motivée de la manière suivante: «Comportement personnel
... qui rend son établissement indésirable pour des raisons d'ordre public: travaille dans un bar suspect au point de vue des moeurs, bar où les serveuses s'exposent en vitrine et ont la possibilité de s'isoler avec le client.» Il a donc été enjoint à Mlle Adoui de quitter le pays dans les quinze jours.
Après avoir, dans un premier temps, obtempéré à cet ordre, l'intéressée est revenue en Belgique le mois suivant en en informant l'administration communale. Le 27 novembre 1980, elle a de nouveau reçu l'ordre de quitter le pays dans les quatre jours: l'intéressée a réagi en présentant une demande visant à saisir la commission consultative des étrangers. L'administration de Liège a cependant refusé de soumettre le cas à la commission précitée en considérant que le recours avait été présenté
tardivement, et elle a réitéré son ordre de quitter le pays. A ce stade, Mlle Adoui a, par une procédure de référé engagée le 27 janvier 1981, assigné l'État belge et l'administration communale précitée devant le tribunal de Liège en concluant à ce qu'il soit ordonné aux deux parties défenderesses de lui délivrer le permis d'établissement pour une durée de cinq ans et à ce qu'il leur soit fait défense de prendre quelque mesure que ce soit tendant à la contraindre à quitter la Belgique, à tout le
moins tant qu'il n'aura pas été statué sur la demande de permis d'établissement.
L'autre ressortissante française dont il s'agit — Mlle Cornuaille — avait pour sa part présenté une demande visant à l'autoriser à s'établir en Belgique à partir du 13 juin 1978, mais sans obtenir aucune réponse. En effet, l'office des étrangers, informé par la police du fait que la demanderesse était une serveuse suspecte au point de vue des moeurs, avait saisi la commission consultative des étrangers en vue d'obtenir l'avis préalable à une mesure d'expulsion dans le cadre de la politique
appliquée à cette époque à l'égard du milieu de la prostitution. La Commission, après quelques incidents de procédure qui ont entraîné un retard important dans l'examen du cas, a émis le 11 septembre 1980 un avis favorable à l'expulsion.
Là-dessus, l'intéressée a, par une procédure de référé, assigné l'État belge devant le tribunal de Liège en concluant à ce qu'il lui soit reconnu le droit d'obtenir un permis d'établissement et à ce que la procédure d'expulsion ne soit pas poursuivie avant que ne soit connu le résultat de l'enquête pénale en cours ou, en tout cas, avant qu'un débat contradictoire n'ait eu lieu devant la commission consultative des étrangers.
Dans les deux procédures précitées, le tribunal de Liège a, par deux ordonnances distinctes du 8 mai 1981, à la demande des parties demanderesses, saisi la Cour d'un nombre exceptionnellement élevé de questions préjudicielles en application de l'article 177 du traité CEE. Ces questions, identiques dans les deux affaires, sont scindées en deux groupes: celles du premier groupe (quatorze) sont destinées à clarifier la notion d'ordre public visée aux articles 48 et 56 du traité alors que les
questions du deuxième groupe (quinze) tendent à obtenir des précisions sur les garanties de procédure dont doivent bénéficier les étrangers dans les procédures administratives internes en vertu des dispositions de la directive du Conseil 64/221 du 25 février 1964, relative à la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique.
Permettez-nous d'observer que l'on peut avoir quelques doutes sur l'importance que certaines de ces questions revêtent aux fins de la décision sur les litiges au principal; en outre, la manière dont elles sont formulées semble souvent suggérer une réponse déterminée. Malheureusement, le juge national a jugé utile de reprendre presque intégralement le questionnaire détaillé qui lui avait été proposé par les défenseurs des demanderesses et qui a été déféré en bloc à la Cour, comme le montrent les
ordonnances de renvoi. Une sélection plus minutieuse des questions réellement pertinentes et un engagement direct de la responsabilité du tribunal en ce qui concerne leur rédaction aurait mieux répondu à l'objectif de collaboration entre les juridictions nationales et la juridiction communautaire poursuivi par l'article 177.
2. La première question a pour objet la définition de l'ordre public «au sens des articles 48 et 56 du traité». Relevons, à titre préliminaire, que la situation des deux demanderesses au principal, compte tenu de leur qualité de serveuses et, partant, de salariées, entre dans le champ d'application de l'article 48, de sorte qu'il suffirait de porter notre attention sur cette seule disposition. Mais la fonction de la réserve d'ordre public, prévue par les deux articles précités, est identique et son
application et les limites correspondantes doivent donc obéir à des critères identiques. Rappelons à cet égard que l'article 48, paragraphe 3, avant de définir les droits inhérents à la libre circulation des travailleurs, excepte «les limitations justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique», alors que l'article 56, paragraphe 1, eu égard à toutes les prescriptions relatives au droit d'établissement et aux mesures prises en vertu de celles-ci, stipule
qu'elles «ne préjugent pas l'applicabilité des dispositions législatives, réglementaires et administratives prévoyant un régime spécial pour les ressortissants étrangers, et justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique».
Plusieurs questions se réfèrent, en outre, explicitement ou implicitement, à la directive précitée du Conseil 64/221 du 25 février 1964. Or, il est vrai que dans ses considérants, cette directive mentionne en particulier l'article 56, paragraphe 2, qui est inséré dans le chapitre consacré au droit d'établissement; mais elle s'applique sans aucun doute également aux travailleurs salariés bénéficiaires de la libre circulation. Cela ressort tant du contexte du préambule que de l'article 1 qui
dispose: «Les dispositions de la présente directive visent les ressortissants d'un État membre qui séjournent ou se rendent dans un autre État membre de la Communauté, soit en vue d'exercer une activité salariée ou non salariée, soit en qualité de destinataires de services.»
3. Il nous semble que la première question peut être utilement examinée conjointement avec la deuxième et la troisième questions. En effet, le juge belge, après avoir demandé une définition de l'ordre public, souhaiterait voir préciser les limites que le droit communautaire pose à la liberté d'appréciation des États membres en la matière ainsi que les conditions dans lesquelles un État membre peut exercer une discrimination entre ses propres ressortissants et ceux des autres États membres en
matière de libre circulation. Tous ces problèmes sont étroitement et nécessairement liés.
Le premier point à souligner est que le droit communautaire ne définit pas et ne prétend pas définir d'une manière autonome l'ordre public de même qu'il n'introduit pas une définition propre de la sécurité publique ou de la santé publique. Il existe, dans les traités communautaires et dans le droit dérivé, de très nombreuses expressions tirées des droits nationaux, dont l'interprétation implique un renvoi aux principes, aux règles et aux notions propres aux divers États membres. L'expression
«ordre public» en fait partie. Il n'est guère nécessaire de rappeler qu'elle revêt, dans ces mêmes ordres juridiques nationaux, un caractère incertain et est susceptible de varier d'autant plus que le concept d'ordre public est employé dans des contextes divers (par exemple: aux fins du droit administratif, du droit pénal, du conflit des lois et des juridictions, etc.). Cela n'a donc pas de sens de demander à la Cour, dont la fonction est d'interpréter le droit communautaire, de donner une
définition de l'ordre public.
Les articles 48 et 56 ne permettent que deux déductions, d'ailleurs importantes: a) les auteurs du traité ont appréhendé l'ordre public comme une justification de certaines limites posées par les États à la libre circulation des personnes et, plus précisément, comme le fondement d'un régime restrictif spécial applicable aux ressortissants étrangers (voir le texte de l'article 56, paragraphe 1); b) afin de remédier au risque de voir les États membres adopter des orientations diverses, il a été
prévu de coordonner, au moyen de directives, les dispositions législatives, réglementaires et administratives qui fixent ce régime spécial pour les étrangers. Cette coordination a abouti non pas à une tentative d'unifier les notions d'ordre public mais à la détermination d'un certain nombre de limites et de règles de procédure ainsi que cela résulte de la directive 64/221.
La Cour s'est prononcée à plusieurs reprises sur ces problèmes. L'arrêt rendu le 4 décembre 1974 dans l'affaire 41/74, Van Duyn (Recueil 1974, p. 1337) a reconnu, entre autres, que «... les circonstances spécifiques qui pourraient justifier d'avoir recours à la notion d'ordre public peuvent varier d'un pays à l'autre et d'une époque à l'autre», en ajoutant «... qu'il faut ainsi, à cet égard, reconnaître aux autorités nationales compétentes une marge d'appréciation dans les limites imposées par
le traité» (18e attendu). L'arrêt rendu le 28 octobre 1975 dans l'affaire 36/75, Rutili (Recueil 1975, p. 1219) a admis pour sa part «que ... les États membres restent libres de déterminer, en vertu de la réserve inscrite à l'article 48, paragraphe 3, conformément à leurs besoins nationaux, les exigences de l'ordre public» (26e attendu) tout en réitérant que cette notion, en raison de sa nature dérogatoire, devrait être entendue strictement «de sorte que sa portée ne saurait être déterminée
unilatéralement par chacun des États membres sans contrôle des institutions de la Communauté» (27e attendu). Enfin, l'arrêt rendu le 27 octobre 1977 dans l'affaire 30/77, Bouchereau (Recueil 1977, p. 1999), allant plus loin dans la recherche des racines de l'ordre public, a affirmé que «en tant qu'il peut justifier certaines restrictions à la libre circulation des personnes relevant du droit communautaire, le recours, par une autorité nationale, à la notion de l'ordre public suppose, en tout
cas, l'existence, en dehors du trouble pour l'ordre social que constitue toute infraction à la loi, d'une menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société» (point 3 du dispositif). Franchement, nous pensons qu'il n'est ni nécessaire ni souhaitable d'élaborer davantage ces concepts.
Le tribunal de Liège voudrait voir préciser les limites que le droit communautaire pose à la liberté des États membres d'apprécier la notion d'ordre public. La Cour a déjà répondu en grande partie dans l'arrêt Rutili précité en constatant, entre autres (au point 2 du dispositif): «De telles limites et garanties résultent notamment de l'obligation, imposée aux États membres, de fonder exclusivement les mesures prises sur le comportement individuel des personnes qui en font l'objet, de s'abstenir
de toute mesure en la matière qui serait utilisée à des fins étrangères aux besoins de l'ordre public ou porterait atteinte à l'exercice des droits syndicaux, de communiquer sans délai, à toute personne frappée de mesures restrictives — et sous réserve du cas où des motifs intéressant la sûreté de l'État s'y opposeraient —, les raisons qui sont à la base de la décision prise, enfin, d'assurer l'exercice effectif des voies de recours.» Naturellement, cette prise de position reflète, d'une manière
concise, la réglementation communautaire introduite par la directive 64/221 précitée ainsi que le principe de la protection des droits syndicaux consacré par l'article 8 du règlement no 1612 du Conseil du 15 octobre 1968. Le même arrêt Rutili rappelle, en outre, opportunément (32e attendu) le «principe plus général consacré par les articles 8, 9, 10 et 11 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, ratifiée par tous les
États membres, et de l'article 2 du protocole no 4 à la même convention, signé à Strasbourg le 16 septembre 1963, qui dispose en des termes identiques que les atteintes portées, en vertu des besoins de l'ordre et de la sécurité publique, aux droits garantis par les articles cités ne sauraient dépasser le cadre de ce qui est nécessaire à la sauvegarde de ces besoins ‘dans une société démocratique’». A notre avis, ce principe, admis par tous les États membres en tant que parties contractantes de
la Convention européenne des droits de l'homme, peut être invoqué comme principe de droit communautaire.
Quant, enfin, au doute exprimé dans la troisième question — que l'orientation prise dans l'arrêt Van Duyn précité soit en contradiction avec la règle de non-discrimination consacrée tant par l'article 7 que par l'article 48 du traité —, il n'a manifestement aucune consistance. Il est évident que le recours à la clause de l'ordre public, en matière de circulation des personnes, implique un régime spécial pour les ressortissants étrangers: l'article 56, paragraphe 1, le reconnaît explicitement et
la situation est identique pour les travailleurs tant salariés qu'indépendants. D'autre part, étant donné qu'aucun État ne peut refuser à ses propres ressortissants l'entrée et le séjour sur son territoire (en vertu d'un principe bien connu du droit international), un État membre peut refuser d'accorder le bénéfice de la libre circulation aux ressortissants d'un autre État membre pour des raisons d'ordre public sans être pour autant contraint d'imposer une interdiction analogue à ses propres
ressortissants; la Cour a précisément clarifié ce point dans l'arrêt Van Duyn précité (22e à 23e attendus). Tout revient à ne pas perdre de vue que l'ordre public permet de déroger non seulement au principe de non-discrimination mais également à celui de l'égalité de traitement: le traité est très clair à cet égard.
4. Avec la quatrième question, la juridiction belge demande en substance si un comportement qui n'est pas susceptible d'une sanction pénale peut constituer «une menace réelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société» au sens de l'arrêt Bouchereau précité; tandis que la cinquième question tend à établir s'il ne faut pas, à tout le moins, une loi, un règlement ou une attitude équivalente d'un État pour conférer à un intérêt de la société une nature «fondamentale». Le
problème posé par la onzième question relève du même ordre d'idées: à savoir, si l'exercice d'une profession non interdite mais au contraire protégée contre l'exploitation et qui fait l'objet, entre autres, d'une perception régulière d'impôts, peut présenter la caractéristique d'une menace grave affectant un intérêt fondamental de la société.
Dans l'arrêt Van Duyn précité, il a été clarifié que même en présence d'activités non interdites par la loi, des motifs d'ordre public peuvent être invoqués s'il s'agit d'activités antisociales contre lesquelles les autorités d'un État membre ont pris position en adoptant des mesures visant à décourager leur exercice. En d'autres termes, un comportement peut être déclaré contraire à l'ordre public même s'il ne peut pas être qualifié comme délit ou comme infraction d'un autre type. Dans son
mémoire d'observations, le gouvernement de la République italienne a, à juste titre, mis en relief la fonction préventive que peuvent avoir les mesures adoptées pour des raisons d'ordre public; il convient toutefois de rappeler qu'il doit s'agir de mesures destinées à prévenir le danger résultant du comportement personnel d'un individu et non pas de dispositions fondées sur des considérations de prévention générale (voir l'arrêt rendu par la Cour le 26 février 1975 dans l'affaire 67/74,
Bonsignore, Recueil 1975, p. 297 et suiv.). Inversement, le fait qu'un individu ait été condamné pour un délit déterminé ne suffit pas à justifier l'application à son égard d'une mesure d'ordre public: l'article 3, paragraphe 2, de la directive 64/221 le précise et l'arrêt Bonsignore l'a confirmé.
Les demanderesses au principal cherchent à mettre en évidence les différences entre l'espèce présente et le cas qui faisait l'objet de l'arrêt Van Duyn. Elles observent que, bien que la secte religieuse à laquelle Mlle Van Duyn appartenait ne tombât pas sous le coup de la loi pénale, le gouvernement britannique avait cependant adopté des mesures tendant à combattre ses activités lesquelles avaient même fait l'objet d'un débat parlementaire. L'attitude non équivoque adoptée par les autorités
britanniques en ce qui concerne la nature antisociale qu'elles attribuaient aux activités que Mlle Van Duyn aurait exercées au Royaume-Uni, est opposée à l'attitude adoptée en l'espèce par l'État belge lequel n'aurait jamais montré qu'il considérait l'activité reprochée aux demanderesses comme un comportement contraire à ses intérêts fondamentaux. Dans un ordre d'idées analogue, le gouvernement néerlandais, en admettant que la notion d'ordre public couvre des intérêts considérés comme dignes de
protection par les autorités nationales, soutient que pour justifier l'application de la clause en question, ces intérêts devraient ressortir de règles normatives dont les justiciables peuvent prendre connaissance. En effet, ce n'est que de cette façon que l'on pourrait satisfaire à l'exigence de la sécurité du droit.
Il nous semble que lorsque l'on admet, comme le fait la Cour, la légalité d'une mesure d'expulsion pour des raisons d'ordre public fondée sur un comportement que la législation nationale n'interdit pas, le principe de la sécurité du droit ne saurait être invoqué pour exiger une espèce de catalogue normatif des comportements contraires à l'ordre public. Une telle exigence serait en contradiction avec la prémisse. Ce qui apparaît nécessaire et suffisant, c'est que l'intérêt général en fonction
duquel l'État entend appliquer les mesures restrictives d'ordre public, trouve une expression quelconque, fût-elle indirecte, dans l'ordre juridique interne. On peut, à notre avis, interpréter en ce sens l'exigence, reconnue par l'arrêt Van Duyn précité, que les autorités compétentes aient pris position contre certaines activités en montrant qu'elles les considèrent comme antisociales.
En ce qui concerne les situations de fait considérées en l'espèce, nous nous bornerons à relever que l'attitude restrictive des autorités administratives belges à l'égard du phénomène de la prostitution et des comportements de ceux qui s'y livrent, semble être conforme à la législation nationale de cet État étant donné que celle-ci, sans interdire ni punir la prostitution, comporte des interdictions (par exemple, l'interdiction du racolage, l'interdiction faite aux prostituées de s'exposer en
vitrine, l'interdiction d'organiser des maisons closes) dont il est aisé de déduire que le législateur a jugé conforme à l'intérêt public de limiter l'extension du phénomène. Mais il appartient naturellement au juge du fond d'examiner si la condition mise en lumière par l'arrêt Van Duyn précité se trouve réalisée dans les cas d'espèce.
5. Dans la sixième question, le tribunal de Liège, étant donné que la mesure d'éloignement du territoire a souvent un caractère de sanction plus grave qu'une sanction pénale, demande s'il n'y a pas lieu -d'appliquer par analogie l'article 7 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et, partant, d'exiger aux fins de l'application de la mesure restrictive, que le comportement sanctionné constitue une infraction prévue par la législation de l'État au moment de son
accomplissement. A titre subsidiaire, il est demandé quelle solution la Cour propose pour éviter en la matière l'arbitraire des administrations nationales.
On sait que l'article 7 paragraphe 1, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme sanctionne le principe «nullum crimen sine lege». Etant donné que les mesures restrictives d'ordre public prises à l'égard des étrangers ne constituent pas des sanctions pénales mais revêtent un caractère essentiellement préventif, il est sans objet d'invoquer l'application par analogie de cette disposition. Ainsi que l'a observé le gouvernement italien, la gravité particulière que peut parfois
revêtir pour l'intéressé une mesure d'expulsion ou l'interdiction de l'entrée du territoire, ne saurait revêtir de l'importance que lorsqu'il s'agit d'apprécier si les autorités nationales ont respecté les principes garantissant le caractère raisonnable et proportionnel de la mesure adoptée. A l'aide de ces critères et, partant, en tenant compte, dans chaque cas, de tous les éléments qui caractérisent le comportement personnel de l'intéressé ainsi que de sa situation familiale et des liens
éventuellement déjà établis avec les pays dans lequel il est entré, on évite le risque que le pouvoir discrétionnaire des administrations nationales aboutisse à des décisions arbitraires.
Cette dernière considération implique une réponse affirmative à la septième question en ce qui concerne la proportionnalité. Le juge au principal cherche à savoir s'il y a lieu de mesurer, d'une part, la gravité spécifique de la mesure d'éloignement. Or, les critères du caractère raisonnable et proportionnel de la mesure trouvent assurément aussi application dans le domaine du droit communautaire: ils contribuent donc à restreindre le pouvoir des États membres d'appliquer la clause de l'ordre
public. Les éléments de fait que nous venons de mentionner doivent être vérifiés cas par cas parce qu'ils servent à établir si chaque mesure d'éloignement ou d'expulsion est compatible avec le principe de proportionnalité.
La huitième question avance l'hypothèse que l'éloignement peut parfois être assimilé à un traitement inhumain et donc être considéré comme interdit; dans sa plaidoirie, l'avocat des demanderesses a mentionné à cet égard le principe fondamental, faisant partie de tout catalogue des droits de l'homme, selon lequel sont absolument interdits les peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (voir l'article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme qui mentionne
opportunément en premier lieu la torture). Il nous semble que ce principe n'a aucun rapport avec les mesures qui restreignent la liberté d'entrée et de séjour dans un État déterminé: même si des mesures de ce genre peuvent parfois avoir des conséquences graves pour celui qui en fait l'objet, ce serait un abus de langage que d'assimiler cette gravité à celle de traitements, tels que la torture, qui portent atteinte tant à l'intégrité physique qu'à la dignité humaine des victimes et constituent
une honte inexcusable pour ceux qui les pratiquent.
6. La neuvième question tend à établir dans quelle limite les États membres ont le droit de tenir compte, pour refuser ou retirer un titre de séjour, de la vie privée des intéressés. La réponse nous semble aisée. La vie privée des individus est, en principe, soustraite à l'ingérence des autorités de l'État; mais cela n'empêche pas que la moralité des particuliers pourra entrer en ligne de compte lorsqu'elle se traduit par une conduite extérieure et lorsqu'elle se reflète ainsi dans le cadre dans
lequel ils vivent. Ce sera en définitive par rapport au comportement des personnes que les autorités apprécieront l'existence ou non d'une menace pour l'ordre public.
Avec la dixième question, le juge au principal demande si un État membre, soucieux d'éliminer de son territoire les prostituées provenant d'un pays déterminé parce qu'elles pourraient être un support pour le banditisme, le fait systématiquement, en déclarant que la profession de prostituée constitue un danger pour l'ordre public sans vérifier si les intéressées peuvent être suspectées de rapports avec le «milieu», ne fait pas oeuvre d'une forme de prévention générale contraire au principe mis en
lumière par l'arrêt Bonsignore précité.
Nous savons que même dans un État membre où la prostitution n'est pas interdite, les autorités nationales peuvent éloigner ou expulser pour des raisons d'ordre public les étrangères (ou les étrangers) qui sont entrés dans le pays pour exercer cette activité, à condition que la législation en vigueur fasse apparaître l'intérêt public à restreindre la propagation de ce phénomène social. Bien entendu, la mesure restrictive doit être motivée par rapport à un comportement de l'individu; cela suffit,
à notre avis, à satisfaire à l'exigence consacrée par l'article 3, paragraphe 1, de la directive 64/221. En d'autres termes, même si le comportement est commun à une catégorie entière de personnes, l'essentiel est de vérifier que le cas particulier relève effectivement de ce type d'activité qui trouble l'ordre social.
C'est en vertu de ce principe que doit être considérée comme interdite l'adoption de mesures d'éloignement ou d'expulsion à l'égard de toutes les prostituées d'un pays déterminé parce qu'elles sont suspectées d'établir plus facilement des liens de complicité avec «le milieu» de ce même pays. Dans ce cas, en effet, le motif de la décision qui restreint la liberté de circulation ne réside pas dans l'exercice du métier de prostituée mais au contraire dans l'accusation d'être en contact avec des
éléments criminels et de favoriser leur activité. Or, une mesure d'ordre public ne peut pas légitimement se fonder sur un soupçon à l'égard d'un groupe entier d'individus; l'autorité compétente doit au contraire être en mesure d'établir que la personne à éloigner ou à expulser a fourni personnellement de l'aide au «milieu». On pourrait ajouter à cela que des mesures restrictives adoptées uniquement à l'égard des étrangers ressortissants d'un État déterminé pour des raisons liées à leur
nationalité sont certainement contraires au principe général de non-discrimination.
7. La douzième question vise textuellement à savoir si l'avocat général, en utilisant dans l'affaire Bonsignore les expressions de «présence devenue intolérable» et «solution nécessaire», a traduit correctement la mesure de gravité nécessaire pour justifier l'éloignement du territoire d'un Etat membre d'un ressortissant d'un autre État membre. Évidemment, le juge au principal insiste dans son intention d'établir quel degré de gravité le comportement doit présenter pour qu'il soit licite d'adopter
une mesure d'ordre public du type précité. Nous nous bornerons à renvoyer aux observations déjà formulées à propos du pouvoir discrétionnaire que détiennent les autorités nationales dans l'appréciation des situations portant atteinte à l'ordre public, et de la nature des limites que le droit communautaire impose à ce pouvoir discrétionnaire.
8. Par la treizième question, la Cour est invitée à préciser dans quelles conditions une personne qui s'est vue refuser ou retirer un permis de séjour pour des raisons d'ordre public peut ultérieurement avoir à nouveau accès au territoire de l'État concerné et solliciter à nouveau ce permis, et s'il est possible d'arrêter une décision définitive d'éloignement.
Il ne nous semble pas qu'il existe dans ce domaine des règles de droit communautaire dont on puisse tirer une réponse précise. Compte tenu du caractère dérogatoire de la disposition précitée de l'article 48, paragraphe 3, du traité et de l'exigence d'une interprétation stricte qui en résulte, on peut seulement affirmer qu'en principe, une décision d'éloignement ayant une valeur définitive et irrévocable qui a pour effet d'exclure pour le futur toute possibilité de reprendre l'examen de la
situation personnelle de l'individu auquel une mesure de restriction à la libre circulation a été appliquée, ne paraît pas licite. D'autre part, il est indubitable que l'État pourra continuer de refuser le permis de séjour à une personne à l'égard de laquelle il a déjà adopté une mesure de ce genre tant que n'ont pas disparu les raisons qui avaient justifié la première mesure (ou lorsque, alors même que ces raisons ont disparu, il existe d'autres raisons également valables). Sur le plan de la
procédure, enfin, on peut dire qu'une nouvelle décision de refus suppose que la situation du requérant ait été examinée, à tout le moins s'il a invoqué de nouvelles raisons à l'appui d'une décision favorable.
9. La quatorzième question — qui aurait mieux trouvé sa place dans le groupe B avec les autres questions de procédure — se réfère à l'article 6 de la directive 64/221, c'est-à-dire à la disposition qui oblige les États membres à porter à la connaissance de l'intéressé les raisons (d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique) qui sont à la base de la décision le concernant. Le juge belge demande si cet exposé doit être fait dans la langue maternelle de l'intéressé, s'il doit être
«complet, détaillé et sincère», s'il peut se limiter à une motivation générale répétée lors d'un grand nombre de cas.
Sur le premier point, nous relevons que les décisions restrictives dont il s'agit en l'espèce ont été notifiées en langue française aux deux ressortissantes françaises qui se trouvaient dans la partie francophone de Belgique. Nous sommes donc en présence d'une question qui n'a manifestement aucune importance pour la solution des litiges pendant devant la juridiction de renvoi et que la Cour pourrait même refuser de prendre en considération. Malgré cela, nous préférons également exprimer notre
point de vue à ce sujet. Dans ses observations, la Commission a affirmé qu'elle estimait effectivement nécessaire — pour éviter des disparités de traitement entre les ressortissants des différents États membres — que les motifs des mesures d'ordre public dont nous discutons soient communiqués à l'intéressé dans sa langue maternelle. L'article 5, paragraphe 2, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, se référant à la communication des motifs de mesures de restriction à la
liberté individuelle, se borne à exiger qu'ils soient rédigés dans une langue que l'intéressé comprend. D'autre part, dans l'arrêt rendu le 18 février 1975 dans l'affaire 66/74, Farrauto (Recueil 1975, p. 157), la Cour a eu l'occasion de se prononcer à propos de la notification d'une décision adoptée par une caisse de prévoyance à l'égard d'un travailleur migrant (décision de rejet d'une demande) et elle a affirmé, entre autres, qu'«il appartient ... aux juridictions nationales des États membres
de veiller à ce que la sécurité juridique ne soit pas compromise par une déchéance résultant de l'incapacité du travailleur de comprendre la langue dans laquelle une décision lui est communiquée» (6e attendu). Il nous semble que ce critère peut également s'appliquer dans le domaine examiné en l'espèce et qu'en conséquence, faute d'une disposition communautaire précise, les autorités nationales ne doivent pas être considérées comme tenues de rédiger dans tous les cas la décision restreignant la
libre circulation d'un ressortissant d'un autre État membre dans la langue de ce dernier.
En ce qui concerne l'exigence de la véracité de la motivation, nous ne voyons pas ce qui peut susciter des doutes. L'article 6 de la directive précitée 64/221 du Conseil a clairement pour objectif d'assurer une possibilité de défense à l'étranger frappé de la mesure; il ne saurait donc autoriser l'autorité administrative à fournir des informations non «sincères» (par ailleurs, un acte administratif fondé sur des affirmations erronées est généralement attaquable dans le droit des États membres).
Au reste, il suffira d'observer que la motivation doit avoir un contenu suffisamment détaillé pour mettre l'intéressé en mesure de se défendre.
Nous estimons enfin, contrairement au point de vue avancé par la Commission, que l'emploi de formules répétées dans de nombreux cas est admissible lorsqu'il s'agit de cas présentant des aspects en substance identiques. Il est cependant nécessaire de respecter le critère de la conformité de la décision à la situation personnelle du sujet auquel elle s'applique.
10. Le groupe des questions réunies sous la lettre B porte entièrement, comme nous l'avons déjà dit, sur les garanties de procédure que le droit communautaire assure aux particuliers auxquels il s'agit d'appliquer des mesures de restriction à la libre circulation.
Dans la question no 1, la juridiction de renvoi demande à la Cour «d'indiquer, de préciser et d'énumérer les garanties procédurales que les États membres doivent assurer à l'étranger exerçant le recours prévu à l'article 9 de la directive 64/221».
Le paragraphe 1 de cette disposition règle la procédure d'adoption de deux mesures concernant l'étranger qui séjourne déjà sur le territoire: la décision de refus de renouvellement du titre de séjour et la décision d'éloignement du territoire du porteur de ce titre. En outre, la disposition est destinée à suppléer à certaines carences du système des recours juridictionnels. Elle s'applique «en l'absence de possibilité de recours juridictionnels ou si ces recours ne portent que sur la légalité
de la décision ou s'ils n'ont pas effet suspensif». Quant au paragraphe 2 de ce même article, il se réfère à deux décisions intéressant l'étranger qui n'est pas encore muni d'un titre de séjour: les décisions de refus de délivrance de ce titre ainsi que les décisions d'éloignement du territoire avant la délivrance du titre. La réglementation arrêtée pour la première des deux catégories précitées de décisions consiste à imposer à l'autorité administrative de prendre l'avis (à moins d'urgence)
d'une «autorité compétente» de ce même pays qui doit être différente de celle qualifiée pour prendre les décisions de restriction. Devant cette autorité, l'intéressé «doit pouvoir faire valoir ses moyens de défense et se faire assister ou représenter dans les conditions de la procédure prévue par la législation» du pays d'accueil. Au contraire, l'autre catégorie de décisions (refus de délivrance du premier titre de séjour et décision d'éloignement du territoire avant la délivrance du titre)
peut être adoptée même sans que l'administration consulte «l'autorité différente» précitée; mais l'intéressé a la faculté de demander que les mesures adoptées à son égard soient soumises à l'examen de cette autorité, et il est alors autorisé à présenter en personne ses moyens de défense «à moins que des raisons de sûreté de l'État ne s'y opposent».
L'article 9 a été interprété par la Cour dans l'arrêt rendu le 5 mars 1980 dans l'affaire 98/79, Pecastaing (Recueil 1980, p. 691), où elle a déclaré, entre autres, comme le juge belge le rappelle dans la question que nous examinons ici, que cette disposition a «pour objet d'assurer une garantie procédurale minimale aux personnes frappées par l'une des mesures envisagées par la directive» dans les hypothèses définies au paragraphe 1. Mais cela n'a pas de sens de demander à présent à la Cour
«d'indiquer, de préciser et d'énumérer» les garanties de procédure qui doivent être assurées aux étrangers en application de l'article 9. Ces garanties, que nous avons résumées ci-dessus, s'identifient avec la procédure consultative qui doit précéder les décisions visées à l'article 9, paragraphe 1, et qui peut être mise en œuvre, à la demande de l'intéressé, à l'égard également des décisions visées à l'article 9, paragraphe 2. Certains problèmes d'interprétation particuliers liés à cette
procédure sont soulevés par le tribunal belge dans les questions qui suivent la première. La question no 1 n'a, en réalité, aucune valeur propre.
1. La question no 2 porte sur l'interprétation des termes «autorité ... différente» utilisés dans le deuxième alinéa de l'article 9, paragraphe 1, pour désigner l'autorité dont l'avis peut être demandé par l'intéressé dans les hypothèses de mesures refusant la délivrance du premier titre de séjour ou décidant l'éloignement du territoire avant la délivrance de ce titre. Le tribunal de Liège cherche à savoir si cette autorité doit être « impartiale et totalement indépendante de l'autorité qui prend
la décision», s'il y a indépendance suffisante lorsque les membres de l'autorité sont désignés par l'autorité investie du pouvoir de décision, et s'il n'est pas souhaitable que les États membres confient au pouvoir judiciaire le soin d'examiner également les recours prévus par l'article 9 de la directive. La question no 3 porte sur le même sujet mais elle est encore plus détaillée; elle pose le problème de savoir si un fonctionnaire de l'administration à laquelle il appartient de prendre la
décision peut être membre ou secrétaire de l'autorité chargée d'exprimer son avis, si un fonctionnaire du gouvernement appartenant à une autre administration peut avoir la qualité de membre, si la période au cours de laquelle les membres de l'autorité en question conservent leurs fonctions doit être déterminée et, enfin, s'il est normal que ces membres soient rémunérés par l'autorité qui prend les décisions.
Dans l'arrêt rendu le 22 mai 1980 dans l'affaire 131/79, Santillo (Recueil 1980, p. 1585), la Cour a eu l'occasion de déclarer — au point 2 du dispositif: que «la directive laisse aux États membres une marge d'appréciation pour la désignation de ‘l'autorité compétente’. Peut être considérée comme telle toute autorité publique indépendante de l'autorité administrative appelée à prendre une des mesures prévues par la directive, organisée de manière que l'intéressé ait le droit de se faire
représenter et de faire valoir ses moyens de défense devant elle».
Nous doutons, en vérité, qu'il soit possible ou opportun d'aller plus loin dans la précision des rapports entre l'autorité investie du pouvoir de décision et l'autorité chargée d'exprimer son avis au sens de l'article 9, précité. Sans aucun doute, le critère de l'indépendance mis en lumière par la Cour implique que les membres de l'organe consultatif ne doivent pas être subordonnés sur le plan hiérarchique à l'autorité qui est appelée à prendre les décisions; mais on peut raisonnablement
considérer qu'est incompatible avec l'indépendance le seul fait d'appartenir à la même unité administrative que celle à laquelle sont rattachés les fonctionnaires de l'autorité qui prend les décisions. En revanche, on ne saurait exclure que d'autres fonctionnaires de gouvernement, faisant partie d'administrations différentes, peuvent être appelés à faire partie de l'organe consultatif sans que cela compromette son indépendance, et il n'est certainement pas nécessaire que les membres de cet
organe soient des juges ou que la fonction consultative prévue par l'article 9 soit purement et simplement confiée à des organes judiciaires. En ce qui concerne, enfin, le mécanisme de nomination des membres de l'autorité consultative, la durée de leurs fonctions et leur rémunération, nous estimons qu'il s'agit de domaines relevant du pouvoir discrétionnaire de chaque État membre, à condition que l'indépendance effective de l'organe et de ses membres ne soit pas menacée.
12. Avec la question no 4, le juge au principal demande à la Cour si la possibilité de saisir directement l'autorité consultative ne doit pas être accordée également à la personne destinataire de la mesure d'ordre public au lieu d'être réservée à l'autorité qui prend la décision.
Nous avons vu que dans les cas prévus par le paragraphe 1 de l'article 9 (décision de refus de renouvellement du titre de séjour ou décision d'éloignement du porteur de ce titre), l'autorité à laquelle il appartient d'adopter la mesure est tenue de prendre l'avis de l'autorité «différente». Cela implique un contact direct entre les deux organes et ne laisse de la place à aucune initiative du particulier intéressé, lequel devra uniquement être informé du début de la phase consultative pour
pouvoir faire valoir ses moyens de défense et pour se faire assister ou représenter. En revanche, dans l'hypothèse visée au paragraphe 2 de l'article précité (refus de délivrance du premier titre de séjour et décision d'éloignement avant la délivrance de ce titre), l'examen de chaque cas par l'autorité consultative intervient «à la demande de l'intéressé». Mais cela ne signifie pas que la demande puisse être adressée directement à l'autorité consultative. On considère que le contexte de la
disposition indique clairement l'objet de cette demande: obtenir que la mesure (qu'il faut supposer adoptée mais non encore exécutoire) soit soumise à l'examen de l'autorité consultative. En conséquence, il est logique que l'intéressé doive s'adresser à l'autorité qui a arrêté la mesure en vue de solliciter le contact direct entre les deux organes dans des conditions analogues à celles que définit le paragraphe 1 précité. En effet, la demande du sujet intéressé impose à l'autorité investie du
pouvoir de décision l'obligation de prendre l'avis de l'autorité différente (et, partant, à compter de la date de la demande, la position des deux organes l'un envers l'autre est la même que dans l'hypothèse régie par le paragraphe 1). Il est aisé d'en déduire que l'organe auteur de la mesure n'a aucun pouvoir de se prononcer sur la recevabilité de la demande: il doit toujours la transmettre à l'organe consultatif.
13. Il convient à présent d'examiner les questions 8, 9 et 10 qui comportent un élément commun: elles concernent en effet toutes la manière dont l'autorité investie du pouvoir de décision doit prouver, au cours de la phase de l'examen par l'autorité consultative, les faits sur lesquels la mesure d'ordre public est fondée.
Dans la question 8, très détaillée, sont soulevés les problèmes du degré de précision et du caractère complet de la preuve, de l'utilisation de dénonciations anonymes et de rapports de police n'indiquant pas leurs sources, de la possibilité pour l'étranger d'invoquer le bénéfice du doute. Dans la question 9, la juridiction de renvoi demande si les faits qui constituent des infractions pénales ne doivent pas être établis par l'existence d'une condamnation pénale. La question 10 vise à établir si
un rapport de moralité sur la personne intéressée peut suffire à prouver un comportement contraire à l'ordre public.
En vérité, la réglementation communautaire ne contient pas de dispositions relatives aux moyens que l'autorité qui prend les décisions peut utiliser pour établir devant l'autorité consultative l'existence des faits reprochés à l'étranger. Toutefois, il n'est pas douteux que la charge de la preuve incombe à l'autorité investie du pouvoir de décision, et on peut également affirmer que les règles applicables en matière de preuve dans les procédures de réclamations administratives dans chacun des
États membres vaudront également pour les procédures dont nous discutons ici (en effet, celle qui est prévue au paragraphe 2 de l'article 9 équivaut en substance à une réclamation administrative, tandis que le paragraphe 1 du même aniele prévoit que l'intéressé doit être mis en mesure de faire valoir ses moyens de défense selon la procédure prévue par la législation nationale qui ne peut être que celle qui est applicable aux réclamations administratives). Il serait contraire au principe de
non-discrimination d'appliquer à ces procédures des règles en matière de preuve qui offriraient à l'étranger des garanties inférieures à celles qui sont assurées aux nationaux dans le cadre de réclamations contre des mesures restrictives prises par l'administration nationale.
En ce qui concerne l'hypothèse dans laquelle le comportement allégué pour fonder la mesure d'ordre public est également susceptible d'une sanction pénale, la question 9 semble suggérer qu'il est nécessaire d'attendre l'issue de la procédure pénale — dans le sens de la condamnation de l'accusé — avant d'adopter la mesure de restriction à la liberté de circulation. Or la réponse doit être clairement négative. Nous avons déjà eu l'occasion de souligner la distinction qui doit être faite entre la
qualification du comportement d'un sujet du point de vue du droit pénal et celle qui peut constituer le fondement d'une mesure d'ordre public. La Cour, dans l'arrêt précité rendu le 27 octobre 1977 dans l'affaire 30/77, Bouchereau, affirme, entre autres, que l'article 3, paragraphe 2, de la directive 64/221 doit être compris «comme exigeant des autorités nationales une appréciation spécifique, portée sous l'angle des intérêts inhérents à la sauvegarde de l'ordre public, qui ne coïncide pas
nécessairement avec les appréciations qui ont été à la base de la condamnation pénale» (lorsqu'une condamnation a déjà été prononcée contre le sujet). Cela n'aurait pas de sens d'exiger de l'autorité administrative qu'elle attende la condamnation de l'étranger avant de décider son éloignement ou de refuser un titre de séjour en raison d'un fait susceptible de donner lieu à une décision de caractère pénal.
En ce qui concerne, enfin, le poids que peut revêtir le rapport de moralité d'une personne en tant que preuve de son comportement contraire à l'ordre public, il nous semble clair que tout dépendra des éléments pris en considération dans le rapport. Nous avons déjà indiqué précédemment que la moralité privée peut déterminer une mesure de restriction à la libre circulation d'un sujet dans la mesure où elle se traduit par un comportement incompatible avec l'ordre public. En conséquence, si un
rapport de moralité comporte des éléments précis relatifs à la conduite en public d'une personne, ce rapport peut avoir une valeur de preuve dans les procédures prévues par l'article 9 de la directive 64/221.
14. Nous en venons à présent aux questions 11, 12, 13 et 14 relatives à la communication, à l'étranger et à son avocat, du dossier déposé par l'autorité investie du pouvoir de décision auprès de l'organe consultatif. Le tribunal de Liège cherche à savoir, à titre principal, si cette communication est un droit de la personne intéressée, si elle implique le droit de recevoir une copie du dossier (ou purement et simplement de recevoir l'original sans se déplacer dans la capitale de l'État), dans quel
délai avant l'audience la communication doit intervenir, si elle doit être intégrale, si l'autorité à laquelle il appartient de prendre la décision peut refuser de communiquer certains documents et, enfin, si une pièce arguée de faux par l'étranger ne doit pas être écartée des débats.
Nous voudrions d'abord observer que le droit communautaire en vigueur ne comporte pas de réglementation détaillée de cette matière. Malgré cela, il n'est pas douteux que la directive 64/221 entend garantir à l'étranger une large et réelle possibilité de se défendre. Dans l'arrêt rendu le 22 mai 1980 dans l'affaire Santillo, la Cour a, entre autres, souligné que «l'exigence visée à l'article 9, paragraphe 1, que toute mesure d'éloignement soit précédée de l'avis de ‘l'autorité compétente’, et
que l'intéressé doive pouvoir faire valoir ses moyens de défense et se faire représenter devant cette autorité dans les conditions de procédure prévues par la législation nationale, ne peut constituer une garantie réelle qu'à la condition que tous les éléments à prendre en considération par l'autorité administrative soient soumis à l'appréciation de ‘l'autorité compétente’» (14e attendu). Ce que ce passage affirme à propos de la procédure prévue par l'article 9, paragraphe 1, vaut également
pour la procédure qui peut s'ouvrir, à la demande de l'intéressé, en application de la disposition de l'article 9, paragraphe 2. L'exigence de la procédure contradictoire impose, en particulier, que l'intéressé, directement ou par le truchement de son avocat, prenne connaissance du dossier transmis par l'autorité investie du pouvoir de décision; nous pensons donc que l'on peut parler d'un droit subjectif de l'étranger à la communication de ce dossier (à moins que des raisons de sûreté de l'État
ne s'y opposent). Au reste, la procédure prévue par la législation nationale pour les réclamations administratives ainsi que les garanties accordées aux citoyens dans le cadre de celle-ci, seront applicables.
La situation de l'étranger intéressé au cours de la phase qui se déroule devant l'autorité consultative fait également l'objet des questions 6, 7 et 15. La dernière partie de la question 7 vise à établir si l'étranger doit avoir la faculté de présenter des moyens par écrit et un dossier. La question 15 concerne le délai dans lequel l'étranger ou son avocat doivent être informés de la date de l'audience. Dans la question 6, le juge au principal interroge la Cour sur le droit de l'étranger
d'obtenir un renvoi de la procédure orale lorsque lui-même ou son avocat sont empêchés, pour un motif valable et sérieux, d'assister à l'audience fixée (et sauf urgence dûment justifiée).
A notre avis, la solution spécifique de ces problèmes relève de la législation de l'État dans lequel la procédure se déroule, étant entendu, toutefois, qu'il faut assurer à l'étranger une possibilité large et effective de se défendre dans le cadre d'une procédure contradictoire avec l'autorité investie du pouvoir de décision et que les règles de procédure à appliquer seront celles qui régissent les réclamations administratives dans les mêmes conditions que celles dont bénéficie un national.
15. Il reste à examiner deux points concernant la délibération de l'autorité consultative. La première partie de la question 7 tend à établir si cette «décision» doit tenir compte, de façon précise et suffisante, de tous les moyens de droit et de fait soulevés par l'étranger. Dans la question 5, le tribunal de Liège, après avoir affirmé que cette même «décision» doit être motivée, demande si cela implique le droit de l'étranger d'en recevoir une copie portant la signature des membres de l'autorité
consultative et l'indication de leurs «identité et qualité».
En effet, l'avis que l'autorité consultative est appelée à rendre doit être motivé: la Cour l'a reconnu dans l'arrêt précité rendu le 12 mai 1980 dans l'affaire Santillo où elle a déclaré, entre autres: «... tant l'autorité administrative que la personne concernée doivent — toujours sous réserve du cas où des motifs intéressant la sûreté de l'État visés par l'article 6 de la directive s'y opposeraient — être en mesure de connaître les raisons qui ont amené ‘l'autorité compétente’ à émettre son
avis» (19e attendu, avant-dernier paragraphe). A notre avis, cela implique que l'étranger a le droit d'obtenir une copie de l'avis en question, et que la copie doit également faire apparaître la composition de l'organe de manière à permettre à l'intéressé de contrôler si celui-ci a été régulièrement constitué. Le fait que, par ailleurs, les moyens de droit et de fait soulevés par l'étranger ont été plus ou moins largement pris en considération par l'organe consultatif, résultera de la
motivation: ce qui importe, c'est une motivation suffisante de l'avis, mais on ne saurait prétendre établir une correspondance précise entre les arguments invoqués par l'intéressé et la démarche logique de la motivation.
16. Eu égard aux considérations qui précèdent, nous suggérons à la Cour de répondre comme suit aux questions posées par le tribunal de Liège dans deux ordonnances rendues le 8 mai 1981 dans l'affaire Adoui contre l'État belge et la ville de Liège et dans l'affaire Cornuaille contre l'État belge:
1) Les limites que le droit communautaire pose au pouvoir de chaque État membre de refuser le titre de séjour à des ressortissants d'autres États membres ou de les éloigner de son territoire pour des raisons d'ordre public résultent tant de la réglementation spécifique adoptée par les institutions communautaires en matière de circulation des personnes (en particulier de la directive du Conseil 64/221 du 25. 2. 1964) que du principe général commun aux droits des États membres selon lequel les
restrictions introduites pour des raisons d'ordre public et de sécurité publique ne sauraient dépasser le cadre de ce qui est nécessaire à la satisfaction de ces exigences dans une société démocratique. Le pouvoir discrétionnaire des autorités nationales compétentes est en outre subordonné au respect des critères de proportionnalité et du caractère raisonnable de la mesure restrictive qu'il y a lieu d'appliquer au regard de la situation personnelle et familiale du sujet visé par ladite
mesure.
2) La circonstance que le comportement d'un étranger ne soit ni susceptible d'une sanction pénale ni autrement interdit par la législation d'un État membre, n'exclut pas la possibilité pour les autorités de cet État de décider l'éloignement ou l'expulsion de ce même étranger pour des raisons d'ordre public. Dans cette hypothèse, le caractère antisocial du type de comportement dont il s'agit peut, à la lumière de l'ordre juridique national considéré, résulter d'une législation qui, tout en
s'inspirant d'un critère de tolérance, traduit clairement l'intention du législateur de limiter la propagation de ce comportement.
3) La crainte que les prostituées provenant d'un pays déterminé puissent plus aisément que d'autres constituer un support pour le banditisme ne saurait être invoquée en soi pour justifier l'adoption systématique de mesures d'éloignement ou d'expulsion pour des raisons d'ordre public à l'égard de ces sujets étant donné que les mesures de ce genre doivent toujours se fonder sur le comportement effectivement adopté par l'individu.
4) Aux fins de l'application des mesures limitant le droit de circuler librement sur le territoire communautaire, la moralité privée ne pourra être prise en considération que lorsqu'elle se traduit par un comportement et lorsque ce dernier constitue une menace pour l'ordre public.
5) Il y a lieu d'exclure l'applicabilité par analogie de l'article 7 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme — qui concerne les actes susceptibles de sanctions pénales — aux comportements de l'étranger qui donnent lieu à des mesures d'expulsion ou à des décisions de refus du titre de séjour pour des raisons d'ordre public.
6) L'étranger auquel le titre de séjour ou le renouvellement de celui-ci a été refusé conserve le droit de poser à nouveau sa demande et de faire valoir toute nouvelle circonstance de nature à justifier le retrait du refus précédent ou l'adoption d'une nouvelle décision qui lui est favorable.
7) La communication à l'intéressé des raisons d'ordre public sur lesquelles se fonde la décision qui 'imite sa liberté de circulation (au sens de l'article 6 de la directive du Conseil 64/221 du 25. 2. 1964) doit être rédigée dans une langue qu'il est en mesure de comprendre. La motivation de la décision restrictive doit correspondre à la situation spécifique du destinataire et être suffisamment détaillée pour lui permettre de faire valoir ses moyens de défense.
8) L'organe consultatif que prévoit l'article 9 de la directive précitée 64/221, doit bénéficier d'une indépendance réelle par rapport à l'autorité compétente pour adopter la décision limitative qui fait l'objet de l'avis. Cette exigence d'indépendance exclut en particulier que puissent faire partie de l'organe précité des fonctionnaires appartenant à la même unité administrative que celle qui est investie du pouvoir de décision.
9) L'article 9 de la directive 64/221 ne confère pas à l'intéressé le pouvoir de saisir directement l'autorité compétente pour émettre un avis; mais l'autorité investie du pouvoir de décision est tenue de solliciter cet avis tant dans les cas visés au paragraphe 1 que lorsqu'elle est saisie d'une demande du particulier au sens du paragraphe 2 de cet article.
10) Dans les procédures prévues par l'article 9 de la directive 64/221, l'étranger ne doit pas se voir appliquer des règles moins favorables que celles qui sont applicables aux nationaux dans le cadre des procédures de réclamation administrative engagées contre des mesures restrictives prises à leur égard. En tout cas, des possibilités de défense effectives doivent être assurées à l'étranger, et le principe de la procédure contradictoire doit être garanti.
11) Il incombe à l'autorité investie du pouvoir de décision de prouver devant l'organe consultatif la vérité des faits reprochés à l'étranger sur lesquels se fonde la mesure d'ordre public prise à son égard.
12) Lorsque le comportement de l'étranger, sur lequel la mesure d'ordre public se fonde, est également susceptible d'une sanction pénale, l'autorité administrative peut prendre ladite mesure sans attendre que les faits aient été établis et sanctionnés par une condamnation.
13) Le rapport de moralité d'une personne ne peut avoir valeur de preuve dans les procédures visées à l'article 9 de la directive 64/221 que lorsqu'il met en lumière un comportement extérieur de nature à justifier la mesure d'ordre public.
14) L'étranger destinataire d'une mesure restreignant sa liberté de circulation a le droit de prendre connaissance du dossier le concernant transmis à l'organe consultatif par l'autorité investie du pouvoir de décision.
15) L'avis émis par l'organe consultatif dans les procédures prévues par l'article 9 de la directive 64/221 doit être motivé. L'étranger a le droit d'obtenir une copie de cet avis qui fait également apparaître la composition de l'organe.
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( 1 ) Traduit de l'italien.
