CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. Pieter VerLoren van Themaat,
PRÉSENTÉES LE 28 JANVIER 1982 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Introduction
Le 12 juillet 1965, Mme Camera est reconnue incapable de travailler. Le 9 novembre de cette même année, le médecin de son organisme assureur, l'Union nationale des mutualités socialistes (UNMS), l'autorise à séjourner en Italie du 15 novembre au 14 décembre. Elle ne revient pas de ce pays à l'issue de son séjour. Après n'avoir donné aucune suite à une invitation à passer une visite médicale en Belgique, elle est examinée par l'Institut d'assurance maladie italien compétent dans le cadre d'un accord
administratif bilatéral conclu entre la Belgique et l'Italie en 1950. A la suite de cet examen, Mme Camera est déclarée apte au travail le 5 janvier 1966, le versement de son indemnité étant interrompu à la même date. Le 31 janvier 1966, elle introduit une demande de pension d'invalidité par l'intermédiaire de l'autorité italienne compétente auprès de l'Institut national d'assurance maladie-invalidité (INAMI). Cette demande est apparemment introduite dans l'ignorance des possibilités de recours
contre la décision précitée mettant fin au versement de l'indemnité en faveur de l'intéressée. Le 26 novembre de la même année, son invalidité est reconnue en Italie. Le 31 mai 1968, la demande qu'elle a adressée à l'INAMI en vue d'obtenir le versement d'une pension d'invalidité est rejetée sur la base toutefois d'un dossier incomplet, ainsi qu'il est apparu par la suite. Le 12 mai 1969, nouveau rejet de sa demande, cette fois parce qu'il n'y a pas eu demande de prestations au titre de l'assurance
maladie, et que l'intéressée n'a pas bénéficié de telles prestations par ailleurs. La loi belge de 1963 accorde seulement une pension d'invalidité s'il y a eu versement de prestations au titre de l'assurance maladie pendant une année. Après que l'affaire a été portée devant diverses juridictions, la Cour du travail de Bruxelles rejette la requête en date du 24 novembre 1977. Dans le cadre d'un pourvoi en cassation introduit contre cet arrêt, la Cour de cassation pose, le 6 avril 1981, un certain
nombre de questions préjudicielles.
2. Les questions préjudicielles et leur arrière-plan
Les questions posées sont libellées comme suit:
1. Un travailleur, admis au bénéfice des prestations en espèces d'assurancemaladie-invalidité, dans un État membre de la Communauté européenne, ayant été autorisé à séjourner dans un autre État membre pour s'y faire soigner et étant demeuré dans cet autre État après l'expiration du délai fixé et dans des conditions irrégulières au regard de la législation de l'État d'origine et d'un arrangement administratif conclu entre les deux États, resté applicable en vertu des règlements nos 3 et 4 concernant
la sécurité sociale des travailleurs migrants, l'article 83 du règlement no 4 doit-il être interprété en ce sens que cette disposition détermine non seulement la date à laquelle une déclaration ou un recours est considéré comme ayant été fait auprès de l'autorité, l'institution ou l'organisme compétent pour en connaître, mais la régularité de la demande lorsque celle-ci est adressée à une autorité, une institution ou un organisme d'un État membre autre que l'État dont l'autorité, l'institution ou
l'organisme est compétent pour en connaître?
2. Dans l'hypothèse où il serait répondu affirmativement à cette première question, cette disposition doit-elle être interprétée en ce sens que doit être considérée comme valable une demande qui aurait été introduite comme il vient d'être dit, alors qu'aux termes de la législation de l'État de l'autorité compétente, le requérant résidait de manière irrégulière dans l'autre État?
3. Dans le même cas, les dispositions de l'article 10, paragraphe 1, du règlement no 3 concernant la sécurité sociale des travailleurs migrants s'opposent-elles à ce -que l'organisme assureur de l'État d'origine fasse application du principe de la territorialité des prestations prévu par la législation' nationale, en l'espèce la loi belge du 9 août 1963, en son article 70, paragraphe 1»
Ces questions doivent se voir sur la toile de fond de l'arrêt de la Cour du travail de Bruxelles dans lequel cette juridiction considère que le 31 janvier 1966, date à laquelle a été introduite la demande de pension d'invalidité, la requérante tombait encore sous le régime de sécurité sociale belge. En droit belge, relève l'arrêt, le droit à pension d'invalidité est fonction de la réponse à la question de savoir si la requérante avait droit au versement de prestations au titre de l'assurance
maladie. Or, si l'on interprète la demande d'octroi d'une pension d'invalidité en ce sens qu'elle constitue un appel interjeté contre la déclaration d'aptitude au travail du 5 janvier 1966, il y a lieu à application de l'article 83 du règlement no 4 du Conseil (JO 1958, no 30, p. 597), aux termes duquel — en tant que cela intéresse la présente espèce —: «La date à laquelle ont été introduits les ... recours auprès d'une autorité ... d'un autre État membre est considérée comme la date d'introduction
auprès de l'autorité ... compétente pour en connaître». Il en est de même si l'on considère effectivement la demande de la requérante au principal comme constituant une demande de pension d'invalidité.
L'application de cet article, dans l'hypothèse où la demande serait considérée comme un recours, impliquerait qu'il est satisfait au délai d'appel du droit belge qui est de 30 jours. LINAMI estime toutefois que cette disposition est uniquement applicable aux demandes régulières. Comme, selon cet organisme, la demande de Mme Camera ne présentait pas ce caractère de régularité en raison du fait que l'intéressée séjournait illégalement en Italie, l'article 83 ne serait pas applicable. La conséquence
pratique de cet état de choses serait, en ce cas, la non-recevabilité de la demande de pension d'invalidité considérée en tantque recours, ce dont il suivrait qu'il n'est pas satisfait à la condition préalable du droit à prestations au titre de l'assurance maladie. La Cour de cassation a scindé cette question en deux branches:
1) l'article 83 vise-t-il uniquement à réaliser une assimilation sous l'angle temporel ou cette disposition a-t-elle également trait à la régularité des demandes et
2) dans l'affirmative, une demande du genre de celle introduite par Mme Caméra doit-elle être considérée comme régulière?
La troisième question vise un autre obstacle à l'octroi de la pension d'invalidité. L'article 70, paragraphe premier, de la loi belge dont il s'agit en l'espèce prévoit entre autres que le fait de se trouver sur le territoire belge est une condition d'accès au bénéfice d'une telle prestation.
3. Sur la première question
La première question de la Cour de cassation pose le problème de savoir si l'article 83 du règlement no 4 et l'article 47 du règlement no 3 qui est lié à cette première disposition doivent étre entendus en ce sens que les demandes de prestations de sécurité sociale visées dans ces dispositions peuvent également étre assujetties à des critères quant à leur contenu. Dans votre arrêt dans l'affaire 40/74 (Belgique, Costers, Vounckx/Berufsgenossenschaft Feinmechanik, Recueil 1974, p. 1323 et suiv.),
vous avez relevé que ces dispositions visent principalement à protéger les intéressés contre les conséquences de la diversité des systèmes nationaux de sécurité sociale et qu'elles doivent étre interprétées «compte tenu des difficultés particulières rencontrées par les travailleurs résidant dans un autre État membre et susceptibles d'ignorer les règles de ces compétences» (p. 1329). S'il est déjà permis de déduire de cet attendu que les dispositions dont il s'agit revêtent uniquement une importance
administrative, votre arrêt dans l'affaire 108/75 (Balsamo/INAMI, Recueil 1976, pp. 378 et suiv.) est encore plus clair à cet égard. Vous y avez dit pour droit que si la demande est introduite correctement selon les modalités déterminées par la législation du lieu de résidence, toutes les conditions relatives à l'introduction de la demande sont remplies. Aussi l'article 83 constitue-t-il une disposition visant simplement une assimilation de dates.
Par conséquent, nous proposons de répondre à la première question de la Cour de cassation dans les termes suivants: «L'article 83 du règlement no 4/58 a uniquement trait à la date à laquelle les demandes ou recours visés par cette disposition sont introduits auprès de l'autorité de l'autre État membre.»
4. Sur la deuxième question
Bien que la deuxième question soit uniquement posée pour le cas d'une réponse affirmative à la première, elle garde en fait également son importance dans le cadre de la réponse à la première question que nous avons proposée, pourvu que l'analyse sous l'angle du droit communautaire de la législation nationale applicable en l'espèce soit étendue à d'autres dispositions que l'article 83 du règlement no 4/58 précité. Cette question sa ramène donc à celle de savoir ce que prévoit le droit communautaire
en ce qui concerne la régularité d'une demande ou d'un recours du genre de celui de l'espèce.
A l'instar du règlement no 1408/71, l'économie des règlements nos 3 et 4 veut que, sauf mention contraire, ces actes remplacent les conventions bilatérales et multilatérales antérieures en matière de sécurité sociale. En tant qu'il s'agit de dispositions d'exécution, l'article 6 du règlement no 4 prévoit que celles-ci restent uniquement applicables lorsqu'elles sont visées à l'annexe D. L'arrangement administratif entre la Belgique et l'Italie du 20 octobre 1950 y est uniquement cité en tant qu'il
vise les travailleurs agricoles. Comme il n'est pas apparu que cette qualification était applicable à la requérante au principal, le problème de la légalité du séjour prolongé de celle-ci en Italie doit exclusivement s'apprécier sur la base des dispositions des règlements nos 3 et 4. Avec la Commission, nous estimons que la seule disposition qui pourrait peut étre s'appliquer en l'espèce est celle de l'article 19, paragraphe 2, du règlement no 3. Cette disposition est libellée comme suit:
«2) Un travailleur salarié ou assimilé admis au bénéfice des prestations à charge d'une institution de l'un des Etats membres qui réside sur le territoire dudit État, conserve ce bénéfice lorsqu'il transfère sa résidence sur le territoire d'un autre État membre; toutefois, avant le transfert, le travailleur doit obtenir l'autorisation de l'institution compétente, laquelle tient dûment compte des motifs de ce transfert».
Soulignons toutefois instamment qu'il ne faudrait pas- déduire de ce que nous venons de dire que Pamele 19, paragraphe 2, est aussi effectivement applicable à la présente affaire. Cette appréciation est réservée au juge national. L'applicabilité de cette disposition sera fonction, en particulier, de l'existence d'un droit acquis à prestations à charge de l'INAMI. Cette dernière institution répond à cette question par la négative, étant donné que Mmc Camera avait été jugée à nouveau-.apte.au travail
le 5 janvier. La Commission, ainsi qu'il ressort de ses observations écrites et verbales, considère qu'il s'agit en l'espèce d'une demande de prestations au titre de l'assurance maladie ou encore d'un recours dirigé contre le refus d'accorder de telles prestations ou de poursuivre le service de celles-ci et elle parvient en conséquence à une autre conclusion.
Il ne faudrait toutefois pas tirer du fait que l'application éventuelle de l'article 19, paragraphe 2, est réservée au juge national la conséquence que votre Cour, comme l'INAMI l'a fait valoir à l'audience, ne pourrait en aucun cas se prononcer sur cette disposition, parce que la Cour de cassation n'a pas posé de questions à son sujet. La Cour ne dispose évidemment pas d'un pouvoir discrétionnaire sous cet angle. Comme l'avocat général M. Warner l'a fait observer dans l'affaire Greenwich Film
Production/SACEM (affaire 22/79 Recueil 1979 p. 3275, 3295), la Cour ne peut pas se prononcer sur des questions qui ne lui ont pas été déférées, ce qui ne veut pas dire toutefois qu'elle ne pourrait pas attirer l'attention sur une disposition de droit communautaire qui, étant donné les faits, pourrait à l'évidence étre effectivement applicable. Dans votre arrêt dans l'affaire Schwarze (affaire 16/65, Recueil 1965, p. 1081), vous avez indiqué qu'il appartient à la Cour d'éclairer immédiatement la
juridiction nationale «sans l'obliger à un formalisme purement dilatoire incompatible avec la nature propre des mécanismes institués par l'article 177».
Panant de l'hypothèse que l'article 19, paragraphe 2, pourrait étre jugé applicable par le juge national, nous ne sommes pas d'accord avec l'interprétation que la Commission donne de cette disposition.
Celle-ci estime, en se référant à votre arrêt dans l'affaire 117/77 (Algemeen Ziekenfonds Drenthe Platieland/Pierik, Recueil 1978, p. 825), que le refus de l'INAMI de marquer son accord sur cette extension s'est heurté à des difficultés dans la présente affaire en raison de la restriction que vous avez formulée dans le 17' attendu de cet arrêt. Nous croyons qu'il n'est toutefois possible de passer sans plus sous silence le dernier membre de phrase de l'article 19, paragraphe 2, du règlement no 3.
Ainsi qu'il ressort du dossier de l'affaire, l'intéressée a uniquement demandé et obtenu l'autorisation de faire un séjour temporaire en Italie conformément à l'article 19, paragraphe 1. Elle n'a toutefois pas demandé l'autorisation de transférer son domicile dans ce pays, autorisation qui est requise par l'article 19, paragraphe 2. C'est par cette circonst.iruce, à savoir qu'aucune autorisation de cette nature n'a été demandée dans la présente affaire, ainsi qu'il ressort du dossier, que celle-ci
diffère fondamentalement du cas cité par la Commission, dans lequel l'autorisation avait bel et bien été demandée. Le raisonnement de la Commission óte toute portée à la condition précitée que les États membres peuvent poser, en ce sens que ce n'est plus désormais l'institution compétente, mais bien le demandeur lui-même qui juge de l'opportunité et du maintien de ses droits acquis après transfen de son domicile dans un autre État membre. Le droit communautaire ne prévoit rien au sujet des
conséquences juridiques du non-respect de la condition consistant à demander l'autorisation de transférer le domicile.
Aussi conviendrait-il, selon nous, de répondre à la deuxième question en ce sens que, si les autres conditions d'application de l'article 19, paragraphe 2, du règlement no 3 sont remplies, le juge national doit rechercher les conséquences juridiques que le droit national attache au fait de ne pas demander l'autorisation, visée à l'article 19, paragraphe 2, du règlement no 3, de transférer le domicile pour les prestations au titre de l'assurance maladie qui doivent être reconnues au titre de la même
législation.
5. Sur la troisième question
La troisième question est posée, elle aussi, pour le cas où la réponse à la première question serait affirmative. Compte tenu de la réponse que nous avons proposée de donner à cette première question, elle devient sans objet. Nous estimons néanmoins que, même si l'article 83 du règlement no 4 a une portée purement administrative, cela n'enlève rien à la pertinence de la question de savoir si l'article 10, paragraphe 1, du règlement no 3 fait obstacle à l'application, par l'institution de l'État
d'origine, du principe de territorialité inscrit dans la législation dont il s'agit.
Soulignons une fois de plus que le caractère régulier ou non du séjour de l'intéressée en Italie est sans importance pour répondre à la question ainsi reformulée. Il s'agit ici d'une deuxième barrière qu'il convient de franchir pour bénéficier d'une pension d'invalidité, pour le cas où la demande serait effectivement considérée comme une demande d'octroi d'une pension d'invalidité.
L'article 1C, paragraphe premier, du règlement no 3 vise le paiement de«pensions ou rentes et allocations décès».
Il se déduit sans équivoque de cette disposition que celle-ci ne vise pas les prestations de maladie. Votre Cour a également admis, dans le cadre du règlement no 1408/71, au 16e attendu de l'arrêt dans l'affaire 41/77 (Regina/National Insurance Commissioner, ex parte Warry, Recueil 1977, p. 2095), l'application de conditions de résidence pour l'octroi et le versement de prestations de maladie. En ce qui concerne les prestations d'invalidité, le doute est cependant permis. Certes, il est question à
l'article 10, paragraphe premier, de «pensions ou rentes» et le terme «pensions» figure à la suite des mots «vieillesse et décès» dans l'intitulé du chapitre 3, si bien qu'il pourrait être répondu par la négative à la question de l'applicabilité d'une interdiction de subordonner l'octroi de prestations d'invalidité ou de pensions à une condition de résidence, ce qui correspond d'ailleurs à la thèse défendue par l'INAMI. D'un autre côté, il peut se déduire de l'article 26 du règlement no 3 que les
prestations d'invalidité sont très largement assimilées à celles en matière de vieillesse et de décès. A la différence de ce qui est Je. cas des prestations de maladie, cette assimilation paraît découler de la nature même des prestations de sécurité sociale en question. L'article 10, paragraphe 1, du règlement n 1408/71 tire également cette conséquence en précisant — à la différence de la disposition qui lui fait pendant dans le règlement no 3 — qu'une condition de résidence ne peut être appliquée
dans le cas de prestations d'invalidité. Votre Cour a motivé cette disposition dans l'arrêt dans l'affaire 51/73 (Sociale Verzekeringsbank/Śmieja, Recueil 1973, p. 1213) en relevant que l'objet de cette disposition est de garantir à l'intéressé le droit de bénéficier des prestations même après avoir pris résidence dans un autre pays membre, par exemple dans son pays d'origine. Cela étant, il paraît justifié de considérer que l'interdiction d'appliquer les conditions de résidence visées à l'article
10, paragraphe 1, du règlement no 3 est également applicable aux pensions d'invalidité. La Commission semble, elle aussi, ne pas exclure cette interprétation, ainsi qu'il peut se déduire de ses observations écrites. A la différence de cette dernière, nous estimons toutefois que le problème de l'application de l'article 10, paragraphe 1, aux prestations d'invalidité est effectivement pertinent du seul fait déjà que notre réponse à la deuxième question de la Cour de cassation n'exclut pas purement et
simplement l'existence d'un droit à prestations de maladie en l'espèce et qu'il serait ainsi satisfait, selon le droit belge, à la condition nécessaire commandant l'octroi d'une pension d'invalidité. En outre, la question est également pertinente pour le cas où la demande, à la différence de ce qu'estime la Commission, devrait étre considérée non pas comme un recours relatif au maintien de prestations de maladie, mais exclusivement comme une demande d'allocation d'une pension d'invalidité. A cet
égard, il nous parait dès lors aussi raisonnable de rappeler une fois encore votre arrêt dans l'affaire Warry que nous avons déjà cité plus tôt. Dans cet arrêt, vous avez dit pour droit, au 29e attendu, qu'il serait contraire au but et à l'économie du règlement n 1408/71 qu'une demande de prestations d'invalidité soit rejetée au motif que celle-ci n'a pas été précédée d'une demande de prestations de maladie. Si une demande de prestations de maladie n'a pas été introduite en raison du fait qu'une
condition de résidence applicable en la matière n'était pas remplie, il suffit, ainsi qu'il peut se déduire du 30' attendu de l'arrêt que nous venons de citer, que la demande de prestations d'invalidité ait été introduite correctement suivant les dispositions d'exécution par l'intermédiaire de l'institution compétente de l'État membre de résidence. Cela étant, il ne saurait être pris motif de l'inexistence d'un droit à prestations de maladie, due au fait que la condition de résidence n'était pas
remplie, droit dont l'acquisition commande l'admission au bénéfice d'une prestation d'invalidité, pour refuser l'octroi de cette même prestation.
Aussi proposons-nous de répondre comme suit à la troisième question de la Cour de cassation: «L'article 10, paragraphe premier, du règlement no 3/58 doit être compris en ce sens que cette disposition est également applicable aux prestations d'invalidité. L'inexistence d'un droit à prestations de maladie, due au fait que la condition de résidence imposée à l'effet de l'accès au bénéfice de ce droit, lequel commande l'admission au bénéfice d'une prestation d'invalidité, ne saurait justifier le refus
de cette dernière prestation.
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( 1 ) Traduit du nttrlindais.
