CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. FRANCESCO CAPOTORTI
PRÉSENTÉES LE29 OCTOBRE 1981 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Les problèmes soulevés par cette affaire concernent le régime de pension communautaire et, plus particulièrement, certaines modalités d'application du bénéfice que l'article 11, paragraphe 2, de l'annexe VIII du statut des fonctionnaires accorde à celui qui entre au service des Communautés après avoir cessé des fonctions auprès d'une administration, d'une organisation nationale ou internationale ou d'une entreprise. L'on sait que quiconque se trouve dans cette situation «a la faculté, au moment
de sa titularisation, de faire verser aux Communautés: soit l'équivalent actuariel des droits à pension d'ancienneté qu'il a acquis dans l'administration, l'organisation nationale ou internationale ou l'entreprise dont il relevait, soit le forfait de rachat qui lui est dû par la caisse de pension de cette administration, organisation ou entreprise au moment de son départ.» Le deuxième alinéa du même paragraphe stipule: «En pareil cas, l'institution où le fonctionnaire est en service détermine,
compte tenu du grade de titularisation, le nombre des annuités qu'elle prend en compte d'après son propre régime sur la base du montant de l'équivalent actuariel ou du forfait de rachat.»
Le point central du présent litige consiste à clarifier de quel «grade de titularisation» il faut tenir compte dans le cas d'une personne qui a commencé à travailler à la Communauté économique européenne, dans un grade déterminé, avant l'entrée en vigueur du statut du personnel, laquelle est intervenue le 1er janvier 1962, et qui, ayant obtenu entretemps un grade plus élevé, a été titularisée, à compter de la date précitée, à ce dernier grade en application de l'article 102 du statut. En effet,
aux termes de cet article, «l'agent occupant un emploi permanent d'une des institutions des Communautés lors de l'entrée en vigueur du présent statut peut, par décision de l'autorité investie du pouvoir de nomination, être titularisé dans le grade et l'échelon du régime de rémunérations fixé par le présent statut qui correspondent au grade et à l'échelon qu'il avait obtenus explicitement ou implicitement avant son admission au bénéfice du statut», pourvu qu'il remplisse les conditions prévues à
l'article 28, alinéas a), b), c), e) et f), qu'il soit au service des Communautés depuis plus de six mois à la date de l'entrée en vigueur du statut et qu'il ne fasse pas l'objet d'un avis défavorable de la commission d'intégration prévue au même article 102 (les deux dernières conditions ne s'appliquant pas aux agents des grades A 1 et A 2).
2. Résumons brièvement les faits. M. Henri Etienne est entré en service le 27 octobre 1958 à la division de l'industrie de la direction générale du marché intérieur de la Commission; il a été classé au grade A 6. Lorsqu'il a été nommé chef de cabinet adjoint d'un membre de la Commission, le 12 avril 1960, il s'est vu attribuer le grade A 3 à compter du 1er mai suivant. C'est pourquoi sa titularisation est intervenue à ce dernier grade lors de la mise en vigueur du régime statutaire (le 1er janvier
1962, comme nous l'avons déjà rappelé). En 1980, après que le droit luxembourgeois eut finalement permis (par une loi du 14 mars 1979) de transférer aux Communautés les droits à pension acquis sur la base __ d'un régime contributif national, M. Etienne a exercé la faculté prévue à l'article 11, paragraphe 2, déjà cité, de l'annexe VIII du statut, en faisant valoir sa période d'activité antérieure (de 1954 à 1958) au service d'une entreprise établie au Grand-Duché. Par décision du 17 avril 1980,
la division du personnel de la Commission a admis le transfert au régime de pension communautaire des droits à pension nationaux acquis par l'intéressé, en décidant que la date de référence pour le calcul de ces droits était le 1er janvier 1962. Convaincu qu'il fallait au contraire se référer à l'époque de son entrée en service (octobre 1958), M. Etienne a introduit contre cette décision une réclamation, qui n'a toutefois pas abouti. C'est pourquoi il a été amené à agir en justice contre la
Commission, afin d'obtenir l'annulation de la décision par laquelle sa réclamation avait été rejetée.
3. Les positions des parties sont donc les suivantes: le requérant soutient que le «grade de titularisation» à prendre en considération pour l'application de l'article 11, paragraphe 2, déjà cité, de l'annexe VIII est le grade A 6 qui lui a été attribué à compter du 27 octobre 1958, c'est-à-dire lorsqu'il a commencé à travailler au service de la Commission; cette dernière affirme en revanche que le point de référence correct est le grade A 3 que l'intéressé avait le 1er janvier 1962, date de sa
titularisation. L'accueil de la première thèse aurait pour conséquence que la période à prendre en compte pour le calcul de la pension communautaire en vertu du transfert des droits acquis auprès de l'entreprise nationale d'origine serait de 17 mois, au lieu des 10 mois et 20 jours qui résultent du calcul effectué sur la base de la thèse opposée. Pour expliquer cette différence, il convient de se rappeler qu'aux termes de l'article 3, paragraphe 3, des dispositions générales d'exécution de
l'article 11, paragraphe 2, déjà cité, de l'annexe VIII, le nombre d'annuités à prendre en compte est calculé par conversion du montant transféré en rente théorique, puis par conversion de cette rente en annuités de pension statutaire, en fonction du traitement de base annuel correspondant au grade de titularisation.
L'idée sur laquelle le requérant se fonde est que la situation dans laquelle il se trouvait au cours de la phase préstatutaire équivalait à celle d'un fonctionnaire titulaire. Ce point de vue nous semble toutefois inacceptable. L'article 246, paragraphe 3, du traité CEE et l'article 212 auquel il renvoie (et qui a été abrogé ensuite par l'article 24, paragraphe 1, du traité de fusion des exécutifs) prévoient certes que le Conseil doit établir le statut des fonctionnaires et le régime applicable
aux autres agents de la Communauté, mais le même article 246, paragraphe 3, dispose que, jusqu'à l'établissement de ces textes, «chaque institution recrute le personnel nécessaire et conclut à cet effet des contrats de durée limitée». La distinction entre le régime préstatutaire, de nature contractuelle, et le régime statutaire qui l'a suivi est donc tout à fait claire. Elle implique qu'avant l'entrée en vigueur du statut, la CEE ne pouvait pas avoir de fonctionnaires titulaires. Une
titularisation à titre définitif des agents d'une administration publique n'est en effet concevable que sur la base d'un acte normatif de droit public, lequel régit organiquement les positions et les carrières du personnel.
Le requérant objecte qu'il a été engagé sur la base d'un contrat qui ne prévoyait aucune limite dans le temps. Mais cette circonstance n'était pas de nature à lui donner la qualité d'agent permanent lors de son engagement, dès lors qu'une situation de ce genre aurait été incompatible avec l'article 246, paragraphe 3, du traité CEE. C'est ce que cette Cour a déjà précisé dans ses arrêts du 15 juillet 1960 dans les affaires 43, 45 et 48/59, Lachmüller e. a. (Recueil I960, p. 935) et du 14 décembre
1961 dans l'affaire 12/61, Gorter (Recueil 1961, p. 535). Après avoir considéré que la disposition précitée interdisait de créer, explicitement ou implicitement, des rapports d'emploi permanents avant la promulgation du statut, la Cour a également exclu que les agents de la CEE aient du espérer de bonne foi, au cours de la période préstatutaire, que le statut leur serait appliqué. Si les institutions de la CEE ont néanmoins conclu des contrats d'emploi à durée indéterminée, cela s'explique,
suivant l'arrêt Lachmüller précité, par l'impossibilité de prévoir, au moment de leur conclusion, les besoins des divers services qui commençaient alors à fonctionner et par la difficulté, qui en découlait, de déterminer au préalable la durée des contrats de travail. Toujours suivant la Cour, de tels contrats n'ont en aucun cas pu impliquer légalement la commune intention des parties de créer un rapport d'emploi permanent, puisqu'une telle intention eût été manifestement contraire au principe
énoncé audit article 246, paragraphe 3.
D'autre part, il convient, d'observer que le personnel engagé au cours de la période préstatutaire sur la base de contrats à durée indéterminée ne jouissait d'aucune garantie de stabilité. L'institution pouvait mettre fin au rapport de travail à tout moment, moyennant un simple préavis d'un mois, conformément à ce qui était généralement prévue dans les contrats d'engagement. En l'espèce, la Commission avait explicitement attiré l'attention du requérant, par lettre du 3 décembre 1958, sur le fait
«que dans la phase actuelle de l'organisation de la Communauté, le présent engagement ne peut avoir qu'un caractère provisoire». Cela aurait dû suffire pour dissiper les équivoques éventuellement créées par le soi-disant «avis d'entrée en fonctions» du 19 novembre 1958, dans lequel le requérant était qualifié de «fonctionnaire» (voir annexe VII à l'acte introductif d'instance). L'usage d'une telle dénomination s'explique du reste aisément si l'on se souvient de la pratique suivie par les
administrations communautaires de l'époque, consistant à se référer à la terminologie du statut CECA, lequel employait la notion de «fonctionnaires temporaires» (article 2, paragraphe 3).
Le requérant ne peut pas tirer profit de la constatation «a posteriori» de la stabilité de fait dont il a fini par jouir tout au long de son service préstatutaire. Une telle circonstance ne peut être assimilée, ni en droit ni en fait, à la situation d'un fonctionnaire titulaire. Nous savons en effet qu'en vertu de l'article 102 précité du statut, la titularisation des agents engagés sur la base d'un contrat est intervenue à l'issue d'une procédure qui comportait une appréciation individuelle de
chaque agent et qui excluait par conséquent tout caractère automatique.
4. Un autre argument avancé par le requérant est que le moment auquel il a commencé à bénéficier du régime de pension communautaire a coïncidé avec son entrée au service de la Communauté et a donc précédé sa titularisation. Toutefois, nous ne pensons pas que ce fait puisse influer sur la détermination de la date qui doit être prise en considération aux fins de l'article 11, paragraphe 2, déjà cité, de l'annexe VIII pour déterminer les annuités à prendre en compte à titre de service accompli
antérieurement. Nous savons qu'au cours de la période préstatutaire, les agents de la CEE, tout en bénéficiant déjà d'un régime de prévoyance communautaire, n'avaient aucune possibilité de transférer à celui-ci leurs droits à pension nationaux. Cette faculté leur a été accordée pour la première fois par le statut de 1962. En la prévoyant, le législateur communautaire était libre d'en établir les modalités et, en particulier, de prendre comme base, pour le calcul mentionné ci-dessus, une date de
référence distincte de celle à partir de laquelle il avait admis les agents engagés sous le régime préstatutaire au bénéfice du régime de pension. En conséquence, il ne subsiste, pour l'interprète, aucune raison logique de ramener à un élément unique ce que le législateur a voulu distinguer (c'est-à-dire, d'une part, la titularisation et le grade de titularisation correspondant et, d'autre part, la date initiale de l'admission au bénéfice du régime de pension communautaire).
Le requérant invoque également en sa faveur la circonstance qu'il a cessé d'être affilié au régime de pension national dès son entrée en service à la CEE. A ce sujet, il convient de noter qu'au cours de la période préstatutaire, les intéressés avaient la faculté de poursuivre leur affiliation à leur régime de pension national. C'est pourquoi, abstraction faite de tout autre argument, nous pensons qu'il ne serait guère raisonnable de faire dépendre la détermination de la date utile, pour le
calcul dont nous avons parlé tout à l'heure, d'un choix opéré librement par chacun.
5. A notre avis, l'interprétation correcte des dispositions applicables en l'espèce conduit nécessairement à rejeter la thèse du requérant. En effet, d'une part, le contexte dans lequel s'inscrit l'article 11, paragraphe 2, de l'annexe VIII montre que le «grade de titularisation» dont il aut tenir compte est celui que le fonctionnaire avait au moment de sa titularisation, c'est-à-dire lorsqu'il pouvait exercer la faculté prévue par la disposition. L'article 3, paragraphe 3, déjà cité, des
dispositions d'exécution en donne une preuve supplémentaire, puisqu'il parle du «grade de titularisation». D'autre part, aux termes de l'article 246, paragraphe 3, du traité CEE, il est impossible d'envisager une «nomination comme fonctionnaire titulaire» ou une «titularisation» quelconque avant l'entrée en vigueur du statut du personnel. Pour ce qui est du caractère stable de l'emploi (comme pour de nombreux autres aspects), nous ajouterons qu'il n'est pas douteux que l'introduction du régime
statutaire a comporté une novation radicale des relations de travail communautaires existant précédemment. Il n'eût été possible d'étendre les effets du nouveau régime au passé que si une règle statutaire l'avait prévu explicitement; or, aucune disposition du statut n'autorise l'administration à faire remonter «la titularisation» à une date antérieure au 1er janvier 1962, aux fins de l'application de l'article 11, paragraphe 2, de l'annexe VIII.
6. Il nous reste à examiner la prétendue discrimination dont le requérant estime être la victime par rapport aux fonctionnaires qui sont entrés en service après l'entrée en vigueur du statut, en ce que c'est seulement à son égard que le grade pris en considération pour le calcul prévu par l'article 11, paragraphe 2, déjà cité, de l'annexe VIII aurait été différent de celui conféré au moment de l'engagement. A cet égard, nous observerons d'abord que les situations ne sont nullement comparables, ce
qui serait nécessaire pour admettre l'existence d'une discrimination prohibée entre celui qui a été engagé sur la base d'un rapport contractuel, sous régime préstatutaires, et le fonctionnaire engagé dans le cadre du régime statutaire. En deuxième lieu, il convient de noter que le fonctionnaire qui commence un stage à la Communauté ne peut pas être titularisé, si l'issue du stage est positive, à un grade correspondant à une carrière supérieure à celle dans laquelle il a été recruté au début de
son stage. On ne peut donc plus constater, en faveur d'un fonctionnaire recruté dans le cadre du régime statutaire, une situation correspondant à celle du requérant qui, ayant été titularisé au grade A 3, prétend se prévaloir, aux fins que nous connaissons, du grade A 6 qui lui a été conféré plus de trois ans avant sa titularisation.
7. A titre subsidiaire, le requérant soutient qu'à l'époque où la Commission a pris la décision contestée, elle n'avait plus le pouvoir de donner une réponse négative à sa réclamation, dès lors qu'une suite positive avait été réservée à la demande présentée par lui, le 23 avril 1980, afin d'obtenir le certificat de titularisation à compter de 1958. En effet, le fonctionnaire de la Commission chargé de rédiger les certificats destinés aux organismes de pension nationaux, en vue du transfert des
droits à pension acquis auprès de ceux-ci par des fonctionnaires de la Communauté, a indiqué le 1er octobre 1958 comme date de titularisation de M. Étienne. Il faut toutefois considérer que le certificat n'était pas un acte s'adressant au requérant et qu'il n'entendait pas non plus introduire une novation dans sa position juridique: il avait un caractère purement récognitif d'une situation préexistante et sa fonction était d'en informer un organisme de prévoyance national. En aucun cas, il ne
pouvait donc présenter le caractère d'une décision destinée à créer des droits dans le chef du requérant.
En second lieu, il convient d'observer que le document en question émanait d'un fonctionnaire qui ne disposait certainement pas, à l'égard du requérant, des prérogatives de l'autorité investie du pouvoir de nomination au sens de l'article 90, paragraphe 2, dernière phrase, du statut. Pour cette raison également, le certificat ne pouvait pas avoir pour effet de modifier la date à laquelle le requérant a effectivement été titularisé. D'ailleurs, ainsi que nous avons déjà eu l'occasion de le dire,
les règles en vigueur n'auraient du reste pas autorisé l'autorité investie du pouvoir de nomination à faire retroagir la titularisation à une date précédant l'entrée en vigueur du statut.
En ce qui concerne, enfin, la teneur du document en cause, la défenderesse a fait remarquer à l'audience, sans être contredite par le requérant, que la terminologie employée tenait compte de la pratique luxembourgeoise et, plus précisément, du fait que la législation luxembourgeoise relative au transfert des droits à pension s'applique également à l'égard d'autres organisations internationales, qui attribuent au terme «titularisation» une signification plus étendue que le droit communautaire.
8. Pour les motifs qui précèdent, nous concluons en proposant à la Cour de rejeter le recours introduit par M. Henri Etienne et de condamner le requérant à supporter ses propres dépens.
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( 1 ) Traduit de l'italien.
