CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL SIR GORDON SLYNN,
PRÉSENTÉES LE 4 JUIN 1981 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Par arrêt du 1er juillet 1980, la Cour de cassation française, chambre commerciale, a déféré à la Cour de justice, en application de l'article 177 du traité CEE, une question relative à «l'application des règlements communautaires nos 804/68, 823/68, 1053/68 et 1054/68 en ce qui concerne l'appartenance, soit à la position tarifaire 04.04 A I, soit à la position tarifaire 04.04 AII, du fromage Emmental français exporté à destination de l'Italie et de la Belgique pendant les périodes des 12 août au 24
octobre 1974, 20 janvier au 28 avril 1975 et 27 mars au 24 septembre 1976».
La demanderesse dans la procédure devant la Cour de cassation est l'Administration française des douanes. La première défenderesse est la SA Gondrand Frères (que nous désignerons par «Gondrand»), une société de transport dont le siège est à Paris et qui agit en qualité de commissionnaire en douane à Bellegarde, entre autres lieux. La seconde défenderesse est la SA Garancini (que nous désignerons par «Garancini»), une société dont le siège est à Aix-les-Bains et qui fabrique du fromage.
Entre le 12 août 1974 et le 24 septembre 1976, Gondrand a déposé, en qualité de commissionnaire pour le compte de Garancini, au bureau des douanes de Bellegarde, un total de 64 déclarations relatives à l'exportation de fromage Emmental français à destination de la Belgique et de l'Italie. En août 1974, le bureau des douanes de Bellegarde a fait savoir à Garancini que des exportations telles que décrites relevaient de la sous-position 04.04AI du tarif douanier commun. Il apparaît que Garancini a
communiqué cette information à Gondrand et que, partant, cette dernière a fait état de cette sous-position dans ses déclarations de douane.
Au cours de la période en question, le tarif douanier commun était repris successivement dans trois règlements du Conseil: n° 1/74 du 17 décembre 1973, JO 1974, L 1; n° 2658/74 du 15 octobre 1974, JO 1974, L 295; et n° 3000/75 du 17 novembre 1975, JO 1975, L 304. Dans toutes ces versions, le libellé de la sous-position tarifaire 04.04 A était, dans la mesure où il nous intéresse ici, le suivant:
«Fromages et caillebotte
A. Emmental, gruyère, sbrinz, bergkäse et appenzell, autres que râpés ou en poudre:
I. d'une teneur minimale en matières grasses de 45 % en poids de la matière sèche, d'une maturation d'au moins trois mois..
II. autres»
Il est clair que les produits relevant de la sous-position 04.04 A I n'étaient pas soumis à l'application des montants compensatoires monétaires, lorsqu'ils circulaient entre les États membres de la Communauté européenne. Le règlement n° 1014/71 de la Commission, du 17 mai 1971 (JO L 110, p. 10) (pris en application du règlement n° 974/71 du Conseil, du 12 mai 1971 (JO L 106, p. 1) instituant le système des montants compensatoires monétaires dans les échanges agricoles), a fixé le niveau des
montants compensatoires monétaires pour les produits relevant de la sous-position 04.04 A II, mais n'a fait aucune mention de la sous-position 04.04 A I. Le règlement n° 652/76 de la Commission, du 24 mars 1976 (JO L 79, p. 4), régissant l'application du système des montants compensatoires monétaires à la France, a également mentionné la sous-position 04.04 A II et non pas la sous-position 04.04 A I. Bien que ces deux règlements de la Commission aient fait l'objet de nombreuses modifications, aucune
de ces dernières n'a mentionné la sous-position 04.04 AI comme relevant du système aux fins des montants compensatoires monétaires.
Ayant considéré que le fromage relevait de la sous-position 04.04 A I, l'Administration des douanes n'a pas exigé initialement les montants compensatoires monétaires au moment de l'exportation. Toutefois, aux environs du 12 avril 1977, elle a décerné contre Gondrand une contrainte datée du 8 avril 1977 en vue du recouvrement d'une somme de 307551,98 FF au titre des montants compensatoires monétaires prétendument dus pour les exportations en question. Les 18 et 28 avril 1977, Gondrand a fait
opposition à cette contrainte en faisant valoir, à titre principal, qu'aucun montant compensatoire monétaire n'était dû; toutefois, elle a joint à chaque opposition un appel en garantie tendant, à titre subsidiaire, à mettre à charge de Garancini la responsabilité du paiement, si de tels montants étaient dus.
L'affaire a été portée devant le Tribunal d'instance de Nantua. Gondrand a fait valoir que la sous-position tarifaire 04.04 A I ne s'appliquait au fromage Emmental qu'à l'occasion de son importation de pays tiers. A l'appui de cet argument, elle s'est fondée sur le texte du tarif douanier et sur des avis douaniers publiés par le ministère français de l'économie et des finances en application des règlements nos 1053/68 et 1054/68 de la Commission, du 23 juillet 1968 (JO L 179, p. 17 et 179, p. 25)
et, en particulier, sur un avis douanier publié le 22 décembre 1968. S'appuyant sur les mêmes textes et, en particulier, sur les avis douaniers publiés le 13 février 1974 et le 26 mars 1976, l'Administration des douanes a maintenu sa thèse, selon laquelle le fromage Emmental, exporté de France à destination d'autres États membres des Communautés européennes, relève de la sous-position 04.04 AII du tarif douanier commun. Le 7 février 1978, le tribunal a rejeté ce dernier argument et a fait droit à
l'opposition de Gondrand. Le fait que la classification d'un produit en matière de douane puisse dépendre du sens dans lequel il circule, n'a pas emporté sa conviction et il a considéré que certains avis douaniers publiés par les autorités françaises, en particulier celui du 13 février 1974, classaient le fromage Emmental dans la sous-position 04.04 AI, dès lors qu'il présentait des qualités matérielles déterminées.
L'Administration des douanes a interjeté appel devant la Cour d'appel de Lyon. Par arrêt du 28 juin 1978, la première chambre civile de cette Cour a admis que les règlements nos 1053/68 et 1054/68 s'appliquent seulement aux produits originaires de pays tiers et non pas à ceux qui proviennent de la Communauté. La Cour d'appel a fait observer que les avis douaniers des autorités françaises publiés le 13 février 1974 et le 26 mars 1976 étayaient les arguments de Gondrand; en effet, le premier avis
indiquait que le fromage Emmental réunissant certaines qualités matérielles déterminées relevait de la sous-position 04.04 AI et les deux avis précisaient qu'aucun montant compensatoire monétaire n'était applicable au fromage relevant de cette sous-position.
L'Administration des douanes a formé un pourvoi devant la Cour de cassation, chambre commerciale. Lors de la procédure écrite, l'Administration a présenté deux moyens dont le premier était basé sur le droit communautaire et le second sur le droit français. En substance, son premier moyen était pris de ce qu'en application des règlements nos 1053/68 et 1054/68 de la Commission, la sous-position 04.04 A I du tarif douanier commun ne s'applique qu'en matière d'importation. Dans leurs observations
écrites, Gondrand et Garancini ont contesté ce moyen.
Telles sont les circonstances dans lesquelles la Cour de cassation a décidé de saisir la Cour de justice pour déterminer si, aux dates en question, le fromage Emmental relevait de la sous-position 04.04 A I ou de la sous-position 04.04 A II, à l'occasion de son exportation de France à destination de l'Italie et de la Belgique.
Dans la procédure devant cette Cour, seules Gondrand et la Commission ont comparu. Toutefois, le dossier révèle que la position adoptée par Gondrand sur les questions dont la Cour est saisie, est partagée par Garancini dans le litige pendant devant les juridictions nationales, tandis que les thèses présentées par la Commission devant cette Cour rejoignent en substance celles que l'Administration des douanes avait défendues précédemment.
Les avocats de Gondrand ont fait valoir que les quatre règlements mentionnés dans la question déférée par la Cour de cassation n'ont pas d'incidence directe sur l'exportation de fromage de France à destination d'autres États membres, mais seulement sur l'importation de fromage en provenance de pays tiers. Selon cet argument, les règlements nos 804/68 et 823/68 du Conseil (JO 1968, L 148, p. 13 et L 151, p. 3) remplissent une fonction importante en instituant une organisation commune des marchés dans
le secteur du lait et des produits laitiers et en fixant les prélèvements qui doivent être perçus à l'importation du lait et des produits laitiers en provenance de pays tiers, mais cela ne présente aucun rapport avec le commerce intérieur de la Communauté. Dans le même ordre d'idées, les avocats de Gondrand ont affirmé que les exportations de fromage de France ne sont visées ni par le règlement n° 1053/68 de la Commission, lequel ne traite que de l'importation de pays tiers, ni par le règlement n°
1054/68 de la Commission, lequel établit la liste des organismes émetteurs de certificats destinés à permettre l'admission de certains produits laitiers en provenance des pays tiers dans certaines positions tarifaires.
Outre qu'elle soutient que le fromage Emmental exporté de France relève de la sous-position A II «autres» par référence aux quatre règlements de 1968 que nous avons évoqués, la Commission affirme qu'un tel résultat est compatible avec le système des montants compensatoires monétaires. De l'avis de la Commission, il n'existe aucune nécessité d'appliquer les montants compensatoires monétaires à l'importation de pays tiers de fromage relevant de la position tarifaire 04.04 A I, puisque, dans un tel
cas, les fluctuations des taux de change sont déjà corrigées au moyen des taux de change «verts» ou agricoles de la Communauté. En effet, le prix à l'importation à la frontière française, et le taux du prélèvement à l'importation, sont exprimés en unités de compte européennes et sont convertis dans la monnaie du vendeur par l'intermédiaire des taux «verts». En conséquence, l'application de montants compensatoires monétaires à de telles opérations serait inutile. Il en va autrement dans le cas des
échanges entre États membres et, à défaut de montants compensatoires monétaires, de tels échanges seraient susceptibles d'être perturbés par des fluctuations des taux de change respectifs des monnaies des États membres.
Tout en étant sensible à ce dernier argument, il nous semble qu'il laisse ouverte la question de savoir si, en ce qui concerne l'interprétation, le fromage en question relève de la position «04.04 A II autres», au titre de laquelle les montants compensatoires monétaires devaient être perçus en France à l'époque en cause.
Les annexes qui déterminent les divers montants compensatoires monétaires reprennent les positions du tarif douanier commun. Il n'existe dans aucun des règlements traitant des montants compensatoires monétaires aucune indication explicite quant à ce qui n'est pas des fromages «autres», et pour lesquels aucun montant compensatoire monétaire n'est perçu.
Comme nous l'avons déjà indiqué, le tarif douanier commun distingue dans la position 04.04 entre le fromage Emmental présentant certaines caractéristiques matérielles (A I) et les «autres» (A II). Une note prévoit que «l'admission dans cette sous-position est subordonnée aux conditions à déterminer par les autorités compétentes», ce qui, d'après nous, vise en matière douanière généralement les administrations douanières nationales. On pourrait soutenir que cela signifie que le fromage Emmental
présentant les caractéristiques déterminées ne relève pas du tout de la position, à moins qu'il ne remplisse les conditions, et que, si aucune condition n'est fixée, il est exclu de la position. Nous n'acceptons pas cette thèse. A notre avis, la position et la note doivent être comprises en ce sens que le fromage Emmental présentant les caractéristiques définies relève de la position aussi longtemps que les conditions déterminées sont remplies. Si aucune condition n'est déterminée, un tel fromage
relève de la sous-position tarifaire A I.
Par conséquent, il s'agit à notre avis essentiellement de savoir (a) si des conditions ont été déterminées par les autorités compétentes, et (b) si ces conditions ont été remplies. Si elles ont été déterminées et si elles sont remplies, le fromage relève de la sous-position A I. Si aucune condition n'a été déterminée, le fromage reste classé dans la sous-position AI.
En vertu de l'article 1, paragraphe 2, du règlement n° 974/71, les montants compensatoires monétaires sont autorisés en ce qui concerne les produits pour lesquels des mesures d'intervention sont prévues dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles et les produits dont le prix est dépendant de celui des produits cités en premier lieu et qui relèvent de l'organisation commune des marchés ou font l'objet d'une réglementation spécifique au titre de l'article 235 du traité.
Le fromage est un produit dont le prix est dépendant de celui des produits pour lesquels des mesures d'intervention sont prévues (à savoir le lait et les produits laitiers) et relève de l'organisation commune des marchés. L'article 1 du règlement n° 804/68 inclut expressément la position «04.04 fromages et caille-botte» du tarif douanier commun parmi les produits qui sont régis par l'organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers. Ce règlement dispose qu'il est
nécessaire d'adopter un système comportant un prix indicatif unique pour le lait et que des mesures d'intervention sur le marché soient prises par les organismes d'intervention; le règlement prévoit des dispositions détaillées à cet effet. Pour réaliser un marché unique du lait, le règlement cite, outre un régime unique de prix, la nécessité de «l'établissement d'un régime unique des échanges aux frontières extérieures de (la Communauté)». Et de poursuivre qu'«en conséquence, il convient de prévoir
la perception d'un prélèvement à l'importation en provenance des pays tiers et le versement d'une restitution à l'exportation vers ces mêmes pays, tendant, l'un comme l'autre, à couvrir la différence entre les prix pratiqués à l'extérieur et à l'intérieur de la Communauté».
Le titre III du règlement s'intitule «Régime des échanges avec les pays tiers». Il dispose dans son article 13 que toute importation dans la Communauté des produits visés à l'article 1 (dont le «fromage» fait partie) est soumise à la présentation d'un certificat d'importation. Aux termes de l'article 14, paragraphe 2, il est perçu un prélèvement lors de l'importation de produits visés à l'article 1, y compris «le fromage», et, aux termes du paragraphe 6 de cet article, le Conseil, statuant sur
proposition de la Commission, détermine les groupes de produits et leurs produits pilotes respectifs.
Les produits visés par l'article 1 du règlement n° 804/68 ont été répartis en groupes par le règlement n° 823/68. L'annexe II a énuméré les désignations tarifaires régies par le règlement, en reprenant les positions et les désignations des marchandises du tarif douanier commun. Elle incluait 04.04 A I et II et comportait une note en bas de page dont la portée était similaire à celle du tarif douanier commun, à savoir «l'admission dans cette sous-position est subordonnée aux conditions à déterminer
par les autorités compétentes».
Le règlement n° 1053/68 stipulait que, vu le règlement n° 804/68 «portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers, et notamment son article 14, paragraphe 7», il était nécessaire de définir les conditions auxquelles «est subordonnée l'admission des produits en provenance des pays tiers», notamment à la sous-position tarifaire 04.04 AI. L'admission de tels produits était subordonnée à la présentation d'un certificat répondant aux exigences définies au
règlement. Un certificat n'était valable que s'il était dûment visé par un organisme figurant sur une liste à établir.
Le règlement n° 1054/68 a déterminé les organismes de cinq pays tiers dont un, le Danemark, a été rayé de la liste lors de son adhésion.
Il est évident que les prélèvements visés par ces règlements ne devaient être perçus que pour les produits importés de pays tiers, de sorte que seul le fromage Emmental provenant d'un des pays et faisant l'objet d'un certificat dûment visé par un des organismes déterminés relevait de la sous-position tarifaire A I. Le fromage Emmental qui circule entre les États membres n'est absolument pas visé par ces dispositions. Il ne s'ensuit pas que le fromage Emmental présentant les caractéristiques requises
ne relève pas de la sous-position AI à d'autres fins, à savoir aux fins de l'entrée en douane au titre du tarif douanier commun lui-même.
Le simple fait de déterminer des conditions qui doivent être remplies pour que des produits relèvent d'une position tarifaire aux fins des prélèvements à l'importation ne signifie pas que les mêmes conditions s'appliquent automatiquement au regard des montants compensatoires monétaires. Il existe manifestement des différences fondamentales entre les deux systèmes.
D'autre part, si les règlements de 1968 avaient disposé de manière générale que, pour les besoins de l'organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers, seul le fromage Emmental importé des pays tiers devait être compris dans la sous-position tarifaire 04.04 A I, il n'y aurait guère de difficultés à appliquer les mêmes dispositions aux positions tarifaires pertinentes pour les montants compensatoires monétaires, même à défaut d'une référence explicite dans le
règlement n° 974/71 et dans les règlements qui établissent les montants compensatoires monétaires. Compte tenu des dispositions de la sous-position et de la note, on pourrait à juste titre dire que des conditions ont été déterminées avant que les produits ne puissent être admis dans la sous-position (à savoir qu'ils devaient provenir de pays tiers). Cela eût été conforme à ce que la Cour a déclaré dans l'affaire 5/78, Milchfiitter/Hauptzollamt Gronau, Receuil 1978, p. 1597, notamment p. 1608,
neuvième attendu, à savoir: «Le renvoi de l'article 1 du règlement n° 974/71 a précisément pour objet de rendre applicables au mécanisme des montants compensatoires monétaires l'ensemble des déterminations relatives aux produits concernés, y compris celles qui ont été conçues en vue des échanges extérieurs de la Communauté, ces dispositions formant partie intégrante des ‘organisations communes de marchés’ visées par le règlement en question».
La difficulté que nous apercevons est que les règlements de 1968 ne vont pas aussi loin. Dans le cadre du système des prélèvements, ils se bornent à définir les «conditions auxquelles est subordonnée l'admission des produits en provenance des pays tiers dans la sous-position tarifaire ... 04.01 A I». Ils exigent un certificat avant que des produits en provenance de pays tiers ne puissent être admis à ce titre. Ils ne franchissent pas l'étape suivante, qui consiste à dire explicitement que seul le
fromage Emmental en provenance des pays tiers relève de la position tarifaire. Il ne nous semble pas qu'une telle disposition puisse être transposée implicitement dans des règlements prescrivant des conditions qui sont limitées aux échanges avec les pays tiers. Par conséquent, nous n'apercevons aucune condition déterminée par les autorités compétentes qui limiterait le fromage relevant de la sous-position 04.04 A I au fromage importé des pays tiers.
Nous sommes conscient des inconvénients qui apparaissent si ce fromage, exporté de France à destination d'un autre État membre, n'est pas couvert pas la sous-position AII. Cela signifie, à l'évidence, que, sous réserve de modification, les objectifs du système des montants compensatoires monétaires ne sont pas atteints au regard de ce produit. D'un autre côté, les commerçants ont un droit à ce que la situation soit clarifiée avec une précision raisonnable. Il nous semble que le problème procède du
fait qu'une nomenclature conçue dans un certain but a été utilisée dans un autre but et a été supposée applicable à un troisième. Tout en étant conscient du désir d'atteindre ces objectifs et tout en donnant des règlements une interprétation aussi large qu'il nous semble raisonnable à la lumière des arguments de la Commission, il ne nous paraît pas possible d'affirmer que les objectifs ont été atteints. A notre avis, la société pouvait, en l'espèce, affirmer à bon droit que le fromage en question
relevait de la position 04.01 A I.
Nous concluons dès lors à ce que vous répondiez à la question sur la base suivante :
Aux fins de la perception des montants compensatoires monétaires sur du fromage Emmental exporté de France à destination de l'Italie et de la Belgique pendant les périodes des 12 août au 24 octobre 1974, 20 janvier au 28 avril 1975 et 27 mars au 24 septembre 1976, un tel fromage relève de la position tarifaire 04.04 A I.
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( 1 ) Traduit de l'anglais.
