CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI,
PRÉSENTÉES LE 3 DÉCEMBRE 1980 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Par jugement du 19 février 1980 rendu sur la base de l'article 177 du traité CEE, le tribunal d'instance du premier arrondissement de Paris a déféré à la Cour de justice une question sur la validité des règlements «qui ont assujetti à la perception de montants compensatoires monétaires les exportations de roquefort de France vers d'autres pays, tant États membres qu'États tiers». La question a été soulevée au cours d'un litige pendant devant le tribunal de renvoi, dans lequel de nombreux
producteurs et exportateurs de fromage de roquefort demandent à l'administration française des douanes le remboursement de sommes représentant les montants compensatoires monétaires à l'exportation que les demandeurs prétendent avoir indûment payés entre mars 1976 et juin 1979 (période durant laquelle le roquefort a été soumis au régime des montants compensatoires). Pour répondre à cette question, il est nécessaire d'examiner les règlements par lesquels la Commission a soumis le fromage de
Roquefort au régime en cause, à la lumière du règlement n° 974/71 du Conseil, du 12 mai 1971, relatif à certaines mesures de conjoncture à prendre dans le secteur agricole à la suite de l'élargissement temporaire des marges de fluctuation des monnaies de certains États membres, c'est-à-dire du règlement qui a institué le régime des montants compensatoires monétaires et qui en prévoit les conditions d'application.
2. Il est opportun de rappeler avant tout quelles sont ces conditions. En vertu de l'article 1, paragraphe 2, du règlement n° 974/71, la Commission peut prévoir des montants compensatoires pour des produits déterminés qui relèvent de l'organisation commune des marchés agricoles, à condition qu'ils aient fait l'objet de mesures d'intervention ou, alternativement, que leur prix soit dépendant de celui d'autres produits qui font l'objet de mesures d'intervention (faisons abstraction de l'hypothèse des
produits qui ne relèvent pas de l'organisation commune des marchés et qui font l'objet d'une réglementation spécifique au titre de l'article 235 du traité CEE). En outre, la faculté conférée à la Commission ne peut s'exercer qu'eu égard aux produits pour lesquels les fluctuations monétaires perturbent les échanges (article 1, paragraphe 3, du règlement n° 974/71, dans la version résultant du règlement n° 2746 du Conseil du 19. 12. 1972).
Dans le cas d'espèce, il ne fait aucun doute que, comme tout autre fromage, le roquefort relève de l'organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (article 1 du règlement n° 804/68, du 27. 6. 1968) et que, d'autre part, aucune mesure d'intervention n'est prévue pour ce produit. En conséquence, les points litigieux sont au nombre de deux: est-il justifié de considérer que le prix du roquefort dépend de celui d'autres produits qui font l'objet de mesures
d'intervention et, en 1976, les fluctuations du franc français entraînaient-elles des perturbations dans les échanges de roquefort?
3. A propos du premier point, la Commission fait observer en premier lieu que, de façon générale, tous les fromages tirent profit de l'organisation commune des marchés dans le secteur des produits laitiers, étant donné qu'ils bénéficient de mesures concrètes telles que les prélèvements à l'importation, même si des prix d'intervention n'ont été fixés que pour deux fromages, le «Grana Padano» et le «Parmigiano Reggiano». La Commission estime que, dans le cadre de cette organisation commune des
marchés, il existe en général un rapport de dépendance entre les prix des fromages et ceux du beurre et du lait en poudre, deux produits qui ont fait l'objet de mesures d'intervention. Selon la Commission, ce rapport concerne tous les fromages, qu'ils soient fabriqués à partir de lait de vache ou de brebis. En outre, le roquefort et les fromages «bleus» à base de lait de vache se trouvent dans une situation d'interdépendance sur le plan des prix de vente, le prix du roquefort variant en fonction
des variations de prix des autres fromages «bleus» qui sont en concurrence avec lui.
Pour étayer son affirmation de l'existence d'un rapport général de dépendance, la Commission rappelle les observations que l'avocat général Roemer avait faites dans les conclusions présentées le 26 juin 1973, dans l'affaire 5/73, Balkan. Il s'agissait alors d'examiner si les prix du fromage (et en particulier d'un fromage de brebis bulgare, auquel ćles montants compensatoires monétaires à l'importation avaient été appliqués) étaient dépendants des prix d'intervention du beurre et du lait écrémé
en poudre. L'avocat général a affirmé, entre autres, que «même s'il n'y a pas de liaison étroite des prix du fromage auxdits prix d'intervention, on ne saurait considérer que ces deux prix sont tout à fait indépendants. A tout le moins peut-on, en effet, admettre que les prix d'intervention du beurre et du lait écrémé en poudre garantissent un niveau minimal des prix du fromage» (Recueil 1973, p. 1132).
La Cour s'est ralliée à cette opinion. En effet, dans l'arrêt rendu dans l'affaire Balkan le 24 octobre 1973 (Recueil 1973, p. 1091, 39e attendu), elle a reconnu l'existence d'une relation de prix entre le fromage, d'une part, et le beurre et la poudre de lait écrémé, d'autre part, notamment en ce qui concerne le prix de seuil, résultant des règlements du Conseil, n° 804/68, du 27 juin 1968, et n° 823/68, du 28 juin 1968, qui contiennent des dispositions sur les groupes de produits et le calcul
des prélèvements dans le secteur du lait et des produits laitiers. Puis, à une époque plus récente, la Cour a eu une autre occasion de donner une interprétation large de la notion de dépendance figurant dans l'article 1, paragraphe 2, du règlement n° 974/71 cité. En effet, dans son arrêt du 3 mai 1978 rendu dans l'affaire 131/77, Milac, elle a déclaré que «le prix d'un produit est... dépendant du prix d'un produit pour lequel des mesures d'intervention sont prévues dans le cadre de
l'organisation commune des marchés agricoles et qui relève de l'organisation commune des marchés lorsque le premier prix fluctue d'une manière sensible sous l'incidence des variations du second prix» (5e attendu). Les deux précédents nous semblent déterminants.
Néanmoins, les fabricants de roquefort soutiennent qu'à la différence du fromage également fabriqué à partir de lait de brebis, qui a donné lieu à l'arrêt dans l'affaire Balkan, leur fromage revêt des caractéristiques spéciales qui le soustraient à la concurrence des autres fromages et à l'influence des mécanismes communautaires d'intervention. L'ordonnance même du juge de renvoi fait d'ailleurs allusion à la spécificité du fromage de Roquefort, susceptible de mettre en doute la validité des
règlements communautaires qui ont imposé le versement de montants compensatoires monétaires à l'exportation.
Il est constant que le roquefort se différencie d'autres produits analogues parce qu'il est fabriqué à partir de lait de brebis; mais cela n'empêche pas qu'il appartienne à la famille des fromages «bleus» (qu'on nomme également «à pâte persillée») et que l'appartenance à cette famille constitue sa caractéristique première et fondamentale du point de vue du consommateur. C'est pourquoi il ne nous semble pas exact de dire que le produit en question se soustrait à la concurrence parce qu'il
constitue un produit «unique au monde»: pour le consommateur moyen, la différence de goût par rapport aux autres fromages «bleus» n'est pas telle qu'elle rende le roquefort irremplaçable.
En outre, sur le plan des prix, on sait que le roquefort, précisément parce qu'il est un produit à base de lait de brebis, est traditionnellement plus cher (pour le moins à concurrence de 30 %) par rapport aux autres fromages «bleus» fabriqués à partir de lait de vache. Mais ce qui importe, c'est le rapport constant entre le prix de l'un et le prix des autres. Le tableau que la Commission nous a fourni, et qui n'a fait l'objet d'aucune contestation durant la procédure, indique qu'au cours de la
période allant de 1974 à 1978, le prix du roquefort ont varié, tant à la hausse qu'à la baisse, selon une courbe parallèle à celle des fromages similaires fabriqués à partir de lait de vache, parmi lesquels on relève en France le «bleu» des Causses et le «bleu» d'Auvergne.
Les fabricants de roquefort ont soutenu qu'en France le niveau du prix du lait de brebis, sensiblement plus élevé que celui du lait de vache, est déterminé par la production de roquefort qui en constitue le principal débouché. S'il en est ainsi, les variations du prix du roquefort doivent être considérées comme causées par des facteurs autres que le prix du lait de brebis, plus précisément par le développement du marché des fromages «bleus» abriqués à base de lait de vache. En effet, la
production de roquefort étant beaucoup plus limitée que celle d'autres fromages similaires à base de lait de vache, on doit considérer que ce sont les prix de ces derniers qui ont une incidence sur le prix du roquefort et non pas vice versa.
Enfin, il convient de dire que, comme les autres fromages «bleus» communautaires, le roquefort bénéficie cependant, de façon indirecte, de la protection résultant du régime des prélèvements applicable à tous les fromages à pâte persillée. En particulier, il jouit d'une protection contre les importations de fromages de cette espèce en provenance des pays de l'Europe orientale dans la Communauté.
En conséquence, nous nous rallions à l'opinion de la Commission selon laquelle, de la même façon que les autres fromages, de roquefort doit être considéré comme tributaire du marché général des produits laitiers, et son prix entre dans la catégorie de ceux qui dépendent du prix de produits ayant fait l'objet de mesures d'intervention dans le cadre de l'organisation commune des marchés dans le secteur du lait (beurre et lait en poudre).
4. L'autre point à clarifier est celui de savoir si, en 1976, il existait un risque de perturbation des échanges du produit en cause, à la suite des fluctuations des taux de change. À cet égard, il convient de garder avant tout présent à l'estprit le fait qu'au titre de l'article 6 du règlement n° 974/71 précité, il appartient à la Commission, qui arrête ces mesures selon la procédure dite «du comité de gestion», d'établir si un tel risque de perturbation existe. Comme la Cour l'a observé dans la
deuxième affaire Balkan 55/75, dans l'arrêt du 22 janvier 1976 (Recueil 1976, p. 19; voir particulièrement les 8e et 11e attendus), lorsqu'il s'agit d'évaluer une situation économique complexe, la Commission et le comité de gestion jouissent d'un large pouvoir d'appréciation. Lors du contrôle de légalité de l'exercice de ladite compétence, le juge doit donc se limiter à examiner si elle n'est pas entachée d'une erreur manifeste ou de détournement de pouvoir ou si l'autorité en question n'a pas
manifestement dépassé les limites de son pouvoir d'appréciation (cette interprétation a été confirmée dans l'arrêt du 25. 5. 1978, dans l'affaire 136/77, Racke, Recueil 1978, p. 1245). En particulier, la Cour a exclu que la Commission soit obligée de décider cas par cas, pour chacun des produits, de l'existence d'un risque de perturbation, et elle a interprété la disposition de l'article 1, dernier paragraphe, du règlement n° 974/71 cité en ce sens que la Commission peut, à cet égard, procéder à
des appréciations de nature globale, relatives à des groupes entiers de produits. En conséquence, même si, subséquemment à la fixation de montants compensatoires monétaires pour un produit donné, il était démontré que l'importation ou l'exportation de celui-ci n'était pas de nature à perturber les échanges de produits agricoles dans la Communauté, il n'en résulterait nullement que la Commission ait commis une erreur manifeste ou qu'elle ait manifestement dépassé les limites de son pouvoir
d'appréciation en estimant que, à défaut de montants compensatoires, les échanges du produit en question auraient été perturbés (voir 11e attendu de l'arrêt rendu dans l'affaire 55/75).
Dans les conclusions déjà citées relatives à la première affaire Balkan, l'avocat général Roemer avait exposé les considérations d'ordre pratique qui plaident en faveur de cette interprétation. En effet, il avait observé qu'on ne pouvait pas imposer à la Commission d'apprécier l'opportunité d'envisager des exceptions pour des produits particuliers au moment de l'introduction des montants compensatoires monétaires pour un groupe donné de marchandises (les fromages), parce qu'une telle façon de
procéder impliquerait la nécessité de soumettre les produits en question à des examens spéciaux représentant une charge considérable pour l'administration (Recueil 1973, p. 1133). Dans le même contexte, l'avocat général Roemer avait ajouté qu'au moment de la fixation des montants compensatoires par voie de règlement de la Commission, «l'exercice correct du pouvoir d'appréciation impliquait simplement que soit dressé un pronostic sommaire de l'évolution que connaîtrait un grand nombre de
produits». Enfin, l'avocat général avait précisé que, tout au plus, ces examens spéciaux pouvaient être envisagés à la suite d'une demande spéciale présentée dans des cas particuliers, motif précis à l'appui. Et la Cour s'est ralliée à ce point de vue en affirmant, au 41e attendu de l'arrêt cité du 24 octobre 1973, que «le caractère forfaitaire et général, inhérent au système des montants compensatoires, et la nécessité d'une adaptation rapide aux fluctuations monétaires incessantes, rendent
admissible que la Commission n'ait tenu compte que des perturbations par groupe de produits ...»
En l'espèce, les critères retenus dans la jurisprudence antérieure de la Cour permettent d'aboutir à une solution précise: puisqu'à l'époque de l'introduction des montants compensatoires monétaires en cause, ni les intéressés, ni aucun des gouvernements présents au sein du comité de gestion compétent n'ont eu le souci de présenter à la Commission la prétendue situation particulière du roquefort pas plus qu'ils n'ont demandé de l'exempter de l'application des montants compensatoires monétaires,
la Commission pouvait licitement soumettre le roquefort au régime commun s'étendant à la quasi-totalité des autresfromages.
Cette solution de caractère général est encore étayée par la prise en considération de la place respective des principaux fromages «bleus» français sous l'angle de leur capacité concurrentielle. Il ne faut pas oublier que, au cours de la période à laquelle il convient de se référer, les montants compensatoires monétaires appliqués en France étaient assez élevés (de l'ordre de 18 à 20% environ). D'autre part, la différence entre le prix du roquefort et celui de son concurrent le plus direct, le
«bleu» des Causses, était de 30 % environ, selon les affirmations de la Commission. En conséquence, exempter éventuellement le roquefort de l'application du régime des montants compensatoires aurait permis aux fabricants intéressés de rapprocher considérablement le prix de leur produit de celui des autres fromages «bleus» français moins réputés, le mettant dans une position concurrentielle privilégiée non seulement sur le marché français mais également sur les marchés d'exportation. Cela aurait
faussé gravement les conditions de la concurrence et aurait eu des conséquences négatives sur l'équilibre des courants d'échanges des produits agricoles en question, en mettant en cause le bon fonctionnement de l'organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers en ce qui concerne les fromages à pâte persillée.
5. Ce que nous avons exposé jusqu'à présent n'est pas démenti par la circonstance que le règlement n° 777/79 de la Commission, du 20 avril 1979, entré en vigueur le 4 juin suivant, a supprimé les montants compensatoires sur le roquefort. Cette mesure entre dans le cadre des efforts de la Commission pour éliminer progressivement les montants compensatoires et elle a été réclamée par deux questions d'un parlementaire européen, le 2 juin et le 4 décembre 1978, auxquelles s'est joint une demande des
producteurs de roquefort du 15 novembre de la même année. Toutes ces interventions insistaient en particulier sur les risques que les montants compensatoires comportaient pour l'exportation de roquefort aux États-Unis, pays qui représente le principal débouché extérieur de ce produit. La Commission a considéré que le roquefort ne bénéficiait pas de restitutions à l'exportation et que, en outre, les deux fromages français qui étaient les concurrents directs du roquefort n'étaient pratiquemment
pas exportés sur le marché américain. De surcroît, elle a tenu compte de ce que, depuis de début de l'année 1979, les montants compensatoires sur le roquefort et les produits concurrents étaient réduits à 5 % contre 18 à 20 % en 1977 et en 1978. En conséquence, la suppression des montants compensatoires en faveur du roquefort n'aurait plus pu comporter un risque sérieux de perturbation des échanges intracommunautaires des fromages à pâte persillée.
La suppression des montants compensatoires frappant le roquefort a donc été décidée sur la base de facteurs d'appréciation ultérieurs. Il est donc impossible de faire grief à la Commission d'avoir adopté un comportement contradictoire par rapport à sa décision antérieure d'appliquer de tels montants compensatoires au roquefort à l'époque des faits qui ont été débattus dans le cadre de la procédure pendante devant le juge français.
6. Les considérations qui précèdent nous conduisent à constater que l'examen de la demande ne fait pas apparaître de motif d'invalidité des règlements de la Commission qui ont introduit des montants compensatoires monétaires pour le fromage de Roquefort pour la période allant du 25 mars 1976 au 3 juin 1979. En conséquence, nous estimons que la Cour devrait répondre en ce sens à la demande préjudicielle formée par le tribunal d'instance du premier arrondissement de Paris dans son jugement du 19
février 1980.
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( 1 ) Traduit de l'italien.
