CONCLUSIONS DE L'ACOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI,
PRÉSENTÉES LE 26 JUIN 1980 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Dans le présent litige, la Cour est appelée à apprécier la légalité d'un rapport de notation concernant — comme le prévoit l'article 43 du statut — «la compétence, le rendement et la conduite dans le service» d'un fonctionnaire communautaire. Mais avant d'aborder la question de fond, il sera nécessaire d'examiner les aspects procéduraux de l'affaire, que les parties ont amplement traités dans leurs mémoires respectifs.
Le requérant, M. Daniele Grassi, est fonctionnaire de grade LA 4 auprès du Conseil, chargé des fonctions de réviseur à la division italienne du service linguistique. Le 17 février 1978, il a reçu communication du rapport de notation le concernant, relatif à la période 1er novembre 1975 — 31 octobre 1977, et il a formulé à ce sujet quelques observations écrites. Le notateur ayant maintenu son avis, l'intéressé en a demandé la révision par un second notateur, le 2 mars 1978; conformément à cette
demande, un nouveau rapport a été rédigé le 15 mars suivant. Le 6 juin 1978, M. Grassi a introduit une réclamation contre ce rapport en vertu de l'article 90 du statut, en contestant en particulier les points suivants: la description des tâches accomplies, les appréciations analytiques quant à la compétence et au rendement dans le service et enfin l'appréciation générale.
La réclamation a été transmise — par le secrétaire général du Conseil — au «groupe restreint» du Comité des rapports et celui-ci a exprimé l'avis que le rapport indiqué ne pouvait pas être considéré «comme ayant été présenté de manière parfaitement adéquate». A la suite de cela, le second notateur a établi un rapport amendé qui a été communiqué à M. Grassi, le 5 septembre 1978. Mais ce dernier a allégué que l'autorité investie du pouvoir de nomination, après avoir recueilli l'avis du «groupe
restreint» aurait dû soumettre le cas au comité des rapports ou bien, en renonçant à ce dernier examen, renvoyer à l'intéressé le rapport non amendé du second notateur. Compte tenu de ce fait, le secrétaire général, après avoir entendu de nouveau le «groupe restreint» a décidé de saisir de cette affaire le comité des rapports.
Entre-temps, M. Grassi, estimant que sa réclamation du 6 juin 1978 avait fait l'objet d'une décision implicite de rejet, avait décidé de saisir la Cour. Le recours juridictionnel qu'il a présenté le 5 janvier 1979 a été inscrit sous le no 6/79.
Le 15 février suivant, le comité des rapports, prenant position sur la réclamation mentionnée plus haut, a exprimé l'avis que les rapports contestés ne portaient pas préjudice à l'intéressé mais que toutefois quelques amendements étaient nécessaires. Le second notateur, s'en tenant aux indications contenues dans cet avis, a amendé son rapport en rédigeant le rapport définitif qui a été notifié à M. Grassi le 20 mars 1979. C'est contre cet acte qu'il a intenté le 20 juin 1979 un second recours
juridictionnel qui a été inscrit sous le no 97/79.
La jonction des deux recours introduits par M. Grassi, aux fins de la procédure orale, a été enfin ordonnée par la Cour par ordonnance du 16 novembre 1979.
2. Les questions de nature procédurale doivent être discutées à la lumière de la décision du Conseil du 18 octobre 1977 qui a réglementé de manière spécifique la procédure de rédaction des rapports de notation et les moyens de réclamation dont le fonctionnaire peut se prévaloir en cette matière contre l'administration. La réglementation, très complexe, de la décision citée doit cependant être coordonnée avec les règles statutaires relatives aux moyens de recours (articles 90 et 91), sans oublier
que les dispositions de la décision sont hiérarchiquement subordonnées à celles du statut, puisqu'elles entrent parmi les dispositions générales d'exécution que chaque institution a le pouvoir d'adopter en vertu de l'article 110 du statut lui-même. Précisément, la décision du 18 octobre 1977 a constitué une mesure d'exécution de l'article 43 du statut qui, comme nous l'avons dit, réglemente les rapports périodiques de notation.
Cela dit, examinons la recevabilité du premier recours (celui qui porte le no 6/79). La défense du Conseil conteste cette recevabilité, en affirmant qu'au moment où le recours a été introduit (5 janvier 1979), la réclamation du 6 juin 1978 se trouvait encore soumise à l'examen du comité des rapports (qui n'a exprimé son avis que le 15 février 1979) et que le second notateur a rédigé le rapport définitif au mois de mars. Le recours aurait donc été introduit contre une prise de position non
définitive de l'administration, alors que la phase précontentieuse n'était pas encore terminée.
Pour admettre cette thèse, il faudrait estimer que le délai dont l'administration dispose pour statuer sur une réclamation, dans le cadre de la procédure spéciale adoptée pour les rapports de notation, peut être supérieur à celui de quatre mois, qui est fixé par l'article 90, paragraphe 2, du statut. Dans le cas d'espèce, si cette opinion était fondée, le recours juridictionnel n'aurait pas pu être introduit avant la date à laquelle le rapport définitif du second notateur a été notifié au
fonctionnaire, c'est-à-dire avant le 20 mars 1979, alors que plus de neuf mois s'étaient désormais écoulés depuis la réclamation administrative. Mais, il n'est possible de partager le point de vue du Conseil pour deux raisons valables. En effet, en premier lieu, l'article 90, paragraphe 2, qui constitue la règle générale en matière de réclamations, impose à l'autorité investie du pouvoir de nomination de notifier à l'intéressé sa décision dûment motivée sur la réclamation dans le délai de quatre
mois à compter de sa présentation, en ajoutant qu'à l'expiration de ce délai, le défaut de réponse vaut décision implicite de rejet susceptible de faire l'objet d'un recours; une règle d'exécution du statut ne pourrait certainement pas déroger à un principe aussi rigoureux. En second lieu, la décision même du Conseil du 18 octobre 1977 établit, à l'article 9, que la durée des procédures de réclamation qui y sont prévues ne peut pas dépasser quatre mois: cette règle vise évidemment à harmoniser
pleinement la décision avec l'article cité du statut.
Une confirmation de cette interprétation est fournie par le «guide de la notation» adopté par le Conseil en novembre 1977 (donc tout de suite après l'adoption des dispositions d'exécution de l'article 43 du statut). Dans la seconde partie, lettre C), de ce document, sous le titre «réclamation au titre de l'article 90 du statut» (p. 35, in fine) il est précisé que, en cas de divergence entre le premier et le second notateur, le fonctionnaire «dispose d'un délai de trois mois pour introduire une
réclamation (article 90, paragraphe 2, alinéa I)» et que «à partir de l'introduction de cette réclamation, l'autorité dispose d'un délai de quatre mois pour notifier sa décision à l'intéressé (article 90, paragraphe 2, alinéa II)». De ce guide également il ressort donc clairement que la procédure instituée par la décision de 1977 doit être coordonnée avec l'article 90 du statut.
Mais il y a plus. Comme la défense du requérant l'a justement observé, le Conseil, après l'introduction de la réclamation qui attaquait le rapport du second notateur, non seulement n'a pas respecté le délai de quatre mois dont nous avons discuté jusqu'ici, mais ne s'est même pas conformé à l'article 11, paragraphe 4, de la décision citée du Conseil. Selon cet article, lorsque le fonctionnaire, n'acceptant pas le rapport du second notateur, a introduit une réclamation administrative, l'autorité
investie du pouvoir de nomination, après avoir entendu le groupe restreint, peut choisir entre l'alternative suivante: ou confirmer le rapport qui devient ainsi définitif (et cela met fin à la procédure de réclamation) ou soumettre le cas au comité des rapports afin qu'il exprime un avis, qui sera ensuite communiqué au second notateur en vue de la rédaction d'un rapport amendé. Or, en l'espèce, le Conseil n'a suivi ni l'une ni l'autre voie; il a demandé, le 14 juin 1978, l'avis du groupe
restreint, et après cela, il a invité le second notateur à modifier le rapport sans passer par l'intermédiaire du comité des rapports; de cette manière, il a montré qu'il voulait mettre fin, fût-ce de manière irrégulière, à la procédure de réclamation. Ce comportement ambigu et incertain, manifestement irrégulier du point de vue procédural, aurait probablement suffi à justifier la détermination du fonctionnaire de présenter le recours juridictionnel même si cette détermination n'avait pas eu le
solide fondement que nous avons indiqué.
Enfin, il n'est pas possible d'admettre la thèse selon laquelle M. Grassi n'aurait pas eu d'intérêt à agir au moment de l'introduction du recours juridictionnel. Au contraire, à la date du 5 janvier 1979, il avait un intérêt précis à ce que le rapport qui le concernait soit amendé, puisque la demande en ce sens avait été formulée avec la réclamation et n'avait pas eu de suite dans le délai de quatre mois prescrit tant par l'article 90 du statut que par l'article 9 de la décision du Conseil. De
ce point de vue également, le recours en question doit être jugé recevable.
3. Malgré cela, il y a un fait d'une toute autre nature qui fait obstacle à l'examen du recours 6/79: précisément un fait nouveau qui s'est produit après son introduction. Le 20 mars 1979, le Conseil a ratifié le rapport du second notateur, amendé sur la base de l'avis exprimé par le comité des rapports, et il l'a notifié à M. Grassi. Il n'est pas douteux que ce rapport amendé impliquait le retrait de celui du même notateur daté du 15 mars 1978; eri effet, il s'agit de deux rapports relatifs à la
même personne et à la même période, et le dernier représente évidemment la prise de position définitive de l'administration à ce sujet. Il découle de cette remarque que le recours du 5 janvier 1979 est devenu sans objet; de sorte que, à notre avis, la Cour devra en prendre acte, en déclarant qu'il n'y a pas lieu de statuer sur ce recours.
4. Le Conseil a également opposé une exception d'irrecevabilité au recours introduit le 20 juin 1979 et inscrit sous le no 97/79. Cette exception est fondée sur le fait que M. Grassi n'a pas introduit une réclamation administrative préalable contre le rapport amendé du second notateur, rédigé le 2 mars 1979 et qui, comme nous l'avons vu, lui a été notifié, le 20 mars suivant.
Cette thèse nous semble dénuée de fondement. Il faut en effet considérer que l'administration, même avec les lacunes de comportement que nous avons mises en évidence, a suivi la procédure de réclamation définie dans la décision de 1977, en soumettant le cas au comité des rapports et en ratifiant ultérieurement le rapport amendé du second notateur. Or, cette procédure débute par l'introduction d'une réclamation administrative (introduite en l'espèce le 6 juin 1978) et se termine par une prise de
position de l'administration, qui, étant définitive, n'est pas susceptible d'une seconde réclamation.
Lorsque le Conseil soutient que le rapport définitif aurait dû faire l'objet d'une nouvelle réclamation administrative en vertu de l'article 90, pour pouvoir être ensuite attaqué par voie juridictionnelle, il oublie de considérer que ce rapport amendé, qui évidemment a remplacé le précédent, a été adopté à la suite de la première réclamation. Or, il serait irrationnel de considérer le rapport amendé comme dénué de tout lien avec l'autre qu'il a remplacé: en effet, il s'agit de la prise de
position de l'administration sur une unique question, adoptée d'abord par un acte susceptible de réclamation (le rapport du 15 mars 1978) et ensuite par un acte définitif, susceptible d'être attaqué directement par voie juridictionnelle.
En principe, la valeur définitive du rapport amendé et ratifié par le Conseil trouve une confirmation dans les dispositions qui régissent la procédure particulière, dans le cadre de laquelle l'institution défenderesse a agi en l'espèce. L'article 10, paragraphe 5, de la décision de 1977 plusieurs fois citée établit en effet que la procédure de réclamation «prend fin» par la transmission au fonctionnaire du rapport définitif rédigé après que le comité des rapports a émis son avis. Une formule
analogue est employée dans l'article 11, paragraphe 4, lettre b, en référence à l'hypothèse où l'autorité investie du pouvoir de nomination, après avoir entendu l'avis du groupe restreint, décide de ne pas saisir le comité et de reconnaître comme définitif le rapport du second notateur sans y apporter de rectification.
Quant au fait que le Conseil n'a pas suivi intégralement la procédure établie dans la décision de 1977, il ne nous semble pas qu'il puisse conduire à des conclusions différentes. Il serait vraiment paradoxal qu'une irrégularité commise par le Conseil doive obliger le fonctionnaire intéressé à recommencer la procédure en question, depuis le début, en interposant d'autres obstacles à son droit d'introduire le recours juridictionnel, dans un délai raisonnable.
5. Il est temps d'examiner les griefs relatifs au fond. A cet égard, il convient de tenir compte du fait que la défense de la partie demanderesse, répondant à une question posée par la Cour, a précisé ses demandes dans une note du 8 mai 1980. En se fondant sur ce document, le requérant demande l'annulation partielle du rapport de notation, rédigé par le second notateur le 2 mars 1979, sur trois points que nous allons spécifier.
Pour clarifier les limites dans lesquelles la Cour doit rester, en examinant les griefs contre les rapports de notation concernant les fonctionnaires, nous rappelons que selon une jurisprudence constante, «il est vrai que ces rapports se composent d'appréciations difficilement justiciables, ... leur adoption peut néanmoins être éventuellement entachée d'irrégularité de forme et de procédure ou d'erreurs manifestes et de détournement des pouvoirs d'appréciation, fautes de nature à les rendre
éventuellement illégaux» (voir en particulier l'arrêt du 25. 11. 1976 dans l'affaire 122/75, Kiister/Parlement, Recueil 1976, p. 1692, attendu 9; et dans le même sens, l'arrêt du 12. 5. 1977 dans l'affaire 31/76, Macevicius/Parlement, Recueil 1977, p. 883). Cela ne signifie pas — comme l'avocat général Mayras l'a exactement observé dans les conclusions présentées le 27 mars 1980 dans l'affaire 24/79 — que le juge doive substituer son pouvoir d'appréciation à celui de l'autorité administrative en
ce domaine, mais seulement qu'il lui appartient d'exercer un contrôle sur les voies et moyens qui ont pu conduire à cette appréciation».
Examinons maintenant en détail chacun des trois griefs formulés par M. Grassi contre le rapport de notation qui le concerne.
a) Le requérant demande en premier lieu la suppression de la phrase qui lui attribue «a limited number of unrevised translations» (un nombre limité de traductions non révisées): phrase qui figure dans la première partie du rapport, au point II. A ce sujet, il soutient que, pendant la période considérée par le rapport attaqué, il a effectué une seule fois des traductions — à l'occasion d'une mission à Florence les 20, 21 et 22 novembre 1975 —; en outre, une donnée de ce genre serait de peu de
signification dans le cadre d'ensemble d'un rapport de notation et exprimerait l'intention de diminuer les capacités et les tâches de l'intéressé.
Le prétendu vice en question ne peut pas être attribué à une erreur manifeste concernant des éléments de fait. En effet, il est hors de discussion qu'à l'occasion de la mission indiquée effectuée à Florence, M. Grassi a également rempli des fonctions de traducteur. Cela suffit, à notre avis, pour exclure l'erreur de fait.
La mention de l'accomplissement de tâches de traducteur ne peut pas non plus être attribuée au détournement de pouvoir. Aucune preuve n'a été fournie que l'administration l'ait insérée dans le rapport pour des buts différents de ceux qui sont typiques de cet acte. D'autre part, — à travers les affirmations non contestées de la défense du Conseil — il est également apparu que la référence à l'activité de traducteur a toujours été mentionnée dans la description des fonctions de tous les
réviseurs, qui figure. dans les rapports de notation relatifs à la période 1975-1977. Cela conduit à exclure que le requérant ait été victime d'une discrimination du fait de la mention des fonctions de traducteur et confirme une nouvelle fois la fragilité de la thèse selon laquelle la référence à ces fonctions (limitées) serait l'expression d'un détournement de pouvoir de l'administration.
On ne pourrait pas en dire autant à propos de l'utilité de la mention dont nous nous occupons actuellement pour l'appréciation de la compétence et du rendement du fonctionnaire. Mais il nous semble que la question se pose sur le plan du pouvoir discrétionnaire de l'administration, à l'appréciation technique de laquelle la Cour ne peut pas se substituer. D'ailleurs, même sur le plan objectif, il est difficile de dire si la mention en question constitue une sous-évaluation injuste de
l'intéressé ou non pas plutôt la reconnaissance méritoire d'un travail accompli même en dehors de ses attributions spécifiques.
b) Le requérant demande en second lieu que soit supprimée la mention «passable», qui figure dans la seconde partie point III, 2, à propos de ses relations de travail avec ses supérieurs et ses collègues. A cet égard, il soutient que, sur ce point, le rapport aurait dû être motivé, puisqu'il contient une appréciation critique à l'égard du fonctionnaire.
Nous observons tout d'abord que, selon la jurisprudence de la Cour, les rapports de notation n'entrent pas dans la catégorie des décisions individuelles contre des fonctionnaires, pour lesquelles l'article 25 du statut prévoit l'obligation de la motivation, mais «sont régis par des dispositions spéciales» adoptées en exécution de l'article 43 du statut lui-même (voir l'arrêt déjà cité du 25. 11. 1976 dans l'affaire 122/75, attendus 21 à 26). En ce qui concerne le Conseil, les seuls critères
applicables sont ceux qui sont contenus dans le guide de la notation déjà cité; ce texte, qui renferme des dispositions internes d'exécution de la décision du 18 octobre 1977, se limite à établir dans la première partie, section E, I, 4, b) (p. 16), que «l'attribution de la qualification ‘excellent’ ou ‘laisse à désirer’ doit obligatoirement être assortie d'un commentaire justificatif ...». Dans ces conditions, il nous semble, qu'en l'espèce, le «commentaire justificatif» n'était même pas
indispensable, du point de vue formel, puisque la qualification «passable» contestée n'était pas une de celles qui sont indiquées ci-dessus. C'est pourquoi, à notre avis, le prétendu défaut de motivation n'apparaît ni par rapport à l'article 25 du statut ni par rapport aux dispositions particulières contenues dans le guide précité.
Il y a lieu toutefois d'observer que dans le rapport critiqué, l'appréciation «passable», limitée aux relations avec les supérieurs et les collègues, est accompagnée d'un bref commentaire et du rappel de certains épisodes qui, de l'avis de l'administration, la justifieraient. Nous entendons nous référer au membre de phrase «He is, however, so rigid, etc.» (il est cependant si rigide, etc.) qui figure dans le rapport sous le titre «Continuation of Part III» (suite de la troisième partie) et
dont nous allons nous occuper sous peu.
En tout cas, la mention «passable» ne comporte aucun vice de forme ou de procédure. En effet, elle semble adoptée conformément aux critères établis par le guide. De même, il serait hors de propos de parler de détournement de pouvoir, puisqu'il ne résulte d'aucun élément que l'autorité a inséré cette mention dans le rapport pour atteindre un but différent de ceux en vue desquels cet acte est prévu. Enfin, il n'est pas possible d'apercevoir dans la qualification de «passable» une erreur
manifeste sur les faits, puisqu'il s'agit d'un jugement et donc d'un acte exprimant l'appréciation discrétionnaire de l'administration.
c) Le requérant demande en troisième lieu la suppression d'un membre de phrase qui figure dans la troisième partie, section III, du rapport. Il contient des appréciations sur son comportement dans le service, qui touchent principalement à sa personnalité. Il est reproché à M. Grassi d'être excessivement «rigide» et d'avoir, par son attitude, exercé une influence négative sur l'atmosphère du travail de la section italienne. Le notateur écrit de lui, en particulier: «il est si rigide dans son
comportement que ses relations avec ses supérieurs et ses collègues du même grade sont beaucoup moins satisfaisantes» que celles avec ses subordonnés (c'est-à-dire avec les traducteurs). Plus loin, il est fait mention de deux incidents fâcheux dont on fournit les détails (une altercation avec un groupe de réviseurs en décembre 1975 et des commentaires écrits concernant deux supérieurs en mars 1977, lors d'une mission aux îles Fidji).
Le grief principal que le requérant formule contre cette partie du rapport de notation est — si l'on considère surtout les positions adoptées à l'audience — celui de défaut de motivation. A ce sujet, nous pensons devoir répéter que le rapport de notation n'est pas un acte pour lequel la motivation est obligatoire en vertu du statut. A cette thèse, la défense de M. Grassi oppose qu'une motivation est nécessaire lorsque les appréciations contenues dans un rapport sont particulièrement critiques.
Mais nous avons déjà relevé que le guide de la notation ne requiert un commentaire justificatif que pour les appréciations extrêmes exprimées selon une formule synthétique prédéterminée et non pas pour les appréciations insérées dans les parties descriptives du rapport, parmi lesquelles celles dont nous nous occupons actuellement entrent certainement.
En outre, il nous semble opportun d'ajouter, qu'en réalité, tout le membre de phrase que nous examinons constitue en quelque sorte la motivation de l'appréciation de «passable» exprimée précisément en référence aux relations avec les supérieurs et les collègues et placée dans une autre partie du rapport. Nous devons également relever que les appréciations contenues dans le membre de phrase en question sont justifiées par la référence aux deux épisodes précis que nous avons mentionnés plus haut.
Il s'ensuit que le grief de défaut de motivation doit être considéré comme dénué de fondement non seulement du point de vue formel mais également sur le plan des faits.
La défense du requérant émet aussi des remarques à propos de l'utilisation que le rapport semble faire des deux épisodes de 1975 et de 1977. Ces épisodes — soutient-elle — démontreraient la nature tout à fait correcte du comportement de M. Grassi dans le service et ne pourraient donc pas être allégués pour soutenir des appréciations négatives ou tout au moins particulièrement critiques. L'attitude de critique adoptée en 1975 par le requérant à l'égard du chef de la division italienne, M. Tommaso
Valerio, serait due au fait que M. Grassi n'approuvait pas la manière dont les traducteurs étaient désignés pour les missions à l'étranger; en 1977, l'opposition de points de vue se serait renouvelée à l'occasion de la désignation d'un fonctionnaire déterminé pour une mission extraeuropéenne — en raison de la manière dont les missions étaient gérées et d'une manière générale, des critères sur la base desquels la division était dirigée (voir les pièces jointes 16 et 17 au recours du 20. 6. 1979).
Nous estimons que la Cour ne peut pas suivre la défense du requérant dans un examen analytique de ces épisodes, ni entreprendre une enquête pour établir qui en a été responsable. Si elle le faisait, la Cour se substituerait à l'administration dans l'appréciation du comportement des fonctionnaires dans le service alors que, comme nous le savons, ce genre d'appréciations n'entre pas dans ses compétences. A notre avis, elle devra se limiter à constater que les épisodes mentionnés dans le rapport se
sont réellement produits et par conséquent donner acte à l'administration d'avoir accompagné son appréciation du rappel de faits concrets. Cela nous paraît suffisant pour exclure, non seulement le vice de défaut de motivation (qu'il n'est d'ailleurs pas possible d'apercevoir même in abstracto), mais également celui d'erreur manifeste.
Quant au détournement de pouvoir, nous observons encore une fois que l'administration ne semble pas avoir mentionné ces deux épisodes pour d'autres buts que ceux de l'article 43. Du reste, le requérant lui-même ne parle de détournement de pouvoir que de manière générique, en se limitant en réalité à nier sa responsabilité à propos de ces incidents; il ne réussit pas à démontrer que l'administration, en les mentionnant dans le rapport, aurait entendu poursuivre des finalités irrégulières.
Enfin, en ce qui concerne la forme et la procédure, nous notons que la référence à des épisodes concrets pour compléter des jugements de valeur constitue une application correcte des critères qui, selon l'orientation du guide établi à cette fin, doivent être suivis dans la rédaction des rapports de notation.
6. Nous concluons donc en proposant que, sur les deux recours joints présentés par M. Daniele Grassi contre le Conseil respectivement le 5 janvier et le 20 juin 1979, la Cour déclare qu'il n'y a pas lieu de statuer sur le premier et rejette le second.
Quant aux dépens relatifs aux deux recours joints, nous proposons, qu'en application de l'article 70 du règlement de procédure, ils soient mis à la charge des parties dans la mesure où chacune les a supportés.
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( 1 ) Traduit de l'italien.
