CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
PRÉSENTÉES LE 24 AVRIL 1980 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. L'affaire 142/79, à laquelle se rapportent les présentes conclusions, a pour objet les droits d'un fonctionnaire des Communautés au paiement de l'indemnité journalière et au remboursement des frais de déménagement: droits respectivement réglementés par les articles 10 et 9 de l'annexe VII au statut des fonctionnaires. Toutefois, la question à examiner pour le moment est uniquement celle de la recevabilité de la demande. Nous ne nous occuperons donc pas du fond du litige.
Il convient en premier lieu de résumer brièvement les faits.
Madame Patrizia Fonti Geronimo a travaillé au Parlement européen en qualité d'agent auxiliaire du 5 octobre 1976 à la fin de 1977. Au cours de cette période, elle a perçu les indemnités journalières pour une année environ (plus précisément du début du rapport d'emploi jusqu'au 24 octobre 1977) en vertu de l'article 69 du régime applicable aux autres agents, qui renvoie à l'article 10 cité de l'annexe VII au statut des fonctionnaires. Ultérieurement, après avoir passé un concours avec succès,
elle a été nommée fonctionnaire auxiliaire — toujours au Parlement — à compter du 1er janvier 1978 et elle a été classée dans la catégorie C, grade 3, échelon 3. Bien que la proposition de recrutement ait mentionné le versement de l'indemnité journalière (pour une durée maximale de 180 jours) parmi les avantages dont elle bénéficierait après sa nomination, Madame Fonti n'a pas reçu les indemnités en question. Après avoir demandé des éclaircissements à ce sujet par une lettre adressée au chef du
service «Gestion-Statut» le 21 février 1978 — et après avoir ensuite présenté une demande précise par une autre lettre du 24 juillet —, elle a reçu, le 11 octobre, une réponse négative dont le contenu a été confirmé par le directeur général de l'administration, du personnel et des finances par une lettre envoyée, le 27 novembre 1978 au président du Comité du personnel, qui était intervenu en faveur de Madame Fonti. Dans ce dernier échange de correspondance, la question du droit de l'intéressée
au remboursement des frais de déménagement a également été soulevée. Le 20 février 1979, Madame Fonti a introduit une réclamation administrative (en application de l'article 90, paragraphe 2, du statut); réclamation qui, par suite du silence de l'administration, a été suivie d'un recours juridictionnel, introduit le 12 septembre 1979.
L'institution défenderesse a excipé de l'irrecevabilité de ce recours, essentiellement en raison du caractère tardif de la réclamation administrative antérieure. La Cour a décidé de se prononcer sur cette exception, avant de statuer sur le bienfondé de la demande.
2. L'objet distinct des deux chefs de la réclamation et du recours (droit aux indemnités journalières, droit au remboursement des frais de déménagement) oblige à traiter également la question de recevabilité, séparément, par rapport à l'un et à l'autre. Nous commencerons donc par le chef relatif aux indemnités journalières.
On sait qu'en vertu de l'article 90, paragraphe 2, 2'' tiret, cité du statut des fonctionnaires, la réclamation contre les actes de caractère individuel doit être introduite dans le délai de trois mois à compter de la notification de la décision au destinataire ou du jour où l'intéressé en prend connaissance.
Pour établir si, en l'espèce, la réclamation a été introduite en temps opportun, il faut identifier la mesure préjudiciable et constater à quelle date elle a été notifiée à Madame Fonti ou est venue à sa connaissance. Sur ce point, les positions des parties divergent. La requérante soutient qu'elle n'a eu connaissance de la décision défavorable pour elle que par la lettre du 27 novembre 1978 du directeur général de l'administration, du personnel et des finances, par laquelle il faisait savoir au
président du Comité du personnel que l'intéressée n'avait droit ni à l'indemnité journalière ni au remboursement des frais de déménagement. En revanche, l'institution défenderesse affirme, en premier lieu, que la requérante aurait été informée de la décision défavorable relative à l'indemnité journalière par la feuille explicative qui accompagne le versement du traitement mensuel (fiche de traitement), feuille qui aurait été remise pour la première fois à Madame Fonti après sa titularisation en
janvier 1978. En second lieu, la défenderesse relève que la fiche remplie par l'administration pour chaque fonctionnaire lors de l'entrée en service contient, elle aussi, l'indication des indemnités comprises dans le traitement; cette fiche aurait été connue de la requérante au moins depuis février 1978, étant donné qu'elle y a fait référence dans la lettre adressée, le 21 février de cette année-là, au chef du service «Gestion-Statut». Enfin, la défenderesse observe, à titre subsidiaire, que la
requérante a été clairement informée de la décision négative par la lettre que le chef du service «Gestion-Statut» lui a envoyée le 11 octobre 1978.
Ces trois affirmations de la défense du Parlement méritent d'être examinées dans l'ordre où elles ont été formulées. En cc qui concerne la première, il nous semble opportun de rappeler que, selon la jurisprudence de la Cour, la fiche mensuelle de traitement constitue, elle aussi, un acte susceptible de faire grief, à condition qu'elle fasse apparaître clairement la décision prise en ce qui concerne les éléments composant la rémunération qui fait l'objet de la contestation (voir l'arrêt du 21
février 1974 dans les affaires nm 15 à 33, 52, 53, 57 à 109, 116, 117, 123, 132 et 135 à 137/73, Kortner et autres contre Conseil, Commission et Parlement européen, Recueil 1974, p. 177).
Or, la fiche de traitement qui a été remise aux fonctionnaires du Parlement (y compris, nous le supposons, Madame Fonti) au cours de la période qui nous intéresse, c'est-à-dire au cours de l'année 1978, était un formulaire portant au recto les données d'identification du fonctionnaire (rubriques 1 à 5) et les divers éléments composant le traitement avec les montants s'y rapportant (rubriques 6 à 19); tandis que le verso contenait les explications nécessaires pour que le lecteur puisse comprendre
la signification de chaque rubrique. Les différents motifs de rétribution prévus dans le formulaire se rapportaient en réalité à des formes permanentes de rémunération, telles que le traitement, l'allocation de foyer, l'allocation pour enfant à charge, l'indemnité scolaire forfaitaire, l'indemnité de dépaysement, etc., et l'indemnité journalière, qui est temporaire par nature, n'y figurait donc pas; mais, dans les cas où cette dernière était duc, un formulaire séparé et spécifique contenant les
données relatives à cette dernière indemnité (montant et période de versement) était remis au fonctionnaire, avec la fiche de traitement. Tous ces éléments ont été fournis à la Cour par l'agent du Parlement par lettre du 25 mars 1980, à laquelle des copies des formulaires en question sont jointes en annexe.
Dans ces conditions, nous estimons que la remise à Madame Fonti de la fiche de traitement non accompagnée du formulaire distinct concernant les indemnités journalières suffisait à l'informer de ce que cette dernière indemnité ne lui était pas versée et à la mettre par conséquent en état de présenter une réclamation, si elle l'estimait opportun.
Ce point de vue se fonde sur la considération que la fiche de traitement contenait des informations analytiques sur tous les éléments composant la rétribution et en indiquait les montants, dont la somme devait logiquement correspondre — après soustraction des charges fiscales et d'assurance, elles aussi indiquées — au montant total de la rémunération; de sorte que le fait de ne pas avoir inclus l'indemnité journalière ne pouvait rien signifier d'autre si ce n'est que l'administration avait
décidé de ne pas verser ces indemnités. En outre, le fait que la proposition de recrutement, faite par l'administration par la lettre du 9 décembre 1977 et signée du directeur général de l'administration, du personnel et des finances, mentionnait également l'indemnité journalière (pour une durée maximale de 180 jours) parmi les rubriques de la rétribution dont la requérante aurait bénéficié, devait inciter cette dernière à vérifier soigneusement ces rubriques à l'aide de la fiche de traitement,
afin de déterminer si la rétribution contenait tous les éléments indiqués dans la proposition, y compris les indemnités journalières.
Si l'on adopte cette thèse, le chef du recours concernant les indemnités journalières est certainement irrecevable, puisque la réclamation administrative, datée du 20 février 1979, a été introduite plus d'un an après l'acte préjudiciable qui remonterait à janvier 1978.
3. Le second argument que la défenderesse fait valoir se fonde essentiellement, comme nous l'avons vu, sur la lettre adressée par la requérante, le 21 février 1978, au chef du service «Gestion-Statut», dans laquelle elle affirmait avoir relevé dans la «fiche d'accompagnement», remplie à l'occasion de sa nomination comme fonctionnaire, «la suppresssion des indemnités journalières», et remarquait que cette supression était «en nette contradiction avec la lettre d'engagement du 9 décembre 1977». La
«fiche d'accompagnement» à laquelle la requérante se réfère (qu'il ne faut pas confondre avec la fiche de traitement mensuel dont nous nous sommes occupés jusqu'à présent) est une fiche qui sert à enregistrer une série de données relatives à la situation juridique et financière du fonctionnaire; elle énumère, notamment, un certain nombre d'indemnités entrant dans la rétribution et porte, à côté de chacune, l'indication «oui» ou «non» selon qu'elle est due ou non à la personne en question. En
l'espèce, la fiche relative à Madame Fonti portait, annotée à la main, dans la case appropriée, l'indication «non» à côté de la rubrique «indemnités journalières» (une photocopie du document a été produite par la défense de la requérante sur demande de la Cour).
La fiche en question, bien qu'elle constitue un document interne à l'administration et ne soit pas destinée à être communiquée au fonctionnaire, revêt toutefois une importance considérable dans notre cas, parce qu'elle exprime clairement la volonté de l'administration de refuser le paiement des indemnités journalières.
Ayant eu le moyen de connaître le contenu de ce document, la requérante a été ainsi mise au courant de la décision défavorable de l'administration à son égard. Il s'agit, évidemment, d'une prise de connaissance non formelle, mais néanmoins importante parce qu'elle correspond à la disposition de l'article 90, paragraphe 2, 2o tiret, déjà cité du statut des fonctionnaires; en effet, en vertu de cette règle, la notification de la décision individuelle et la connaissance effective de celle-ci,
acquise de quelque manière, sont placées sur le même plan, pour ce qui est de la date à partir de laquelle le délai pour introduire la réclamation administrative commence à courir.
il ne nous semble pas que cet argument puisse être réfuté avec succès en remarquant que la décision de l'administration de refuser les indemnités journalières, résultant de la «fiche d'accompagnement», serait entachée du vice de défaut de motivation (article 25, alinéa 2, du statut) et que, pour cette raison, elle ne pourrait pas constituer l'acte préjudiciable à attaquer. A notre avis, pour qu'un acte puisse être attaqué, il suffit qu'il existe et qu'il constitue une prise de position de
l'administration identifiable en tant qu'acte juridique, mais il n'est pas indispensable qu'il soit également un acte exempt de vice: en effet, le but de la réclamation administrative est précisément de faire valoir un vice de l'acte et d'en obtenir ainsi l'annulation. De ce point de vue, il est du reste significatif que la jurisprudence de la Cour ait considéré comme acte préjudiciable, susceptible d'être attaqué, la fiche de traitement qui accompagne le versement du traitement mensuel:
c'est-à-dire un document qui, même lorsqu'il contient une prise de position claire de l'administration, ne porte certainement aucune motivation.
Si donc, en l'espèce, on adopte le moment de la prise de connaissance de la «fiche d'accompagnement» (février 1978) comme date à partir de laquelle le délai de trois mois pour l'introduction de la réclamation commence à courir, il est impossible de ne pas constater le caractère tardif de celle-ci, présentée environ un an après (20 février 1979). La conclusion à laquelle on parvient par cette voie également est que la demande juridictionnelle relative aux indemnités journalières doit être
considérée comme irrecevable.
4. Supposons, néanmoins, que l'on ne veuille qualifier d'actes préjudiciables — à attaquer par une réclamation administrative en temps voulu — ni la feuille mensuelle du traitement, ni la «fiche d'accompagnement» remplie par l'administration lors de l'entrée en service de chaque fonctionnaire. Dans cette hypothèse également, la réclamation administrative devrait être qualifiée de tardive et la demande des indemnités journalières, d'irrecevable, étant donné qu'il y a eu une autre prise de position
de l'administration qui aurait pu et dû faire l'objet d'un recours et qui, au contraire, n'a pas été attaquée par la requérante. Nous nous référons à la lettre que le chef du service «Gestion-Statut» a adressée à M““ Fonti le 11 octobre 1978, donc plus de quatre mois avant l'introduction de la réclamation. Dans cette lettre, le chef du service faisait savoir à la requérante que les chefs d'administration, réunis le 15 septembre 1978 pour résoudre de manière uniforme certains problèmes communs
aux trois institutions dans le domaine des rapports avec le personnel, avaient décidé qu'il n'était pas possible d'admettre qu'un changement de résidence ait eu lieu à la suite de la nomination comme fonctionnaire (changement qui constitue la condition nécessaire pour l'attribution des indemnités journalières), lorsque le fonctionnaire s'était déjà établi clans le lieu de destination deux mois avant d'être recruté. Le signataire de la lettre concluait: «Je suis au regret, par conséquent, de ne
pouvoir réserver une suite favorable à votre demande» (relative aux indemnités journalières).
À notre avis, le document en question constitue une prise de position claire et motivée (par le renvoi aux conclusions des chefs d'administration), et il est donc certainement un acte qui aurait dû être attaqué sur le plan administratif sous peine de l'irrecevabilité du recours juridictionnel ultérieur. La requérante a objecté que la lettre contiendrait une décision provenant d'un organe incompétent et constituerait par conséquent une prise de position dénuée d'importance en ce qui concerne la
date à partir de laquelle le délai visé à l'article 90 du statut commence à courir. Mais nous estimons que l'acte en question n'est pas entaché du vice d'incompétence et que, de toute manière, même s'il l'était, cela serait sans importance pour la date à partir de laquelle le délai précité commence à courir.
En ce qui concerne la prétendue incompétence, nous observons, en termes généraux, que chaque institution possède un large pouvoir pour organiser son propre fonctionnement et répartir, a cette fin, les compétences en son sein (sauf, bien entendu, les éventuelles limites découlant de règles des traités ou du droit dérivé). Or, en ce qui concerne l'administration du Parlement, les compétences relatives à la gestion du personnel attribuées par le statut à l'autorité investie du pouvoir de nomination
sont exercées par le Bureau, et par le président sur proposition du secrétaire général, pour certains aspects de la situation juridique des fonctionnaires de catégorie A (et dans des cas très limités pour la généralité des fonctionnaires); par le secrétaire général, pour tout le reste. A son tour, le secrétaire général est autorisé à déléguer des pouvoirs d'exécution au directeur général de l'administration. Tout cela résulte des décisions du Bureau du 12 décembre 1962 et du 16 décembre 1976,
dont le texte a été joint au dossier. Quant aux compétences spécifiques attribuées au chef du service «Gestion-Statut», elles résultent des documents produits par l'agent du Parlement sur demande de la Cour. Il est prouvé que le responsable de ce service a compétence en matière de droits individuels, uniquement dans les cas «où le pouvoir de décision n'est pas dévolu de manière explicite à l'Autorité investie du pouvoir de nomination», puisqu'il s'agit «uniquement de constater l'existence de
situations objectives».
Nous estimons que la prise de position adoptée par le chef de service «Gestion-Statut» par la lettre citée du 11 octobre 1978 entre dans le cadre de ces cas. En effet, cet organe s'est limité à constater que les conditions objectives sur lesquelles se fonde le droit aux indemnités journalières n'étaient pas remplies. On doit donc estimer que la décision de refuser à la requérante le paiement de ces indemnités a été prise par un organe compétent.
Toutefois, même s'il existait des doutes sur ce point, il ne serait pas possible de discuter la validité de la décision contenue dans la lettre du 11 octobre 1968, puisque la prise de position ultérieure du directeur général de l'administration du personnel et des finances, confirmant la solution adoptée par le chef du service, a la portée d'une validation avec effet ex lune. Nous faisons allusion à la lettre du directeur général du 27 novembre 1978, adressée au président du comité du personnel,
dans laquelle non seulement il affirmait, à propos (également) de la demande de la requérante d'obtenir les indemnités journalières, que cette demande ne pouvait pas être admise, mais précisait en outre que «la décision de refus, dûment motivée, avait été officiellement notifiée» à la requérante, en entendant par décision de refus, la prise de position contenue dans la lettre citée du chef du service du 11 octobre 1978.
Enfin, qu'il nous soit permis d'ajouter que, en tout cas, en raison des considérations que nous avons développées précédemment concernant le vice de défaut de motivation que la requérante semble invoquer en référence à la «fiche d'accompagnement», l'incompétence éventuelle du chef du service «Gestion-Statut», n'aurait aucune influence sur la date à partir de laquelle le délai pour introduire le recours commence à courir.
5. Pour réfuter l'exception d'irrecevabilité pour introduction tardive de la réclamation, la requérante considère la lettre du directeur général de l'administration du personnel et des finances du 27 novembre 1978, à laquelle nous venons de faire référence, comme l'acte susceptible de porter préjudice. Mais nous ne voyons pas comment il est possible de soutenir que la lettre en question a constitué la première décision adoptée par l'administration sur le droit réclamé par M““ Fonti; en réalité, par
sa nature, cette lettre répétait les prises de position précédentes, bien connues — comme nous l'avons vu — de l'intéressée. En effet, le directeur général s'est limité à communiquer au président du Comité du personnel la position déjà adoptée paises services à propos des prétentions de M”” Fonti, sans introduire aucun élément nouveau et en se bornant même à renvoyer à la décision du chef du service «Gestion-Statut» du 11 octobre 1978. De plus, la lettre n'était pas destinée à la requérante:
cela confirme son caractère de simple information concernant l'attitude déjà adoptée par l'administration, et par ce fait même contribue à démentir qu'elle revêt la nature de décision.
C'est donc inutilement que la requérante cherche à montrer que la réclamation a été introduite en temps utile, en prenant la date de la lettre du directeur général comme celle à partir de laquelle le délai commence à courir. Cette thèse n'est pas fondée; tandis que, comme nous l'avons vu, l'exception d'irrecevabilité semble étayée par plusieurs arguments valables.
6. Examinons maintenant la recevabilité du recours en ce qui concerne son second chef, relatif au remboursement des frais de déménagement. Le droit de percevoir ce remboursement est attribué, par l'article 9 de l'annexe VII du statut, au fonctionnaire qui est obligé de se transférer au lieu de son affectation pour remplir son obligation de résidence.
A ce sujet, nous observons totit d'abord qu'il ne résulte pas des documents produits ou d'une autre source qu'avant d'introduire la réclamation administrative, l'intéressée ait jamais engagé la procédure de remboursement des frais de déménagement; procédure qui, comme le dispose la règle citée, comporte la présentation au service compétent d'au moins deux devis de frais et l'approbation ultérieure par ces mêmes services de l'un de ces devis. La défense de la requérante a d'ailleurs reconnu que
Mlle Fonii n'a jusqu'à présent jamais demandé le remboursement des frais de déménagement. Dans ces conditions, nous estimons que, en ce qui concerne ce chef du recours, il n'existe pas d'acte préjudiciable de l'administration que l'intéressée aurait pu attaquer. En conséquence, la réclamation introduite par M”” Fonti le 20 février 1979 apparaît sans objet ponile chef en question et le recours juridictionnel ultérieur doit être considéré comme irrecevable puisqu'il se rattache i une reclamation
dénuée d'objet.
En réalité, avant la présentation de la réclamation, seules la lettre envoyée le 6 novembre 1978 par le président du Comité du personnel au directeur de l'administration, du personnel et des finances et la réponse de ce dernier en date du 27 novembre 1978 faisaient allusion aux frais de déménagement. La première lettre mentionnait, sans les préciser, les difficultés que la requérante aurait rencontrées pour obtenir le paiement de «l'indemnité de déménagement», tandis que la seconde incluait le
«remboursement des frais de déménagement» dans «l'objet», à côté des indemnités journalières. Selon la requérante, une décision négative concernant le droit au remboursement des frais de déménagement résulterait de ce document. Mais il nous semble que le texte de la lettre suscite de nombreux doutes: malgré la formulation précitée de l'objet, la première phrase, où sont indiquées les prétentions de la requérante, emploie l'expression «droit visé à l'objet», dans laquelle l'emploi du singulier
est significatif. En formulant la réponse sur le fond, l'avant-dernière phrase confirme simplement la décision négative du chef du service «Gestion-Statut» que concernait, comme nous le savons, les seules indemnités journalières. En tout cas, l'objection selon laquelle, à défaut d'une demande de remboursement, toute prise de position de l'administration se ramenait ã une déclaration d'intention, dénuée d'effets, demeure valide.
Au cours de la procédure orale, le défenseur de la requérante a affirmé que la demande en question vise à obtenir de la Cour une décision déclarative, à laquelle la requérante devrait s'estimer intéressée, pour dissiper le doute que l'administration nie son droit à un remboursement futur des frais de déménagement. Toutefois, à notre avis, la recevabilité d'une action en constatation dans le cadre du contentieux du personnel doit être appréciée non seulement sur la base du critère général de
l'intérêt à agir, mais également sur celle des principes qui régissent ce contentieux. Il est bien connu que la réglementation statutaire prévoit un système articulé, constamment caractérisé, dans une première phase, par la réclamation administrative, qui ne peut être introduite que contre des actes particuliers de l'administration qui lèsent des droits des fonctionnaires. En l'absence de tels actes préjudiciables, le fonctionnaire ne peut pas soumettre à la Cour une demande qui vise uniquement
à éliminer l'incertitude quant à l'existence de son droit. Puisque, dans notre cas, il n'existe aucun acte de l'administration qui ait porté préjudice à la requérante, il est donc impossible d'introduire le recours juridictionnel — pour le chef relatif aux frais de déménagement; il n'entre pas dans l'énumération des moyens de recours réglementés par les articles 90 et 91 du statut des fonctionnaires.
7. Pour toutes les considérations qui précèdent, nous concluons en vous proposant de déclarer irrecevable le recours introduit par Mme Patrizia Fonti Geronimo contre le Parlement européen, par acte du 12 septembre 1979. En égard à la nature du litige, il nous semble équitable que chacune des parties supporte ses propres dépens.
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( 1 ) Traduit de l'italien.
