CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI,
Présentées le 13 février 1980 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. La détermination de la valeur en douane des marchandises a fait l'objet soit de conventions internationales antérieures à l'institution de la Communauté — parmi lesquelles notamment la convention de Bruxelles du 15 décembre 1951 — soit de règles du droit communautaire dérivé; rappelons en particulier les dispositions introduites par le règlement no 803/68 du Conseil du 27 juin 1968, et par le règlement no 375/69 de la Commission du 27 février 1969. C'est essentiellement dans ce cadre que se
posent les problèmes d'interprétation soulevés par la présente affaire Châtain.
Comme d'habitude, nous estimons opportun de présenter tout d'abord une brève récapitulation des faits. Entre le début de l'année 1971 et la fin de l'année 1973, la société française «Laboratoires Sandoz», filiale de la société suisse Sandoz AG, a importé en France plusieurs lots de deux matières premières pharmaceutiques — les principes actifs de l'ergotamine et de la dihydroergotamine — qui lui ont été vendus par la société-mère. A ce sujet, il faut noter que cette société ayant accordé à sa
filiale française la licence exclusive de fabrication de ces spécialités pharmaceutiques, la première bénéficie d'une préférence dans la fourniture de matières premières nécessaires à la seconde. Par un procèsverbal du 20 février 1974, l'inspecteur des douanes français a constaté que les factures produites par l'entreprise importatrice faisaient apparaître un prix d'achat qui semblait excessif par rapport à la valeur normale des marchandises. Cette conclusion se fondait, en ce qui concerne
l'ergotamine, sur une comparaison entre les prix pratiqués par Sandoz à la filiale française et les offres de vente en France de produits correspondants de la part d'autres fabricants et commerçants de différents pays; quant à la dihydroergotaminc, qui n'est importée en France que par la filiale mentionnée de Sandoz, la douane française avait procédé à une étude technique comparée avec le produit précédent et elle avait tenu compte des prix de vente en République fédérale. Il en était résulté
que, tandis que la valeur totale des importations déclarées par la société «Laboratoires Sandoz» pour ladite période se montait à environ 90 millions de francs français, la valeur reconnue par les autorités douanières se ramenait à environ 53 millions de francs.
A la suite de cette constatation, l'autorité douanière française a cité devant la juridiction pénale compétente M. René Châtain, directeur et administrateur de la société «Laboratoires Sandoz», en l'accusant de fausse déclaration de la valeur à l'importation et de transfert irregulier de capitaux à l'étranger: en effet, en payant le produit importé plus cher que sa valeur réelle, ladite société aurait versé ses bénéfices en Suisse, en évitant de payer les impôts auxquels ceux-ci auraient été
soumis en France.
En se défendant contre ces accusations, l'accusé a soutenu entre autres que le règlement no 803/68 du Conseil, relatif à la valeur en douane des marchandises, exclurait en principe une réduction d'office du prix effectivement payé; qu'en outre, le règlement no 375/69 de la Commission, qui réglemente la déclaration des éléments relatifs à la valeur en douane des marchandises, limiterait les obligations de l'importateur en ce qui concerne la déclaration douanière; et enfin, qu'il serait interdit
aux autorités nationales d'utiliser la réglementation communautaire sur la valeur en douane pour réprimer les fraudes en matière de devises, étant donné la diversité entre l'une et l'autre matière.
Le tribunal de grande instance de Nanterre, par deux ordonnances, l'une du 7 mars et l'autre du 14 mai 1979, a soumis à notre Cour onze demandes préjudicielles, ayant pour objet l'interprétation non seulement de la réglementation communautaire précitée concernant la valeur en douane, mais également des articles 13 et 19 de l'accord entre la Communauté économique européenne et la Confédération helvétique du 22 juillet 1972, rendu exécutoire par le règlement du Conseil no 2840 du 19 décembre 1972.
2. Par la première question, la juridiction française demande si le règlement du Conseil (CEE) no 803 du 27 juin 1968 et en particulier ses articles 1 à 10, ainsi que le règlement de la Commission (CEE) no 1581 du 24 juin 1974 concernant la prise en considération des réductions de prix lors de la détermination de la valeur en douane, permettent aux autorités nationales d'attribuer aux marchandises importées d'un État tiers une valeur en douane inférieure à la valeur déclarée par l'importateur ou
bien, pour les importations postérieures à l'entrée en vigueur du règlement (CEE) no 375 de la Commission du 27 février 1969, à la valeur qui résulte des éléments relatifs à la valeur en douane, déclarés par l'importateur.
Pour clarifier le sens de la distinction effectuée par le juge demandeur entre la situation antérieure et la situation ultérieure à l'entrée en vigueur du règlement no 375/69, rappelons que ce dernier, en innovant par rapport à certaines réglementations et certaines pratiques douanières nationales qui se limitaient à prescrire à l'importateur de déclarer la valeur en douane des marchandises, a introduit l'obligation de spécifier des éléments de fait déterminés relatifs à la valeur en douane, en
vue de l'application du règlement no 803/68. Cela n'empêche pas que, même dans le système établi par le règlement cité, il existe une valeur déclarée par l'importateur sur la base des éléments fournis, ainsi qu'il résulte du questionnaire joint en annexe au règlement.
La réponse à la question reproduite ci-dessus requiert avant tout l'interprétation de l'article 1 du règlement no 803/68. Il dispose que: «pour l'application du tarif douanier commun, la valeur en douane des marchandises importées est le prix normal, c'est-à-dire le prix réputé pouvoir être fait pour ces marchandises ... lors d'une vente effectuée dans des conditions de pleine concurrence entre un acheteur et un vendeur indépendants l'un de l'autre». A son tour, l'arrêt de la Cour du 10 décembre
1970 dans l'affaire 27/70 Edding/Bureau principal des douanes de Hambourg (Recueil 1970, p. 1044, spécialement attendu 8) a confirmé que «c'est en principe le prix réellement fait pour les marchandises déterminées, lors d'une venie effectuée dans ces conditions de pleine concurrence qui traduit le mieux le prix normal constitutif de la valeur en douane».
Il est clair que la possibilité d'une différence entre le prix convenu (et payé) et le «prix normal» de la marchandise existe surtout lorsque le prix a été convenu dans une vente non effectuée dans des conditions de libre concurrence. L'arrêt Edding cité a affirmé avec raison (au 7e considérant): «la notion de prix normal a principalement pour but de permettre aux autorités douanières d'établir, dans l'intérêt d'une juste perception des droits de douane, la vérité des prix des marchandises dans
le cas où les conditions des transactions auxquelles celles-ci ont donné lieu, auraient été influencées par des éléments portant atteinte aux conditions qui prévalent entre partenaires commerciaux se trouvant dans une situation de pleine concurrence». Comme nous l'avons vu, l'article 1, paragraphe 1, cité du règlement no 803/68 définit le concept de libre concurrence, par la condition de l'indépendance réciproque du vendeur et de l'acheteur. L'article 2, paragraphe 1, contient d'autres
spécifications, en précisant que pour que l'on puisse parler de ventes effectuées dans des conditions de pleine concurrence entre un acheteur et un vendeur indépendants l'un de l'autre, il faut notamment que le paiement du prix de la marchandise constitue la seule prestation effective de l'acheteur (c'est-à-dire la seule contrepartie qu'il donne au vendeur), qu'en outre le prix convenu ne soit pas influencé par des relations commerciales, financières ou autres, qui pourraient exister en dehors
de celles créées, par la vente entre, d'une part, le vendeur ou une personne physique ou morale qui lui est associée en affaires, et d'autre part l'acheteur ou une personne physique ou morale associée en affaires au vendeur; et enfin qu'aucune partie du produit provenant des reventes ou de l'utilisation ultérieure de la marchandise ne revienne même indirectement au vendeur ou à une personne physique ou morale qui lui est associée en affaires.
Il n'est donc pas douteux que c'est la valeur normale, «théorique», de la marchandise et non pas le prix effectivement convenu et payé qui revêt une importance prééminente pour la détermination de la valeur en douane des marchandises importées. On en trouve la confirmation dans d'autres dispositions du règlement examiné ici: il suffira de citer le paragraphe 2, b) et c), de l'article 1, selon lequel le prix normal est déterminé en supposant que les frais se rapportant à la vente et à la
livraison de la marchandise sont à la charge du vendeur et que les droits et taxes exigibles sur le territoire douanier de la Communauté sont à la charge de l'acheteur: l'article 3, qui fixe les critères pour déterminer le prix normal clans le cas de marchandises couvertes par des brevets, des marques ou d'autres formes de protection de la propriété industrielle ou intellectuelle, et surtout l'article 9, paragraphe 1 b) et c), selon lequel «le prix payé ou à payer pourra être admis comme valeur
en douane pour autant que le prix corresponde, au moment où il est convenu, aux prix faits lors d'une vente effectuée dans des conditions de pleine concurrence entre un acheteur et un vendeur indépendants l'un de l'autre, que ce prix soit ajusté, si nécessaire, pour tenir compte des éléments qui, clans la vente considérée, différeraient des éléments constitutifs du prix normal». A propos de cette dernière disposition, il convient encore de noter que, lorsque les conditions prévues sont remplies,
les autorités douanières ont le pouvoir, non l'obligation, d'admettre le prix payé ou à payer comme correspondant au prix normal et donc à la valeur en douane.
Cette réglementation incite sûrement à estimer que la détermination de la valeur en douane doit être effectuée de manière objective, sans être conditionnée par la déclaration de l'importateur. Cette détermination objective, qui peut naturellement impliquer la correction du prix résultant de la facture, n'est pas du tout limitée aux cas dans lesquels le prix effectivement payé est inférieur au prix normal; aucune règle communautaire ne pose une telle limite. C'est pourquoi on parvient à la
conclusion que le droit communautaire permet, et même impose, aux autorités douanières nationales de modifier la valeur déclarée toutes les fois que celle-ci s'écarte, non seulement par défaut mais également par excès, du prix normal de la marchandise.
Naturellement, le cas de beaucoup le plus fréquent de non-correspondance entre la valeur déclarée et le prix normal comportera un montant moindre du premier par rapport au second, étant donné que l'importateur a un intérêt évident à ce que l'autorité douanière applique le taux du droit de douane sur la valeur la plus basse possible. C'est pourquoi, la réglementation concernant la détermination de la valeur en douane prend essentiellement en considération un tel cas, en se préoccupant surtout
d'éviter que le paiement des droits de douane dus soit éludé. C'est ce que montre notamment l'article 9, paragraphe 2, du règlement no 803/68 cité, qui indique les rectifications principales (non les seules) au prix payé ou à payer, et qui mentionne les éléments constitutifs de la valeur en douane qui doivent être ajoutés au prix facturé (frais à la charge du vendeur, réductions de prix autorisées aux seuls représentants exclusifs ou aux concessionnaires uniques, rabais anormaux). On peut
ajouter que le septième considérant du préambule du règlement reconnaît qu'il importe également d'éviter et, le cas échéant, d'éliminer tout détournement de recettes douanières. Mais, à notre avis, cela ne signifie pas que la détermination d'un prix normal inférieur à la valeur déclarée soit interdite aux autorités douanières.
A la vérité, cette thèse ne peut être soutenue qu'en faisant appel aux deux objectifs du tarif douanier commun qui consistent à garantir une protection adéquate de l'économie communautaire et à procurer des ressources financières à la Communauté. En effet, une déclaration de valeur supérieure à la valeur réelle de la marchandise, suivie d'une taxation douanière correspondante, apparaît avantageuse pour les Communautés tant du point de vue de la protection de leur économie que de celui de la
recette financière, et l'on peut donc douter qu'il existe un intérêt communautaire quelconque à contester cette déclaration, en attribuant à la marchandise une valeur inférieure. Toutefois, le manque supposé d'un intérêt communautaire à agir en ce sens ne suffit pas pour estimer que toute sous-évaluation des produits importés soit interdite aux autorités nationales. En tout cas, lorsque l'on se place sur le plan des objectifs, il n'est certainement pas possible de négliger ceux qui sont
spécifiques au règlement no 803/68 et qui consistent principalement à introduire des critères uniformes de détermination de la valeur en douane.
Il nous semble que ce point mérite d'être souligné. Il suffit de lire les considérants deux, six et huit du règlement no 803/68 pour se rendre compte de l'insistance avec laquelle le législateur a exprimé la nécessité «d'une législation douanière garantissant une application uniforme du tarif douanier commun», d'un niveau de protection égal dans toute la Communauté, d'un traitement égal des importateurs au regard de la perception des droits du tarif douanier commun. Dans la jurisprudence de la
Cour, déjà l'arrêt du 12 juillet 1973 dans l'affaire 8/73, Massey Ferguson (Recueil 1973, p. 907) avait affirmé que «le fonctionnement de l'union douanière exige nécessairement la détermination uniforme de la valeur en douane des marchandises importées des pays tiers» (3e considérant) : l'arrêt du 23 novembre 1977 dans l'affaire 38/77, Enka (Recueil 1977, p. 2203 et suiv.) a repris la même idée, en citant le sixième point du préambule du règlement no803/68, et il a opportunément lié le critère
du «prix normal» de la marchandise importée à l'objectif de la détermination uniforme de la valeur en douane (attendus 13 et 14). Il existe donc de solides raisons pour affirmer que l'intérêt communautaire prééminent, en matière de détermination de la valeur en douane, est l'intérêt à l'uniformité des critères d'appréciation; cette uniformité s'est réalisée en imposant à tous les États membres le critère du prix normal. A notre avis, cela justifie pleinement la possibilité de réduire la valeur
déclarée, pour la ramener au prix normal de marché.
D'autres considérations, de nature différente, renforcent encore la solution que nous admettons. Sur le plan de l'intérêt communautaire, il semble justifié de tenir compte également de l'intérêt à éviter une surévaluation des produits importés, qui est susceptible de se répercuter sur le niveau des prix à l'intérieur de la Communauté. D'autre part, faire peser plus lourdement l'imposition douanière sur des marchandises que l'importateur a surévaluées par erreur finirait par placer d'autres
importateurs plus avisés dans une situation avantageuse, en contradiction manifeste avec le principe d'une saine concurrence. Enfin, sur le plan de l'équité, l'importateur qui avait fait une mauvaise affaire en payant un prix trop élevé doit obtenir ensuite que le droit de douane soit calculé sur le prix de marché de la marchandise.
Dans sa première question, la juridiction demanderesse s'est également référée au règlement no 1580/74 de la Commission du 24 juin 1974. Toutefois, il ne nous semble pas que ce règlement ait une incidence sur la réponse à donner à cette question. Dans le règlement no 1518/74, la Commission a défini les conditions pour que les réductions de prix accordées par un vendeur à un acheteur soient prises en considération, lors de la détermination de la valeur en douane. Au contraire, on discute ici du
cas dans lequel les autorités douanières révisent le prix facturé, en raison de l'écart qu'elles ont constaté par rapport au prix normal de marché du produit. Le règlement cité ne peut donc pas contribuer à clarifier le problème dont nous nous occupons, si ce n'est dans la mesure où il confirme le critère du prix normal (qui en constitue le point de départ): mais il n'y a rien de nouveau en cela, étant donné qu'il s'agit d'un règlement d'exécution du règlement du Conseil no 803/68 examiné
précédemment.
Quant au règlement no 375/69 de la Commission du 27 février 1969 (qui est également mentionné dans la première question préjudicielle), il vise à garantir aux importateurs l'égalité de traitement dans l'établissement de la déclaration des éléments relatifs à la valeur en douane, et il le fait en indiquant de manière détaillée (dans son annexe) les informations qu'ils sont tenus de fournir. Nous voudrions nous limiter, pour le moment, à attirer l'attention de la Cour sur une des règles de ce
règlement qui confirme la thèse que nous avons estimé pouvoir déduire du règlement de base. Il s'agit de l'article 1, paragraphe 2, du règlement no 375/69 cité: il établit que les autorités douanières peuvent demander à l'importateur des renseignements plus détaillés que ceux que prévoit le questionnaire type annexé au règlement, et cela particulièrement si l'importation est effectuée sur la base d'une transaction conclue entre un acheteur et un vendeur non indépendants l'un de l'autre. L'aspect
intéressant est que, cette règle non plus n'établit pas de distinction entre le cas dans lequel les autorités douanières se trouvent devant un prix facturé inférieur au prix normal, et celui dans lequel le prix facturé est au contraire supérieur au prix normal. Cela amène à conclure qu'à l'aide des renseignements complémentaires demandés, les autorités douanières pourront rectifier la valeur déclarée par l'importateur, et basée sur le prix d'achat, tant pour en augmenter que pour en diminuer le
montant.
3. Comme nous l'avons rappelé au début, les critères pour déterminer la valeur en douane ont été fixés, avant même l'institution de la Communauté, par la convention de Bruxelles du 15 décembre 1950, entrée en vigueur le 28 juillet 1953. Cette convention a été conçue en conformité des principes énoncés à l'article VU du GATT' et en particulier du principe de la correspondance entre valeur en douane et valeur réelle de la marchandise importée.
En ce qui concerne le premier problème que le juge de renvoi a soumis à l'examen de la Cour, la convention de Bruxelles fournit des éléments utiles, dont il convient de tenir compte. En effet, même dans des cas précédents, la Cour a interprété la réglementation communautaire sur la valeur en douane sans négliger les dispositions de cette convention: nous nous référons aux arrêts déjà cités du 10 décembre 1970 dans l'affaire Edding (en particulier l'attendu 11) et du 23 novembre 1977 dans
l'affaire Enka (attendus 24 à 26). Avec raison, cette dernière décision a mis en relief que l'article 1, paragraphe 2, du règlement no 803/68 reproduit presque littéralement la règle correspondante de l'annexe I de la convention de Bruxelles; et la même constatation vaut pour l'article 1, paragraphe 1, déjà cité de ce règlement, dans lequel la valeur en douane est identifiée au «prix normal» de la marchandise. Mais, outre la correspondance presque intégrale des deux textes, il ne faut pas
oublier que tous les États membres sont parties contractantes de la Convention citée (le préambule du règlement no 803/68 le rappelle au neuvième considérant) et que les compétences précédemment exercées par les États membres en matière douanière ont été transmises à la Communauté; c'est pourquoi la convention en question lie la Communauté (une affirmation claire en ce sens figure dans les motifs de l'arrêt du 12 décembre 1972 dans les affaires 21 à 24/72, International Fruit Company, Recueil
1972, p. 1219; voir également l'arrêt du 19 novembre 1975 dans l'affaire 38/75, Nederlandse Spoorwegen, Recueil 1975, p. 1439). Il s'ensuit que la réglementation communautaire doit être interprétée, dans toute la mesure du possible, de manière à éviter qu'elle entre en conflit avec les obligations internationales découlant de la convention de Bruxelles citée, tant qu'elle est en vigueur (un nouvel accord sur l'exécution de l'article VII du GATT devrait la remplacer dans peu de temps).
Cela dit, il faut tourner notre attention vers les notes interprétatives de la définition de la valeur en douane qui font l'objet de l'annexe II à la convention; et spécialement vers la note 5. Elle débute en précisant que: «l'objet de la définition de la valeur est de permettre, dans tous les cas, le calcul des droits de douane sur la base du prix auquel un acheteur quelconque pourrait se procurer les marchandises importées, lors d'une vente effectuée dans des conditions de pleine concurrence,
au port ou lieu d'introduction dans le pays d'importation. Cette conception est d'une portée générale; elle est applicable, que les marchandises importées aient ou non fait l'objet d'un contrat de vente et quelles que soient les conditions de ce contrat».
Cette première partie de la note montre que les auteurs de la convention ont estimé opportun de s'écarter d'une méthode de détermination de la valeur en douane basée sur le prix effectif des différents lots de marchandises, pour se référer plutôt à une notion de contrat de vente «théorique». Conformément à cette notion, le prix est celui auquel la marchandise serait vendue dans des conditions «de pleine concurrence», et donc en supposant l'indépendance réciproque parfaite du vendeur et de
l'acheteur. La note poursuit en affirmant que «l'application de cette définition implique une enquête sur les prix pratiqués au moment de l'évaluation». De cette manière, elle fait ressortir l'autonomie de l'administration douanière lorsqu'il s'agit d'établir les éléments du «contrat théorique» auquel nous nous sommes référés. Toutefois, la nécessité de dédouaner rapidement la marchandise et celle de faire dépendre l'évaluation, dans la mesure du possible, des documents commerciaux (nécessités
qui avaient été reconnues dans les principes III et VII formulés par le groupe d'étude pour l'union douanière européenne avant de rédiger la définition de Bruxelles) ont conduit à tenir compte, en pratique, du prix facturé dans les différentes ventes.
A cet égard, la note 5 admet que ce prix pourra être considéré en général comme une indication valable pour déterminer le prix normal visé dans la définition; mais il pose l'importante condition qu'il s'agisse d'une vente bona fide et il fait réserve des dispositions à prendre en vue d'éviter que des droits ne soient éludés au moyen de prix ou de contrats fictifs ou faux, ainsi que des éventuels ajustements de prix, jugés nécessaires pour tenir compte des éléments qui, dans la vente considérée,
différeraient de ceux que retient la définition de la valeur.
A la lumière de la note 5, le système de la convention de Bruxelles apparaît donc nettement orienté dans le sens de proportionner l'imposition douanière à la valeur objective des marchandises, qu'il appartient aux autorités douanières d'établir, sans qu'elles soient liées par le prix résultant des documents commerciaux. Il est évident que clans la très grande majorité des cas l'indication d'un prix fictif est faite en vue de payer une somme moindre de droits de douane, et se traduit par
conséquent clans l'indication d'un prix inférieur à la valeur objective; cela explique la première réserve citée ci-dessus, contenue dans la note 5. Mais le contexte de la note — comme déjà celui du règlement no 803/68 — n'exclut pas du tout la possibilité que les administrations constatent que le prix facturé est supérieur à la valeur objective; et nous répétons que, une constatation de ce genre étant faite, les autorités douanières seraient obligées d'appliquer le critère de prix normal, en
sous-évaluant la marchandise par rapport aux prix déclarés par l'importateur. Nous en trouvons une confirmation dans le caractère général de la condition exprimée dans la note 5 pour tenir compte du prix facturé, et de la seconde réserve qui suit; nous faisons allusion à la condition qu'il s'agisse de vente bonafide, et à la réserve des ajustements visant à ramener le prix déclaré au prix de la définition.
4. Dans les observations présentées dans le cadre de la présente affaire, la société «Laboratoires Sandoz» a invoqué l'exigence d'uniformité dans l'application du tarif douanier commun, pour souligner que cette application ne doit, pas servir à protéger des intérêts nationaux ou à poursuivre des finalités strictement nationales, en dehors et au-delà de l'intérêt communautaire à la perception des droits de douane. Cette affirmation mérite quelques commentaires.
En premier lieu, nous observons que l'argumentation développée jusqu'ici, pour résoudre le premier problème soulevé par le juge de renvoi, s'est maintenue sur le plan de l'interprétation des règles communautaires, du point de vue des intérêts communautaires en jeu. Nous avons déjà eu l'occasion de noter que, si l'on considérait comme intérêt communautaire prééminent celui de percevoir les droits de douane dans la mesure la plus élevée possible, on ne justifierait pas une. interprétation du
règlement no 803/68 qui admet le pouvoir des autorités douanières de «sous-évaluer» les marchandises importées. Mais nous exprimons l'avis que l'intérêt communautaire prééminent est celui de déterminer la valeur des marchandises importées selon un critère objectif et constant, propre à garantir l'uniformité de l'application du tarif douanier commun: ce qui importe c'est une perception exacte et uniforme des droits de douane, non une recette anormalement élevée, correspondant au prix facturé mais
non au prix normal du produit.
En second lieu, l'exigence de l'application uniforme du tarif douanier commun se rattache à d'autres intérêts, également communautaires. Pardessus tout, l'intérêt au maintien de conditions de libre et loyale concurrence constitue un élément d'importance: nous avons vu qu'il influence la définition même de la valeur en douane. Or, il est facile de comprendre, qu'au nom de cet intérêt, les sous-évaluations faites par les importateurs doivent être combattues; elles visent à alléger indûment la
charge des droits de douane et donc à rendre possible la fixation de prix de vente inférieurs. Mais les surévaluations faites par les importateurs peuvent, elles aussi, leur procurer des bénéfices indus: en particulier, lorsqu'elles permettent de calculer artificiellement une marge de bénéfices moindre et de se soustraire de cette manière à des charges fiscales qui seraient plus lourdes que les charges douanières supérieures. Il est à peine nécessaire de remarquer qu'une manœuvre de ce genre est
concevable spécialement lorsqu'une filiale importe des produits d'une société-mère.
En troisième lieu, nous ne croyons pas qu'il y ait une raison d'exclure que les résultats du contrôle de la valeur en douane, c'est-à-dire de la constatation du «prix normal» des marchandises, puissent servir à protéger, secondairement, des intérêts nationaux distincts de l'intérêt communautaire à la perception des droits de douane. Il nous semble que les seules limites à poser à une telle hypothèse consistent dans la compatibilité entre les deux ordres d'intérêts et dans le respect ponctuel des
critères communautaires relatifs à la détermination de la valeur en douane. En d'autres termes, la poursuite de buts nationaux éventuels (buts de nature fiscale ou monétaire, par exemple) ne doit en aucune manière compromettre la perception exacte des droits de douane, et la détermination de la valeur ne doit pas être rendue dépendante de critères différents de ceux qui sont admis dans la réglementation communautaire. Mais si la rectification de la valeur déclarée, dans le sens qui conduit à
faire prévaloir le prix normal, a lieu conformément aux règles communautaires, l'État intéressé sera libre d'en tirer d'autres conséquences, afin d'appliquer des mesures dans des secteurs différents du secteur douanier. L'important est que les critères et les méthodes de constatation soient fonction de l'intérêt communautaire — ce qui doit être considéré comme démontré si l'on respecte la réglementation communautaire en la matière — ; clans l'hypothèse où cela s'est produit, et où le prix
facturé a été rectifié, cette rectification pourra avoir sur le plan national toutes les répercussions qui ne mettent pas en danger les objectifs premiers, communautaires, de la détermination de la valeur en douane.
5. Avant d'examiner les questions, de la deuxième à la dixième, posées par l'ordonnance citée du tribunal de grande instance de Nanterre du 7 mars 1979, il conviendra de s'occuper brièvement de la onzième question, que la juridiction nationale a adressée à la Cour par l'ordonnance du 14 mai suivant, étant donné qu'elle est étroitement liée au problème dont nous avons discuté jusqu'ici. La juridiction française demande si l'article 9 du règlement du Conseil no 803/68 et, pour les importations
auxquelles ils sont applicables, le règlement de la Commission no 375/69 et son annexe, permettent aux autorités compétentes d'un État membre de pratiquer sur le prix facturé, pour déterminer la valeur en douane, des ajustements en baisse autres que ceux qui sont visés sous les nos 18 à 21 de l'annexe précitée et qui sont déterminés par des éléments distincts du prix des marchandises, mais cependant compris dans le prix facturé.
L'article 9 précité spécifie, dans son paragraphe 1, à quelles conditions le prix payé ou à payer peut être admis comme valeur en douane; dans le second paragraphe, il indique quelques ajustements qui, conformément à la lettre c) du paragraphe 1, peuvent être nécessaires pour tenir compte des cléments qui, dans la vente considérée, diffèrent des éléments constitutifs du prix normal. A leur tour, les nos 18 à 21 du formulaire joint en annexe au règlement no 375/69 de la Commission correspondent à
autant «d'éléments non constitutifs de la valeur en douane» compris dans le prix facturé, que l'on suppose avoir été admis sur la base du calcul de la valeur déclarée. En substance, les éléments indiqués clans l'article 9, paragraphe 2, (et spécifiés ultérieurement clans les nos 11 à 17 du formulant cité doivent être ajoutés au prix facture pour déterminer le prix normal; tandis que les éléments visés aux nos 18 à 21 du formulaire (que le règlement no 803/68 mentionne plus sommairement a
l'article 1, paragraphe 2, lettre c), doivent être déduits du prix facturé, lorsqu'ils y ont été compris, pour arriver à la détermination du prix normal.
En faisant référence aux uns et aux autres éléments, le juge de renvoi montre qu'il est conscient que la réglementation communautaire prévoit la possibilité de rectifications soit dans le cas d'un prix facture inférieur au prix normal, soit dans ie cas inverse. Il doute néanmoins que des rectifications, autres que celles indiquées dans les règles précitées, tout au moins «en baisse», soient admissibles; en realite, à propos des rectifications «en hausse», il est très clair que celles mentionnées
par l'article 9, paragraphe 2. ;ont les principales mais certainement pas les seules, comme le montre l'adverbe «notamment» qui figure à la seconde ligne de ce paragraphe.
Or; pourrait réprondre en observant qu'une liberté de rectification «en hausse», qui ne serait pas accompagnée d'une égale liberté en sens inverse, n'aurait aucun sens, étant donné que l'objectif est toujours celuia de parvenir au prix normal. On pourrait ajouter l'argument littéral que le no 21 du formulaire joint en annexe au règlement no 375/69 de la Commission demande d'indiquer «d'autres éléments» parmi ceux qui ne sont pas constitutifs de la valeur en douane, montrant ainsi qu'il s'agit
d'une categorie ouverte. Mais à notre avis, la irponse doit se fonder sur une considération d'un autre genre. L'article 9 du règlement no 803/68 et le formulaire joint en annexe au règlement no 375/69 présupposent, l'un et l'autre, que le prix facturé constitue la base de calcul de la valeur en douane et que les rectifications nécessaires pour déterminer cette dernière se ramènent à de simples opérations arithmétiques.
Mais — comme nous l'avons déjà vu et comme nous le préciserons mieux par la suite — l'autorité douanière est libre de procéder à une estimation propre de la marchandise sans adopter comme base de calcul le prix facturé; en pratique, cela se produira dans les cas rares dans lesquels il existe des raisons d'estimer que le prix facturé s'écarte considérablement du prix normal. Dans ces cas, on est en dehors du cadre d'application des règles citées ci-dessus et l'on ne peut certainement pas penser
que l'existence de ces règles — dénuées de tout caractère limitatif — retire aux autorités douanières l'indépendance d'appréciation, que l'on déduit soit du système de la convention de Bruxelles soit de la réglementation communautaire, considérée dans son ensemble.
6. Par la seconde question (subordonnée à la solution affirmative de la première), le juge français demande si la réglementation communautaire considérée ci-dessus permet aux autorités compétentes d'un État membre de réduire la valeur déclarée par l'importateur (ou bien, en appliquant le règlement no 375/69 de la Commission, la valeur résultant des éléments fournis par ledit importateur), en prenant comme base pour cette opération la comparaison entre la valeur visée ci-dessus et un ou plusieurs
prix indiqués dans d'autres contrats de vente portant sur le même produit.
Étant donné que, comme nous l'avons déjà dit, il est permis aux autorités douanières de déterminer la valeur en douane d'une marchandise à un niveau inférieur a prix facturé, il nous semble indiscutable qu'elles pourront notamment se servir de la référence aux prix effectivement pratiqués pour la vente de marchandises identiques. Cette possibilité résulte en particulier de la note interprétative 5 citée jointe en annexe à la convention de Bruxelles qui affirme, comme nous l'avons vu, que
«l'application de cette définition (de la valeur en douane) implique une enquête sur les prix pratiqués au moment de l'évaluation». Plus loin, en considérant les éléments dont il faut tenir compte pour rectifier le prix de vente, la même note indique parmi les autres toute réduction sur «le prix usuel de concurrence»: on en déduit que ce prix est le terme de référence objectif. Il faudra toutefois que la marchandise, avec laquelle on fait la comparaison, soit effectivement la même et qu'il
existe une comparabilité du contexte économique, en particulier en ce qui concerne l'importance quantitative de la vente, l'origine de la marchandise, les conditions de commercialisation et les autres circonstances qui caractérisent l'opération de vente.
7. En cas de réponse affirmative à la question précédente, le tribunal de renvoi veut savoir, en troisième lieu, quels sont les pays d'exportation ou d'importation à partir desquels, ou vers lesquels, les ventes doivent être intervenues, pour que les autorités compétentes d'un État membre soient autorisées par la réglementation communautaire que nous sommes en train d'examiner, à effectuer, sur la base des prix pratiqués dans ces ventes, une réduction de la valeur déclarée (ou de la valeur
résultant des éléments fournis par l'importateur). En particulier, le tribunal demande si les ventes dont le prix peut être adopté comme paramètre doivent nécessairement être intervenues entre un exportateur et un importateur respectivement établis dans les mêmes pays que ceux entre lesquels s'est effectuée l'opération, à propos de laquelle on conteste la déclaration de la valeur effectuée par I importateur (ou les cléments fournis par celui-ci pour déterminer ia valeur en douane).
A notre avis, cette nécessité don être exclue surtout lorsqu'il n'existe pas d'opérations comparables relatives aux mômes marchandises, entre les deux pays considérés. En effet, il peut s'agir de marchandises peu courantes (comme il semble que ce soit le cas des produits qui font l'objet du litige pendant devant le juge demandeur) et il est clair que l'autorité douanière doit être en mesure d'effectuer son enquête comparée clans un cadre qui dépasse les deux pays indiques ci-dessus, pour pouvoir
établir la juite valeur de la marchandise.
La solution négative que nous suggén.i.j ainsi de donner à la question précédente comporte l'examen d'une autre question subordonnée posée par la juridiction nationale, à savoir, si la réglementation communautaire, y compris le reglement de la Commision no 603 du 24 mars 1972, relatif à l'acheteur a prendre en considération pour la détermination de la valeur en douane, permet de ter ir compte des ventes effectuées par cies exportateurs établis dans d'autres États membres, ou destinées à des
importateur établis clans d'autres États membres, u faites par des exportateurs établis dans des États tiers, ou destinées à des importateurs établis dans des États tiers ou enfin intervenues entre fournisseur et acheteur établis l'un et l'autre dans des États tiers.
Le règlement no 603/72 cite étao'T ins son article 1 que, pour l'application du règlement no803/68, «le prix payé ou a payer pourra être pris comme valeur en douane dans la mesure où il est convenu dans une vente avec un acheteur établi sur le territoire douanier de la Communauté». Cette limitation territoriale nous incite à exclure que des prix pratiqués dans des ventes effectuées à des importateurs établis en dehors du territoire douanier communautaire, c'est-à-dire dans des États tiers,
puissent être pris en considération, même lorsqu'il s'agit des références comparatives que nous examinons maintenant. Sur la même base, toutefois, il nous semble qu'il soit certainement possible de tenir compte des ventes faites à des importateurs établis dans d'autres États membres.
A ce propos, il est nécessaire de rappeler que la recommandation adoptée le 1er juin 1965 par le Conseil de coopération douanière sur l'application de la définition de Bruxelles de la valeur en douane, en s'occupant de la détermination de cette valeur «dans les cas exceptionnels dans lesquels les prix sont anormalement bas par rapport aux prix pratiqués pour des marchandises identiques ou similaires», se réfère constamment aux prix qui peuvent être librement obtenus par «un acheteur quelconque
opérant dans le pays d'importation au même niveau commercial que l'acheteur considéré». Nous croyons toutefois que, si l'on veut tenir compte de cette recommandation du point de vue communautaire, le concept de pays d'importation doit être étendu à la Communauté dans son ensemble, qui représente un territoire douanier unique, et ne pas être limité aux différents États membres.
Voyons maintenant quelles limites rencontrent les enquêtes comparatives dont nous parlons, en ce qui concerne la position des vendeurs. En l'absence d'autres vendeurs dans l'État de provenance de la marchandise à évaluer, il sera certainement admissible de se référer aux ventes effectuées par des exportateurs établis dans d'autres États membres. Il sera toutefois nécessaire de tenir compte des différences qui peuvent exister entre les pays d'exportation considérés, en ce qui concerne en
particulier les coûts des facteurs de production, conformément à ce que suggère le paragraphe 3, lettre a), 2o, de la recommandation citée du Conseil de coopération douanière.
A notre avis, le même point de vue vaut en ce qui concerne la possibilité de référence aux ventes effectuées par les exportateurs d'États tiers, c'est-à-dire d'États différents de celui dans lequel est établi le vendeur de la marchandise à évaluer, et en outre étrangers à la Communauté.
Enfin, il est à peine nécessaire d'ajouter que, la possibilité de tenir compte des ventes effectuées à des importateurs établis dans des États tiers étant exclue, il faut également exclure toute référence à des ventes intervenues entre fournisseur et acheteur établis l'un et l'autre dans des États tiers.
8. Par la quatrième question le juge français demande si la réglementation communautaire considérée ci-dessus autorise les autorités douanières nationales à retenir comme prix de référence, pour diminuer la valeur déclarée par l'importateur (ou bien — en appliquant le règlement no 375/69 — la valeur résultant des éléments fournis par cet importateur), les prix pratiqués: a) dans les ventes de produits en provenance de pays dont le commerce extérieur fait l'objet d'un monopole d'État ou
d'entreprises publiques; b) dans les ventes portant sur des produits d'imitation des produits faisant l'objet de la vente spécifique pour laquelle la valeur en douane a été diminuée.
En ce qui concerne les ventes du premier groupe, la Commission a relevé avec raison que, étant donné qu'elles sont effectuées par des pays dont le commerce extérieur constitue un monopole de l'État ou d'entreprises publiques, elles n'obéissent généralement pas aux lois du marché et ne sont pas effectuées dans les conditions de concurrence prévues par l'article 1 du règlement no 803/68. Les prix pratiqués dans ces ventes ne pourraient donc être adoptés comme prix de référence que si l'on
constatait qu'ils correspondent à des prix normaux dans des conditions de libre concurrence. Mais, pour pouvoir parvenir à cette constatation, il faudrait se référer à d'autres opérations de vente du même produit, effectuées en dehors des canaux du commerce d'État. Cela équivaut à exclure que l'on puisse se baser, dans la détermination de la valeur normale d'un produit, sur des prix pratiqués dans les exportations soumises au régime de monopole indiqué.
Quant aux ventes portant sur des produits d'imitation, la possibilité de se référer à leur prix doit certainement être exclue lorsqu'il s'agit de produits fabriqués en violation des droits du titulaire du brevet qui s'y rapporte et lorsque leur distribution dans le pays d'importation entraîne la violation de ce droit exclusif de propriété industrielle (c'est le cas considéré dans le mémoire en défense du gouvernement allemand). En effet, étant donné qu'un produit d'imitation ne pourrait être
licitement distribué sur le marché de l'État d'importation qu'avec le consentement du titulaire du brevet, le prix indiqué pour des ventes qui ne tiennent pas compte du coût du brevet ne peut pas être considéré comme représentatif: il s'est formé en supprimant illicitement un des éléments normaux du prix. Si, en revanche, il s'agissait de produits non protégés par des droits de propriété industrielle, et si, par conséquent, on se trouvait en présence d'imitations libres, la référence au prix du
produit d'imitation serait admissible, pourvu qu'il soit qualitativement comparable au produit à apprécier en douane.
9. La cinquième question du juge de renvoi part de l'hypothèse où il ne serait possible de faire appel à aucun prix de référence ni en droit ni en fait et il demande si les autorités compétentes du pays d'importation ont alors le pouvoir de recourir unilatéralement à d'autres méthodes ou éléments, et, dans l'affirmative, lesquels.
Rappelons tout d'abord que le problème de l'évaluation en douane sur des bases différentes du prix payé ou à payer n'est certainement pas inconnu du système de la convention de Bruxelles. Les chapitres 8 et 9 des notes explicatives de la définition de Bruxelles sont consacrés à cette question et se rapportent particulièrement au cas d'importation par des entreprises associées (y compris les filiales de sociétés étrangères). On affirme à ce sujet que «le critère fondamental est celui du produit
probable de la vente des marchandises à évaluer» (voir page 75 des notes citées). Mais on précise aussi que «les cas dans lesquels un prix payé ou à payer ne peut pas être pris comme base d'évaluation, parce que la sincérité de ce prix est mise en cloute, ou parce qu'il est prouvé que les faits ont été déformés, ne sont pas explicitement étudiés. En effet, les cas de fraude ne relèvent pas des présentes notes explicatives. Mais si l'on devait établir la valeur théorique des marchandises en
cause, on pourrait suivre les indications données dans le présent chapitre (IX), en appliquant chaque fois les méthodes ou les critères qui paraîtraient les plus appropriés» (page 74).
Des indications ultérieures peuvent être tirées du projet d'accord sur l'exécution de l'article VII du GATT, qui devrait bientôt remplacer la convention de Bruxelles et qui fait l'objet de négociations très avancées entre les Etats parties à l'accord général. Il résulte des articles 5 et 6 de ce projet (joint en annexe au mémoire en défense du Royaume-Uni) que le critère du prix de vente prévisible — lorsque les prix de référence font défaut — est complété par celui de la valeur calculée
(computed value), qui inclut principalement les coûts de la matière première et de la fabrication, et un certain montant, correspondant aux profits et aux frais généraux.
Sans entrer dans les détails de ces méthodes d'évaluation, nous observons que le doute du juge français en ce qui concerne le pouvoir des autorités nationales d'appliquer des méthodes différentes du recours aux prix de référence ne se justifie que par le fait que la Communauté a remplacé les États membres dans l'exécution des obligations assumées sur la base de la convention de Bruxelles. Cela conduit le gouvernement allemand à soutenir que la demande reproduite ci-dessus devrait recevoir une
réponse négative, les États membres ayant perdu toute compétence en la matière, qui est désormais soumise entièrement à la réglementation communautaire.
A notre avis, cette prise de position omet de considérer, d'une part, que la réglementation communautaire ne dit rien en ce qui concerne les méthodes d'évaluation applicables lorsqu'on ne peut pas se baser sur l'élément du prix; d'autre part que, en même temps, cette réglementation reconnaît (selon l'interprétation que nous admettons) le pouvoir des autorités douanières nationales de parvenir par une enquête propre à la détermination de la valeur normale d'une marchandise; enfin, que le système
de la convention de Bruxelles — applicable, comme nous l'avons précédemment expliqué, dans le cadre communautaire — fournit des indications utiles pour déterminer la valeur en douane sur des bases différentes du prix facturé. C'est donc sur la base de ce système que les autorités douanières nationales, chargées d'appliquer la réglementation communautaire à la lumière également de la convention précitée, pourront et devront faire face à la situation indiquée dans la cinquième question du juge
français (impossibilité d'utiliser des prix de référence).
D'autre part, il convient de tenir compte du risque signalé par le gouvernement allemand, que l'action des autorités douanières nationales se traduise par un exercice arbitraire du pouvoir d'évaluation des marchandises sur une base différente du prix facturé ou des prix de référence, compromettant ainsi l'uniformité d'application du tarif douanier commun. D'où la nécessité que les autorités nationales consultent les services compétents de la Commission lorsqu'elles doivent opérer sur un terrain
qui se situe en dehors des dispositions expresses du règlement no 803/68 et des règlements complémentaires en la matière.
10. La sixième question du juge français se fonde sur le cas où «les critères suivis par l'administration française pour déterminer la valeur en douane doivent être exclus» et demande selon quels critères on doit établir correctement cette valeur si aucun prix de comparaison valable n'est disponible et s'il s'agit de produits brevetés taisant 1 objet de ventes entre deux entreprises non indépendantes l'une de l'autre.
Il est évident que, dans le cadre de la présente procédure d'interprétation, il n'appartient pas à la Cour de décider si les critères suivis par l'administration française dans le cas d'espèce doivent être considérés comme admissibles ou non.
Pour le reste, cette question reproduit substantiellement le problème soulevé par la précédente, en n'y ajoutant que la spécification représentée par le cas où il s'agit d'une vente de produits brevetés, entre deux entreprises non indépendantes l'une de l'autre. Nous croyons donc superflu de répéter les considérations que nous venons de développer: la réponse demeure attachée au système de la convention de Bruxelles, complétée par les recommandations du Conseil de la coopération douanière et
par les résultats de l'activité consultative. et d'étude déployée par le Comité de la valeur.
11. Par la septième question, la juridiction française demande si les autorités d'un État membre peuvent contester à un importateur la fausse déclaration de valeur en douane effectuée sur la base d'une facture falsifiée, incomplète, inexacte ou inapplicable, en assimilant ces faits à l'importation sans déclaration de marchandises, interdite en vertu du droit national, c'est-à-dire à un acte illicite puni de fortes amendes ou de détention même si l'importateur s'est conformé au règlement no 375/69
de la Commission, en fournissant correctement les éléments relatifs à la valeur en douane qui font l'objet du questionnaire joint en annexe à ce règlement et s'il n'est pas contesté que ces marchandises ont été réellement fournies à l'acheteur, selon la qualité et la quantité déclarées dans la facture, et que le vendeur a perçu la totalité de la somme facturée.
Dans la formulation de sa question, le juge du fond part clairement de l'hypothèse où l'importateur, en s'étant conformé au règlement no 375/69 et en ayant effectivement exécuté le contrat, n'a commis aucune violation de la réglementation douanière communautaire. Si l'on se base sur cette hypothèse, la réponse ne peut être que négative: c'est-à-dire qu'il faut exclure que les autorités nationales puissent accuser l'importateur en question du délit de fausse déclaration de valeur en douane. En
effet, les règles nationales en matière douanière, y compris celles de caractère pénal, ont un caractère purement accessoire par rapport à la réglementation douanière communautaire, puisqu'elles ne sont autorisées qu'en fonction de la mise en œuvre et de la garantie de respect de cette dernière. A ce sujet, votre jurisprudence constante a déclaré que, dans les secteurs couverts par le droit communautaire, les États membres ne peuvent pas ajouter unilatéralement des conditions supplémentaires,
relatives au même objet déjà réglementé de manière exhaustive par la réglementation communautaire: voir, en particulier, les arrêts du 11 février 1971 dans l'affaire 39/70, Fleischkontor (Recueil 1971, p. 58) et du 14 mars 1973 dans l'affaire 57/72, Westzucker (Recueil 1973, p. 322, notamment p. 343).
Il s'agit donc de voir si, ou pour mieux dire jusqu'à quel point, l'hypothèse mentionnée ci-dessus est exacte. À notre avis, au-delà de l'obligation de l'importateur de spécifier les éléments relatifs à la valeur en douane, en se servant du formulaire joint en annexe au règlement cité de la Commission no375/69, il y a son obligation fondamentale de déclarer de bonne foi la valeur réelle de la marchandise importée. Comme nous avons déjà eu l'occasion de le noter, le formulaire se termine par une
indication de la valeur déclarée, dont l'importateur assume la responsabilité. Or, deux cas peuvent se présenter, dans lesquels une rédaction apparemment correcte du formulaire ne signifie pas que l'obligation de déclarer de bonne foi la valeur réelle a été respectée. En premier lieu, il peut avoir existé entre le vendeur et l'acheteur un accord de simulation du prix: le prix facturé est donc supérieur ou inférieur au prix réel (après quoi le contrat est exécuté, mais le vendeur, selon les cas,
verse un supplément de prix ou impute à d'autres comptes avec l'acheteur la somme reçue en excédent sur le prix réel). En second lieu, l'importateur peut avoir omis de déclarer certains éléments, inclus dans le prix facturé, qui sont en réalité étrangers à l'opération de vente. Dans les cas de ce genre, on peut également penser que l'importateur aurait été en mesure de préciser dans le formulaire les éléments qui gonflent artificiellement le prix, en faisant usage éventuellement du numéro 21
(qui sert essentiellement à couvrir les dépenses additionnelles, ultérieures à l'achat); de ce point de vue, l'entrepreneur pourrait être accusé de déclaration incomplète, même en application du règlement no 375/69. Mais ce qui nous paraît d'une importance plus grande c'est que, dans le cas d'un accord de simulation entre les parties, les prescriptions de ce règlement peuvent avoir été observées, sans que la déclaration reflète le prix réel. Cela se produit par une manœuvre frauduleuse de
l'importateur et il nous semble donc certain qu'il viole la réglementation douanière communautaire, malgré le respect apparent des dispositions concernant la déclaration des éléments constitutifs de la valeur en douane. En conséquence, une accusation pénale au niveau national semble admissible, si l'ordre juridique de l'Etat membre contient des règles visant à punir les violations de la réglementation douanière. A notre avis, on doit dire la même chose si l'importateur passe sous silence même
par imprudence — des éléments qu'il aurait dû déclarer.
Ce que nous avons affirmé jusqu'ici mérite d'être clarifié et complétée par quelques autres considérations. Étant donné que les règles pénales en matière douanière doivent, comme nous l'avons dit, servir à renforcer la garantie de respect de la réglementation douanière communautaire, on peut se demander quel intérêt justifie la punition de celui, qui, en déclarant une valeur supérieure à la valeur réelle, n'a mis en danger ni la protection de l'économie communautaire ni les recettes de la
Communauté. La réponse se relie logiquement à un point que nous avons déjà mis en évidence précédemment: l'intérêt communautaire, protégé également par les règles pénales nationales, est d'obtenir des importateurs des déclarations correspondant à la valeur objective de la marchandise, en fonction de l'application uniforme du tarif douanier commun. La possibilité éventuelle de punir simultanément d'autres faits illicites prévus par la seule réglementation nationale (actes illicites en matière de
devises, par exemple), n'enlèye rien mais n'ajoute rien non plus à la logique de la protection pénale du système douanier communautaire.
Naturellement, les infractions aux règles de ce système peuvent être plus ou moins graves et il nous semble clair que le fait de surévaluer une marchandise importée constitue une violation beaucoup moins grave que celui de la sous-évaluer, parce que ce n'est que dans ce dernier cas que les recettes des droits de douane sont soustraites à la Communauté. Ici entre en jeu le principe de proportionnalité qui, selon la jurisprudence de la Cour, doit servir principalement à limiter l'action des
institutions communautaires, mais peut être invoqué aussi à propos d'actes des autorités nationales se rapportant à la mise en œuvre du traité (dans ce cas, à sa garantie). C'est pourquoi des sanctions pénales par lesquelles les États membres concourent à assurer le respect des règles douanières communautaires devraient être proportionnées à la nature et à la gravité de la violation commise, en tenant compte de l'importance de l'intérêt lésé par cette violation.
Un autre point dont il faut tenir compte est que la constatation d'une différence quelconque entre la valeur déclarée par l'importateur et la valeur constatée comme «normale» par l'administration ne peut pas suffire à déclencher les sanctions pénales. La divergence entre ces deux valeurs peut être le résultat de causes diverses: il est concevable que le prix facturé soit supérieur au prix du marché en raison de l'habileté particulière du vendeur et du manque d'expérience de l'acheteur (par
exemple, celui-ci pourrait s'être trompé ou avoir été trompé en ce qui concerne la qualité de la marchandise). Il faut donc exclure, en principe, que les autorités nationales ouvrent une procédure pénale contre l'importateur pour le seul fait que la valeur déclarée exigeait une rectification. En vérité, nous hésitons à estimer qu'il y a lieu de parler ici de conditions ou de limites de droit communautaire: il est normal que l'élément subjectif soit déterminant, en droit pénal. Devant un système
répressif particulièrement sévère, en ce sens qu'il prévoit de graves sanctions même pour un comportement imprudent, il serait possible d'invoquer de nouveau le principe de proportionnalité, toutes les fois que ces sanctions étaient destinées à garantir le respect de règles communautaires. De même, il semble évident que la charge de prouver des violations du type considéré ici incombe à l'autorité publique qui a formulé l'accusation; mais cela en conformité à un principe fondamental du procès
pénal, qui n'a pas besoin d'être confirmé par le droit communautaire.
Enfin, il y a lieu de rappeler que, dans le cas où l'importateur est accusé en même temps d'avoir violé des obligations douanières qui trouvent leur origine dans la réglementation communautaire et des obligations d'une autre nature, découlant exclusivement des lois de l'État, le sort de la première accusation ne doit pas être conditionné ou altéré par la seconde. Les règles douanières ne pourraient donc pas être interprétées en fonction de la poursuite d'objectifs différents de ceux qui leur
sont propres, selon l'ordre juridique communautaire. En exerçant librement, sur la base de règles nationales, l'action répressive de comportements étrangers à leur législation douanière, les autorités nationales devront faire en sorte que l'application correcte des règles propres de l'ordre communautaire ne soit pas entravée.
12. La huitième question du tribunal de Nanterre vise à clarifier le point de savoir «si la réduction de la valeur déclarée et les lourdes conséquences qu'elle entraîne pour les importateurs sont compatibles avec l'union douanière instaurée par les articles 12 à 29 du traité CEE, compte tenu des détournements de trafic et des distorsions de concurrence que cette pratique peut entraîner».
Le langage employé par le juge demandeur semble déjà renfermer la réponse: en effet, si la sous-évaluation de la marchandise par les autorités douanières provoquait des détournements de trafic et des distorsions de la concurrence, il faudrait considérer cette «pratique» comme contraire aux principes de l'union douanière. Il nous semble toutefois que la réduction de la valeur déclarée, en soi et par soi, ne peut pas être considérée comme la source des conséquences négatives que redoute la
juridiction française. Au contraire, selon le point de vue que nous soutenons, c'est pour assurer l'application uniforme du tarif douanier commun, en respectant rigoureusement le critère de la valeur normale de la marchandise, que les autorités douanières peuvent réduire, ou augmenter, la valeur déclarée par l'importateur. C'est pourquoi, l'hypothèse de l'incompatibilité avec les principes de l'union douanière est tout à fait hors de propos.
Quant aux «lourdes conséquences pour les importateurs», qui, dans le texte de la question, sont considérées comme liées à la sous-évaluation des marchandises par les autorités douanières, nous avons l'impression que le juge français entend se référer à la gravité des sanctions pénales prévues, dans l'ordre juridique français, pour les fausses déclarations de valeur en douane, même lorsque le prix déclaré est supérieur au prix normal. Mais, sur le plan du droit communautaire, une situation de ce
genre ne peut être considérée que sous l'angle du respect ou du non-respect du principe de proportionnalité, par les États membres, lorsqu'ils sanctionnent pénalement la lésion d'intérêts communautaires. Nous nous sommes déjà occupés de ce point et nous ne croyons pas nécessaire d'insister sur cette question; nous observons toutefois que le cas de non-respect du principe de proportionnalité est différent de la prétendue violation des règles relatives à l'union douanière.
13. Par la neuvième question, la juridiction nationale demande tout d'abord si l'article 13 de l'accord entre la Communauté économique européenne et la Confédération helvétique du 22 juillet 1972, du fait qu'il interdit dans les rapports entre la Communauté et la Suisse toute mesure d'effet équivalant aux restrictions quantitatives à l'importation, n'interdit pas par là même aux autorités compétentes d'un État membre de diminuer la valeur déclarée (ou la valeur résultant des éléments fournis par
l'importateur). Le juge français demande également si ledit article 13 permet que de lourdes peines pécuniaires et d'emprisonnement soient pronçncées à l'égard d'un importateur d'un État membre qui s'en est tenu scrupuleusement aux prescriptions communautaires, en fournissant de manière exacte et exhaustive aux autorités nationales compétentes les renseignements exigés par le règlement de la Commission no 375/69, dès lors qu'il n'est pas contesté que ces marchandises ont été effectivement
livrées à l'acheteur, pour la qualité et la quantité indiquées sur la facture, et que le vendeur a perçu la totalité du prix facturé.
En ce qui concerne la première partie de cette question, nous nous limiterons à rappeler les considérations déjà exprimées, lorsque nous avons soutenu que la réduction de la valeur déclarée est compatible avec les règles relatives à l'union douanière. Évidemment, l'article 13 de l'accord entre la CEE et la Confédération helvétique reflète, du moins en partie, les dispositions des articles 30 et 31 du traité de Rome. Or, à notre avis, la sous-évaluation des marchandises par les autorités
douanières, effectuée conformément à la réglementation communautaire et au système de la convention de Bruxelles, ne crée aucun obstacle à la liberté de circulation des marchandises ni à l'intérieur de la Communauté ni dans les rapports avec la Confédération helvétique. Il nous semble donc impossible de déduire de l'article 13 de l'accord cité une interdiction, à la charge des autorités nationales, de rectifier la valeur déclarée dans le sens de sa diminution.
Quant au problème soulevé clans la seconde partie de la question, nous avons eu l'occasion de préciser que le respect formel du règlement no 375/69 par l'importateur ne signifie pas nécessairement que celui-ci ait respecté de bonne foi l'obligation de déclarer le prix réel, que l'on peut déduire du droit communautaire. Mais supposons, aux fins de la réponse à donner à cette question, qu'effectivement toutes les obligations communautaires relatives à la déclaration douanière aient été respectées
par l'acheteur et que malgré cela l'État d'importation veuille lui «infliger de lourdes peines pécuniaires ou d'emprisonnement» en le considérant comme coupable de fraudes douanières, vraisemblablement sur la base d'une conception nationale de ce délit, que ne tient pas compte de la réglementation communautaire en la matière. Si ce cas se produisait, l'importateur devrait être considéré comme victime d'un traitement injustifié, du point de vue communautaire, et de nature à se répercuter sur son
activité commerciale. A notre avis, les conditions pour considérer qu'une mesure équivalant à une restriction quantitative a été adoptée à son égard seraient remplies et l'article 13 de la convention citée serait violé.
14. La dixième question du juge français se réfère à l'article 19, alinéa 1, de l'accord cité ci-dessus entre la CEE et la Confédération helvétique, qui interdit toute restriction aux paiements afférents aux échanges de marchandises ainsi qu'au transfert de ces paiements entre les États membres de la Communauté et la Suisse. La juridiction de fond demande si cette règle fait obstacle à ce que les autorités nationales qualifient de «transfert illicite de capitaux» l'opération par laquelle
l'acheteur, établi dans un État membre de la CEE, verse à son fournisseur suisse le montant de la facture d'une vente de marchandises, s'il n'est pas contesté que ces marchandises ont été effectivement fournies à l'acheteur pour la quantité et la qualité indiquées dans la facture et que le vendeur a effectivement perçu la totalité du prix facturé.
On sait que, dans le cadre communautaire, la libéralisation des paiements relatifs aux échanges de marchandises entraîne l'obligation pour chaque État membre d'accorder aux importateurs les autorisations de change, pour le montant correspondant au prix des marchandises. Une conséquence identique découle de l'article 19 de l'accord cité entre la CEE et la Confédération helvétique. Toutefois, si l'importateur a frauduleusement convenu avec le vendeur d'une surévaluation artificielle de la
marchandise, dans le but de réaliser une exportation de capital supérieure à celle qui aurait été justifiée pour le paiement de la marchandise elle-même, il est clair que la différence entre le prix réel et le prix facturé ne peut pas être considérée comme couverte par l'autorisation, à la lumière des règles communautaires mentionnées. En effet, ces règles obligent les États membres à permettre les paiements qui sont réellement nécessaires pour les échanges des marchandises et elles ne
pourraient certainement par être utilisées pour rendre licites de véritables transferts de capitaux, en fraude de la législation fiscale ou relative aux devises. Cela dit, la référence, faite au cours de la procédure, à l'arrêt de la Cour du 23 novembre 1978 dans l'affaire 7/78, Regina/Thompson (Recueil 1978, p. 2248, particulièrement p. 2274), qui a admis en matière monétaire une interdiction nationale d'exportation même dans les rapports entre les États membres, lorsqu'elle est justifiée par
des motifs d'ordre public, c'est-à-dire en vertu de l'article 36 du traité (auquel correspond l'article 20 de l'accord cité avec la Suisse), nous semble inutile. A notre avis, pour admettre la répression des fraudes à la législation interne en matière fiscale ou monétaire, il n'est pas nécessaire d'invoquer ces dispositions exceptionnelles, mais il est suffisant et plus correct de tenir compte des limites des engagements assumés par la Communauté qui, comme nous l'avons dit, ne s'étendent pas
au-delà des paiements courants des marchandises importées, dans les limites de leur valeur réelle.
15. En conclusion, nous suggérons que la Cour réponde aux questions préjudicielles qui lui ont été adressées par le tribunal de grande instance de Nanterre, par ordonnance du 7 mars et du 14 mai 1979, en déclarant que:
1) En application du critère du prix normal des marchandises importées, le règlement (CEE) du Conseil no 803 du 27 juin 1968 permet d'attribuer à des produits déterminés une valeur en douane inférieure à celle déclarée par l'importateur ou résultant des éléments qu'il a fournis en application de l'article 1, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 375 de la Commission du 27 février 1969. Dans la détermination de la valeur d'une marchandise, l'autorité douanière pourra tenir compte également
d'éléments et de circonstances différents de ceux mentionnés de l'article 9 du règlement cité du Conseil et dans les numéros 18 à 21 de l'annexe au règlement précité de la Commission.
2) La détermination de la valeur normale de la marchandise peut être effectuée par l'autorité douanière en comparant la valeur déclarée par l'importateur avec un ou plusieurs prix indiqués dans d'autres contrats de vente relatifs au même produit, à condition que le contexte économique soit comparable, en particulier en ce qui concerne l'importance quantitative des ventes considérées, l'origine des marchandises, les conditions de commercialisation et les autres circonstances qui caractérisent
l'opération de vente.
3) Quand il n'est pas possible d'effectuer une comparaison avec les prix pratiqués par des concurrents dans des ventes conclues entre un exportateur et un importateur établis dans les mêmes pays entre lesquels la vente qui soulève le problème de l'évaluation de la valeur en douane a été effectuée, l'autorité douanière a le pouvoir d'étendre ses enquêtes aux contrats conclus en dehors des rapports entre ces deux pays.
Aux fins de ces enquêtes comparatives, il faut exclure la possibilité de prendre en considération les prix pratiqués dans des ventes destinées à des importateurs établis dans des pays tiers; mais les ventes destinées à des importateurs établis dans d'autres États membres peuvent être prises en considération. Les ventes prises comme termes de comparaison peuvent comprendre celles qui ont été effectuées par des exportateurs d'autres États membres ou même d'États tiers, s'il n'est pas possible
de se référer à des ventes effectuées par des exportateurs de l'État, dont provient la marchandise à évaluer.
4) Seuls les prix normalement pratiqués dans des conditions de concurrence pourront servir de prix de référence. Il faut donc exclure les prix pratiqués dans les ventes de produits provenant de pays dont le commerce extérieur fait l'objet de monopole de l'État ou d'entreprises publiques. Les prix des produits d'imitation ne pourront être pris en considération que si le produit imité n'est pas protégé par un droit de propriété industrielle et à condition qu'il soit qualitativement comparable au
produit dont il s'agit d'établir la valeur.
5) S'il n'est possible de faire appel à aucun prix de référence, les autorités douanières nationales pourront recourir aux méthodes et aux éléments admis dans le système de la convention de Bruxelles pour la détermination de la valeur normale de la marchandise, en tenant compte de l'opportunité de consulter les services compétents de la Commission des Communautés.
6) Si, en faisant la déclaration douanière de la valeur des marchandises, l'importateur s'est entièrement conformé à la réglementation communautaire, en fournissant tous les éléments relatifs à la valeur en douane dont il pouvait disposer et en déclarant de bonne foi le prix réel de la marchandise importée, aucune sanction pénale ne peut être considérée comme applicable par un État membre à l'égard de son comportement. Dans le cas où les autorités nationales constateraient des différences en
plus ou en moins entre le prix payé par l'importateur pour une marchandise et sa valeur en douane, évaluée conformément à la réglementation précitée, elles ne pourraient pas en déduire automatiquement l'intention frauduleuse de l'importateur de violer la réglementation douanière communautaire. Au contraire, dans le cas où l'existence, entre l'exportateur et l'importateur, d'un accord de simulation du prix facturé et déclaré en douane serait prouvée, ou si l'importateur avait passé sous
silence l'existence d'éléments qui rendent le prix facturé différent du prix réel, l'application de sanctions pénales par un État membre serait justifiée, à la condition qu'elle soit proportionnée à la nature et à la gravité de la violation de la réglementation douanière communautaire.
7) L'article 13 de l'accord entre la Communauté économique européenne et la Confédération helvétique du 22 juillet 1972, qui interdit dans les rapports entre les deux parties toute mesure d'effet équivalant aux restrictions quantitatives à l'importation, n'a pas d'incidence sur le pouvoir des autorités douanières des États membres de déterminer la valeur en douane d'une marchandise en constatant que la valeur normale est inférieure à la valeur déclarée.
Le comportement d'un État membre, consistant à appliquer des sanctions pénales à un importateur qui s'est entièrement conformé à la réglementation communautaire en déclarant la valeur des marchandises importées de Suisse, constituerait une mesure équivalant à une restriction quantitative à l'importation en violation de l'article 13 cité de l'accord entre la CEE et la Confédération helvétique.
8) L'article 19, alinéa 1, de l'accord précité entre la Communauté économique européenne et la Confédération helvétique, en interdisant toute restriction aux paiements relatifs aux échanges de marchandises et au transfert des sommes qui s'y rapportent entre les États membres et la Suisse, ne fait pas obstacle à ce que les autorités nationales qualifient de transfert illicite de capitaux l'opération par laquelle l'acheteur, établi dans un État membre de la Communauté économique européenne, verse
à sa maison-mère en Suisse, qui lui a fourni des marchandises déterminées, le prix facturé de la vente, si celui-ci est considérablement supérieur à la valeur réelle des produits importés et s'il est prouvé par ailleurs que l'acheteur a frauduleusement convenu avec le vendeur de la surévaluation de ces produits.
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( 1 ) Traduit de l'italien.
