CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. HENRI MAYRAS,
PRÉSENTÉES LE 5 FÉVRIER 1980
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Les présents recours en manquement, formés par la Commission contre l'Italie, ne sont pas dénués d'intérêt juridique dans la mesure où, en réponse aux critiques adressées implicitement à votre jurisprudence constante, ils sont de nature à vous fournir l'occasion de réaffirmer un certain nombre de principes que vous avez déjà dégagés au sujet de ce type de procédure.
I —
Sur le plan des faits, la situation qui est à l'origine de ces recours est simple. La Commission reproche à l'Italie d'avoir manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu des directives du Conseil 73/404 du 22 novembre 1973, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux détergents, et 75/716 du 24 novembre 1975, concernant la teneur en soufre de certains combustibles liquides.
Ces textes, qui visent tous deux l'article 100 du traité, s'inscrivent tant dans le programme général visant à éliminer les entraves techniques aux échanges intracommunautaires résultant de disparités entre les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres que dans le programme d'action de la Communauté en matière d'environnement.
La directive 73/404 a pour objectif d'éliminer les divergences existant clans les réglementations des Liais membres en matière de bi odegradabilité des détergents afin d'atténuer, spécialement, la pollution des eaux.
La directive 75/716 tend à harmoniser les dispositions nationales relatives à la teneur maximale en soufre des combustibles, en particulier des «gasoils», de façon à réduire la pollution en anhydride sulfureux de l'atmosphère.
L'article 8 de ces deux textes prévoit, dans son premier paragraphe, que les États membres mettent en vigueur les mesures de droit interne nécessaires pour s'y conformer dans un certain délai à compter de leur notification et en informent immédiatement la Commission et, dans son deuxième paragraphe, qu'ils doivent communiquer à cette institution le texte de ces mesures.
Le délai imparti par la première directive sur les détergents étant de 18 mois et la directive ayant été notifiée le 27 novembre 1973, il a expiré le 27 mai 1975. Celui imparti par la directive sur le soufre étant de neuf mois et ce texte ayant été notifié le 25 novembre 1975, il a pris fin le 26 août 1976.
A ces deux dates, la Commission n'avait reçu de la République italienne aucune des communications prescrites. Toutefois, elle n'engagea la phase administrative de la procédure prévue à l'article 169 du traité que le 29 octobre 1976 dans le cas du soufre et le 23 novembre de la même année dans celui des détergents.
Le gouvernement italien répondit, dans les deux cas, qu'il avait mis au point des projets de loi tenant compte des dispositions contenues dans les directives en vue de leur transposition en droit interne. Mais la Commission n'a jamais reçu le texte des actes législatifs qui auraient été adoptés, ni aucun autre élément de nature à lui permettre de conclure que l'Italie avait effectivement pris les mesures requises. Aussi adressa-t-elle, le 23 décembre 1977, dans l'affaire des détergents, et le 23
janvier 1978, dans celle du soufre, les avis motivés prévus par l'alinéa 1 de l'article 169.
Dans l'affaire des détergents, l'Italie a répondu en demandant une prorogation de deux mois du délai qui lui avait été accordé pour se conformer à la directive. Ce délai lui fut octroyé. Elle fit encore savoir, le 28 février 1978, que le projet de loi nécessaire à la réception de la directive en droit italien était en instance d'examen par le Sénat. Puis, aucune information ne parvint plus à la Commission.
Cette dernière temporisa cependant jusqu'à juin 1979 pour entamer la phase juridictionnelle de la procédure en manquement.
Suite à l'avis motivé dans l'affaire du soufre, l'Italie se contenta d'envoyer, le 16 mars 1979 seulement, le texte d'un projet de loi visant à déléguer au gouvernement le pouvoir d'adopter les dispositions législatives nécessaires pour la réception d'une série de directives, dont celle en cause. Dans cette affaire également, aucune information ne parvint plus par après à la Commission.
Celle-ci fit, dans ce cas aussi, preuve de compréhension en attendant le mois de juin 1979 pour engager un recours devant vous.
II —
Pour sa défense, le gouvernement italien avance, tout d'abord, une exception d'irrecevabilité. Celle-ci est tirée de l'absence de motivation véritable des recours en manquement et des avis qui les ont précédés.
S'agissant de l'avis prescrit par l'alinéa 1 de l'article 169, il résulte d'une jurisprudence déjà ancienne qu'il «devait être considéré comme motivé à suffisance de droit lorsqu'il contient... un exposé cohérent des raisons ayant amené la Commission à la conviction que l'État intéressé a manqué à une des obligations qui lui incombaient en vertu du traité» (19 décembre 1961, affaire 7/61, Recueil p. 654) ou d'un acte pris pour son application. Il nous semble que cette solution doit être étendue à
nos deux affaires.
Dans celles-ci, en effet, la conviction de la Commission repose sur l'omission de l'Italie d'avoir pris, en temps voulu, les mesures prescrites pour se conformer aux directives et d'en avoir informé la Commission. En réalité, il ressort de la seule lecture des avis motivés et même déjà des premières lettres de la Commission que ces griefs qui, par leur nature, ne nécessitaient pas de longs développements y ont été clairement et nettement exposés.
La défenderesse reproche toutefois à la requérante le caractère essentiellement formel desdits griefs qui consistent en une constatation en quelque sorte mécanique d'un retard à s'exécuter, sans tenir compte des circonstances concrètes qui justifieraient à ses yeux un tel retard. La Commission aurait dû exposer toutes les considérations politico-économiques et politico-administratives qui l'on amenée à introduire ses recours.
Ce raisonnement ne tient pas compte des dispositions contenues dans chaque directive, obligeant les États membres à prendre toutes les mesures nécessaires pour s'y conformer et à en informer la Commission. Ces obligations ne sont d'ailleurs qu'une application de l'obligation générale de coopération, édictée par l'article 5 du traité, que doivent manifester les États à l'égard de la Communauté.
Elles nous semblent de plus justifiées par une sérieuse raison pratique. Le nombre et la complexité des directives rendraient impossibles à la Commission de vérifier, sans la participation des États membres à cette tâche, leur exécution par chacun d'eux.
A fortiori, on ne saurait exiger de la Commission que, avant d'engager la procédure en manquement, alors même qu'elle est déjà convaincue de la nonconformité à une directive d'une législation nationale, elle vérifie en outre que les opérateurs économiques ne se sont pas, en fait, déjà conformés, dans l'État intéressé, aux dispositions de la directive.
III —
Au fond, la République italienne admet le manquement, mais invoque pour sa défense une série de moyens, dont plusieurs se recoupent. Elle vous demande, en conséquence, de constater qu'elle est seulement en retard dans l'adaptation de sa législation aux directives 73/404 et 75/716, en raison de circonstances qui ne tiennent pas à un manque de diligence, et de compenser les frais de justice.
Il est clair qu'elle ne pouvait pas faire autrement, au stade juridictionnel, que d'admettre la réalité d'un manquement qu'elle avait avoué tout au long de la phase administrative. La correspondance entre sa Représentation permanente et la Commission en témoigne abondamment, ainsi, bien sûr, que le dépôt devant le Parlement de projets de loi ayant précisément pour objet de mettre un terme à cette situation irrégulière.
a) Nous examinerons tout d'abord deux moyens de défense du gouvernement italien dont la pertinence dans une action en manquement nous paraît pour le moins douteuse.
En premier lieu, la réglementation de l'environnement, matière non prévue par le traité de Rome, n'aurait pu donner lieu à des directives fondées sur le seul article 100. Le gouvernement défendeur en déduit que les actes en cause ne sont des directives que de nom et que l'on est, en réalité, en présence de conventions internationales.
A cela, il suffit de répondre que, comme nous l'avons exposé, les directives incriminées n'ont pas seulement été prises dans un but de protection de l'environnement, mais qu'elles s'inscrivent aussi dans le programme d'élimination des entraves aux échanges résultant des disparités entre les réglementations des États membres, adopté par le Conseil le 28 mai 1969. Le gouvernement italien l'a d'ailleurs expressément reconnu, ainsi qu'en témoignent spécialement ses textes de présentation au Parlement
des dispositions législatives devant lui permettre de se conformer à ses obligations.
Pour le surplus, nous nous contenterons d'observer que l'Italie n'est pas allée jusqu'au bout de son raisonnement. Si vraiment elle contestait la validité de ces directives, elle aurait dû intenter contre elles, dans les délais requis, un recours en annulation sur la base de l'article 173 du traité.
De même, le défaut de l'Italie d'avoir suivi la procédure appropriée, celle prévue à l'article 2, paragraphe 3, de la directive 75/716, est un des éléments qui empêche de prendre en considération le moyen qu'elle veut tirer de ce texte, dans l'affaire 92/79. Cette disposition d'exception a pour but de permettre la mise sur le marché de «gasoils» avec une teneur en soufre plus élevée que le maximum autorisé, lors d'un changement soudain dans l'approvisionnement en pétrole brut. Dans ce cas, l'État
concerné doit en informer aussitôt la Commission qui, après consultation des autres États membres, décide, dans un délai de trois mois, de la durée et des modalités de cette dérogation. Or, la Commission n'a jamais reçu d'information suivant laquelle l'Italie entendait se prévaloir de cette faculté.
A supposer même que la situation internationale récente eût permis de faire application de l'article 2, paragraphe 3, nous ne voyons pas en quoi ceci serait de nature à justifier le manquement de transposition de la directive par les autorités italiennes, manquement qui, nous l'avons dit, existe depuis le 26 août 1976.
La défenderesse cherche également un argument dans votre jurisprudence suivant laquelle certaines dispositions de directives sont susceptibles d'effet direct à l'égard des particuliers. Elle n'indique toutefois pas clairement quelles conséquences elle en tire pour la constatation d'un manquement.
Quoi qu'il en soit, nous rappellerons, à cet égard, qu'un effet direct donnant aux justiciables le droit de s'en prévaloir en justice n'est possible que pour les dispositions des directives qui imposent aux États des obligations claire et précises et qui, en même temps, se suffisant à ellesmêmes, ne sont pas subordonnées à l'intervention d'actes ultérieurs soit des autorités communautaires, soit des États (notamment, arrêt du 4 décembre 1974, affaire 41/74, Van Duyn/Home Office, Recueil, p.
1348-1349). Il est constant que cette condition n'est pas remplie en l'espèce puisque la Commission reproche précisément à l'Italie de ne pas avoir pris les mesures d'exécution que nécessitait la mise en œuvre des directives.
En vérité, ainsi que l'a rappelé M. l'avocat général Reischl dans ses conclusions sur l'affaire 167/73, Commission/République française, «selon votre jurisprudence, il est... indifférent que les dispositions du droit communautaire... soient immédiatement applicables et prévalent sur les règles de droit interne contraires en vertu de la primauté du droit communautaire. La procédure, au sens de l'article 169, trouve, au contraire, sa justification indépendamment de ces considérations» (Recueil
1974, p. 377).
b) L'Italie a aussi avancé, dans son mémoire en défense et à l'audience, trois moyens qu'il convient de regrouper en un ensemble cohérent. Elle part de l'idée qu'aucune disposition du traité n'oblige les États membres à adopter des dispositions législatives, réglementaires ou administratives pour se conformer aux directives. L'article 189 stipule seulement que celles-ci, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens, lient les États membres destinataires
quant au résultat à atteindre. Cette définition vise donc à un résultat pratique: elle n'implique pas la modification de règles juridiques.
Or, le droit italien en vigueur aurait assuré déjà, substantiellement, la réalisation des objectifs des directives en cause. Ainsi, en matière de détergents, la loi no 125 du 3 mars 1971 prévoit une biodégradabilité de 80 % au moins, alors que la directive 73/404 prescrit d'atteindre 90 %. De même, les indications à reproduire sur les emballages et les étiquettes, prévues par cette loi, sont similaires à celles imposées par la directive.
De plus, la Commission serait incapable de prouver qu'en fait les opérateurs économiques, d'ailleurs peu nombreux et qui sont en majorité des entreprises multinationales, ne mettent pas sur le marché des produits conformes aux directives. Cette remarque serait particulièrement pertinente pour la teneur maximale en soufre des huiles minérales. En effet, le décret-loi no 1741 du 2 novembre 1933 est muet sur cette question. Il soumet, en revanche, la transformation des huiles minérales à l'octroi
d'une concession. La directive 75/716 serait donc respectée si, pour chaque concession, l'administration attirait l'attention du concessionnaire sur l'obligation de respecter la teneur maximale en soufre prescrite par le texte communautaire.
Nous serons d'accord avec l'Italie sur cette évidence qu'il serait inutile, pour un État membre, de modifier ses propres règles juridiques si celles-ci sont déjà en tous points conformes aux dispositions d'une directive. Dans les deux affaires présentes, toutefois, le gouvernement italien admet lui-même qu'il n'en est pas ainsi puisqu'il a entamé des démarches auprès du Parlement pour aboutir à la pleine et entière adaptation de sa législation aux exigence requises. Le rapprochement des
législations des Etats membres, qui ont une incidence directe sur l'établissement ou le fonctionnement du marché commun, perdrait sa raison d'être s'il était permis aux États de se contenter de maintenir des législations qui, sans mettre en oeuvre complètement des directives, sont d'une orientation comparable à elles. Similitude et identité ne sont pas synonymes.
Qui plus est, à supposer que les opérateurs économiques se conforment dès maintenant aux directives en cause, c'est la même exigence qui justifie la nécessité de mettre sur pied un cadre juridique complet et cohérent, valable dans l'ensemble de la Communauté. Admettre le contraire reviendrait à laisser aux administrations nationales une liberté d'appréciation incompatible avec les impératifs de la sécurité juridique et, finalement, à permettre que toutes les dispositions de droit communautaire ne
déployent pas la plénitude de leurs effets de manière uniforme dans tous les États membres.
c) Enfin, ne pouvant contester le retard qui lui est reproché — retard que votre jurisprudence assimile à un refus d'exécution — pour fondre ces deux termes dans le concept général de manquement, l'Italie attire votre attention sur les faiblesses qu'elle croit déceler dans votre position. Votre refus d'admettre que les États membres excipent de difficultés internes pour justifier le non-respect des obligations et délais résultant de directives communautaires ne lui semble pas tenir compte de ce que
les États membres font partie intégrante de la Communauté. Ils ne sauraient, dès lors, être appréhendés par elle «comme des sujets «étrangers», grevés seulement d'obligations et de responsabilité à son égard et pour laquelle les réalités politiques nationales avec toutes leurs vicissitudes ne seraient que des «accidents» sans importance juridique».
Le gouvernement italien vous demande, dès lors, d'apprécier les circonstances qui sont à l'origine de son retard à adopter les directives en cause, à savoir la brève durée et la fin anticipée de la 7e législature du Parlement. Ce faisant, vous vous aligneriez sur la doctrine internationaliste majoritaire qui estime que l'appréciation de la responsabilité internationale d'un Etat doit tenir compte des circonstances de fait qui ont amené la violation de ses obligations.
Cette tentative de vous faire revenir sur une jurisprudence dont la constance est un signe certain de la solidité ne nous paraît pas pouvoir être accueillie. L'argumentation italienne nous semble, en effet, mal fondée en ce qu'elle feint d'ignorer l'objet spécifique de la procédure en manquement. Celui-ci n'est pas de mettre en jeu la responsabilité d'un Etat suivant les mécanismes du droit international général; un arrêt en manquement ne constitue pas une condamnation, comme nous le rappelions
déjà dans nos conclusions sur l'affaire 30/72 (Commission/Italie, Recueil, p. 179), mais la seule constatation objective d'une situation. Le but de cette procédure est d'assurer l'application uniforme du droit communautaire dans tous les Etats membres, condition nécessaire pour donner un contenu concret à la libre circulation des marchandises, fondement de la Communauté. C'est pourquoi la distinction du retard et du refus et la prise en compte des circonstances expliquant concrètement un
manquement dans un pays sont incompatibles avec ses caractères propres.
S'agissant des directives du Conseil 73/404 du 23 novembre 1973, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux détergents, et 75/716 du 24 novembre 1975, relative au rapprochement des législations des États membres concernant la teneur en soufre de certains combustibles liquides, nous ne pouvons que conclure:
— à ce que vous constatiez que, en ne prenant pas, dans les délais prescrits, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour s'y conformer, la République italienne a manqué à une obligation qui lui incombe en vertu du traité,
— et à ce que vous la condamniez aux dépens.
