CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. HENRI MAYRAS,
PRÉSENTÉES LE 6 DÉCEMBRE 1979
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Le présent litige porte sur la nature des frais scolaires qui peuvent faire l'objet de remboursements jusqu'à concurrence d'un montant égal au double du plafond de l'allocation scolaire.
I —
M. Mencarelli, fonctionnaire de la Commission affecté à l'Établissement de Geel du Centre commun de recherche, a une fille, née en 1959, qui avait des difficultés à suivre l'enseignement qui lui était prodigué à l'École européenne de Mol. Aussi, le conseil de classe de cette école conseilla-t-il «un autre type d'enseignement mieux adapté aux capacités de l'élève» et M. Mencarelli inscrivit sa fille, au titre de l'année scolaire 1977/1978, dans un établissement privé bruxellois.
Il demanda, de ce fait, à bénéficier du doublement du plafond de l'allocation scolaire. A la suite des notes que lui avaient adressées M. De Groóte, de Bruxelles, le 21 avril 1978, et M. Gubernator, de Geel, le 22 mai suivant, il eut l'impression qu'il l'obtiendrait et serait remboursé des frais supplémentaires qu'occasionnait pour lui la mise en pension de sa fille. M. De Groóte est conseiller auprès du directeur général du personnel et de l'administration et chargé des fonctions de médiateur entre
la Commission et son personnel. M. Gubernator est responsable à Geel de l'administration et de l'infrastructure. Ces notes indiquaient en substance que M. Gubernator donnait un avis favorable, nécessaire à l'octroi du double plafond, et que l'attribution de celui-ci restait soumise à la présentation de pièces justificatives.
M. Mencarelli adressa donc à l'administration des justificatifs pour être remboursé, dans la limite du double plafond, des frais de logement et de repas de sa fille à l'internat et de ses frais de transport hebdomadaires de Geel à Bruxelles.
En réponse, il reçut une nouvelle note de M. Gubernator en date du 20 juin. Nous pensons que c'est cette décision qui a transformé une affaire qui devait se régler en un litige que vous avez maintenant à trancher. M. Mencarelli a compris ce texte comme lui refusant tant le double plafond que le remboursement de frais qui, dans son esprit, étaient la conséquence inéluctable de la scolarisation de sa fille à Bruxelles: les frais de logement et de repas. C'est pourquoi, contre cet acte lui faisant
grief, il saisit, le 28 août 1978, le directeur de l'Établissement de Geel, en tant qu'autorité investie du pouvoir de nomination, de la réclamation prévue par l'article 90, paragraphe 2, du statut. Devant le défaut de réponse à sa réclamation dans les délais prescrits, qui vaut décision implicite de rejet, M. Mencareli introduisit, le 15 mars dernier, le présent recours.
Dans sa requête, il demande le droit au double plafond et, en conséquence, que la Commission «honore ses obligations de double plafond», c'est-à-dire qu'elle lui rembourse, dans cette limite, les frais de logement et de nourriture de sa fille à Bruxelles et ses frais de transport hebdomadaires du domicile à l'école.
Dans son mémoire en défense, la Commission indique que le droit au remboursement des frais scolaires, à concurrence d'un montant égal au double du plafond de l'allocation scolaire, autrement dit le droit au double plafond, n'est pas refusé au requérant. En revanche, de son point de vue, les frais de logement et de repas ne sont pas des frais scolaires remboursables. L'institution précisera, dans sa duplique, que tel était le sens de la seconde note de M. Gubernator. Le litige est donc circonscrit à
la nature des frais pouvant être remboursés dans la limite du double plafond de l'allocation scolaire.
Nous voudrions toutefois indiquer qu'à notre avis l'erreur du requérant (et ensuite de son conseil) est tout à fait compréhensible, étant donné le manque de clarté de la décision entreprise. Nous vous en laissons juges. Cette note, intitulée «Remboursement dans la limite du double plafond allocation scolaire», se lit ainsi:
«Me référant aux pièces que vous avez fournies, je regrette de devoir vous informer que les frais de repas et de logement ne sont pas remboursables.
Quant aux frais de transport, ceux-ci peuvent dans ce cas être remboursables par exception, étant donné que votre enfant est hébergé dans une école qui est fermée le week-end.
En l'absence de présentation d'autres pièces justificatives, il est possible d'effectuer les calculs suivants:
— 50 % du plafond simple égal à 1547 francs belges augmenté des frais de transport justifiables de l'ordre de 650 francs belges par mois (réf. arti. 4, par. 2 et 5 des Dispositions générales d'exécution à l'octroi (sic) de l'allocation scolaire);
— ou bien, la continuation du paiement du plafond simple, c'est-à-dire 3093 francs belges par mois, ce qui semblerait être votre intérêt (réf. art. 4, par. 4 des Dispositions générales d'exécution).»
Sans encore émettre, à ce stade de l'analyse, de jugement sur la régularité juridique de cette décision, il nous semble que le responsable de Geel aurait dû être plus explicite, qu'il aurait dû justifier sa réponse davantage que par un simple renvoi aux textes applicables. La maladresse de présentation de sa décision nous semble d'autant moins excusable qu'il était le premier au courant des difficultés de M. Mencarelli.
Nous estimons que, pour toute personne non avertie des règles complexes d'octroi de l'allocation scolaire, cette courte note pouvait effectivement faire croire que le double plafond était refusé. On ne peut, à notre sens, la comprendre qu'après avoir préalablement assimilé le système d'octroi de l'allocation scolaire, qui n'est pas simple.
II —
Comme vous le savez, l'allocation scolaire est, avec l'allocation de foyer et l'allocation pour enfant à charge, un des trois types d'allocations familiales prévues par l'article 67 du statut des fonctionnaires. Ses modalités d'octroi sont fixées par l'article 3 de l'annexe VII au statut ainsi que par les Dispositions générales d'exécution relatives à l'octroi de l'allocation scolaire. Ces dernières ont été arrêtées séparément, mais en termes identiques, par chaque institution en vertu de l'article
110 du statut. Elles ont été publiées par la Commission dans son «Courrier du Personnel» no 153 en date du 2 mai 1977.
L'article 3 de l'annexe VII prévoit, en son alinéa 1, que le fonctionnaire bénéficie d'une allocation scolaire d'un montant égal aux frais effectifs de scolarité engagés par lui dans la limite d'un plafond mensuel forfaitaire pour chaque enfant à charge... fréquentant régulièrement et à temps plein un établissement d'enseignement. En vertu de l'article 1, b), dernier tiret, du règlement du Conseil no 2859/77 du 19 décembre 1977, le plafond mensuel s'élevait, pour l'année scolaire 1977/1978, à 3093
francs belges.
Cette disposition prévoit aussi, en son troisième alinéa, premier tiret, que «le plafond mentionné au premier alinéa est doublé pour le fonctionnaire dont le lieu d'affectation est distant d'au moins 50 km... d'un établissement d'enseignement de sa langue que l'enfant fréquente pour des raisons pédagogiques impérieuses dûment justifiées».
L'allocation scolaire rembourse donc les frais effectifs de scolarité dans la limite d'un certain plafond, fixé forfaitairement, régulièrement relevé et doublé dans des cas où on suppose que la fréquentation d'une école occasionne des frais supérieurs au plafond de droit commun.
A une réserve près, ce dernier cas est, ainsi qu'on l'a vu, celui de M. Mencarelli. La réserve est que l'établissement bruxellois, fréquenté en 1977/1978 par la fille du requérant, n'est pas un établissement où l'enseignement est donné dans la langue de celle-ci qui est l'italien, mais en français. En accordant le double plafond sans que soit remplie une condition prévue pour cela, la Commission a fait preuve d'une souplesse et d'une compréhension que nous estimons digne d'éloges.
Une fois admis l'octroi du double plafond, restent deux obstacles pour en tirer effectivement profit. Ces deux obstacles sont constitués par la nature des frais remboursables et les modalités de leur remboursement, que nous verrons en premier.
Dans les cas où le double plafond est accordé, les modalités de remboursement des frais scolaires sont spécifiquement définies par le paragraphe 5 de l'article 4 des Dispositions générales d'exécution. Ce texte donne droit au remboursement dans la limite du double plafond, à condition que l'intéressé présente des pièces justificatives relatives à des frais visés à l'article 3 du même texte.
Le requérant a présenté comme justificatif une note pour les frais de transport de sa fille, type de frais visés par l'article 3, b), des Dispositions générales. Le remboursement de cette note a été accepté, mais nous avouons ne pas comprendre pourquoi il l'a été à titre exceptionnel, c'est-à-dire seulement parce que le pensionnat fréquenté est fermé en fin de semaine. Nous ne voyons pas sur quelle base juridique repose cette restriction. Le requérant a aussi et surtout présenté des pièces relatives
aux frais de logement et de repas de sa fille en pension. En indiquant que ces frais n'étaient pas remboursables, l'autorité investie du pouvoir de nomination a estimé qu'ils n'entraient dans aucune des catégories mentionnées par l'article 3 des Dispositions générales, qui énumère les divers frais que peut couvrir l'allocation scolaire. C'est à cette appréciation, contestée par le requérant, que se réduit aujourd'hui le présent litige. Nous reviendrons donc sur cette question.
Quant aux points suivants de la décision commentée, le requérant déclare ne pas arriver à comprendre comment, puisque la défenderesse admet par ailleurs de lui accorder le plafond double, on n'accepte de lui rembourser que 50 % du plafond simple. La clé de cette énigme apparente est donnée par la référence — qu'opère la décision — au paragraphe 2 de l'article 4 des Dispositions générales. Celui-ci prévoit que le remboursement des frais visés à l'article 3, c), du même texte est effectué moyennant le
versement d'une indemnité forfaitaire égale, pour les enfants de plus de 11 ans, comme la fille du requérant, à 50 % du plafond simple.
Ces frais sont donc en principe remboursés forfaitairement, ce qui les distingue des autres frais visés à l'article 3, par exemple des frais de transport qui, en vertu du paragraphe 1 de l'article 4, sont remboursés sur présentation de pièces justificatives. Pour les frais visés à l'article 3, c), il n'en est ainsi que par exception, c'est-à-dire, en vertu du paragraphe 3 de l'article 4, lorsqu'ils sont supérieurs au taux forfaitaire. En admettant, pour les besoins de l'exposé, que les pièces
présentées par M. Mencarelli ne se rapportent pas aux frais visés à l'article 3, c), c'est dès lors à bon droit, selon nous, que la décision litigieuse renvoie à la disposition de droit commun que constitue le paragraphe 2 de l'article 4 des Dispositions générales.
Le premier choix de l'alternative est donc parfaitement fondé du point de vue juridique. Mais il est moins avantageux pour le requérant que le second, lequel n'exige aucune pièce justificative. Le paragraphe 4 de l'article 4 vise en effet le cas des élèves fréquentant une école située en dehors du lieu du foyer familial, lorsqu'ils sont hébergés en dehors de ce foyer. Le remboursement des frais est alors effectué moyennant le versement d'une indemnité forfaitaire mensuelle égale au plafond simple.
La situation de Mlle Mencarelli étant également couverte par cette hypothèse, c'est tout autant à bon droit que celle-ci a été mentionnée.
III —
Hormis la question de savoir si les frais de logement et de repas d'un élève en pension peuvent être couverts par l'allocation scolaire, nous connaissons maintenant le fondement juridique de la décision entreprise, dont nous avons pu reconnaître la régularité.
En faveur d'une réponse affirmative à la question qui reste posée, le requérant fait valoir des arguments tirés, d'une part, de l'analyse des textes applicables et, d'autre part, de leur objet et de leur but.
Selon lui, ni les termes de l'article 3 de l'annexe VII ni ceux de l'article 3 des Dispositions générales n'excluent le remboursement des frais en cause.
Ceux-ci entreraient même au contraire aisément dans la catégorie des «autres frais relatifs à l'accomplissement du programme scolaire», expression à portée très générale que l'on relève à fin de l'article 3, c), des Dispositions générales. De même, ce seraient des frais effectifs de scolarité suivant les termes de l'article 3 de l'annexe VII.
A notre sens, cet argument ne peut être que rejeté. L'emploi du terme «scolarité» exclut, selon nous, que des frais de logement et de repas puissent être couverts sous le chef de l'article 3 de l'annexe VII.
On en a une confirmation dans l'énumération limitative que donne des frais effectifs de scolarité l'article 3 des Dispositions générales. Ce texte ne mentionne pas expressément les frais de logement et de repas. De plus, ceux-ci ne sauraient être considérés comme «relatifs à l'accomplissement du programme scolaire» expression encore plus étroite que le terme «scolarité». Les frais de logement et de repas d'un élève en pension sont certes la conséquence nécessaire de sa scolarisation loin de son
domicile. Mais ils ne sauraient, sans qu'on abuse du sens des mots, être considérés comme liés à l'accomplissement du programme scolaire, de la même façon que les autres frais mentionnés à l'article 3, c): acquisition de livres, de matériel scolaire, d'un équipement sportif, etc. Pour dire les choses crûment, il est évident que les frais de repas et de logement existent, que l'on suive les cours de telle école ou ceux de telle autre, ou que l'on ne suive pas de cours du tout. Ils ne peuvent donc
être couverts par une allocation scolaire.
Il faut ajouter que, au stade de la réplique, le requérant a mis en cause la rgularité de l'article 3 des Dispositions générales par rapport à l'article 3 de l'annexe VII, dont il réduirait fortement la portée. Dans le cadre de ce raisonnement, le requérant comprend les termes «frais effectifs de scolarité» de façon extrêmement large, c'est-à-dire comme englobant les frais d'éducation en général.
Ce moyen présenté en cours d'instance constitue, à notre avis, sans conteste, un moyen nouveau qui, comme tel, doit, en vertu de notre règlement de procédure, être écarté des débats. Nous ne l'examinons donc ici qu'à titre tout à fait subsidiaire.
Il était tout d'abord parfaitement loisible à la Commission, sur la base de l'article 110 du statut, et inévitable, pour des raisons pratiques évidentes, de déterminer, dans les Dispositions générales d'exécution, quels frais devaient être considérés comme des frais effectifs de scolarité. La lecture de l'article 3 de ce texte montre que la Commission, loin d'avoir eu une conception exagérément restrictive de ces frais, a, au contraire, établi une liste fort complète qui comprend, par exemple, les
frais résultant, sous certaines conditions, de la participation à des classes de neige, de mer ou de plein air. Il est vrai que, dans ce dernier cas, elle rembourse, sous certaines conditions, les frais d'hébergement. Si, comme n'a pas manqué de le souligner le requérant, cette exception diminue la cohérence de la position de la Commission, elle ne nous semble pas pour autant devoir justifier, par analogie, le remboursement des frais en cause dans le cas, à bien des égards différent, de la
scolarisation en internat. Du caractère limité de cette exception, nous inférons que le remboursement de ces frais ne peut être accordé qu'à la condition d'être expressément prévu.
Le requérant a, d'autre part, tort lorsqu'il affirme que les versions allemande et anglaise — on pourrait ajouter: danoise — de l'article 3 diffèrent de sa version française en ce qu'elles visent les frais d'éducation et non les seuls frais scolaires.
Il a tort tout d'abord parce qu'à la seule lecture de la liste des frais remboursables, quelle que soit la version linguistique, on constate qu'il s'agit toujours de frais scolaires et non de frais d'éducation au sens large.
En nous plaçant maintenant sur le terrain linguistique, il est vrai que les termes allemands «Erziehungsbeilage», anglais «educations allowance» et danois «uddannelsestillaeg» signifient frais d'éducation. Mais la disposition analysée ne prévoit le remboursement de ces frais qu'à la condition de la fréquentation «régulière et à plein temps d'un établissement d'enseignement». Les frais en cause ne peuvent, dès lors, pas avoir une portée plus large que les frais de scolarité,«indemnità scolastica» et
«schooltoelage» des texte français, italien et néerlandais.
Passant de l'exégèse des textes à la prise en considération de leur objet et de leur but, le requérant fait observer que l'octroi du double plafond serait vidé de tout intérêt pratique si les frais de logement et de repas en internat ne pouvaient être remboursés.
A cela nous répondrons d'abord que la liste des frais remboursables est limitative et que, une fois de plus, sauf à dénaturer le sens des mots, elle ne peut comprendre les frais dont le requérant demande le remboursement.
La lettre du texte s'oppose donc irrémédiablement à cet argument tiré de son effet utile. Mais, de plus, même sur ce dernier plan, il faut également rappeler que l'octroi du double plafond est subordonné à la fréquentation d'un établissement d'enseignement de la langue de l'enfant, admise pour des raisons pédagogiques impérieuses dûment justifiées, et distant d'au moins 50 km du lieu d'affectation du fonctionnaire (article 3, alinéa 3, 1er tiret, de l'annexe VII). Comme le souligne la Commission, la
fréquentation de pareil établissement entraîne, par hypothèse, des frais de transport élevés. Elle peut aussi impliquer, s'agissant d'un établissement d'enseignement spécial que l'enfant doit fréquenter parce qu'il éprouve des difficultés scolaires qui peuvent être graves, des frais d'inscription et des frais obligatoires exposés pour l'acquisition de matériel scolaire particulièrement important. Dans tous ces cas, en permettant le remboursement au moins partiel de ces frais supplémentaires, le
doublement du plafond présente une évidente utilité.
Dans un argument d'inspiration proche du précédent, le requérant met enfin en avant l'absurdité du refus de prendre en compte les frais du logement et des repas en internat, alors que ceux-ci sont tout à fait indispensables étant donné la distance qui sépare l'école de la résidence de l'enfant.
Tout d'abord, pour ce qui est des frais de repas, il est clair que ceux-ci ne sont pas sensiblement différents, qu'un élève mange à la cantine ou à la maison.
Surtout, de manière générale, cet argument encourt la même critique que le précédent. Dans l'état actuel des textes, les frais de logement et de repas ne peuvent pas être pris en charge au titre de l'allocation scolaire, car ils ne sont pas liés à l'accomplissement d'un programme scolaire.
Même en nous plaçant sur le terrain du souhaitable et si tant est que notre rôle consiste à proposer de modifier une réglementation qui nous semblerait inéquitable tout en étant juridiquement irréprochable, nous ne pensons pas qu'il conviendrait de compléter la liste des frais remboursables au titre de l'allocation scolaire, de façon à y inclure les frais de logement et de repas en internat. Ceux-ci, en tant que frais d'entretien des enfants, font en effet l'objet de l'allocation pour enfant à
charge prévue à l'article 2 de l'annexe VII au statut.
De manière générale, l'ensemble des mesures établies au profit des fonctionnaires ayant des enfants nous semble suffisamment complet. En plus des allocations précitées, ces fonctionnaires bénéficient en effet obligatoirement de l'allocation de foyer, alors que celle-ci n'est accordée, aux fonctionnaires mariés sans enfant, que si le conjoint exerce une activité professionnelle ne rapportant pas plus qu'un certain montant. L'impôt qu'ils acquittent est de plus réduit d'un abattement pour enfant à
charge.
Dans ces conditions, nous concluons au rejet de la requête et à ce que, conformément à l'article 70 du règlement de procédure, la Commission supporte les frais qu'elle a exposés.
