CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI,
PRÉSENTÉES LE 30 JANVIER 1979 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Nous savons que dans le cadre des organisations communes des marchés agricoles, l'importation et l'exportation des produits soumis à un régime de prix unique ont lieu sur la base de certificats ßad hoc, assortis d'un délai de validité et dont la délivrance est subordonnée à la constitution d'une caution. Cette caution a essentiellement pour rôle de garantir l'exécution de l'engagement d'importer ou d'exporter durant la période de validité du certificat, comme le précise le sixième considérant du
règlement no 193/75 de la Commission, du 17 janvier 1975. Aux termes de l'article 17, paragraphe 2, de ce règlement, la caution est restituée lorsque la preuve de l'accomplissement des formalités douanières d'importation ou d'exportation a été apportée. L'article 3 du règlement no 499/76 de la Commission, du 5 mars 1976, a ajouté un nouveau paragraphe à l'article 18 du règlement no 193/75, établissant que la caution reste acquise lorsque les preuves visées à l'article 17 n'ont pas été apportées
dans les six mois suivant le dernier jour de validité du certificat, sauf cas de force majeure. Nous lisons dans le troisième considérant de ce règlement que cette disposition a été introduite «pour des raisons de bonne gestion administrative».
En novembre 1976, la société française Buitoni obtient, sous réserve de constituer la caution, des certificats d'importation pour concentrés de tomate provenant de pays tiers. Elle procède ensuite à l'importation de la marchandise pendant la durée de validité des certificats. Toutefois, par suite d'une erreur de ses services administratifs, les preuves de l'importation ne sont présentées à l'organisme français d'intervention compétent que cinq semaines après l'échéance du délai que nous venons
de mentionner. L'organisme français d'intervention, tout en ne contestant pas la régularité des opérations d'importation effectuées par la société Buitoni, juge que le retard dans la présentation des preuves ne lui permet pas de donner une suite favorable à la demande de libération de la caution présentée par la société en question et décide, en conséquence, que la caution restera acquise.
Contre cette décision, la société Buitoni forme recours devant le tribunal administratif de Paris, en soutenant que l'article 3 du règlement no 499/76 de la Commission est non valide. Et cette juridiction, ainsi saisie, par jugement du 22 mars 1978, s'adresse à notre Cour en lui demandant de se prononcer, conformément à l'article 177 du traité CEE, «sur la validité et sur l'interprétation» de l'article précité.
Pour comprendre la portée exacte de la demande préjudicielle, il conviendra de se reporter aux considérations que la société intéressée a développées lorsqu'elle a introduit son recours devant le tribunal administratif de Paris, étant donné que le jugement de ce dernier est explicitement motivé par la difficulté de répondre «aux moyens de la requête».
Selon la thèse de la société Buitoni, donc, le règlement no 499/76 a prévu une sanction que ni la Commission ni le Conseil n'avaient le pouvoir d'instituer. Si la confiscation de la caution peut être considérée comme étant une mesure logique et adéquate en cas de non-respect de l'engagement que la caution sert à garantir, elle serait au contraire une sanction de type différent lorsqu'elle est opérée dans des circonstances semblables à celle du cas de l'espèce, dans lequel est pénalisé le retard
dans la présentation de documents déterminés et non pas le non-accomplissement de l'obligation d'importer la marchandise dans le délai fixé.
En second lieu, il serait contraire au principe de proportionnalité de pénaliser de manière identique l'inexécution d'une obligation et le simple retard dans la présentation des preuves de l'exécution de celle-ci. Le règlement no 193/75 lui-même aurait tenu compte du principe de proportionnalité en prévoyant (à l'article 18, paragraphes 2 et 3) la libération partielle de la caution proportionnellement aux quantités effectivement importées ou exportées au profit de celui qui remplit seulement son
obligation de façon partielle. Et l'on ne saurait, par conséquent, admettre qu'un opérateur économique ayant respecté entièrement l'obligation d'importer — tout en négligeant d'en fournir la preuve en temps utile — subisse une sanction plus sévère que celle qui est prévue dans l'hypothèse d'une exécution partielle de la même obligation. Le principe de l'égalité de traitement serait lui aussi, de cette manière, méconnu.
La demanderesse au principal soutient enfin que l'article 3 du règlement no 499/76 est contraire aux finalités et à l'esprit du régime communautaire de la caution. S'il est vrai que l'objectif de ce régime est d'amener l'opérateur à respecter son obligation d'importer ou d'exporter, il serait absolument injustifié d'étendre également la confiscation de la caution au cas dans lequel l'obligation a été remplie.
2. Telles sont donc les considérations sur la base desquelles la juridiction nationale a demandé à notre Cour de se prononcer sur la validité de l'article 3 du règlement no 499/76. Mais en formulant sa question, le tribunal administratif de Paris a mentionné également l'interprétation de cet article. Il convient de clarifier ce point tout de suite, afin d'écarter un faux problème.
La société demanderesse au principal pense que si la règle contestée est jugée valide, il reste la possibilité d'en donner une interprétation «libérale» ou «équitable», de façon à lui permettre de récupérer la caution qu'elle a versée. En réalité, elle n'a pas pu indiquer quel sens pourrait, par hypothèse, être attribué à l'article 3 en équité; elle voudrait plutôt que cet article soit appliqué à sa situation de manière très souple, de façon que la mauvaise organisation administrative de ses
services durant la période des vacances soit considérée comme un cas de force majeure! Il est aisé de répondre que c'est au juge national qu'il appartient d'appliquer au cas concret la réglementation communautaire dont il s'agit, et non pas à la Cour; pour cette dernière, il lui appartient de considérer le problème d'interprétation en termes généraux. Si l'on considérait ensuite que le juge de renvoi a eu l'intention de demander l'interprétation des termes «sauf cas de force majeure», figurant
dans le texte de l'article 3, il serait également facile de répondre que la notion de force majeure se réfère à des circonstances anormales non imputables à l'opérateur qui invoque la force majeure pour se soustraire à une obligation ou pour dégager sa responsabilité (cf. arrêt du 11 juillet 1968 dans l'affaire 4/68, Schwarzwaldmilch — Recueil 1968, p. 497 —, du 17 décembre 1970 dans l'affaire 11/70, Internationale Handelsgesellschaft — Recueil 1970, p. 1125 —, du 30 janvier 1974 dans l'affaire
158/73, Kampffmeyer — Recueil 1974, p. 101 —, du 15 mars 1974 dans l'affaire 186/73, Norddeutscher Vieh-und Fleischkontor — Recueil 1974, p. 533 —, du 28 mai 1974 dans l'affaire 3/74, Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel — Recueil 1974, p. 589 —, du 20 février 1975 dans l'affaire 64/74, Reich — Recueil 1975, p. 261). Il nous semble par conséquent qu'un fonctionnement défectueux des bureaux d'une société commerciale pendant la période des vacances estivales ne peut être
considéré comme un cas de force majeure. Si, enfin, les doutes existant dans l'esprit du juge national avaient trait à la détermination d'une marge supposée que l'article 3 pourrait laisser à l'appréciation en équité des administrations nationales ou des juges nationaux, la réponse ne pourrait être que négative; cet article ne prévoit pas de marge de ce genre.
3. Retournons maintenant au problème de la validité de la règle à l'examen et rappelons quels sont les arguments présentés par la Commission. Dans ses observations écrites, cette dernière a défendu la légalité de l'article 3 du règlement no 499/76, en soutenant principalement que cette disposition était devenue nécessaire pour réaliser deux objectifs, à savoir uniformiser les diverses pratiques administratives des États membres en matière de conditions et de délais pour la libération des cautions
et établir une échéance pour la clôture définitive de chacune de ces pratiques.
Ensuite, dans le cadre de la procédure orale, la Commission a développé un troisième argument qui avait été à peine abordé dans les observations écrites, en mettant en évidence le rôle d'information que jouerait le système des certificats d'importation et d'exportation. Ce système devrait permettre entre autres à la Communauté de suivre exactement l'évolution du marché; et la fixation d'un délai unique pour toute la Communauté, dans lequel doivent être clôturées les pratiques relatives aux
obligations garanties par la caution, servirait à assurer que cette fonction d'information joue correctement son rôle. La Commission a soutenu que ce n'est que par la production des preuves par les importateurs et les exportateurs que les organismes nationaux et communautaires sont en mesure de connaître avec précision le nombre des opérations accomplies sur la base de certificats. La gravité de la sanction frappant celui qui ne respecte pas le délai pour la présentation des preuves se
justifierait, selon la Commission, par l'importance de l'intérêt que la Communauté attache au déroulement correct de la fonction d'information. Quand les preuves ne lui sont pas fournies, la Commission est amenée, en effet, à juger que l'opération à laquelle se référaient certains certificats déterminés n'a pas eu lieu et cela fausse sa connaissance de la réalité économique.
En ce qui concerne le premier point — opportunité d'uniformiser les pratiques administratives des États membres en matière de récupération des cautions —, la Commission s'est limitée à affirmer que certaines administrations nationales s'étaient montrées plus rigoureuses que d'autres, mais n'a cité aucun précédent de confiscation de la caution par un État membre du simple chef de retard dans la production des preuves au cours de la période antérieure à l'adoption de la règle à l'examen. D'autre
part, la nécessité d'uniformiser les procédures nationales ne conduisait pas nécessairement à la solution rigoureuse adoptée par le truchement de la disposition de l'article 3 du règlement no 499/76.
En réalité, comme il résulte également de la procédure orale, le second point de l'argumentation de la Commission a pesé, dans le cadre de la défense de celle-ci, d'un plus grand poids que le premier. Nous songeons à la nécessité d'ordre administratif de clore dans un certain délai les dossiers pendants; et nous rappellerons que le troisième considérant du règlement déjà cité motive la règle de l'article 3 par référence à des «raisons de bonne gestion administrative».
C'est sans aucun doute une exigence pratique raisonnable de la part de toute administration de ne pas tenir indéfiniment ouverts les dossiers traités par ses services. La société Buitoni elle-même n'a pas contesté le caractère légitime de cette exigence ni, partant, de la fixation d'un délai d'ordre pour la présentation des preuves de chaque importation ou exportation. De même, la durée du délai établi par le règlement no 499/76 n'a pas été mise en cause elle non plus; la Commission a très
justement affirmé qu'un délai de six mois est un délai raisonnable. Tout aussi raisonnable est le fait que le délai soit «d'ordre» et non de forclusion, comme la Commission l'a souligné. La conséquence pratique en est que les preuves des opérations effectuées peuvent être produites même après l'échéance du terme. Mais tout cela ne préjuge pas de l'appréciation de la sanction appliquée à celui qui ne respecte pas le délai: la question décisive, dans le cas dont nous nous occupons, est le
caractère raisonnable de la sanction, et non pas celle du délai d'ordre.
Enfin, quant au rôle d'information que la Commission attribue au régime des certificats, il est à exclure que la connaissance de la situation du marché dépend de la présentation en temps utile des preuves de la réalisation d'opérations d'importation ou d'exportation des marchandises soumises à l'obligation du certificat. Ces précisions, fournies par la Commission en réponse aux questions qui lui ont été posées à l'audience, confirment le fait que les autorités douanières des États membres
mettent la Commission au courant de toutes les opérations d'importation ou d'exportation des diverses catégories de marchandises. Ces informations revêtent un caractère exhaustif en ce qui concerne les quantités de marchandises et permettent à la Commission de se rendre compte de la situation du marché et des courants d'échanges; ce qu'elles ne permettent pas, c'est d'individualiser les entreprises qui ont contracté des engagements d'importer ou d'exporter inhérents au régime des certificats
dont il s'agit. Le rôle d'information parait donc se limiter à l'acquisition des documents nécessaires pour distinguer, dans le cadre des mouvements globaux de marchandises dont la Commission est déjà informée par les bureaux des douanes nationaux, les opérations réalisées sur la base de certificats d'importation ou d'exportation et, en particulier, pour identifier les entreprises qui ont rempli les obligations liées aux certificats. Cela dit, nous estimons qu'un rôle d'information aussi
secondaire et limité ne revêt pas une importance telle qu'il puisse justifier la lourde sanction de la perte de la caution en cas de retard de présentation des certificats. Et nous croyons opportun de faire observer que si la Commission avait vu dès le début qu'il existait un lien étroit entre le rôle d'information, l'obligation de prouver la réalisation d'opérations effectuées dans un délai donné et les sanctions y relatives, ce lien aurait dû apparaître de la motivation du règlement contesté,
lequel est au contraire muet à cet égard.
4. La clé pour la solution du problème à l'examen se situe au niveau de l'appréciation de la sanction prévue par l'article 3 du règlement no 499/76 à la lumière du principe de proportionnalité, selon lequel toute charge imposée aux destinataires des règles communautaires doit être limitée à la mesure nécessaire pour atteindre l'objectif recherché et exiger aussi peu de sacrifices que possible de la part des opérateurs qu'elle grève. Il n'est guère nécessaire de rappeler qu'il s'agit là d'un
principe désormais fermement ancré dans le droit communautaire (de la jurisprudence de notre Cour nous pouvons citer les arrêts du 13 juillet 1962 dans l'affaire 19/62, Mannesmann — Recueil 1962, p. 659 —, du 17 décembre 1970 dans l'affaire 25/70, Einfuhr- und Vorratsstelle Getreide — Recueil 1970, p. 1162 —, du 24 octobre 1973, dans l'affaire 5/73, Balkan Import-Export — Recueil 1973, p. 1092 —, du 13 novembre 1973 dans les affaires jointes 63-69/72, Werhahn —, Recueil 1973, p. 1230 —, du
11 mai 1970 dans les affaires jointes 99 et 100/76, De Beste Boter et Hoche — Recueil 1977, p. 861 —, du 5 juillet 1977 dans l'affaire 14/76, Bela-Mühle — Recueil 1977, p. 1211). Nous insistons en particulier sur l'arrêt du 11 mai 1977, dans les affaires 99 et 100/76, parce que cet arrêt considère le problème d'une caution en matière agricole sous l'angle du respect du principe de proportionnalité et, dans cet arrêt, la Cour a décidé que les limites de ce qui était idoine et nécessaire pour
atteindre l'objectif visé n'avaient pas été outrepassées, étant donné qu'en ce cas, la perte de la caution ne pouvait pas être considérée «comme ayant le caractère d'une sanction pour violation d'une obligation indépendante» (11e attendu des motifs).
S'agissant d'évaluer la proportionnalité existant entre le moyen mis en œuvre (régime de la caution) et le but à atteindre, il convient évidemment de partir de l'identification de la finalité poursuivie par ce régime. Nous avons déjà eu l'occasion de citer le sixième considérant du règlement no 193/75 de la Commission, du 17 janvier 1975, aux termes duquel la caution «garantit l'engagement d'importer ou d'exporter pendant (la) durée de validité» (des certificats); cette précision est d'autant
plus importante que le règlement no 193/75 visait à «codifier» la réglementation préexistante en matière de certificats d'importation et d'exportation à partir du règlement no 1373/70 de la Commission du 10 juillet 1970 (voir deuxième considérant du règlement no 193/75). De son côté, notre Cour avait déjà dit, précisément à propos du règlement no 1373/70, que «le régime de la caution est destiné à garantir la réalisation des importations et des exportations». Il n'y a donc aucun doute au sujet
du but du régime de la caution, lié au système des certificats d'importation et d'exportation; et cela, avec la conséquence logique et juridique de la légalité de la confiscation de la caution dans l'hypothèse où l'opération prévue n'est pas effectuée.
Mais évidemment, l'inobservation de l'engagement volontairement contracté d'importer ou d'exporter dans un délai déterminé est autre chose que la non-présentation, avant la date établie par le règlement no 499/76, de la documentation prouvant la réalisation de l'importation ou de l'exportation. Étendre à cette seconde circonstance la sanction établie pour la première, c'est-à-dire la confiscation de la caution, équivaut à mettre en œuvre le moyen que représente le régime des cautions en vue
d'atteindre une finalité différente de la finalité originaire, c'est-à-dire (pour reprendre les mots dont la Cour s'est servie dans l'arrêt du 11 mai 1977) attribuer à la perte de la caution le caractère d'une sanction au titre de l'inobservation d'une obligation autonome. Deux considérations s'imposent à cet égard.
En premier lieu, si la non-présentation de la preuve tient au fait que l'opération prévue n'a pas été effectuée, c'est ce fait qui détermine de toute manière la confiscation de la caution; et, par conséquent, une norme du genre de celle de l'article 3 du règlement no 499/76 n'a de raison d'être que si l'intention est de punir le défaut de produire les preuves considéré en soi, c'est-à-dire indépendamment du fait que l'importation (ou l'exportation) ait été réalisée ou non. En second lieu, au
moment de l'adoption du règlement no 499/76, le régime de la caution était en vigueur depuis longtemps et, naturellement, la perte de la caution punissait l'inobservation de l'obligation d'importer ou d'exporter, tandis que l'impossibilité de récupérer la caution jusqu'à ce qu'ait été fournie la preuve que l'opération avait été accomplie, amenait les entreprises à ne pas tarder excessivement à fournir cette preuve. La véritable innovation introduite par le règlement en question, c'est que la
caution est également pour celui qui a respecté l'engagement contracté, mais a laissé s'écouler sans agir le délai «d'ordre» fixé pour apporter les preuves.
Une pénalité aussi rigoureuse frappant une omission de caractère purement formel, d'un niveau de gravité nettement inférieur à celui du non-accomplissement de l'obligation que la caution sert à garantir, nous paraît excessive et nous ne croyons pas que l'inconvénient que pourrait constituer pour l'autorité administrative le fait de tenir un dossier en suspens au lieu de le clore définitivement six mois après l'expiration de la validité du certificat puisse suffire à la justifier.
La Commission dit craindre les inconvénients que comporterait pour le fonctionnement de ses services la liberté laissée aux opérateurs économiques de fournir les preuves requises pour la libération de la caution à un moment quelconque. Nous pouvons lui répondre tout d'abord que toute entreprise a intérêt à libérer le plus vite possible la caution, même lorsque celle-ci a été constituée sous la forme d'une simple garantie bancaire, étant donné qu'il n'y a pas lieu de croire en règle générale que
les banques accordent à leur clientèle des avantages sans contrepartie. En second lieu, nous ferons observer qu'entre la liberté de fournir la preuve que l'opération a été effectuée, sans limite de temps, et la règle draconienne de l'article 3 du règlement no 499/76, il y a une solution intermédiaire qui consiste à fixer, comme il a été fait, un délai d'ordre pour la production de la preuve et à sanctionner, en outre, l'inobservation du délai au moyen d'une astreinte proportionnelle à
l'importance du retard (et augmentant par conséquent avec l'importance de celui-ci, mais sur une base raisonnablement légère). De cette manière, les entreprises auraient une raison de plus de respecter le délai imposé et l'administration obtiendrait une compensation des inconvénients découlant d'un retard éventuel.
La circonstance qu'il est clairement possible d'atteindre le résultat voulu en adoptant des mesures sensiblement moins lourdes pour les administrés nous semble décisive pour considérer que la mesure dont il s'agit en l'espèce est contraire au principe de proportionnalité et, partant, non valide.
5. Pour ces raisons nous conclurons en proposant que la Cour réponde à la demande qui lui est déférée par le tribunal administratif de Paris, par jugement du 22 février 1978, en constatant la non-validité de l'article 3 du règlement no 499/76 de la Commission du 5 mars 1976.
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( 1 ) Traduit de l'italien.
