CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. HENRI MAYRAS,
PRÉSENTÉES LE 25 JANVIER 1979
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
La présente demande de décision préjudicielle met en cause la validité du prélèvement de coresponsabilité du lait institué par règlement no 1079/77 du Conseil, dont les modalités d'application ont été fixées par règlement no 1822/77 de la Commission.
En vérité, il s'agit là d'un procès type. L'intérêt en jeu dans le litige au principal est bien mince, en effet, puisqu'il porte sur la somme de 37 DM et 31 pfennigs qu'une centrale d'achat de Lübeck a retenue, au titre du prélèvement de coresponsabilité, sur le prix d'une livraison de plus de quatre tonnes de lait effectuée par le père du requérant au principal, et reversée au Bureau des douanes de Hamburg-Jonas.
La réclamation introduite contre la perception du prélèvement ayant été rejetée, le demandeur a saisi le Finanzgericht de Hambourg en soutenant que la perception du prélèvement de coresponsabilité ne trouverait aucune base légale dans les dispositions du traité instituant la Communauté économique européenne.
Bien que ne partageant pas ce point de vue, la quatrième chambre du Finanzgericht, prenant notamment en considération le fait que la majorité des quelque 500000 membres du «Deutscher Bauernverband» contesterait l'imposition du prélèvement en cause, a estimé devoir vous saisir, conformément à l'article 177 du traité, des questions préjudicielles suivantes:
«1. Les règlements (CEE) nOS 1079/77 du Conseil du 17 mai 1977 et 1822/77 de la Commission du 5 août 1977, relatifs à la perception d'un prélèvement de coresponsabilité dans le secteur du lait sont-ils nuls parce que le traité CEE ne contient aucune base juridique pour l'adoption desdits règlements?
2. En cas de réponse négative à la première question: la perception du prélèvement de coresponsabilité sur les producteurs de lait viole-t-elle l'interdiction de discrimination de l'article 40, paragraphe 3, du traité CEE, parce que le taux de prélèvement est fixé en unités de compte et parce que la conversion en monnaies nationales, selon les taux de change “verts”, des taux de prélèvement exprimés en unités de compte — prévue en l'espèce dans le règlement CEE no 878/77 du Conseil du 26 avril 1977
—peut aboutir à des charges inégales par rapport aux situations monétaires effectives respectives des États membres?
3. Quelles conséquences une réponse affirmative à la deuxième question a-t-elle pour l'application desdits règlements?»
L'examen de ces questions — et tout spécialement de la première — implique que soit rappelée la situation du marché communautaire dans le secteur du lait et des produits laitiers.
Cette situation est dominée par un excédent structurel dont les causes sont bien connues de la Cour et qui se manifeste depuis de longues années.
D'une part, la production de lait n'a cessé d'augmenter en raison, principalement, de l'élévation du rendement.
D'autre part, la consommation de lait et de produits laitiers est restée constante ou même a légèrement diminué.
Dans ces conditions, les livraisons excédentaires de lait aux laiteries, c'est-à-dire les quantités de lait non susceptibles d'être écoulées au prix communautaire du marché, se sont accrues de quatre points de 1975 à 1977.
Les stocks de beurre entreposés se sont élevés, corrélativement, à 260000 tonnes, tandis que les stocks d'intervention de lait écrémé en poudre dépassaient sensiblement un million de tonnes.
En dépit de l'intervention, entre 1973 et 1977, de mesures ponctuelles destinées à résorber, en partie, ces excédents et à stabiliser le marché, dont l'efficacité s'est révélée fort limitée, la surcharge pesant sur le marché et le coût très élevé que cette situation a entraîné (près de trois milliards d'unités de compte) imposaient des mesures plus radicales.
C'est ainsi qu'est née, après le rejet par le Conseil, en 1974, d'une proposition tendant à instituer une taxe à la production dans le secteur du lait, l'idée de l'institution d'un prélèvement de coresponsabilité, frappant de manière spécifique les producteurs de lait. Il s'agissait d'une mesure à plus long terme que, par exemple, l'achat obligatoire de lait écrémé en poudre imposé par le règlement no 563/76 qui devait être déclaré non valide par arrêts de la Cour, rendus le 5 juillet 1977.
C'est, en définitive, par le règlement no 1079/77 du Conseil, pris après avis favorable du Parlement européen, que le prélèvement de coresponsabilité a été instauré pour une période qui s'étend jusqu'à la fin de la campagne laitière 1979-1980, période susceptible d'être prolongée.
Trois traits caractéristiques peuvent être dégagés du régime organisé par ce règlement:
En premier lieu, sa généralisation à tous les producteurs de lait, sur l'ensemble des quantités de lait livrées aux entreprises de traitement ou de transformation de ce produit, de même que sur les quantités de lait directement vendues sous forme d'autres produits laitiers.
A ce principe, ne sont apportées que trois exceptions, qui nous paraissent les unes et les autres fort limitées et parfaitement justifiées.
La première concerne la production du lait dans les régions de montagne. La deuxième exonère du prélèvement les quantités de lait vendues par un producteur à un autre producteur, dans la mesure où celui-ci les commercialise directement comme lait de consommation et dans la limite globale de trois tonnes par an. Enfin, sont exonérés également les très petits producteurs, dans les régions où, au cours de l'année 1976, la quantité moyenne de lait livrée aux entreprises de transformation par ces
producteurs a été inférieure à 10 kg par jour et par producteur.
Le second trait caractéristique du prélèvement de coresponsabilité réside dans la modération du taux applicable. Compris, initialement, dans une fourchette de 1,5 à 4 % du prix indicatif, le prélèvement a, pour la période du 16 septembre 1977 au 30 avril 1978, été fixé au taux le plus bas. Puis, par règlement no 1001/78, le Conseil a supprimé ce taux-plancher et le montant du prélèvement a été réduit à 0,5 % seulement du prix indicatif.
Le troisième volet important du régime institué consiste non point dans l'affectation spécifique du produit global du prélèvement, ce à quoi s'opposerait le principe de l'universalité budgétaire, mais, dans un programme de mesures à prendre «en liaison avec le prélèvement» que la Commission est tenue, conformément à l'article 4 du règlement de base, de proposer au Conseil. Ce programme est élaboré dans le cadre du «comité consultatif du lait et des produits laitiers», existant depuis 1964, et
discuté également au sein d'un groupe spécialisé dit de coresponsabilité, qui réunit les représentants des producteurs et des transformateurs de lait.
La liste des mesures dès maintenant prises, dans ce cadre, s'avère en réalité fort modeste. Elles concernent:
— d'une part, l'extension du régime, déjà existant, des cessions de lait aux établissements scolaires, par l'élévation du montant de la contribution et par le nombre des produits en cause (règlements nos 1080/77 et 1039/78);
— d'autre part, l'augmentation des possibilités de vente à prix réduit de beurre destiné à la fabrication des glaces alimentaires et de beurre concentré pour la consommation directe (règlements nos 2379/77 et 649/78);
— enfin, des actions de promotion, de publicité et de recherche des produits laitiers, tant dans le marché commun qu'à l'extérieur de la Communauté, ainsi que certaines mesures tendant à améliorer la qualité du lait dans les États membres.
Toutefois, la Commission nous assure que d'autres dispositions, actuellement à l'étude, pourraient être prises à l'avenir.
Selon la requérante, il n'existerait pas un lien déterminant entre ces différentes mesures et le prélèvement, dont le produit ne serait pas affecté au soutien du marché en cause et se révélerait d'ailleurs, compte tenu de l'extrême modicité de son taux (0,5 %), très insuffisant pour pallier les difficultés d'écoulement et réaliser un équilibre structurel.
En réalité, le prélèvement aurait la nature d'une taxe fiscale à la charge de l'ensemble des producteurs de lait et non d'une mesure d'intervention tendant à la stabilisation du marché en cause.
En tant que taxe destinée à assurer le financement de la Communauté, ce prélèvement ne saurait trouver de base légale dans l'article 201 du traité, dont la procédure n'a pas été en l'espèce respectée.
Il ne pourrait pas mieux être légitimement adopté en vertu des dispositions de l'article 43, qui confère certes au Conseil le droit de prendre les mesures visées à l'article 40, paragraphe 3, mais qui ne permet pas d'instituer des taxes à la charge des producteurs dans un secteur agricole déterminé. Le prélèvement de coresponsabilité ne serait pas, enfin, au nombre des mesures d'intervention destinées à la stabilisation des marchés agricoles. Une telle qualification ne correspondrait pas à la
réalité.
Cette thèse ne nous paraît pas pouvoir être retenue.
1) Le règlement incriminé a été pris sur le fondement de l'article 43 du traité qui — du point de vue de la procédure — détermine les conditions d'élaboration de la politique agricole commune.
Du point de vue du droit matériel, ce sont les paragraphes 2 et 3 de l'article 40 qui fixent les pouvoirs de la Communauté. Le paragraphe 3, notamment, dispose qu'une organisation commune des marchés agricoles peut comporter «toutes les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs définis à l'article 39», mais doit se limiter à poursuivre la réalisation de ces objectifs et exclure toute discrimination entre producteurs ou consommateurs de la Communauté.
Parmi ces objectifs de l'article 39, paragraphe 1, lettre c), figure la «stabilisation des marchés».
Les institutions communautaires doivent certes concilier les différents objectifs de la politique agricole commune qui, considérés séparément, peuvent paraître contradictoires et, le cas échéant, accorder à l'un d'entre eux la prééminence temporaire qu'impose la situation économique au vu de laquelle elles arrêtent leurs décisions.
Elles disposent, à cet égard, d'une marge de pouvoir discrétionnaire particulièrement étendue et peuvent prendre, indépendamment des mesures classiques d'intervention visées à l'article 40, paragraphe 3, des décisions d'un caractère exceptionnel et notamment instituer une taxe frappant les producteurs du secteur excédentaire lui-même, ce qui est précisément le cas du règlement no 1079/77, sans imposer de charges aux producteurs d'autres secteurs agricoles, ainsi que l'avait fait le règlement
no 563/76, relatif à l'achat obligatoire de lait écrémé en poudre, qui avait pour objet de limiter les considérables stocks de ce produit.
Ainsi, le prélèvement de coresponsabilité tend, à titre préventif, à stabiliser le marché des produits laitiers.
Le Conseil, comme la Commission, considèrent pour leur part que le prélèvement constitue un moyen efficace en vue d'atteindre cet objectif, en ce qu'il tend, notamment, à freiner la production, et devrait être regardé, à cet égard, comme un «élément de prix négatif» et correspondrait donc, en fait, à une réduction du prix d'intervention.
La question se pose, dans ces conditions, de savoir si une diminution pure et simple du prix du lait n'eût pas été préférable en ce que, se répercutant directement sur la consommation, elle eût permis de concilier l'objectif de stabilisation du marché et celui indiqué à l'article 39, paragraphe 1, lettre d), à savoir «d'assurer des prix raisonnables aux consommateurs». Le Conseil n'a pas expressément répondu à cette question; quant à la Commission, elle y a fourni une réponse écrite ambiguë sur
le plan technique, mais claire en ce qui concerne sa conclusion: la réduction des recettes des producteurs de lait, résultant du prélèvement — contrairement à une diminution des prix d'intervention — ne profite pas au consommateur qui continuera à payer les mêmes prix.
Cette réponse confirme un choix de politique économique qui nous paraît, Messieurs, regrettable à certains égards. Mais notre réflexion ne peut se situer que sur le plan de l'opportunité et il ne nous apparaît pas que la validité juridique du règlement incriminé puisse en être affectée.
Reconnaissons, du moins, avec la Commission, que la réduction du prix garanti du lait à un niveau moins élevé n'aurait, dans la plupart des cas, qu'une influence indirecte et certainement peu déterminante sur le prix à la production, moins encore sans aucun doute quant aux produits dérivés. Or, il est vrai qu'en revanche le prélèvement pèse, de manière directe, sur l'ensemble de la production laitière.
Quant à l'avantage que revêt la souplesse de l'intervention, il ne nous paraît, de prime abord, guère évident. Le système instauré permet certes de prévoir certaines exceptions et différenciations dans des conditions plus aisées que ne le permettrait une politique de réduction du prix d'intervention. Mais il ne serait pas à exclure qu'une telle réduction puisse être compensée par des mesures spécifiques d'aide aux producteurs des régions de montagne et des zones dites déshéritées.
Toutefois, il est exact que le système du prélèvement est un instrument plus souple qu'une action directe sur le prix du lait en tant qu'il est susceptible de permettre une adaptation mieux échelonnée dans le temps ou de déterminer une progressivité de nature à tenir compte d'excédents particulièrement importants au cours de certaines périodes de l'année, notamment pendant les mois d'été.
Encore faudrait-il, pour cela, que le taux du prélèvement ait été non seulement fixé à un niveau suffisamment important, ce qui n'a pas été le cas jusqu'à présent, mais qu'il soit adapté, dans le temps, à l'évolution des circonstances économiques propres au secteur agricole en cause, ce que le Conseil n'a pas cru pouvoir faire.
Toutefois, quelles que soient les imperfections, incontestables, du régime institué par le règlement no 1079/77, il est difficile de lui dénier le caractère d'un mécanisme régulateur du marché.
Ce qui nous paraît, à cet égard, déterminant réside dans le fait que ce sont les producteurs eux-mêmes qui en supportent la charge et qui contribuent ainsi à atténuer — nous ne disons pas à résoudre — le problème des excédents. A ce titre, le fondement légal du prélèvement de coresponsabilité se trouve bien dans l'article 43 du traité et il n'est nul besoin de faire appel à d'autres dispositions telles que l'article 201 ou l'article 235.
Cette dernière disposition doit être d'emblée exclue en ce qu'elle ne saurait intervenir que dans l'hypothèse où l'on se trouve en dehors du cadre de toute habilitation déjà prévue. Or, nous venons de dire que l'article 43, par lui-même, constitue, en l'espèce, une telle habilitation pour le Conseil.
2) Quant à l'article 201, il concerne, vous le savez, la création des ressources propres à la Communauté, notamment au moyen des recettes provenant de l'application du tarif douanier commun.
La procédure de création de telles ressources implique que le Conseil, statuant à l'unanimité, pourra, après consultation de l'Assemblée, arrêter des dispositions dont il recommandera l'adoption par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. L'article 201 constitue ainsi la base de recettes qui, sans distinction aucune, sont destinées à couvrir l'ensemble des dépenses inscrites au budget.
Mais, cet article n'exclut nullement que, dans le cadre de réglementations spécifiques, particulièrement en matière de politique agricole commune, le Conseil ait le pouvoir de créer des recettes qui, en raison de leur lien direct avec des mesures ayant effet sur les dépenses afférentes au secteur en cause, en diminue l'impact.
C'est ce qui ressort, en l'espèce, de la réponse fournie, le 22 septembre 1978, par le Conseil à une question écrite parlementaire au sujet du prélèvement de coresponsabilité dont la perception implique la participation financière des producteurs laitiers à la couverture de certaines dépenses communautaires.
Le Conseil rappelle, à cet égard, «que le règlement no 1079/77 a pour but d'établir un lien plus direct entre la production et les possibilités d'écoulement du lait et des produits laitiers et de tenir compte des intérêts publics en ce domaine. En outre, il apparaît que le prélèvement fait partie d'un ensemble de mesures destinées à régulariser et à stabiliser le marché et à compléter le système d'intervention existant».
En conséquence, en déduit le Conseil, ce prélèvement ne doit pas être considéré comme un impôt; il n'a donc pas été nécessaire de faire référence à l'article 201, l'article 43 du traité apportant une base juridique suffisante.
La Commission a exprimé une opinion analogue dans sa réponse du 12 octobre 1978 à une question écrite identique, émanant du même parlementaire, en insistant sur le lien établi par l'article 4 du règlement entre le prélèvement de coresponsabilité et les mesures spécifiques tendant à l'élargissement des marchés et à la recherche de débouchés nouveaux. Elle a également rappelé que, dans le cadre des interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles, il existe déjà certaines recettes
qui ne constituent pas des «ressources propres» dont la création impliquerait le recours à la procédure de l'article 201. Il en est ainsi, par exemple, des cautions et garanties constituées dans le cadre de la politique agricole commune et restant acquises à la Communauté.
Nous partageons cette manière de voir et nous estimons que les dispositions de l'article 201 ne sont pas applicables au prélèvement de coresponsabilité.
3) Nous devons, à présent, aborder la deuxième question posée par le Finanzgericht de Hambourg.
Comme on l'a vu, cette juridiction met en doute la validité de la perception du prélèvement de coresponsabilité au motif que, son taux étant fixé en unités de compte et la conversion en monnaies nationales étant effectuée selon les cours représentatifs, dits «taux verts», ce système pourrait créer des charges inégales compte tenu de la situation effective des monnaies respectives des États membres, l'une par rapport à l'autre.
N'y aurait-il pas, de ce fait, violation du principe de non-discrimination entre les producteurs des différents États membres?
Le Conseil et la Commission estiment qu'au contraire l'alignement du prélèvement sur les rapports de change réels entre les monnaies des États membres serait incompatible avec le principe de non-discrimination.
La Commission se fonde, dans ses observations écrites, sur une base juridique qui nous paraît incontestable. Il s'agit du règlement no 878/77 du Conseil, relatif aux taux de change à appliquer dans le secteur agricole. Il ressort, en effet, de l'article 1, paragraphe 1, de ce texte que:
«Lorsque les opérations à effectuer en application des actes concernant la politique agricole commune (…) exigent que les monnaies visées à l'article 2 soient exprimées dans un autre monnaie ou en unités de compte, le taux de change est, par dérogation à l'article 2, paragraphe 1, du règlement no 129, celui qui correspond au taux représentatif de cette monnaie.»
Or, comme nous l'avons dit, l'imposition du prélèvement de coresponsabilité entre dans la catégorie des actes «concernant la politique agricole commune» et doit être regardée comme un élément du régime des prix et des interventions dans le secteur des produits laitiers.
Par suite, il est logique que le montant du prélèvement soit, dans chaque État membre, fixé en fonction des taux représentatifs. Si l'on devait, comme le soutient le requérant au principal, fixer le montant du prélèvement sur la base des cours de change réels, il en résulterait précisément une discrimination, les producteurs des États dont la monnaie est valorisée étant indûment favorisés par rapport à ceux des pays dont la monnaie est dépréciée.
La prétendue inégalité de traitement invoquée n'a donc qu'un caractère formel. Dans la réalité des faits, seul le recours aux «taux verts» permet d'éviter les discriminations entre producteurs.
Nous inclinons donc à répondre par la négative à la deuxième question posée par le juge de renvoi.
Dans ces conditions, la troisième question nous paraît être dépourvue d'objet.
Nous concluons à ce que vous disiez pour droit que l'examen des questions qui vous ont été soumises par le Finanzgericht de Hambourg n'a pas révélé d'éléments de nature à affecter ni la validité du règlement no 1079/77 du Conseil instituant un prélèvement de coresponsabilité dans le secteur du lait et des produits laitiers, ni celle du règlement no 1822/77 de la Commission portant modalités d'application dudit prélèvement.
