CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. HENRI MAYRAS,
PRÉSENTÉES LE12 avril 1978
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Comme la réglementation et les faits qui sont à l'origine de la présente affaire ont été amplement et clairement exposés au rapport d'audience, nous procéderons d'emblée à l'examen des mérites du recours; nous serons cependant obligé de faire état de certains chiffres, au risque de démentir le pseudo-adage que l'on attribue aux légistes médiévaux: judex non calculat, mais il n'y a là rien que de naturel en matière de montants compensatoires monétaires.
I — Quant à la recevabilité du recours, nos explications pourront être brèves; du reste, la Commission ne la conteste pas, du moins en ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation. En vertu de votre jurisprudence (en dernier lieu, arrêt S.E.S. du 31. 3. 1977, Recueil p. 709), est recevable un recours d'une personne physique ou morale formé contre une disposition, même réglementaire en la forme, la concernant en raison d'une situation de fait qui la caractérise par rapport à toute autre
personne et l'individualise d'une manière comparable au destinataire d'un acte individuel.
Puisque le règlement no 1583/77 de la Commission ne s'applique qu'à un nombre limité de personnes connues au moment de son adoption, les conclusions à fin d'annulation de ce règlement sont donc recevables.
Toutefois, si vous faisiez droit à cette partie des conclusions, il n'en résulterait pas que les préfixations des restitutions obtenues par la requérante pourraient être annulées: le règlement de la, Commission no 937/77 avait en effet déjà décidé que le droit d'obtenir une telle annulation serait remplacé par l'octroi d'une compensation.
Vous avez invité les parties à s'expliquer à l'audience sur la légalité de ce règlement. Bien évidemment, la Commission n'invoque pas l'illégalité de son propre règlement. Quant à la requérante, bien loin de se prévaloir d'une illégalité éventuelle de ce texte, elle réclame, tout au contraire, le maintien du bénéfice de son application. Pourrait-elle, d'ailleurs, mettre incidemment en cause la légalité de ce texte à l'occasion du présent litige? On peut en douter. En effet, bien que ce règlement
revête à son égard le caractère d'un acte attaquable au même titre que le règlement no 1583/77, elle a omis de former en temps utile un recours à son encontre.
Nous ne croyons pas cependant devoir approfondir ce point, puisque la requérante n'a pas renoncé à effectuer les opérations d'exportation et que les quantités de sucre auxquelles correspondent les restitutions préfixées ont quitté le territoire de la Communauté. La requérante ne demande pas l'annulation de la préfixation de la restitution ni du certificat ou du titre l'attestant; elle critique seulement les modalités de calcul du montant auquel elle a droit pour compenser le désavantage subi du
fait de la modification du taux représentatif de conversion de la monnaie allemande.
Dans cette mesure, ses conclusions à fin d'annulation se confondent avec ses conclusions en indemnité et elle ne saurait à la fois demander le rétablissement du montant fixé par le règlement no 937/77 et critiquer la substitution, opérée par ce règlement, du droit à compensation au droit à annulation.
II — En ce qui concerne les moyens généraux et abstraits que la requérante invoque à l'encontre de la légalité du règlement no 1583/77, nous observerons ce qui suit:
1) La suppression du droit d'opter entre l'annulation et la compensation résulte certes du règlement no 1583/77, mais celui-ci n'a fait que confirmer la suppression résultant déjà du règlement no 937/77, en vigueur depuis le 1er mai 1977, qui n'est lui-même que la conséquence nécessaire de l'article 4, paragraphe 2, 2 e alinéa, dernière phrase, du règlement no 878/77. Or, la requérante n'invoque pas l'illégalité de ce règlement du Conseil.
Ce texte dispose «qu'il peut être décidé, avant la date d'application du nouveau taux, que ce désavantage soit compensé par une mesure appropriée». Il précise «date d'application» et non «date de fixation». Nous ne pensons dès lors pas que la fixation, le 14 juillet 1977, d'un montant de 1,87 DM, au lieu du montant primitif de 2,33 DM, viole cette disposition. Si le nouveau taux représentatif du mark a bien été fixé le 26 avril 1977 par le règlement no 878/77, ce dernier texte n'est entré en
vigueur que le 1er mai suivant. Il n'était applicable, pour le sucre, qu'à compter du 1er juillet 1977, date du début de la nouvelle campagne, mais il n'a été concrètement appliqué qu'à l'occasion de l'accomplissement des formalités douanières d'exportation, c'est-à-dire à partir du 15 juillet 1977, date de publication du règlement no 1583/77 et de son entrée en vigueur. La Commission a pris soin de préciser dans son règlement qu'il n'était applicable «que pour les exportations pour
lesquelles les formalités douanières d'exportation sont accomplies “depuis”l'entrée en vigueur du règlement». Jusqu'a cette date, le montant de la compensation constituant la «mesure appropriée» pouvait être fixé ou rectifié par la Commission.
La faculté d'exercer un tel droit est la contrepartie de la recevabilité du recours et du caractère individuel de la mesure attaquée. Ainsi que le fait observer la Commission, la circonstance que le nombre des certificats délivrés était connu au moment de l'adoption du règlement no 1583/77, si elle est pertinente aux fins de la recevabilité du recours, ne peut être invoquée, s'agissant du point de savoir si ce sont des droits subjectifs ou, au contraire, de simples expectatives qui ont subi
une atteinte. Quant au caractère «approprié» de ce montant, nous renvoyons à nos explications ultérieures.
En réalité, la genèse de ces différents textes nous paraît s'expliquer de la manière suivante: la disposition de l'article 4, paragraphe 2, du règlement no 878/77, a été adoptée par le Conseil le 26 avril 1977 en considération des faits qui étaient à l'origine du litige qui vous avait été soumis dans l'affaire 88/76, S.E.S., sur laquelle vous veniez de statuer par votre arrêt du 31 mars 1977; elle visait à autoriser la Commission, tant que le nouveau taux de conversion n'avait pas été
appliqué, à exclure l'annulation des certificats de préfixation des restitutions pour la remplacer par une «mesure appropriée».
Cette autorisation a été mise en oeuvre par la Commission dans son règlement no 937/77. Mais, après l'adoption de ce texte, la Commission s'est avisée que les participants aux adjudications partielles avaient le droit et l'obligation de demander un certificat d'exportation dans un délai de dix jours après la date de l'adjudication. La plus récente adjudication partielle au titre du règlement de la Commission no 2101/75 concernant une adjudication permanente pour la détermination d'une
restitution à l'exportation de sucre blanc ayant eu lieu le 20 avril 1977, des certificats pouvaient encore être demandés — et devaient être délivrés — jusqu'au 30 avril 1977. C'est pourquoi le règlement de la Commission no 1372/77 du 24 juin 1977 a reporté au 30 avril suivant la date limite à laquelle les certificats d'exportation devaient avoir été délivrés pour que leur annulation puisse ouvrir droit à compensation.
En même temps, ce règlement a étendu le bénéfice du montant fixé par le règlement no 937/77 aux soumissionnaires ayant participé à l'adjudication partielle ayant eu lieu le 20 avril 1977, organisée dans le cadre du règlement no 2732/76 pour la vente de sucre blanc détenu par l'organisme d'intervention allemand et destiné à l'exportation. Nous savons que la requérante était de ce nombre.
Comme il avait été décidé par le règlement no 937/77 avant le 1er juillet 1977, date d'application du nouveau taux représentatif, que le désavantage découlant de la réévaluation du taux «vert» du mark serait neutralisé par l'octroi d'une compensation, il n'était plus possible de laisser aux opérateurs l'option d'obtenir l'annulation de la préfixation de la restitution.
D'ailleurs, l'exercice massif du droit d'annulation pour les certificats d'exportation délivrés au titre des adjudications partielles organisées dans le cadre des règlements no 2101/75 et no 2732/76 aurait risqué de constituer une gêne sérieuse pour la bonne gestion communautaire du secteur considéré.
Mais, c'est alors que le chiffre de 2,33 DM a paru trop «généreux» pour les participants aux adjudications antérieures au 26 avril qui n'accompliraient les formalités douanières d'exportation des quantités de sucre pour lesquelles ils avaient été déclarés adjudicataires qu'après le 1er juillet 1977, date du début de la nouvelle campagne et de l'application du nouveau taux représentatif.
Pour les raisons qu'elle expose, la Commission n'a «ajusté» ce chiffre que le 14 juillet 1977; mais, à ce moment, ceux des opérateurs qui avaient déjà accompli les formalités douanières d'exportation avaient un droit acquis à la préfixation de la compensation. C'est pourquoi le nouveau montant de 1,77 DM n'a été appliqué qu'aux certificats apurés après le 15 juillet 1977. Il nous restera à rechercher si cette façon de faire a porté atteinte aux simples expectatives des opérateurs qui n'ont
exporté qu'après le 15 juillet.
2) La requérante prétend ensuite que la nouvelle fixation opérée par le règlement no 1583/77 est illégale parce que les détenteurs de certificats d'exportation de sucre sont atteints plus durement que les détenteurs de certificats d'exportation d'autres produits agricoles: ceux-ci avaient en effet la possibilité de décider, dans un délai de 30 jours, d'exécuter l'opération couverte par leurs certificats ou d'en obtenir l'annulation, alors que cette option a été retirée aux titulaires de
certificats dans le secteur du sucre. Mais, cette suppression du droit d'obtenir l'annulation résulte du règlement de la Commission no 937/77, qui est lui-même la conséquence directe du règlement du Conseil no 878/77 (article 4, paragraphe 2, 2 e alinéa).
III — Le moyen tiré de la «violation de la confiance légitime» ou de la «sécurité juridique» peut paraître non pertinent dans un recours en annulation; un tel moyen se situe manifestement dans le cadre d'une action au titre de l'article 215 du traité. Mais, comme la requérante a également fondé subsidiairement son recours sur cette disposition du traité, il nous faut l'examiner.
a) Nous avons déjà dit qu'il existe une différence entre admettre que le nombre des personnes concernées par le règlement no 1583/77 était connu au moment de son adoption et reconnaître à ce texte une véritable portée rétroactive. La requérante n'avait aucun droit acquis à cette date: ce droit était seulement en cours d'acquisition; il n'est devenu définitif qu'au moment où son certificat d'exportation a été «apuré», c'est-à-dire lorsque les formalités douanières d'exportation ont été
accomplies. La Commission n'était pas autorisée à modifier le montant de la compensation, mais seulement en ce qui concerne les opérations irrévocablement et définitivement accomplies avant le 15 juillet 1977, date d'entrée en vigueur et de publication du texte. Comme l'expose M. l'avocat général Reischl dans ses conclusions sur l'affaire 88/76 (Recueil 1977, p. 735), «pas plus que dans l'affaire Westzucker (arrêt du 5. 7. 1973, Recueil p. 728), on ne peut donc considérer comme exclu que
des modifications juridiques soient encore effectuées jusqu'à la réalisation de la condition, c'est-à-dire jusqu'à l'apparition d'un droit effectif».
La requérante n'avait donc tout au plus qu'une simple expectative. Sa confiance légitime dans cette expectative peut-elle être considérée comme ayant été violée dans des conditions susceptibles d'engager la responsabilité de la Communauté?
b) Comme ce moyen revêt un caractère éminemment subjectif, il faut rechercher tout d'abord quelle est la nature du préjudice allégué. En effet, la protection des opérateurs au titre de leur confiance légitime dans le maintien d'une situation juridique déterminée ne peut viser qu'à les mettre à l'abri d'un dommage positif, qui leur a été causé précisément à raison de cette confiance, mais non pas à les garantir contre un manque à gagner.
Le désavantage invoque par la requérante du fait de la modification du taux «vert» correspondrait à la variation du montant compensatoire monétaire par rapport à ce qu'il était avant la modification de ce taux.
Elle considère que la compensation du désavantage doit englober l'augmentation du montant compensatoire monétaire résultant de l'augmentation du prix du sucre à compter du 1er juillet 1977et de la modification du taux de conversion.
Nous ne saurions la suivre dans sa prétention. En effet, après comme avant, la société Topfer a perçu intégralement le montant de la restitution préfixée dans ses certificats. Comme l'expose la Commission, ce montant ne subit, en fin de compte, aucune modification en raison de l'ajustement simultané du coefficient visé à l'article 4, paragraphe 3, du règlement de la Commission no 1380/75 qui exprime la relation entre le taux représentatif de conversion et le taux de change réel de la
monnaie considérée.
La requérante se plaint seulement de la différence entre les montants compensatoires monétaires tels qu'ils sont calculés à la fin d'une campagne et tels qu'ils le sont après une modification du taux représentatif de conversion qui coïncide avec le début d'une nouvelle campagne. Les différences affectant les montants compensatoires positifs dont étaient assorties ces restitutions représentent, à vrai dire, au total, un montant qui n'est nullement négligeable. Mais ceci constitue tout au
plus un «manque à gagner» par rapport à une compensation dont la requérante prétend qu'elle a été «préfixée» par le règlement no 937/77; or, nous avons vu que cette façon de présenter les choses n'est pas exacte: «la préfixation» ainsi opérée a été respectée pour les quantités de sucre pour lesquelles les formalités douanières d'exportation ont été accomplies avant le 15 juillet 1977.
Il ne tenait qu'à la requérante d'essayer d'apurer ses certificats avant cette date. Dès la publication du règlement du Conseil no 878/77, il était prévisible que l'annulation des montants compensatoires monétaires afférents aux certificats demandés et délivrés avant le 26 avril 1977, date à laquelle le principe de la nouvelle fixation du taux du mark «vert» avait été arrêté, ne serait compensée que dans la mesure «appropriée».
c) Il nous reste à voir si c'est bien le cas.
Même si elle est obligatoire et si elle remplace le droit à l'annulation, la compensation ne vise qu'à mettre l'opérateur à l'abri d'une réduction du montant global sur lequel il pouvait compter, mais non à lui procurer un bénéfice supplémentaire inespéré ou même escompté du fait du développement du marché survenu après l'événement monétaire.
Transposant ce que disait M. l'avocat général Reischl dans ces conclusions sous l'affaire S.E.S. précitée (Recueil 1977, p. 737), la compensation vise uniquement à combler la différence entre les montants compensatoires monétaires applicables avant et après le 1er juillet 1977, ce qui pouvait être considéré comme suffisant dans l'intérêt des exportateurs, car cela aboutissait à empêcher les désavantages, seul point sur lequel le règlement du Conseil no 878/77 donnait au fond une garantie.
En vérité, on a veillé ainsi à ce que celui qui s'était comporté conformément au système, c'est-à-dire qui n'avait pris ses dispositions qu'après le 15 juillet 1977, puisse effectuer des exportations sans aucun préjudice, sur la base des certificats délivrés initialement.
Le chiffre de 2,33 résulte non pas de la différence entre, d'une part, le montant compensatoire monétaire (11,20), calculé selon le nouveau prix d'intervention brut (34,60), compte tenu de l'ancien taux représentatif (3,48084) et de l'ancien pourcentage de réévaluation du mark par rapport au prix d'intervention (0,093), et, d'autre part, le montant compensatoire (8,86), calculé selon le nouveau prix d'intervention brut, compte tenu du nouveau taux représentatif (3,41258) et du nouveau
pourcentage (0,075), mais de la différence entre, d'une part, le montant compensatoire (10,73), calculé selon l'ancien prix d'intervention brut (33,14), compte tenu de l'ancien taux représentatif et de l'ancien pourcentage, et, d'autre part, le montant compensatoire (8,40), calculé selon le nouveau prix d'intervention net (32,83), compte tenu du nouveau taux et du nouveau pourcentage.
Ce mode de calcul du prix d'intervention n'a été formellement explicité que le 1er juillet 1977 par le règlement de la Commission no 1466/77, mais il résulte clairement des explications données dès le 5 mai 1977 par l'organe syndical de la requérante ainsi que du règlement du Conseil no 1358/77 du 20 juin 1977.
Ainsi que l'explique la Commission, cette nouvelle définition, qui prend en compte le montant de la cotisation perçue sur le sucre d'origine communautaire dans le cadre du régime de compensation des frais de stockage (article 1 du règlement no 1466/77), répond au souci de disposer d'une meilleure base de négociation pour les sucres préférentiels des pays ACP. Elle fait l'objet de critiques de la requérante au plan de l'opportunité politico-économique, mais celle-ci ne met pas juridiquement
en cause les textes qui l'ont instituée.
Il en résulte que les termes de référence pris par le règlement no 937/77 pour calculer le montant de la compensation n'étaient pas comparables; la Commission était donc parfaitement justifiée à (prendre comme terme de comparaison le prix d'intervention brut pour la campagne 1977/1978, ce qui donnait une différence de 1,87 qui, venant s'ajouter au montant compensatoire de 8,86, fixé par le règlement no 1474/77 du 30 juin 1977, qui n'est pas mis en cause par la requérante, donne exactement
le montant compensatoire de 10,73, en vigueur au moment de l'adoption du règlement no 937/77.
d) La requérante prétend qu'elle pouvait nourrir des espoirs légitimes en raison de la pratique antérieure de la Commission. Il est exact que la méthode de calcul appliquée par la Commission en 1976 (règlement no 557/76) a abouti à accorder aux exportateurs plus que la compensation des désavantages provoqués par le retentissement d'un nouveau taux représentatif sur les montants compensatoires monétaires à octroyer.
Mais le fait d'avoir été particulièrement «généreuse» l'année précédente et de l'avoir encore été pour les certificats délivrés avant le 26 avril 1977 et qui viendraient à être apurés avant le 14 juillet 1977 (nous avons expliqué que la Commission y était obligée en raison des droits acquis) ne constitue pas un précédent qui la lie.
En toute logique, la Commission aurait dû procéder à cette rectification dès avant le 1er juillet 1977, en même temps qu'elle adoptait le règlement no 1474/77. Mais le fait qu'elle n'y ait procédé que le 14 juillet est sans influence sur la légalité de son règlement no 1583/77 et ne fait pas grief à la requérante, puisque ce texte a formellement exempté les exportations pour lesquelles les formalités douanières auraient été accomplies jusqu'à cette date.
Un motif d'intérêt général pouvait amener la Commision à s'écarter de cette pratique. En regard des prétentions de la requérante, il faut tenir compte de l'incidence financière non négligeable sur les charges qui viennent lourdement grever le budget du FEOGA en ce qui concerne les postes «montants compensatoires monétaires» et «frais de stockage».
La requérante allègue que la Commission perd totalement de vue qu'à partir du 1er juillet 1977 elle doit elle-même payer aux fabricants de sucre le prix d'intervention majoré, pris comme base de ses transactions avec ses fournisseurs. En fait, la requérante a pris ses dispositions en fonction de l'ancien prix d'intervention. Si tel n'est pas le cas, elle a spéculé sur l'évolution des montants compensatoires ou bien elle tente de répercuter sur la Communauté l'incidence de la hausse du prix
d'intervention, incidence résultant du jeu de clauses contractuelles dont elle est seule à assumer la responsabilité vis-à-vis de ses fournisseurs.
Faire droit à ses prétentions reviendrait à considérer comme fixé à l'avance le montant compensatoire monétaire afférent aux restitutions préfixées avant le 26 avril 1977 pour des tonnages exportés après le 15 juillet 1977.
Encore une fois, cette préfixation du montant compensatoire a été admise pour les exportations effectuées avant le 14 juillet 1977, car elle avait été rendue nécessaire par le fait que l'expiration du délai dans lequel les certificats d'exportation devaient être demandés avait été reportée au 30 avril 1977 et que le règlement no 1372/77, qui décidait cette prorogation, est resté en vigueur jusqu'au 14 juillet 1977. Mais cette préfixation des montants compensatoires revêtait un caractère
tout à fait exceptionnel et il n'est pas possible, en dehors de ce cas d'espèce, d'accorder un tel bénéfice, si ce n'est depuis l'adoption très récente du règlement no 243/78 du 1er février 1978.
Dans ces conditions, nous concluons au rejet de la requête et à ce que les dépens soient mis à la charge de la requérante.
