CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. HENRI MAYRAS,
PRÉSENTÉES LE 11 JANVIER 1978
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
La présente affaire concerne certaines des mesures communautaires prises pour combattre les conséquences de la pénurie de pommes de terre au cours de l'hiver 1975/1976. Aucun État membre n'a recouru à la possibilité de présenter des observations et le requérant au principal ne s'est manifesté que lors de la procédure orale; toutefois, comme le Conseil et la Commission ont eu recours à cette possibilité et que l'affaire concerne la matière du principe de la confiance légitime, principe dont les
conséquences sont délicates à fixer, vous avez renoncé à la renvoyer à l'une de vos chambres. Bien qu'il soit difficile pour la Cour de se prononcer dans l'abstrait, à l'occasion d'un examen objectif en interprétation ou en validité effectué dans le cadre de l'article 177, sur la «confiance»que le requérant au principal pouvait avoir, à titre individuel, dans le maintien d'une situation juridique donnée, ce n'est pas tant ce principe ni ses conséquences qui nous paraissent, à vrai dire, devoir faire
problème en l'espèce (première question) que la détermination du taux de change applicable (deuxième question).
I — Aux termes de l'article 1, paragraphe 1, du règlement no 348/76 du Conseil, du 17 février 1976, relatif à des mesures à prendre en raison des difficultés d'approvisionnement en pommes de terre, il est perçu une taxe à l'exportation vers les pays tiers de plants de pommes de terre non certifiés de la sous-position ex 07.01 A I et de pommes de terre de conservation de la sous-position 07.01 A III du Tarif douanier commun. Le montant de cette taxe s'élève à 25 unités de compte par 100 kg.
La juridiction nationale vous demande tout d'abord si l'application de cette mesure à des lots de pommes de terre qui avaient été vendus avant son institution et dont le prix avait dès lors été fixé ne constitue pas une atteinte au principe de la «protection de la confiance légitime». Seul le juge national pourra dire si la «confiance légitime» a été trahie en l'espèce; néanmoins, nous essaierons d'indiquer les éléments qui pourraient être utiles pour la solution du litige au principal.
Le règlement proposé par la Commission le 17 février 1976, arrêté le jour même par le Conseil, est entré en vigueur à la date de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes, soit le surlendemain 19 février 1976; il était applicable aux opérations ayant fait l'objet de l'accomplissement des formalités douanières d'exportation à partir du jour suivant celui de son entrée en vigueur, c'est-à-dire à partir du 20 février, et jusqu'au 30 juin 1976 (article 2, alinéa 2).
1. A supposer que les contrats de vente portant sur les 119 tonnes de pommes de terre initialement déclarées par le requérant au principal à la douane allemande et sur les 2 tonnes embarquées à son insu aient été effectivement conclus avec son acheteur suédois les 10 et 16 février, il est manifeste que le règlement n'a pas eu d'effet rétroactif, ni même immédiat, condition mise par votre jurisprudence à la reconnaissance éventuelle d'une violation de la «confiance légitime» et de la «sécurité
juridique».
Si le Journal officiel des Communautés européennes est parvenu en république fédérale d'Allemagne dans le courant du jour de sa publication, c'est-à-dire le 19 février 1976, le requérant avait encore quelques heures avant le 20 février pour «accomplir les formalités douanières d'exportation» des pommes de terre qu'il avait achetées aux Pays-Bas. Les distances ne sont pas tellement grandes dans cette partie du marché commun et le télex est bien connu des opérateurs.
2. L'adoption de la mesure incriminée n'était pas non plus imprévisible, autre condition exigée par votre jurisprudence pour que la «confiance légitime» soit violée.
Les contre-ordres ou incertitudes régnant dans les milieux professionnels ou douaniers allemands dont fait état le requérant — et qui ne sont pas le fait des institutions communautaires — auraient bien plutôt dû le mettre en garde contre le caractère risqué de l'opération.
Un opérateur prudent et avisé ne pouvait ignorer que:
— par règlement no 128/76 du Conseil, du 20 janvier 1976, le droit de douane autonome du Tarif douanier commun pour les pommes de terre de consommation avait été totalement suspendu jusqu'au 28 mars 1976;
— par règlement no 288/76 du Conseil, du 9 février 1976, les droits de douane autonomes et conventionnels du Tarif douanier commun pour les pommes de terre de semence et pour les pommes de terre nouvelles avaient également été totalement suspendus jusqu'au 28 mars 1976.
Abstraction faite de l'affirmation du Conseil, qui aurait fait connaître dans toute sa portée le nouveau règlement par des «communications» à la presse les 17 et 18 février 1976, information que plusieurs quotidiens allemands d'audience nationale auraient propagée dans leur édition du 19 février, il y avait donc lieu, compte tenu de la psychose de pénurie, de s'attendre à tout moment à l'adoption de mesures plus draconiennes.
3. Compte tenu de l'intérêt public péremptoire qui a présidé à l'adoption de la mesure arrêtée par le Conseil, l'efficacité de celle-ci dépendait évidemment de son entrée en vigueur, sinon immédiate, du moins très rapide. Dans une situation de crise et de fluctuation des prix telle que celle du marché des pommes de terre à l'époque, il est impossible d'assurer un bon fonctionnement du marché si les autorités de Bruxelles ne peuvent mettre en vigueur à court terme, voire immédiatement, les
instruments de gestion de ce marché.
4. Par règlement no 890/76 du 14 avril 1976, la Commission a autorisé les États membres à exonérer de la taxe les exportations de pommes de terre vers certains pays ou territoires pour autant que ces exportations aient été effectuées en exécution de contrats conclus avant le 17 février 1976. Mais, l'adoption de ces mesures transitoires, arrêtées en vue de permettre le maintien de certains courants d'exportation traditionnels, ne se justifiait pas dans le cas de la Suède qui ne figure pas parmi
les pays cités dans l'annexe à ce règlement. Le requérant au principal n'a pas excipé de l'illégalité de ce texte en ce qu'il n'incluait pas la Suède parmi les pays tiers ou territoires pour lesquels les expéditions de pommes de terre pouvaient bénéficier d'une «mesure de grâce».
5. Compte tenu du fait que la Suède accordait elle-même, paraît-il, une subvention de 18 unités de compte par 100 kg aux importations de pommes de terre, le montant de la taxe instituée (25 unités de compte par 100 kg) ne nous paraît pas présenter un caractère excessif; mais, tout dépend évidemment du point de vue auquel on se place et nous admettons bien volontiers que l'intéressé soit d'un avis contraire.
II — La deuxième question qui vous est posée par le juge national est inspirée par la circonstance que le taux de change appliqué à l'époque en république fédérale d'Allemagne en matière agricole était légèrement moins élevé (3,57 DM pour une unité de compte) que le taux appliqué en matière de douane (3,66 DM par unité de compte).
Cette disparité ne peut paraître étrange qu'à ceux qui ne sont pas familiers du pragmatisme avec lequel le Conseil procède en matière économique et des considérations qui ont amené cette institution à arrêter, le 30 mai 1968, le règlement no 653/68, qui fixe les conditions de modification de la valeur de l'unité de compte utilisée pour la politique agricole commune.
L'unité de compte agricole est formellement définie par le même poids d'or fin (0,88867088 gramme) que l'unité de compte parité-or déclarée au Fonds monétaire international, qui sert notamment pour l'exécution du budget et pour l'application du Tarif douanier commun; mais, pour les besoins de la conversion en monnaies des États membres des montants fixés en unité de compte par les actes de la politique agricole commune (Prix communs, prélèvements, restitutions à l'exportation et à la
production, aides, etc.), l'unité de compte est convertie en monnaie nationale au moyen d'un taux représentatif qui tend à se rapprocher du taux résultant des taux de change réels pratiqués sur le marché. Ce taux représentatif, progressivement substitué au taux de conversion de l'unité de compte parité-or, est modifié de temps en temps par décision du Conseil pour refléter plus étroitement les rapports de change sur les marchés (c'est ainsi que, récemment encore, le «taux vert» du franc
français a été adapté), ce qui entraîne un gonflement des dépenses du FEOGA, qui, elles, sont exprimées en unités de compte converties au taux résultant des parités déclarées au Fonds monétaire international. A l'époque qui nous intéresse, le taux de conversion de l'unité de compte «générale», notamment utilisée pour l'application du Tarif douanier commun, était de 3,66 DM.
A partir du 3 mars 1975 (règlement du Conseil no 475/75 du 27 février 1975), pour la politique agricole commune, le taux représentatif («taux vert») du mark allemand a été fixé à 0,279429 unité de compte pour 1 DM, alors qu'il était auparavant de 0,242806 unité de compte, ce qui correspondait à la parité déclarée au Fonds monétaire international. On comprend donc l'intérêt que représente pour le requérant au principal l'application du taux de conversion de l'unité de compte «générale» (3,66 DM)
ou, au contraire, le recours au taux «représentatif» de l'unité de compte «agricole» (3,57 DM).
1. Le fait qu'aux termes de l'article 1 du règlement de la Commission no 485/76, du 3 mars 1976, portant modalités d'application du règlement du Conseil no 348/76, les dispositions du règlement no 645/75 de la Commission du 13 mars 1975 s'appliquent à la taxe instituée par l'article 1 du règlement no 348/76 n'est pas décisif. En effet, ces dispositions ne visent qu'«à assurer une gestion uniforme des marchés», et, en particulier, à déterminer le moment à partir duquel les produits doivent être
considérés comme «placés sous contrôle douanier jusqu'à la sortie de la Communauté». Ce jour est celui au cours duquel le service de douane accepte l'acte par lequel le déclarant manifeste sa volonté de procéder à l'exportation. Cette acceptation est considérée comme «accomplissement des formalités douanières d'exportation» (article 4).
Il n'est pas non plus déterminant que, comme l'explique la Commission, lors de l'élaboration du règlement no 348/76, les instances compétentes aient pris comme base le taux de change «vert» des monnaies nationales; un tel argument nous paraît constituer une pétition de principe.
2. Il est certain, en revanche, que la pomme de terre est un produit agricole qui a vocation à relever d'une organisation commune de marché.
Par ailleurs, la pomme de terre faisait, à l'époque des faits qui ont donné lieu au litige au principal, et fait encore, à l'heure actuelle, l'objet d'organisations nationales de marchés plus ou moins bien structurées:
— régime de prix minimum en France, en république fédérale d'Allemagne, en UEBL;
— régime de stocks régulateurs en France;
— régime de contingentement de la superficie plantée en pommes de terre et de contrôle des échanges au Royaume-Uni. Dans ce dernier pays, le Potato Marketing Board a pour mission d'acheter les surplus et d'interdire les exportations, à l'exclusion des pommes de terre nouvelles; lorsque les prix du marché sont inférieurs à un prix de référence, le gouvernement verse au Board un «deficiency payment».
Mais le fait que ce légume relève d'organisations nationales de marché ne saurait suffire pour affirmer qu'il existe une politique agricole commune le concernant.
La portée généralement attribuée à vos arrêts Charmasson (Recueil 1974, p. 1383), Rewe-Zentrale (Recueil 1976, p. 181), Miritz (Recueil 1976, p. 217) et Commission/République française (Recueil 1977, p. 515) devrait simplement entraîner l'illicéité du maintien par les États membres, après la fin de la période de transition, des entraves aux échanges de pommes de terre, même s'ils ne font pas encore l'objet d'une «discipline communautaire».
3. Dans la proposition de règlement portant organisation commune des marchés dans le secteur des pommes de terre, que la Commission a présentée au Conseil le 23 janvier 1976, il est prévu que l'application des droits de douane du Tarif douanier commun doit suffire, en principe, à stabiliser le marché communautaire, comme pour les autres fruits et légumes.
Les droits spécifiques perçus à l'importation de certains fruits et légumes sont fixés en unités de compte parité-or. La taxe à l'exportation en cause est l'envers du droit de douane à l'importation dont la perception avait été suspendue par les règlements que nous avons rappelés. Certes, les importations de pommes de terre ne sont soumises qu'à un droit ad valorem, qui n'est pas fixé en unités de compte. Mais le fait que l'application du règlement soit limitée aux produits relevant de la
position tarifaire 07.01 A II implique indirectement mais nécessairement une référence à l'unité de compte définie dans les règles générales du Tarif douanier commun (première partie, titre I, C), même si en l'espèce il n'est point besoin de recourir à ce critère pour délimiter les produits en cause.
4. Les seules mesures qui aient été adoptées jusqu'ici au plan communautaire sont de nature tarifaire et temporaire, ainsi que le rappelait opportunément Monsieur l'avocat général Franco Capotorti dans ses conclusions sous l'affaire 68/76, Commission contre République française (Recueil 1977, p. 538). Les règlements nos 128/76 et 288/76 se réfèrent à l'article 28 du traité CEE. Le règlement no 348/76 fonde l'institution de la taxe litigieuse exclusivement sur les articles 103 et 113, qui
concernent la politique de conjoncture et la politique commerciale, et non sur l'article 39, paragraphe 1, d) ou e), qui a trait à la politique agricole, non plus que sur l'article 235.
Par conséquent, le taux «vert» n'est applicable qu'aux opérations à effectuer en application des actes concernant la politique agricole commune. Appliquer ce taux à la taxe en question aurait pour effet que les pommes de terre seraient traitées comme un produit soumis à une organisation commune de marché alors qu'à tous autres égards elles sont considérées dans votre jurisprudence comme des produits «de droit commun».
Nous ajouterons enfin que, si les règlements de la Commission nos 485/76 et 890/76 devaient être considérés comme des actes de la politique agricole commune, ils auraient dû très probablement être arrêtés selon une toute autre procédure, par exemple après avis d'un comité de gestion «pommes de terre».
III — Dans ces conditions, il nous paraît qu'il n'y a pas lieu de répondre à la dernière question posée par le juge national.
En fait, par cette question, ce juge critique l'application du taux «vert» qui, tout en s'adaptant avec moins de rigidité que le taux parité-or à l'évolution des diverses monnaies de la Communauté, n'aurait pas été assorti de montants compensatoires monétaires. Mais, comme les montants compensatoires monétaires ne sont prévus que dans le cadre de la politique agricole commune, la critique ne porterait que si l'on avait recours au taux «vert», ce que nous vous proposons d'écarter.
Quant à l'affirmation selon laquelle le fait d'appliquer le taux parité-or du Tarif douanier commun aurait lui-même été discriminatoire, elle ne saurait être retenue en matière tarifaire, sinon le système des montants compensatoires monétaires devrait être étendu à tous les produits qui relèvent du Tarif douanier commun!
La non-application des montants compensatoires monétaires à la taxe en cause s'explique peut-être également, comme l'affirment le Conseil et la Commission, par le caractère marginal des exportations de pommes de terre — auquel cas d'ailleurs on pourrait s'interroger sur la portée pratique de l'institution de la taxe — et par les problèmes pratiques considérables qu'aurait posés leur extension à une mesure de caractère temporaire.
L'avantage théorique que présente, selon le Conseil, pour les opérateurs, l'application d'un taux relativement stable qui, s'il n'a pas compensé l'écart survenu dans les situations monétaires depuis 1969, leur permettait en revanche de tenir compte d'avance plus sûrement des conditions économiques, constituerait plutôt un argument en faveur de l'application du taux douanier. Mais ces considérations ne nous paraissent pas déterminantes: le recours à l'unité de compte parité-or s'explique par le
caractère purement tarifaire de la mesure en cause.
Par conséquent, nous estimons que la taxe de 25 unités de compte par 100 kg instituée pour les pommes de terre par l'article 1, paragraphe 1, du règlement no 348/76 devait être convertie sur la base du taux de change de 3,66 DM par unité de compte (article 1 du règlement no 129 du Conseil, modifié par le règlement no 653/68 du 30 mai 1968).
Nous concluons à ce que vous répondiez aux questions qui vous sont posées dans le sens des observations qui précèdent.
