CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. HENRI MAYRAS,
PRÉSENTÉES LE 4 FÉVRIER 1976
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
La production et le commerce des semences de légumes tiennent une place non négligeable dans l'économie de certains des Etats membres de la Communauté européenne. La qualité de ces semences est essentielle au rendement des cultures. C'est pourquoi, leur commerce fait l'objet, depuis longtemps, de contrôles de variétés, fondés sur le résultat des travaux de sélection. Il est, d'un autre côté, à peine besoin de souligner que, s'ils veulent que leurs produits soient compétitifs sur un marché commun,
les jardiniers et maraîchers du marché européen doivent pouvoir bénéficier des mêmes conditions pour l'achat des semences. Dans le cadre d'une organisation commune de marché, il était donc nécessaire d'éliminer les mesures de protection nationales périmées.
Les graines de semences de légumes énumérées au chapitre 12 du tarif douanier commun figurent à l'annexe II, prévue à l'article 38 du traité. Elles devaient, en conséquence, faire l'objet d'une réglementation agricole commune avant la fin de la période de transition, soit au plus tard le 1er janvier 1970.
En ce domaine, la politique communautaire s'est développée suivant deux axes différents: l'un relatif à l'aspect technique de la commercialisation des semences, l'autre à l'organisation du marché proprement dit.
En premier lieu, dans la perspective d'un accroissement de la productivité des semences de légumes et d'une libre circulation de ces produits, il était nécessaire d'unifier les règles présidant au choix des variétés admises à la certification, au contrôle et à la commercialisation. Il convenait, à cette fin, de créer un catalogue communautaire des variétés de légumes et, au préalable, de prévoir, dans chacun des États membres, l'établissement, selon des règles unifiées, d'un ou de plusieurs
catalogues nationaux des variétés reconnues. Cette réglementation obéit à divers critères dont le but est d'assurer que les variétés admises soient distinctes, stables et suffisamment homogènes.
Il fallait, en second lieu, mettre sur pied l'organisation commune du marché.
Ce sont ces deux aspects du secteur des semences que le Conseil s'est efforcé d'organiser. Mais, compte tenu du caractère technique et passablement complexe des problèmes à résoudre, il n'est pas étonnant que les premiers textes communautaires n'aient vu en fait le jour qu'après l'expiration de la période de transition. Pour ce qui est du marché commun des semences (parmi lesquelles les semences de légumes), bornons-nous à rappeler que le texte de base est le règlement du Conseil no 2358/71 du
26 octobre 1971, entré en vigueur le 1er juillet 1972.
Ce régime n'est pas directement en cause dans le présent litige; toutefois, il ne faut pas perdre de vue le lien qui existe entre la production et la libre circulation des semences d'une part, et la réglementation relative aux normes de qualité d'autre part: dans ce domaine, plus encore que dans d'autres, il n'est pas de «marché commun» sans normes communes de commercialisation.
Pour les définir, le Conseil a adopté, dès le 29 septembre 1970, la directive 70/458. Le recours à cet instrument juridique plutôt qu'à un règlement s'explique aisément par la nature des problèmes à résoudre: problèmes de standards minima, d'équivalence, d'harmonisation des méthodes de certification et de contrôle, dont la solution suppose une coopération étroite entre les États membres et la Commission.
On ne saurait donc sous-estimer l'importance de ce premier jalon, même si, conformément à l'article 189, la directive laisse aux autorités nationales la compétence «quant à la forme et aux moyens» propres à atteindre le résultat. La directive 70/458 constitue donc la véritable charte commune en matière de commercialisation des semences de légumes; elle conditionne la réalisation et le fonctionnement du «marché commun» de ces semences.
Son article 3 impose à chaque État membre l'établissement d'un ou de plusieurs catalogues des variétés admises et prévoit l'établissement d'un «catalogue commun des variétés des espèces de légumes», publié au Journal officiel des Communautés européennes.
Selon son article 9, les États membres devaient avoir achevé, au 30 juin 1975 au plus tard, l'examen des caractères au vu desquels les différentes espèces pouvaient être admises au catalogue national des variétés; ils devaient prendre toutes les mesures nécessaires pour que les admissions accordées avant le 1er juillet 1970, en vertu de principes différents de ceux retenus par la directive, viennent à expiration le 30 juin 1980.
L'article 40 de la directive charge la Commission du soin de prendre les mesures d'application nécessaires, selon une procédure analogue à celle — que vous connaissez bien — des comités de gestion, dans les organisations communes des marchés agricoles. Mais, c'est sur avis d'un comité dit permanent des semences et plantes agricoles, horticoles et forestières, institué par le Conseil dès 1966, que cette compétence devait être exercée par la Commission. Il n'en reste pas moins que les règles générales
afférentes à la consultation des «comités de gestion» sont en l'espèce applicables.
Enfin, l'article 43 du même texte communautaire dispose que «les États mettent en vigueur, le 1er juillet 1972 au plus tard, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux dispositions de la présente directive» et qu'ils «en informent immédiatement la Commission». Notons en passant que cette date est précisément celle à laquelle le règlement no 2358/71 devait entrer en vigueur et est effectivement entré en vigueur.
Cependant, en ce domaine comme dans d'autres, les échéances prévues ont dû être révisées.
Tout d'abord, pour tenir compte de l'adhésion des nouveaux États membres, l'article 3 de la directive du Conseil 72/274 du 20 juillet 1972 a fixé au 1er janvier 1973 la date à laquelle les États membres originaires devaient mettre en vigueur les dispositions nécessaires pour que les produits originaires des États en question puissent être commercialisés sur leur territoire dès après l'adhésion.
Une deuxième série de modifications ont été apportées par la directive 72/418 du Conseil du 6 décembre 1972.
Alors que l'admission des variétés de certaines espèces de légumes ne devait plus être faite que sur la base d'examens officiels à compter du 1er juillet 1972, l'article 6,3, de la directive a substitué à cette date celle du 1er juillet 1977; il a encore assoupli ce régime en prescrivant que ce n'est qu'à partir de cette date qu'il «peut être prescrit, selon la procédure prévue à l'article 40, qu'à partir de dates déterminées les variétés de certaines espèces de légumes ne sont admises que sur la
base d'examens officiels», ce qui revient à institutionnaliser une clause de révision permanente.
L'article 6,4, tolère la commercialisation au niveau national, pour une période transitoire (expirant au 30 juin 1975), des semences standard de variétés qui, tout en n'ayant pas été admises officiellement, étaient effectivement commercialisées avant le 1er juillet 1972.
L'article 7,3, maintient jusqu'au 30 juin 1982 la validité de l'admission des variétés au catalogue national, accordée avant le 1er juillet 1972.
En outre, d'autres modifications ont été apportées au régime initial par directive du Conseil 73/438 du 11 décembre 1973.
L'article 6,3, de ce nouveau texte admet, pour une période transitoire expirant au 1er juillet 1975, la possibilité de commercialiser des mélanges de semences standard de plusieurs variétés, si ces semences avaient été récoltées avant le 1er juillet 1973 et lorsqu'il s'agissait de petits emballages de certaines espèces de légumes; il permet de déroger aux conditions prévues par la directive de base en ce qui concerne la faculté germinative de ces semences, à condition qu'elles fassent l'objet d'un
marquage spécial.
En vertu, enfin, de l'article 32,2, de la directive 70/458, les États membres ont, à défaut d'une décision du Conseil, conservé jusqu'au 30 juin 1975 le droit de constater si les garanties offertes par les pays tiers en matière de semences étaient les mêmes que celles existant chez eux ou résultant de la directive de base; ils pouvaient notamment constater, sous leur propre responsabilité, l'équivalence des examens et des contrôles réalisés dans ces pays.
De son côté, la Commission avait l'obligation de proposer au Conseil l'adoption de critères permettant de constater si les inspections officielles réalisées dans ces mêmes pays étaient équivalentes à celles effectuées dans la Communauté.
Étant donné que les examens établissant une constatation communautaire de l'équivalence n'ont pu être menés à bien, la Commission a, le 31 octobre 1975, proposé au Conseil le report de cette date au 30 juin 1977 (JO no C 267 du 21. 11. 1975, p. 14).
Nous sommes certain, Messieurs, que vous ne vous égarerez pas dans ce maquis de textes, bien qu'il soit difficile de faire la part de ce qui est dû à la carence soit des autorités communautaires, soit des États membres ou même des pays tiers, ou tout simplement à la complexité de la matière et à l'évolution des connaissances techniques.
Toujours est-il que, n'ayant reçu aucune information officielle du gouvernement italien sur les dispositions internes qui devaient être prises par lui afin de donner un commencement d'exécution à celles des dispositions de la directive devant entrer en vigueur le 1er juillet 1972 au plus tard, et n ayant pas eu elle-même connaissance de l'adoption ni de l'application des modifications nécessaires pour conformer la législation nationale existante à la directive communautaire, la Commission fit part,
le 21 décembre 1973, au ministre des affaires étrangères de la République italienne de ce qu'elle «estimait» que l'Italie avait manqué à l'une des obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE.
C'est là, vous le savez, le «coup de semonce» préalable à la procédure de manquement prévue à l'article 169.
La Commission donnait au gouvernement italien un délai d'un mois pour présenter ses observations. Le 12 mars 1974, la représentation permanente de la République italienne transmit à la Commission une réponse du gouvernement italien selon laquelle la loi nationale no 1096 du 25 novembre 1971, dont le règlement d'application était alors en cours de publication à la Gazzetta ufficiale, avait déjà introduit des dispositions de caractère général destinées à mettre en œuvre les prescriptions
communautaires, notamment quant au conditionnement des produits, aux caractéristiques marchandes minimales admises pour la commercialisation, aux prescriptions phytosanitaires, etc. En outre, un décret du président de la République en date du 26 avril 1973 avait institué le catalogue des variétés des espèces de légumes. Enfin, un projet portant réception des dispositions communautaires particulières aux semences de légumes avait été soumis pour approbation au Conseil des ministres.
Le 13 novembre 1974, la Commission émit un avis motivé aux termes duquel elle constatait que la République italienne avait manqué aux obligations lui incombant en vertu de la directive 70/458 et invitait celle-ci à prendre les mesures requises pour se conformer à cet avis dans un délai de 60 jours.
Par recours enregistré au greffe de la Cour le 10 juin 1975, la Commission vous a saisis, conformément à l'article 169, 2e alinéa, en vous demandant de constater le manquement de l'État italien.
Le recours de la Commission reprend, en l'étoffant quelque peu, le texte de l'avis motivé: il fait valoir que, si les dispositions de portée générale de la directive 70/458 ont bien été intégrées dans l'ordre juridique italien, la République italienne n'aurait pas adopté les mesures nécessaires pour se conformer aux dispositions concernant:
— l'établissement du catalogue national des variétés des espèces de légumes et les modalités d'admission des variétés à ce catalogue (article 3,2, de la directive),
— la classification des semences (articles 2 et 20),
— les critères de commercialisation des semences standard (articles 24 à 26),
ni aboli les restrictions à la commercialisation des semences conformes aux dispositions 3 et 15 de la directive (articles 16,1, et 30).
Encore que les autres États membres n'aient appliqué qu'avec retard la directive en question, ils s'y seraient tous, nous dit la Commission, conformés entre-temps, alors que la non-exécution par l'Italie de ses obligations durerait depuis maintenant plus de trois ans.
Dans son mémoire en défense, le gouvernement de la République italienne rappelle les explications transmises par sa représentation permanente: le règlement d'application de la loi no 1096 aurait été approuvé par décret du président de la République no 1065 du 8 octobre 1973; le catalogue des variétés de certaines espèces de légumes aurait été institué par décret présidentiel le 26 avril 1973; enfin, si les dernières mesures nécessaires à la mise en œuvre de la directive en droit interne n'ont été
adoptées qu'avec retard, ce retard était bien explicable compte tenu de la complexité de la matière; les délais prévus par le législateur communautaire auraient été trop optimistes et d'ailleurs aucun État membre n'aurait pu les respecter. De toute manière, ces mesures feraient l'objet d'un projet de loi modifiant et complétant la loi no 1096, projet approuvé en Conseil des ministres le 28 mai 1975 et transmis à la Chambre des députés avec l'espoir d'une approbation rapide.
Dans ces conditions, le manquement reproché à l'Italie serait bien modeste et bien excusable.
La réplique et la duplique n'apportent guère d'éléments nouveaux. Mais, le 21 novembre 1975, l'agent du gouvernement italien a prié le président de la Cour de reporter de quelques semaines la procédure orale en faisant état de ce que l'adoption du projet de loi no 2349, devenu entre-temps le projet no 3894, était «imminente».
La crise gouvernementale survenue en Italie en janvier de cette année est venue réduire à néant les espoirs de voir le projet de loi no 3894, déjà approuvé par la Chambre des députés au cours de la session du 3 décembre 1975, rapidement ratifié par le Sénat. En effet, selon une pratique «constitutionnelle» qui remonte à plusieurs années, la poursuite des travaux du Parlement est interrompue en cas de crise gouvernementale.
Dans ces conditions et en vertu d'une jurisprudence qui est tellement constante que nous nous bornerons à rappeler l'expression qu'elle a trouvée dans votre arrêt du 4 mars 1970 (affaire 33-69, Commission/Italie, Recueil 1970, p. 93) et dans votre arrêt du 21 juin 1973 (rendu entre les mêmes parties, affaire 79-72, Recueil 1973, p. 670, 671 et 672) et relatif à la commercialisation des matériels forestiers de reproduction dont le présent litige est l'exacte répétition, nous concluons à ce que vous
reconnaissiez que la République italienne, en n'ayant pas adopté les dispositions nécessaires pour se conformer à la directive du Conseil 70/458 du 29 septembre 1970 concernant la commercialisation des semences de légumes dans le délai prévu, a manqué à une obligation qui lui incombe en vertu du traité. Nous concluons également à ce que la partie défenderesse soit condamnée aux dépens.
