CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. HENRI MAYRAS,
PRÉSENTÉES LE 22 NOVEMBRE 1973
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Introduction
Ainsi que l'a constaté le Conseil dans l'exposé des motifs de son règlement no 14/64 du 5 février 1964 portant établissement graduel d'une organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine: les difficultés d'approvisionnement de la Communauté en viande destinée à la transformation «peuvent être éliminées au moyen de contingents tarifaires pour l'importation de viande congelée en provenance des pays tiers».
La technique des contingents tarifaires est d'usage fréquent dans le marché commun. Elle a pour but de permettre l'importation d'une certaine quantité de marchandises (volume contingentaire) pendant une période déterminée à un tarif réduit par rapport au tarif normal (tarif contingentaire).
Cette technique s'exprime par la fixation d'une ligne tarifaire pour un laps de temps et une quantité restreinte.
Les contingents communautaires sont, par opposition aux contingents nationaux, valables pour l'ensemble de la Communauté, sans restrictions régionales; tous les importateurs doivent pouvoir en bénéficier dans les mêmes conditions; la marchandise à importer est enfin soumise à un droit uniforme.
Ces contingents tarifaires peuvent être fixés soit par décision unilatérale des organes communautaires compétents, soit par voie contractuelle.
C'est notamment le cas de ceux qui sont consolidés dans le cadre de l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce.
En dehors des contingents tarifaires, il demeure possible aux opérateurs économiques d'importer le même produit, mais dans les conditions normales prévues par le tarif douanier commun et, le cas échéant, les règlements agricoles.
En ce qui concerne la viande congelée, un premier contingent annuel de 22000 tonnes a été ouvert par un protocole tarifaire signé à Genève en 1962, à la suite des négociations Dillon, dans le cadre du GATT et consolidé au taux de 20 %.
Le droit du tarif douanier commun pour la viande congelée étant précisément de 20 %, la consolidation à ce taux implique que la viande importée dans les limites de ce contingent soit exempte du prélèvement prévu par l'organisation commune de marché.
La destination du produit n'est pas spécifiée, à la différence de ce qui est pratiqué pour d'autres marchandises visées au tarif douanier commun.
L'article 4, paragraphe 1, du règlement du Conseil no 14/64 rappelle l'existence de ce premier contingent tarifaire. Il dispose en outre «qu'un contingent supplémentaire pourra être fixé pour les importations, en provenance des pays tiers, de viande congelée» et précise, en revanche, «que cette viande est destinée, sous contrôle douanier, à la transformation».
Il s'agit là d'un contingent fixé par décision unilatérale.
Ainsi coexistent un régime spécial pour l'importation de viande congelée destinée à la transformation, prévu par l'article 4 du règlement no 14/64 — et repris d'ailleurs dans l'article 14 du règlement no 805/68 portant organisation définitive de marché — et le régime propre au contingent annuel ouvert dans le cadre du GATT.
En vue de la répartition et de la gestion de ce dernier contingent, le Conseil a pris, en particulier pour les années 1968 et 1969, des dispositions réglementaires en vertu desquelles, selon l'article 3 du règlement no 92/68, «les quotes-parts sont gérées par chaque État membre selon ses propres dispositions administratives», et, en vertu de l'article 2 du règlement no 110/69 : «les États membres déterminent, en ce qui concerne leur quote-part, les conditions d'admission au bénéfice du contingent
tarifaire en cause et gèrent leur quote-part selon leurs propres dispositions administratives …»
En Italie, pays qui a bénéficié, pour les années en cause, de là majeure partie du contingent, le ministre du commerce extérieur a, par circulaires, réglé le mode de répartition interne de la quote-part nationale et décidé, notamment, que les importateurs «devront déclarer s'engager à utiliser les quantités de viande qui leur seront attribuées exclusivement à la consommation directe et à se soumettre aux contrôles qui seront organisés à cette fin».
Lors de contrôles effectués dans la province de Trento, les services de la police fiscale ont constaté que la viande congelée des contingents GATT de 1968 et 1969, faisant partie des quotas attribués à une société d'importateurs, la firme GROSOLI et Cie, dont le siège est à Cadoneghe, province de Padoue, avait été, pour partie, transformée par ses acheteurs en viande fumée et salée ou en saucisses.
En conséquence, les associés, Giulio et Adriano GROSOLI, furent poursuivis devant le tribunal correctionnel de Trento pour infraction, notamment à l'article 110 du Code pénal italien et à l'article 102 de la loi sur les douanes, pour avoir, en complicité, destiné une certaine quantité de viande bovine congelée à des usages autres que la consommation directe et s'être ainsi soustraits au paiement des prélèvements agricoles applicables aux importations en provenance des pays tiers.
Le tribunal correctionnel de Trento a sursis à statuer et vous demande, par une première question préjudicielle, de lui faire savoir si, en vertu des dispositions combinées de l'article 3 du règlement no 92/68 et de l'article 2 du règlement no 110/69, les États membres pouvaient prendre, pour leur quote-part de viande congelée du contingent GATT, des dispositions destinées à en réglementer la destination.
Subsidiairement, pour le cas où vous donneriez une réponse affirmative à cette première question, le juge italien vous demande si un État membre pouvait appliquer aux importateurs qui n'auraient pas respecté la destination imposée des sanctions pécuniaires calculées en fonction du montant du prélèvement éludé.
Discussion
Selon l'un des principes mis en lumière par votre jurisprudence, «dans la mesure où les États membres ont attribué à la Communauté des pouvoirs normatifs en matière tarifaire, en vue de garantir un fonctionnement correct du marché commun agricole, ceux-ci n'ont plus le pouvor d'édicter des dispositions normatives en ce domaine».
Telle est la formule que vous avez employée dans l'arrêt du 18 février 1970 (affaire 40-69, Hauptzollamt Hamburg-Oberelbe contre Paul G. Bollmann, Recueil, 1970, p. 69).
Il est donc, sauf disposition contraire, exclu que les États membres puissent, en vue d'assurer l'application d'une règle communautaire directement applicable, prendre des mesures ayant pour objet d'en modifier la portée ou d'ajouter à ses dispositions.
Dans cette perspective, si la mise en œuvre de dispositions communautaires incombe habituellement aux autorités nationales et si, en principe, cette mise en œuvre est faite «dans le respect des formes et procédures du droit national», encore faut-il que l'intervention de ces autorités se borne à prendre les mesures nécessaires à la pure et simple exécution des dispositions communautaires, ainsi que vous l'avez, à plusieurs reprises, rappelé.
De même, la faculté accordée aux États membres par la réglementation communautaire ne les autorise pas à adopter des mesures qui dérogent à une règle commune précise, essentielle pour le fonctionnement d'un mécanisme d'organisation de marché (arrêt du 30 novembre 1972, affaire 32-72, Wasaknäcke, Recueil, 1972, p. 1188).
Si donc, comme cela est le cas du contingent supplémentaire de viande bovine congelée, prévu initialement par l'article 4 du règlement no 14/64 et effectivement instauré par une décision ultérieure du Conseil, la ligne du tarif douanier commun qui vise le contingent communautaire annuel du GATT avait spécifié une destination obligatoire de la viande importée dans le cadre de ce contingent, à savoir l'industrie de transformation, nul doute qu'aucun État membre n'aurait pu décider que cette viande
devait être réservée à la consommation directe.
Mais, convient-il de conclure «a contrario» qu'en l'absence d'une telle spécification de portée communautaire les États membres avaient le pouvoir de prendre, pour leur quote-part, des dispositions normatives portant sur la destination du produit importé ?
Nous ne le pensons pas et nous nous proposons de démontrer :
1) que les compétences résiduelles des États membres dans le domaine tarifaire étant d'interprétation stricte, encore faudrait-il que ces États se soient vu expressément conférer, par les institutions communautaires, le pouvoir de prendre de telles mesures ;
2) que la gestion d'un contingent communautaire doit être assurée par les États de telle manière que le principe de non-discrimination entre importateurs ou utilisateurs soit respecté aussi bien en ce qui concerne les ressortissants d'un même État qu'en ce qui touche les opérateurs économiques des différents États membres ;
3) que le régime applicable au contingent tarifaire fixe dans le cadre du GATT ne saurait être dissocié, dans ses finalités, de celui qui découle de l'organisation commune du marché de la viande bovine.
Sur le premier point, le gouvernement italien entend tirer des dispositions combinées des articles 3 du règlement no 92/68 et 2 du règlement no 110/69 la constatation, qui serait évidente selon lui, que le pouvoir de gérer sa quote-part du contingent selon ses propres dispositions administratives et surtout de déterminer les conditions d'admission au bénéfice du contingent dont il s'agit comporterait le droit, pour un État membre, de réglementer également la destination finale du produit.
Sans entrer dans la discussion développée à la barre par le représentant des consorts Grosoli sur la notion de «gestio negociorum», nous sommes porté, comme la Commission, à considérer que la gestion d'une quote-part de contingent tarifaire implique nécessairement et préalablement la détermination de certaines conditions d'admission.
En effet, que l'État ait recours à la méthode de l'ordre chronologique ou qu'il mette en œuvre un système de prérépartition en assignant un quota à chaque importateur, il est tenu de prendre, en vue de la seule gestion de sa part de contingent, des mesures administratives qui englobent la détermination de conditions d'admission. Ces conditions dépendent, dans le premier cas, du moment où la marchandise est présentée à la douane; dans le second, d'un recensement des importateurs et de la délivrance à
chacun d'entre eux d'autorisations d'importer.
Mais, quelle que soit la méthode employée, la gestion du contingent ne requiert — ni d'ailleurs n'autorise — la fixation, par l'État, d'une certaine destination exclusive de la marchandise importée, même si le Conseil, eu égard notamment à la faible importance en tonnage du contingent GATT par rapport aux importations totales de viande par les États membres, a estimé, quant à lui, inutile d'imposer une destination finale de la viande congelée importée dans le cadre de ce contingent.
Aussi bien, il ne semble pas que le règlement de 1969 puisse être interprété dans un sens plus large, quant aux pouvoirs des États membres, que celui de 1968, pour la seule raison qu'il mentionne les «conditions d'admission au bénéfice du contingent». En effet, le seul considérant que l'on trouve dans l'exposé des motifs du second règlement se borne à rappeler «qu'il semble indiqué de laisser à chaque État membre le choix du système de gestion de sa propre part». Il semble donc bien que la notion de
gestion englobe la faculté de déterminer les conditions d'admission.
On peut enfin relever qu'au sujet du contingent tarifaire supplémentaire prévu par l'article 4 du règlement no 14/64, qui réserve expressément la viande congelée importée à l'industrie de transformation, le Conseil a, dans l'article 5 de la décision du 13 octobre 1964, employé la formule suivante :
«Les quantités attribuées sont gérées par chaque État membre selon ses propres dispositions administratives».
Or, les règlements ultérieurs et, notamment l'article 3 du règlement no 92/68, relatif au contingent GATT; ont retenu une rédaction qui est substantiellement identique. Cette comparaison des textes concernant respectivement le contingent supplémentaire et le contingent GATT confirmerait, s'il en était besoin, que les pouvoirs de gestion dont disposent les États ne comprennent pas celui d'assigner une destination déterminée au produit importé.
Sur le deuxième point, la règle générale de non-discrimination qui ressort du traité de la Communauté économique européenne dans son ensemble et se trouve expressément inscrite dans son article 40, paragraphe 3, deuxième alinéa, en ce qui concerne le fonctionnement du marché commun agricole, implique sans nul doute que la répartition des contingents communautaires entre opérateurs économiques soit, en raison même de la limitation des quantités importées à un tarif réduit, effectuée suivant des
règles uniformes dans chaque État membre.
Dès lors, admettre que les autorités nationales pourraient imposer des conditions tenant à la destination finale de produits agricoles importés sous un tel régime tarifaire comporterait, en germe, le risque de violations de l'égalité de traitement puisqu'il dépendrait de chaque État qu'en fonction de la destination imposée par celui-ci certains utilisateurs nationaux ne puissent bénéficier de l'accès au contingent, alors que d'autres s'en verraient réserver le profit. De même, si un État était libre
d'imposer tel réglementation qui lui paraîtrait adéquate, en raison de la situation propre du marché national ou même pour des considérations sociales du genre de celles qui ont été invoquées à la barre par le gouvernement italien, il en résulterait des distorsions entre les importateurs et utilisateurs des différents pays membres.
Une telle situation serait contraire aux exigences d'une organisation de marché unique.
La pratique administrative italienne, découlant des circulaires en cause, s'analyse, en définitive, comme l'a bien montré l'avocat des consorts Grosoli, en une limitation à une catégorie déterminée d'ayants droit de l'octroi des autorisations d'importation, même si cet effet n'apparaît qu'après coup. Une telle pratique peut être assimilée à une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative. Or, la mise en œuvre de ces restrictions est interdite, sauf disposition contraire des règlements
ou dérogation accordée par le Conseil, statuant sur proposition de la Commission, selon la procédure de vote prévue à l'article 43, 2o, du traité. Il est clair que les règlements en cause n'ont pas cet objet et qu'ils n'ont pas été arrêtés selon cette procédure.
Si le gouvernement italien entendait favoriser la consommation directe de viande congelée, phénomène nouveau qui marquerait, selon lui, une certaine promotion sociale des familles les plus modestes, il lui appartenait de le faire par d'autres moyens que par la gestion administrative du contingent, dont on peut se demander d'ailleurs si elle ne risquait pas d'avoir des conséquences préjudiciables pour les producteurs de viande fraîche, réfrigérée ou congelée des autres États membres. Si on peut à la
rigueur admettre que le bénéfice de l'accès au contingent de viande congelée, prévu, à l'origine, principalement pour les transformateurs, ait pu être étendu, pour des raisons sociales, aux consommateurs directs, on ne saurait, en revanche, tolérer que ceux-ci en soient les seuls bénéficiaires.
Mais il y a plus. C'est de la confrontation de la réglementation communautaire du marché de la viande bovine et du régime propre au contingent tarifaire du GATT en vigueur à l'époque des faits que se dégagent également de sérieuses raisons d'interpréter les dispositions des règlements no 92/68 et no 110/69 en ce sens qu'elles ne confèrent pas aux États membres le pouvoir de subordonner l'admission au bénéfice du contingent à une destination, imposée unilatéralement, de la viande importée.
De l'exposé des motifs du règlement no 14/64 on peut en effet déduire que, dans l'esprit du Conseil, le déficit de viande bovine destinée à la transformation devait être, principalement — sinon exclusivement —, couvert par les importations de viande congelée dans le cadre des contingents tarifaires, aussi bien, sans doute, pour le contingent GATT que pour le contingent supplémentaire.
Il est constant en effet que le contingent supplémentaire était exclusivement réservé à la transformation sous contrôle douanier. Cela résulte clairement du texte de l'article 4, paragraphe 1, du règlement no 14/64 et de la décision du Conseil instaurant ce contingent. Quant au contingent du GATT il est légitime de penser qu'il pouvait continuer de servir également sinon exclusivement à la transformation industrielle. Certes, le règlement no 805/68 qui s'est substitué, à compter du 29 juillet 1968,
au règlement provisoire de 1964 ne le mentionne plus expressément, la viande congelée destinée à la transformation bénéficiant désormais d'un régime spécial à l'importation qui fait l'objet des dispositions des articles 14 et 19 de ce nouveau règlement. Certes encore, le règlement no 110/69 ne vise plus expressément que l'article 111 du traité et ne mentionne même pas le règlement no 805/68. Cependant, il contient toujours un considérant selon lequel «la répartition (du contingent) doit tenir
compte, entre autres, des besoins de chaque État membre et des stocks de viande congelée constitués dans certains États membres à la suite de mesures d'intervention; que ces besoins sont évalués en tenant compte, notamment, des importations de la viande en cause en provenance des pays tiers au cours des années précédentes et de l'évolution prévisible en 1969». Ce considérant ne s'explique que par une référence implicite à l'organisation commune du marché de la viande bovine.
Si donc on peut admettre que ce contingent ait pu être destiné, en partie, à la consommation directe, il n'était nullement exclu qu'il pût continuer d'être également destiné à la transformation. Ce n'est pas en effet parce que la viande congelée importée au titre du contingent n'acquitte qu'un droit de douane de 20 % et qu'elle échappe au prélèvement qu'elle doit échapper à la réglementation générale de l'organisation commune de marché.
Même si le Conseil a estimé ne pas devoir rendre obligatoire, pour la viande importée dans le cadre de ce contingent, une destination déterminée, il ne pouvait pas, en revanche, laisser les États membres libres d'instituer eux-mêmes une obligation analogue.
Enfin, il n'est pas sans intérêt de relever, dans l'article 10, deuxième paragraphe, du règlement no 14/64, une disposition aux termes de laquelle «la viande qui a été congelée dans un État membre doit être écoulée de manière à ne pas perturber le marché communautaire de la viande fraîche». La préoccupation qui apparaît dans ce texte n'est pas indifférente aux conditions d'utilisation de la viande congelée importée, fût-ce dans le cadre du contingent GATT.
En effet, reconnaître aux États membres la liberté de réserver obligatoirement ce contingent à la consommation directe eût été de nature à peser sur les prix de la viande fraiche produite dans la Communauté. Or, l'ensemble des règles communautaires qui régissent le marché de la viande forment un tout dont la cohérence est indispensable à un fonctionnement correct du système. On ne saurait, en conséquence, admettre que les États soient autorisés à prendre des mesures dont l'objectif serait
manifestement opposé à celui que poursuivent les autorités communautaires.
Pour l'ensemble de ces motifs, nous concluons à ce que vous disiez pour droit que les États membres n'avaient pas le pouvoir de subordonner l'admission au bénéfice du contingent de 22000 tonnes ouvert dans le cadre de l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce à la destination de la viande congelée importée en vue d'une utilisation déterminée.
Nos conclusions tendant à donner une réponse négative à la première question posée par le tribunal correctionnel de Trento, nous estimons inutile d'examiner la question subsidiaire.
