CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. HENRI MAYRAS,
PRÉSENTÉES LE 6 JUIN 1972
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
La présente affaire, dont vous êtes saisis sur renvoi préjudiciel de la cour d'appel de Brescia, vous conduira à confirmer, mais aussi à préciser, l'interprétation que vous avez donnée, déjà à plusieurs reprises, des dispositions de l'article 20 du règlement du Conseil no 19 de 1962, relatif aux restitutions afférentes aux exportations de céréales effectuées, à partir d'un État membre de la Communauté, à destination de pays extérieurs au Marché commun.
Avant de rappeler l'économie de ce régime des restitutions, en vigueur avant le 1er juillet 1967, il nous faut, d'une part, exposer succinctement les conditions dans lesquelles la cour de Brescia a été amenée à faire usage de la faculté que lui ouvre l'article 177 du traité de Rome, d'autre part, préciser l'exacte portée des questions qu'elle vous pose.
La firme italienne «Fratelli Grassi», dont le siège est à Cavatigozzi (province de Crémone), pratique le commerce des céréales et produits transformés, notamment à l'exportation. Elle a procédé, dans la période d'octobre 1965 à août 1968, à des exportations de farines à destination de pays extérieurs au marché commun. Ayant demandé à l'intendance des finances de Crémone le paiement des restitutions afférentes à ces opérations, elle a estimé que les retards apportés par l'administration au règlement
des sommes réclamées, retards qui l'ont obligée à faire appel à des avances bancaires et à supporter ainsi la charge d'intérêts, lui avaient causé un préjudice. Elle a donc saisi, le 8 novembre 1968, le tribunal de Brescia d'un recours tendant à la condamnation de l'État italien au paiement d'une indemnité en réparation de ce dommage.
Par jugement du 18 mars 1971, le tribunal a rejeté sons recours, au motif que, compte tenu des règlements communautaires applicables aux exportations en cause et de la jurisprudence de votre Cour (arrêt du 17 février 1970, affaire 31-69, Commission contre Italie, Recueil, 1970, p. 26 et suiv.), l'État italien, qui n'était pas tenu de procéder au paiement des restitutions dans un délai déterminé, aurait disposé, pour ce faire, d'un pouvoir discrétionnaire.
La firme Grassi a interjeté appel de ce jugement devant la cour d'appel de Brescia. Par son arrêt du 24 novembre 1971, cette juridiction fait une distinction entre les restitutions afférentes aux exportations effectuées avant le 1er juillet 1967 et régies par l'article 20 du règlement du Conseil no 19/62 et les restitutions dues pour les exportations effectuées après cette même date, c'est-à-dire postérieurement à l'entrée en vigueur du régime institué par le règlement du Conseil no 120/67 portant
organisation commune des marchés dans le secteur des céréales.
Pour ce. qui concerne cette deuxième catégorie d'opérations, elle a, sous réserve du contrôle éventuel de la Cour de cassation, tranché le litige et décidé que l'administration des finances était tenue de payer des intérêts, au taux légal, sur le montant des restitutions accordées pour les exportations réalisées après le 1er juillet 1967, et ce à compter du jour où la demande justifiée de paiement des restitutions avait été présentée à l'intendance des finances.
Au contraire, pour les exportations effectuées avant le 1er juillet 1967, elle a décidé de vous saisir des questions préjudicielles suivantes :
1) Les dispositions du traité et des règlements communautaires nos 19 et 20/62, conjointement avec l'article 16 du règlement no 120/67, imposent-elles, jusqu'au 1er juillet 1967, aux administrations des États membres d'effectuer des restitutions, ou bien, au contraire, n'établissent-elles qu'une autorisation d'effectuer ces restitutions ?
2) Lesdites dispositions du traité et des règlements ci-dessus mentionnés donnent-elles éventuellement auxdites administrations la possibilité d'invoquer des délais avant de s'exécuter ?
Le libellé de la première question appelle deux précisions :
— En premier lieu, si la cour d'appel de Brescia a cru devoir faire référence au règlement no 120/67, il ressort clairement des motifs de l'arrêt qu'elle ne vous demande que l'interprétation du droit communautaire applicable aux exportations antérieures au 1er juillet 1967, c'est-à-dire des dispositions de l'article 20 du règlement no 19/62.
Le régime institue, à titre transitoire, par ce texte pour l'établissement graduel d'une organisation commune des marchés dans le secteur des céréales a cessé d'être applicable et a été remplacé, à partir du 1er juillet 1967, par le régime instauré par le règlement no 120/67, avec cette conséquence que, purement facultatif avant cette date, l'octroi des restitutions, désormais fixées par la Commission, est devenu obligatoire pour les États après l'entrée en vigueur du nouveau règlement.
La question qui vous est posée, à propos du litige circonscrit aux seules exportations effectuées par la firme Grassi avant le 1er juillet 1967, ne concerne donc et ne peut concerner que les règles établies en 1962; la question posée ne met nullement en cause celles qu'a fixées le règlement no 120/67.
— En second lieu, la juridiction a quo fait mention également du «règlement no 20/62», relatif au marché de la viande de porc: il s'agit, à n'en pas douter, d'une erreur matérielle de référence, les exportations litigieuses n'ayant porté que sur des produits céréaliers, ainsi qu'il résulte des constatations mêmes de la cour de Brescia.
Il semble bien qu'en réalité la cour d'appel ait entendu viser le règlement no 90/62 de la Commission, texte d'application du règlement no 19 du Conseil de la même année.
Quoi qu'il en soit, les questions qu'elle soumet à votre examen concernent bien l'interprétation de dispositions réglementaires prises par des organes communautaires, donc relevant de votre compétence, et la demande de décision préjudicielle, faite conformément à l'article 177 du traité de Rome, est recevable.
Ce que nous venons de dire quant à la portée de la première question nous permettra, au surplus, d'écarter d'emblée la thèse soutenue devant vous par le représentant de la firme Grassi, selon laquelle il vous appartiendrait de dire si les régimes établis, tant par le règlement no 19/62 que par le règlement no 120/67, ont engendré, au profit des exportateurs de céréales des États membres de la Communauté, des droits subjectifs à l'octroi des restitutions à l'exportation, dès lors que la preuve de la
réalité des exportations considérées serait, par eux, apportée. En dépit du libellé de l'arrêt de renvoi, dont nous avons vu qu'il était limité au régime en vigueur avant le 1er juillet 1967, vous auriez, selon la firme Grassi, le pouvoir de donner une réponse plus large, portant également sur le régime applicable aux exportations postérieures à cette date; une réponse globale serait seule de nature, selon elle, à mettre la juridiction italienne en mesure de statuer utilement.
Mais, Messieurs, il vous serait impossible de suivre la demanderesse au principal sur ce terrain sans statuer «ultra petita», sans déborder le cadre, bien délimité et, encore une fois, circonscrit au litige concernant les seules exportations effectuées avant le 1er juillet 1967, qu'a nettement tracé, en dépit des imperfections de rédaction que nous avons relevées, l'arrêt de la cour de Brescia.
En vous demandant de prendre parti sur l'existence, au profit des exportateurs, d'un droit subjectif aux restitutions et corrélativement à la charge des États membres d'une obligation de les leur accorder aussi bien pendant la période transitoire d'organisation graduelle du marché des céréales qu'après la mise en œuvre définitive de cette organisation commune, la société Grassi entend en vérité vous inciter à revenir sur une jurisprudence pourtant bien établie.
En effet, si dans l'affaire 31-69 (Commission contre Italie) qu'elle invoque, vous avez jugé qu'«à partir du 1er juillet 1967, l'entrée en vigueur, pour un certain nombre de produits agricoles (dont les céréales), d'une organisation des marchés avec un prix unique et des prélèvements et restitutions uniformes pour toute la Communauté implique, pour les exportateurs concernés, le droit à recevoir lesdites restitutions, et oblige les États membres à leur en faire l'avance» et, ainsi, reconnu tout à la
fois l'obligation des États et le droit subjectif des exportateurs, il en est, en revanche, tout autrement pour la période transitoire antérieure, au cours de laquelle l'octroi de ces restitutions était purement facultatif.
Dans l'arrêt rendu, le 27 octobre 1971, dans l'affaire 6-71 (Rheinmühlen, Recueil, 1971, p. 837), vous avez expressément décidé que «les États membres étaient libres de renoncer à tout octroi de restitution».
Vous avez confirme cette interprétation par votre arrêt du 15 décembre dans l'affaire 21-71 (Brodersen, Recueil, 1971, p. 1077) en précisant, à cette occasion, que si les États membres, en ce qui concerne les conditions d'octroi des restitutions «qu'ils décidaient librement d'accorder», étaient tenus de respecter un certain nombre de règles ou de principes nécessaires à l'application du système général prévu par le règlement no 19, «ils avaient, en revanche, la faculté de faire usage de critères
plus restrictifs que ceux prévus par la réglementation communautaire».
Enfin, plus récemment encore, votre arrêt du 23 mars 1972 — affaire 85-71, Kampffmeyer — a non seulement confirmé que les États membres étaient, dans la période transitoire, libres d'accorder ou non des restitutions, mais ajouté que cette liberté «impliquait la faculté d'ajouter aux conditions d'octroi de la restitution prévues par les règlements communautaires», et vous avez dit pour droit que les dispositions combinées de l'article 20 du règlement no 19/62 et de l'article 2 du règlement no 90/62
habilitaient ces États à fixer des taux de restitution différents d'un pays tiers à l'autre, inférieurs à ceux déterminés par les règlements communautaires.
Ainsi, avez-vous consacré le principe de la liberté d'action des États en matière de restitutions dans le régime antérieur au 1er juillet 1967. Cette règle découle, il est vrai, du texte même de l'article 20 du règlement du Conseil no 19/62 ainsi que de l'article 1 du règlement de la Commission no 90/62. Mais sa raison d'être se dégage des traits essentiels de l'organisation provisoire à l'époque du marché des céréales et qui sont les suivants :
— le Conseil s'était borné à poser le principe des restitutions pour les exportations à destination soit des États membres (art. 19), soit des États tiers (art. 20), les États membres gardant le pouvoir de créer ou de ne pas créer ces restitutions, par des actes juridiques internes ;
— les règlements communautaires fixaient seulement des plafonds applicables au montant des restitutions, en liaison avec le taux du prélèvement à l'importation, sans définir en aucune manière les conditions ouvrant droit à leur perception ;
— la charge financière des restitutions qui, à l'origine, incombait exclusivement aux États, n'a été assumée, mais partiellement et progressivement, par la Communauté qu'à partir de l'exercice 1963-1964.
Les caractéristiques de ce régime excluaient, à coup sûr, l'existence, tant qu'il est demeuré en vigueur, de toute définition communautaire des exportations ouvrant droit à restitution; cela n'était d'ailleurs qu'une des conséquences de l'état, transitoire et encore embryonnaire, d'une organisation commune des marchés agricoles ne comportant ni prix d'intervention, ni prix de seuil fixé par la Communauté de façon uniforme pour tous les États membres, ni système de restitution uniformément applicable
aux exportations à destination des pays tiers, ni enfin interdiction, pour un État membre, d'accorder des restitutions pour les exportations dans les autres États de la Communauté.
Ce sont la, Messieurs, des données de fait et de droit qui ont été rappelées devant vous par le représentant de la Commission et que vous connaissez trop bien pour que nous y insistions. Aussi en tirons-nous immédiatement une première conclusion: c'est que, sur la base du règlement no 19/62, seul applicable aux exportations réalisées par la firme Grassi avant le 1er juillet 1967 auxquelles se rapporte la première question posée par la cour de Brescia, aucune obligation ne pesait sur l'État italien.
C'est la seconde question qu'il faut maintenant examiner.
L'origine du litige porté devant les juridictions italiennes par la société Grassi se trouve dans le retard, sans doute en fait préjudiciable, apporté par l'administration des finances au paiement des restitutions, et nous avons vu que, pour celles qui concernaient les exportations effectuées après le 1er juillet 1967, la cour de Brescia a, sur la base du droit interne italien, condamné l'administration des finances à payer à la demanderesse les intérêts légaux sur le montant de ces sommes, sans
d'ailleurs se fonder sur un comportement fautif de cette administration et en excluant même l'idée d'intérêts moratoires.
En revanche, pour les restitutions afférentes aux exportations antérieures, la cour d'appel vous demande si le droit communautaire donnait à l'administration «la possibilité d'invoquer des délais avant de s'exécuter».
En vérité, la question est, ici encore, formulée en des termes qu'explique la position prise par le juge a quo mais qui sont peu adéquats, puisque la rédaction employée paraît impliquer qu'en principe le paiement des restitutions aurait dû être immédiat, ou du moins intervenir aussitôt que la preuve des exportations était apportée par le commerçant, à moins que le droit communautaire n'ait conféré aux États membres la possibilité d'«invoquer des délais» avant de payer.
Or, Messieurs, la démarche intellectuelle nous paraît devoir être inverse. L'absence de toute obligation à la charge de l'État d'octroyer des restitutions étant, pour la période transitoire, un principe admis, il s'agit précisément de savoir si, dans le cas où un État a usé de la faculté qui lui était accordée pour décider d'octroyer des restitutions à ses exportateurs, l'administration débitrice est, pour le paiement effectif des sommes dues à ce titre, liée par un quelconque délai.
La encore, nous nous trouvons d'accord, tant avec la Commission qu'avec le gouvernement italien, pour vous inviter à donner à cette question, sur le plan du droit communautaire, une réponse négative.
Il faut bien, en effet, revenir une fois encore sur la distinction fondamentale entre les deux régimes successifs de restitution. Pour celui qui résulte du règlement no 120/67, vous avez, dans l'affaire 31-69, Commission contre Italie (déjà citée), reconnu que le versement des restitutions constituait, pour les États, une obligation, mais admis que la réglementation communautaire leur laisse encore une certaine marge d'appréciation, notamment pour la détermination des documents qui font preuve du
droit à restitution, mais vous avez ajouté que cette réglementation implique, à la charge des États, l'obligation d'effectuer le paiement «dans des délais raisonnables», ce qui, en l'espèce, ne vous a néanmoins pas conduit à accueillir la demande en constatation de manquement présentée par la Commission, parce que vous n'avez pas cru pouvoir retenir un retard excessif à la charge du gouvernement italien.
Ainsi du moins avez-vous marqué que le régime nouveau des restitutions, de source purement communautaire, ne pouvait s'accommoder d'une totale indétermination quant au délai de paiement, dont vous avez admis la nécessité, sans le fixer de façon précise.
En revanche, s'agissant des restitutions dans le régime transitoire de 1962, le problème du délai de paiement ne peut pas, à notre avis, se poser en termes de droit communautaire.
L'absence de toute règle contraignante pour les États, en ce qui concerne la création même des restitutions, exclut «a fortiori» l'exigence d'un quelconque délai qui trouverait son fondement dans la réglementation communautaire. Une telle exigence ne pourrait, le cas échéant, résulter que du droit interne.
Il eût été, certes, concevable que le Conseil adoptât des dispositions selon lesquelles, dans le cas où un État membre aurait fait usage de la faculté d'accorder des restitutions à ses exportateurs (comme c'était le cas, semble-t-il, de l'Italie), cet État aurait été tenu de procéder au paiement des sommes dues dans un délai déterminé. Mais, nous avons vu que, même dans le régime postérieur au 1er juillet 1967, aucune disposition expresse du droit communautaire n'a édicté un tel délai de paiement.
Vous n'avez vous-mêmes retenu, à la charge des États, l'obligation d'assurer le paiement des restitutions «dans des délais raisonnables» qu'en recourant à l'idée qu'il convenait d'éviter un traitement inégal des exportateurs suivant la frontière par laquelle leurs produits sont exportés. Ce souci, que commande l'existence, depuis 1967, d'un véritable régime commun des restitutions, ne pourrait, en tout cas, être utilement invoqué dans l'état de droit antérieur à 1967 où l'octroi des restitutions
dépendait de la volonté de chacun des États membres, sous la seule réserve des taux maximaux fixés par le règlement no 90/62 de la Commission. Lors même qu'un État avait décidé de recourir aux restitutions, il était donc maître d'en déterminer les conditions et, notamment, de s'en acquitter dans les seuls délais que lui imposait éventuellement sa propre législation ou réglementation.
Or, Messieurs, vous ne pouvez vous substituer aux juridictions nationales, seules compétentes pour apprécier si la dette de l'État à l'égard d'un de ses ressortissants doit être payée dans le délai que requiert — ou que ne requiert pas — le droit interne.
Nous concluons donc à ce que vous disiez pour droit:
1) que les dispositions combinées de l'article 20 du règlement du Conseil no 19/62 et de l'article 1 du règlement de la Commission no 90/62 ne faisaient pas obligation aux États membres de verser des restitutions à leurs ressortissants à raison des exportations de céréales ou produits transformés visés par ledit règlement à destination des pays tiers ;
2) que, dans le cas où un État a fait usage de la faculté qui lui était ouverte par ledit article 20 du règlement no 19/62 d'accorder de telles restitutions, aucun délai ne lui était imparti par le droit communautaire pour en effectuer le paiement.
