Conclusions de l'avocat général M. Joseph Gand
du 6 mai 1965
Monsieur le Président, Messieurs les Juges,
Le recours 43-64 qui vous a été renvoyé par la deuxième chambre est le dernier épisode de la discussion qui, depuis l'entrée en vigueur du statut, oppose le secrétariat général des Conseils des Communautés européennes à M. Richard Muller. Afin d'en apprécier la portée, il convient de retracer brièvement le déroulement de la carrière de ce fonctionnaire et les réclamations tant administratives que contentieuses qu'il a formulées à ce sujet.
M. Richard Muller a été engagé sous contrat le 31 août 1959 au grade B VIII, échelon 3, et affecté au bureau de la comptabilité; il a été ensuite promu au grade B VII, échelon 3, le 1er avril 1961. Par ailleurs, dès avant l'entrée en vigueur du règlement financier du secrétariat des Conseils, — laquelle n'est intervenue que le 1er janvier 1963 — une décision du 1er novembre 1961 l'avait chargé du contrôle de l'engagement et de l'ordonnancement des dépenses de cet organisme. Le 17 janvier 1963 il est
titularisé dans le nouveau statut au grade B 2, échelon 3, qui correspondait à la transposition pure et simple de sa situation ancienne. Presque aussitôt il est promu par décision du 28 mars 1963, qui vise les articles 45 et 108 du statut, au grade B 1, échelon 1, avec effet du 1er octobre 1962 et ancienneté dans l'échelon du 1er avril 1962. Sur réclamation de sa part, l'effet de cette promotion est, le 21 juin 1963, reporté au 1er janvier 1962, l'ancienneté dans l'échelon 1 étant fixée à cette même
date.
Ce n'est que le 15 octobre 1963 qu'est portée à la connaissance du personnel la description des fonctions et attributions que comporte chaque emploi. Estimant que l'emploi de contrôleur financier, dans lequel il a été confirmé le 20 décembre 1963 après l'entrée en vigueur du règlement financier de l'organisme, correspond à la catégorie A, M. Müller demande, le 9 avril 1964, par la voie administrative, à être classé en A 5-A 4 à compter du 1er janvier 1962 et vous saisit à cette fin, le 30 juin 1964,
du recours 28-64.
Mais, le secrétaire général des Conseils ayant, le 2 juillet 1964, rejeté explicitement la réclamation du requérant en précisant que l'emploi déjà occupé par lui avant l'entrée en vigueur du statut relevait de la carrière B 1, M. Müller demande, le 15 juillet, à se voir classer à compter du 1er janvier 1962 au grade B 1, 3e échelon, avec ancienneté dans cet échelon du 1er avril 1961; n'ayant pas obtenu de réponse, il vous saisit, le 22 septembre 1964, du recours 43-64.
Vous savez que, depuis que la présente affaire a été plaidée devant vous, votre deuxième chambre a rejeté le recours 28-64. Elle a considéré qu'en classant le requérant au grade B/1, l'autorité investie du pouvoir de nomination n'avait méconnu ni l'article 5, ni l'annexe I du statut. C'est dans cet état de droit que vous devez maintenant statuer, non plus sur le grade de M. Müller mais sur son échelon.
I. Indiquons d'abord que le recours est dirigé contre le secrétaire général des Conseils, autorité investie du pouvoir de nomination, et fait suite à une réclamation adressée à cette même autorité. Ainsi que le souligne le défendeur, et comme l'a admis votre arrêt 28-64, il s'agit là d'une erreur. Les actes affectant la situation juridique des fonctionnaires doivent être imputés à l'institution à laquelle ils sont affectés; or, chaque Communauté a une personnalité juridique distincte, les traités
n'ont pas érigé les Conseils en institution commune, et l'existence d'un secrétariat unique n'a pas pour conséquence l'unité juridique de ces Conseils. Le requérant étant fonctionnaire des Conseils C.E.E. et C.E.E.A., son recours doit être considéré comme dirigé contre ces deux Conseils dont il relève.
II. Plus délicate est la question de savoir si, même ainsi rectifié, le recours est recevable.
1. Les défendeurs reprochent d'abord aux conclusions qu'il contient d'être en contradiction avec celles du recours 28-64. Alors que dans ce dernier M. Müller demandait à être classé dans un grade de la carrière A 5-A 4, il part ici de l'idée que ses fonctions sont celles d'un emploi de la carrière B 1 et, refusant de considérer le recours 43-64 comme subsidiaire par rapport au recours 28-64, il soutient que les deux affaires sont indépendantes. Par ailleurs, un échelon ne peut être accordé que dans
un grade déterminé, et l'on ne peut faire abstraction de la question de savoir dans quel grade le requérant doit être classé.
Il nous paraît certain que, contrairement à ce que soutient M. Müller, le recours actuel est bien subsidiaire par rapport au précédent. Si celui-ci avait été couronné de succès, et si le requérant s'était vu reconnaître le droit d'être classé en A 5-A 4, voire en A 3 comme il l'avait ensuite demandé, ses conclusions tendant à obtenir l'échelon 3 dans le grade B 1 seraient évidemment devenues sans objet. Tel n'est pas le cas, et la première objection des défendeurs nous paraît donc devoir être
écartée.
2. Les Conseils soutiennent également que le recours a été introduit tardivement. Sans doute a-t-il été présenté moins de deux mois après qu'une décision implicite de rejet fût née du silence gardé sur la réclamation administrative du 15 juillet 1964. Mais cette décision implicite n'a fait que confirmer une situation de droit qui était bien antérieure, et le recours est en réalité dirigé contre les décisions des 28 mars et 21 juin 1963 qui classaient le requérant au grade B 1, échelon 1, à compter
du 1er janvier 1962 et sont devenues définitives. A tout le moins, s'il ne pouvait déceler le préjudice qui lui était causé par ces décisions avant que la description des fonctions et attributions que comporte chaque emploi ait été arrêtée par les Conseils et communiquée au personnelle 15 octobre 1963, il aurait dû se pourvoir dans un délai de 3 mois à compter de cette dernière date.
La question nous paraît douteuse. La décision du 28 mars 1963, dit M. Müller, a été prise sur la base des articles 45 et 108 du statut. Elle a constitué ainsi une promotion à un grade plus élevé de la catégorie B, et M. Müller, ignorant encore la description des fonctions et attributions, a cherché à obtenir le classement le plus favorable auquel il pouvait alors prétendre; seule la lettre du secrétaire général du 2 juillet 1964 lui a révélé que l'attribution du grade B 1 était le résultat de son
classement dans les conditions de l'article 102 du statut; il était donc fondé à en tirer les conséquences du point de vue de l'échelon, et c'est ce qu'il a fait par sa réclamation du 15 juillet.
Il n'en reste pas moins que la décision du 21 juin 1963 le classant au grade B 1, échelon 1, au 1er janvier 1962 lui faisait dès ce moment grief dans la mesure où elle lui attribuait, en ce qui concerne l'échelon et son ancienneté dans celui-ci, des avantages inférieurs à ceux auxquels il prétend, et le secrétaire général, en lui annonçant cette décision, n'avait pas manqué de lui préciser qu'il ne pouvait se rallier à la thèse que le requérant avait développée. La situation de l'intéressé se
trouvait ainsi définitivement fixée.
Dira-t-on alors que la description des fonctions, intervenue plus tard, a constitué un fait nouveau substantiel de nature à justifier les prétentions du recours actuel de M. Müller? S'agissant du grade que celui-ci pouvait réclamer, l'arrêt 28-64 relève que la décision appliquant à son cas la description des fonctions adoptée par les Conseils n'est intervenue que le 18 juillet 1964 et ne lui a été communiquée que le 8 octobre 1964; il en conclut qu'un recours concernant ce grade et présenté le
2 juillet 1964 s'est trouvé validé par la décision ultérieure confirmant la position attaquée.
Mais qu'est-ce que cette décision du 18 juillet 1964?
Elle a un caractère collectif et fixe le classement d'un certain nombre de fonctionnaires dans leur emploi. S'agissant de M. Müller, elle est ainsi libellée : «Désignation de l'emploi: assistant principal — grade: B 1 — carrière: B 1 — date de l'affectation: 1-1-62». A aucun moment, il n'y est fait allusion à l'échelon ou à la date d'ancienneté dans cet échelon. Nous serions tenté dans ces conditions de considérer que pour cette question, réglée par les décisions de 1963 la décision du 18 juillet
1964 n'a ni apporté d'éléments nouveaux, ni ouvert un nouveau délai de réclamation. Le recours 43-64 serait ainsi tardif.
Mais on peut à l'inverse se demander s'il n'y a pas lieu d'étendre au cas présent la solution libérale adoptée par l'arrêt 28-64. La situation administrative d'un agent constitue un tout; elle ne se définit pas seulement par un grade mais par un échelon, et la décision qui fixe son grade et sa carrière ne peut être envisagée indépendamment de l'échelon qu'il détient dans le grade qui lui est reconnu. C'est la raison pour laquelle nous vous proposerons en définitive d'écarter — non sans quelque
hésitation — la fin de non-recevoir opposée par les défendeurs et tirée de la tardiveté du recours.
Si vous n'acceptiez pas cette manière de voir, se poserait la question de savoir — bien que M. Müller n'y fasse pas directement référence pour justifier la recevabilité de son action actuelle — si l'arrêt 70-63 — Collotti — du 7 juillet 1964, antérieur par conséquent de huit jours à la réclamation adressée au secrétaire général, ne constituerait pas un fait de nature à permettre en toute hypothèse la réouverture du délai. Mais ici, nous répondrions très nettement par la négative. Un arrêt n'a
d'effet qu'entre les parties en cause et ne peut donc constituer un fait nouveau déclenchant au bénéfice d'autres fonctionnaires qui estiment se trouver dans un cas analogue un nouveau délai de recours. Il appartenait, le cas échéant, à ces fonctionnaires de faire valoir leurs prétentions en temps utile, au même titre que le bénéficiaire de l'arrêt dont le recours n'a pu être reconnu fondé que parce qu'il avait d'abord été jugé recevable du point de vue des délais. La solution contraire, en
permettant de remettre indéfiniment en cause des décisions adoptées et devenues définitives, nuirait à la stabilité des situations administratives, qui est une des conditions nécessaires d'une bonne administration. Elle nous semble de ce seul fait devoir être écartée.
III. C'est sous le bénéfice de ces observations que nous en venons maintenant à l'examen du bien-fondé du recours. M. Richard Müller, classé depuis le 1er avril 1961 à l'échelon 3 du grade B 7, auquel correspond le grade B/2 dans le statut, se trouve au grade B/1, échelon 1, depuis le 1er janvier 1962. Ce dernier grade est celui qui, compte tenu de la description des fonctions, correspond à l'emploi de contrôleur financier qu'il occupe. C'est ce qui résulte de l'arrêt 28-64. Il soutient que, par
application du statut, il a droit dans ce grade à l'échelon 3 qu'il détenait précédemment.
1. Son argumentation est fondée en grande partie sur l'arrêt 70-63 sur le contenu duquel il est inutile d'insister; il y voit l'application d'une règle juridique de portée générale qu'il énonce de la façon suivante (ici, nous citons les termes mêmes de la réplique) : «Lorsqu'un fonctionnaire, après avoir été intégré conformément à l'article 102 du statut, a droit à ce que soit réglée sa position administrative à l'égard de l'annexe I du statut en combinaison avec la description des fonctions et
attributions pour chaque emploi (cf. arrêt dans les affaires jointes 20 et 21-63), il lui est octroyé dans le nouveau grade qui correspond à son emploi revalorisé le même échelon avec la même ancienneté dans cet échelon que celui dont il bénéficiait dans l'ancien grade au cours de la première phase de l'intégration réalisée sur la base des articles 102 et 103 du statut».
Si telle est bien en effet la règle qui a été appliquée pour régler le cas faisant l'objet du recours 70-63, la question est de savoir si elle a une portée aussi générale que celle qu'entend lui donner M. Müller, et si ce dernier peut en réclamer le bénéfice pour sa situation personnelle. Pour notre part, nous en doutons fort.
En dépit des termes très généraux dans lesquels il est rédigé, on ne peut d'abord perdre de vue que cet arrêt concerne un agent du cadre linguistique, cadre dont il n'est pas besoin de rappeler la situation très particulière qu'il a toujours eue du point de vue statutaire, et les difficultés qu'elle a entraînées. Mais l'on peut se demander surtout la portée qu'il faut donner à la notion de «revalorisation de l'emploi» sur laquelle se fonde l'arrêt et dont il dit qu'elle «trouve son motif dans une
évaluation plus favorable de la fonction» ; ce qui suppose par conséquent que cette fonction pouvait faire et avait fait l'objet d'une évaluation précise avant le statut de 1962. La chose était certaine pour le chef du service linguistique dont l'emploi était défini et classé dans l'ancien statut C.E.C.A. Elle l'était également d'une façon générale pour les agents titulaires déjà placés sous un régime statutaire qui définissait les emplois et attribuait à chacun un classement précis. Dans ce cas,
la situation dans l'ancien et le nouveau statut, peut faire l'objet d'une comparaison valable qui révèle effectivement une évaluation plus favorable d'une même fonction et donc une revalorisation de l'emploi.
Mais ce raisonnement ne nous paraît pas pouvoir être fait avec la même certitude lorsqu'il s'agit — c'est le cas notamment de M. Richard Müller — d'agents placés précédemment sous un régime de contrat dont l'objet essentiel était de fixer leur rémunération; ils n'avaient pu, dans l'emploi occupé par eux, se voir attribuer un grade et un échelon que par voie d'analogie avec le régime- en vigueur dans la C.E.C.A., avec toute l'imprécision que comporte le recours à une pareille méthode. Si le statut
de 1962 a pour effet de classer définitivement les emplois ainsi occupés, il est souvent difficile d'apprécier si ce classement comporte une revalorisation.
On ne peut méconnaître enfin que l'application de ce système peut conduire à des conséquences difficilement justifiables; elle favorise les fonctionnaires qui, par voie de reclassement, ont été affectés à un emploi «réévalué» par rapport à ceux qui ont été recrutés directement dans un emploi plus élevé ou qui l'ont atteint par promotion avant l'entrée en vigueur du statut. Supposons, par exemple, que deux fonctionnaires occupaient en 1961 un emploi du grade B 7 (maintenant B 2) au 3e échelon, et
que l'un d'eux ait été promu alors au grade B 6 (maintenant B 1) ; il n'aurait bénéficié que du premier échelon dans son nouveau grade. Mais si l'ancien emploi est considéré dans le statut comme correspondant au grade B 1, l'autre fonctionnaire reclassé atteindra immédiatement le troisième échelon, bien que son collègue, considéré comme plus méritant, ait été promu avant lui. L'administration défenderesse indique que trois collègues du requérant ont été promus avant lui du grade B 7 au grade B 6,
et M. Müller serait favorisé par rapport à ces fonctionnaires s'il reportait sans changement dans son nouveau grade l'échelon qu'il avait obtenu dans l'ancien. Les anomalies de ce genre peuvent être fréquentes lorsqu'à l'intérieur d'une institution il existe plusieurs emplois du même grade, ce qui n'était pas le cas du recours 70-63. Nous rte pouvons ici que vous renvoyer aux exemples donnés dans la duplique et rappelés lors de la procédure orale.
Pour toutes ces raisons, nous pensons qu'il n'est ni juridiquement justifié, ni opportun, d'étendre la solution de votre arrêt 70-63 au-delà de la situation très précise qui lui a donné naissance; qu'il n'y a pas lieu en tout cas de l'appliquer au cas de M. Richard Müller.
2. Celui-ci fonde également ses prétentions sur l'article 103 du statut. Puisque le secrétaire général des Conseils a admis que l'emploi occupé par lui avant l'entrée en vigueur du statut relevait, d'après la description des fonctions, de la carrière B 1, il avait droit d'être classé dans ce grade à compter du 1er janvier 1962, mais il devait aussi, en vertu de l'article 103, être classé dans ce grade au même échelon 3 et avec la même ancienneté dans cet échelon (à partir du 1er avril 1961) qu'il
avait dans le grade B 2 dans lequel il avait été d'abord titularisé. Répondant à une objection des défendeurs, il rappelle que, d'après l'arrêt Maudet, la procédure d'intégration peut se diviser en deux phases, dont la première se borne à appliquer l'article 102 tandis que la seconde aboutit à un reclassement de l'agent conformément à l'annexe I. C'est, dit-il, dans cette seconde phase que l'article 103 trouve son application, et ses dispositions sur la conservation de l'ancienneté d'échelon ne
valent pas seulement pour les mesures prises lors de la titularisation, mais aussi pour le reclassement en vertu de la description des fonctions.
Cette thèse est discutable. L'article 102 prévoit uniquement la titularisation dans le grade et l'échelon du régime de rémunération correspondant à ceux que le fonctionnaire avait obtenus explicitement ou implicitement avant son admission au bénéfice du statut. On est ainsi conduit à penser que, lorsque l'article suivant garantit au fonctionnaire la conservation du bénéfice de l'ancienneté acquise «dans le grade et l'échelon qui lui ont été attribués», il vise ceux qui sont prévus à
l'article 102, donc avant reclassement éventuel. Et cette solution ne nous paraît pas contraire à l'arrêt Maudet qui ne statue d'ailleurs que sur le grade et non sur l'échelon, seul en cause ici.
3. L'argumentation du recours, telle que nous venons de l'exposer, ne nous paraît pas emporter la conviction, mais nous devons ajouter que la thèse de l'institution défenderesse n'est pas non plus sans prêter le flanc à la critique. Si, dit-elle, le classement en B 1, conformément au statut, de l'emploi de contrôleur financier occupé par M. Müller depuis le 1er novembre 1961, a pu constituer une revalorisation, cela n'exclut pas que l'emploi revalorisé puisse être occupé par voie de promotion. En
effet, l'autorité investie du pouvoir de nomination doit avoir la possibilité d'examiner si l'ancien titulaire peut conserver ses fonctions ou si elles doivent être confiées à d'autres plus qualifiés. Dans le premier cas, l'ancien titulaire doit être classé dans le grade supérieur, mais son classement est le résultat d'une promotion au sens de l'article 45 du statut; par suite, l'ancienneté dans le nouveau grade et l'échelon doivent être calculés dans les conditions prévues à l'article 46, et
c'est ce qui a été fait en l'espèce. L'état de votre jurisprudence ne permet pas de retenir cette solution qui, personnellement, ne nous paraîtrait pas choquante.
Mais il suffit d'écarter — ainsi que nous pensons qu'il faut le faire ici — l'application de l'arrêt Collotti, comme l'interprétation que donne le requérant de l'article 103 du statut, pour que nous soyons conduit à conclure
— au rejet du recours 43-64 de M. Richard Müller
— et à ce que chaque partie supporte ses propres dépens dans les conditions prévues à l'article 70 du règlement de procédure.
