| Montréal (Ville) c. Administration portuaire de Montréal, 2010 CSC 14 (15 avril 2010)

COUR SUPRÊME DU CANADA

Référence : Montréal (Ville) c. Administration portuaire de Montréal, 2010 CSC 14, [2010] 1 R.C.S. 427

Date : 20100415

Dossier : 32881, 32882

Entre :

Ville de Montréal

Appelante

et

Administration portuaire de Montréal

Intimée

‑ et ‑

Procureur général du Canada,

Fédération canadienne des municipalités et

Ville de Toronto

Intervenants

et entre :

Ville de Montréal

Appelante / Intimée au pourvoi incident

et

Société Radio‑Canada

Intimée / Appelante au pourvoi incident

‑ et ‑

Procureur général du Canada,

Fédération canadienne des municipalités et

Ville de Toronto

Intervenants

Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell

Motifs de jugement :

(par. 1 à 50)

Le juge LeBel (avec l'accord de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell)

______________________________

Montréal (Ville) c. Administration portuaire de Montréal, 2010 CSC 14, [2010] 1 R.C.S. 427

Ville de Montréal Appelante

c.

Administration portuaire de Montréal Intimée

et

Procureur général du Canada,

Fédération canadienne des municipalités et

Ville de Toronto Intervenants

- et -

Ville de Montréal Appelante/Intimée

au pourvoi incident

c.

Société Radio‑Canada Intimée/Appelante

au pourvoi incident

et

Procureur général du Canada,

Fédération canadienne des municipalités et

Ville de Toronto Intervenants

Répertorié : Montréal (Ville) c. Administration portuaire de Montréal

2010 CSC 14

Nos du greffe : 32881, 32882.

2009 : 16 décembre; 2010 : 15 avril*.

Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell.

en appel de la cour d'appel fédérale

POURVOIS et POURVOI INCIDENT contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale (les juges Létourneau, Noël et Trudel), 2008 CAF 278, 389 N.R. 305, 73 R.P.R. (4th) 159, 301 D.L.R. (4th) 202, 49 M.P.L.R. (4th) 1, [2008] A.C.F. no 1319 (QL), 2009 CarswellNat 3440, qui a infirmé deux décisions de la Cour fédérale, 2007 CF 701, 36 M.P.L.R. (4th) 205, 61 R.P.R. (4th) 168 (p. 203), 314 F.T.R. 250, [2007] A.C.F. no 949 (QL), 2007 CarswellNat 1906, et 2007 CF 700, 37 M.P.L.R. (4th) 53, 314 F.T.R. 226, [2007] A.C.F. no 948 (QL), 2007 CarswellNat 1912. Pourvois accueillis et pourvoi incident rejeté.

Luc Lamarre et Vincent Jacob, pour l'appelante Ville de Montréal/intimée au pourvoi incident.

Gilles Fafard et Guy Régimbald, pour l'intimée l'Administration portuaire de Montréal.

Sylvie Gadoury et Judith Harvie, pour l'intimée Société Radio‑Canada/appelante au pourvoi incident.

Nathalie Benoit et René LeBlanc, pour l'intervenant le procureur général du Canada.

Stéphane Émard‑Chabot et Marie‑France Major, pour l'intervenante la Fédération canadienne des municipalités.

Diana Dimmer et Angus MacKay, pour l'intervenante la Ville de Toronto.

Le jugement de la Cour a été rendu par

Le juge LeBel —

I. Introduction

[1] Ces deux pourvois portent sur la validité des décisions prises par deux sociétés d'État fédérales, l'Administration portuaire de Montréal (« APM ») et la Société Radio-Canada (« SRC »), au sujet du calcul des paiements qu'elles versent en remplacement d'impôts fonciers (« PRI ») à la Ville de Montréal. Pour les motifs qui suivent, je conclus que ces décisions sont déraisonnables. En conséquence, j'accueillerais les pourvois, je casserais les arrêts de la Cour d'appel fédérale rejetant les demandes de contrôle judiciaire de la Ville et je rétablirais les jugements de la Cour fédérale qui annulaient les décisions des intimées. Par ailleurs, je rejetterais l'appel incident formé par la SRC contre la base de calcul de son PRI adoptée par la Cour d'appel fédérale.

II. Origine des litiges

[2] Les présents pourvois découlent des fusions municipales réalisées sur l'île de Montréal à partir de 2000 et qui, à la suite de péripéties sur lesquelles je ne reviendrai pas, ont regroupé la majorité des municipalités de ce territoire à l'intérieur de la Ville de Montréal. Ces fusions ont provoqué un réaménagement important de la fiscalité municipale à Montréal.

[3] Avant 2003, la Ville de Montréal percevait des impôts fonciers à l'égard de tous les immeubles imposables situés sur son territoire. Elle ajoutait à l'impôt foncier général une surtaxe sur les immeubles non résidentiels. Elle imposait aussi une taxe d'occupation sur les locaux commerciaux et professionnels. Cependant, avant les fusions, cette taxe d'affaires n'était imposée que dans 10 des 28 municipalités que la Ville regroupe désormais. Comme le lui permettait la législation provinciale, la Ville abolit la taxe d'affaires, décision qui prit effet au début de l'exercice 2003. Elle modifia son impôt foncier pour récupérer les sommes qu'elle perdait par suite de l'abolition de cette taxe. Elle institua un régime d'impôt foncier dont les taux variaient suivant l'affectation des immeubles. Les immeubles classés comme non résidentiels se trouvaient assujettis à un taux d'impôt foncier calculé selon des taux variables, basés sur la classification des propriétés.

[4] En 2003 et au cours des années suivantes, la Ville demanda à l'APM et à la SRC de lui verser des PRI calculés selon un des taux applicables aux immeubles non résidentiels. Les intimées refusèrent de payer les sommes réclamées par la Ville. La Loi sur les paiements versés en remplacement d'impôts, L.R.C. 1985, ch. M-13 (« LPRI »), prévoyait alors que les intimées verseraient des PRI à la Ville en raison de leur statut de société d'État. Elles faisaient jusque-là des paiements correspondant à l'impôt foncier sur la valeur imposable des immeubles qu'elles possédaient à Montréal. Elles ne versaient pas de PRI à l'égard de la taxe d'affaires. Les modifications apportées à l'impôt foncier accroissaient substantiellement les paiements demandés par la Ville (2008 CAF 278, 389 N.R. 305, par. 16, le juge Létourneau). L'APM décida de déduire de son paiement de remplacement une somme équivalant à la proportion de l'augmentation de l'impôt foncier résultant de la suppression de la taxe d'affaires et d'exclure de la base de calcul de son PRI la valeur des silos et jetées situés dans le port de Montréal. À son avis, ceux-ci n'étaient pas des immeubles à l'égard desquels elle devait verser des PRI. La SRC exclut les montants qui correspondaient à la récupération du produit de la taxe d'affaires abolie et calcula un PRI fondé sur le taux d'imposition de la catégorie résiduelle des propriétés à Montréal, soit un taux d'imposition de 1,9522 % en 2003 au lieu de 4,1722 % selon les prétentions de la Ville. De plus, elle affirma qu'elle avait droit de compenser ses PRI par des trop‑perçus que lui devrait la Ville de Montréal. En désaccord avec ces décisions, la Ville les attaqua en présentant une demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale, en vertu des art. 18 et 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7. Elle plaida l'illégalité et le caractère déraisonnable des décisions des intimées.

III. Historique judiciaire

A. La Cour fédérale

[5] Le juge Martineau a accueilli les demandes de contrôle judiciaire présentées par l'appelante et a annulé les décisions des intimées quant au calcul de leur PRI (2007 CF 700, 37 M.P.L.R. (4th) 53, et 2007 CF 701, 61 R.P.R. (4th) 168 (p. 203)). Il a toutefois donné raison à l'APM au sujet de l'exclusion des jetées de la base de calcul de ses PRI, mais non de celle des silos.

[6] Le juge Martineau a appliqué la jurisprudence en matière de contrôle judiciaire, telle qu'elle existait avant les arrêts Dunsmuir et Khosa (Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339). À son avis, la norme de contrôle pertinente était celle de la décision correcte. En appliquant celle-ci, il a conclu que les décisions des intimées étaient arbitraires et capricieuses. Selon lui, elles auraient même été prises « sans juridiction ». Il a souligné que l'augmentation du taux de la taxe foncière ne changeait pas sa nature. La discrétion accordée aux sociétés de la Couronne, quant à la fixation du taux approprié au moment du calcul des PRI, ne leur permettait pas d'écarter le taux d'imposition généralement applicable aux propriétaires d'immeubles non résidentiels dans la municipalité. Dans le cas de l'APM, le juge Martineau a aussi conclu que les silos ne sont pas des propriétés fédérales exemptes et qu'ils doivent être pris en compte dans le calcul des PRI, mais il a exclu les jetées de ce calcul.

[7] Le juge Martineau a ensuite renvoyé les dossiers aux intimées pour qu'elles fixent leurs PRI pour les années 2003 et 2004 sur la base de taux effectifs correspondant aux barèmes d'imposition applicables à leurs propriétés suivant leur classification. Il a ajouté que l'APM et la SRC ne pouvaient déduire, dans leurs calculs, l'équivalent fiscal de la taxe d'affaires abolie par la Ville de Montréal. Les intimées ont formé appel contre ce jugement devant la Cour d'appel fédérale.

B. La Cour d'appel fédérale (les juges Létourneau, Noël et Trudel)

[8] Rédigeant l'arrêt unanime de la Cour d'appel, le juge Létourneau est intervenu et il a annulé les décisions de la Cour fédérale et rejeté les demandes de contrôle judiciaire de la Ville (2008 CAF 278, 389 N.R. 305). Il a appliqué la norme de la décision correcte pour déterminer si les intimées possédaient un pouvoir discrétionnaire administratif dans la fixation des PRI. Il a reconnu l'existence d'un tel pouvoir. Puis, il a affirmé que ce pouvoir avait été exercé raisonnablement par les intimées. À son avis, les décisions attaquées respectaient l'objet et l'économie générale de la LPRI et l'intention du législateur. Toutefois, il a corrigé le taux d'imposition retenu par la SRC, qui était effectivement celui des immeubles résidentiels de moins de six logements. Il a décidé que l'emploi de cette méthode ne se justifiait pas et que les PRI de la SRC devaient être calculés de la même manière que ceux de l'APM. Par ailleurs, il a donné raison à cette dernière au sujet des silos et jugé que ces constructions ne pouvaient pas être considérées dans le calcul de ses PRI.

IV. Analyse

A. Les questions en litige

[9] Dans les présents pourvois, l'appelante sollicite le rétablissement des décisions du juge Martineau. Dans son appel incident, la SRC demande à notre Cour de modifier partiellement l'arrêt de la Cour d'appel fédérale et de rétablir dans son intégralité le mode de calcul de ses PRI, c'est-à-dire le recours au taux d'imposition applicable aux immeubles résidentiels de moins de six logements, qui était le taux résiduel prévu par les règlements de la Ville de Montréal.

[10] L'appelante a soulevé divers arguments au soutien de ses pourvois. Elle a plaidé notamment que les règlements d'application de la LPRI comportaient une délégation illégale des pouvoirs réglementaires attribués au gouverneur en conseil. Il n'y a pas lieu d'examiner ce moyen, car la validité des règlements n'a jamais été attaquée. De plus, les présents dossiers peuvent être réglés sans qu'il soit nécessaire de considérer cet argument. De son côté, la SRC a invoqué la compensation de ses PRI par des paiements excédentaires que la Ville aurait perçus. Comme nous le verrons, il sera inutile de considérer cette question dans le contexte des pourvois. Je limiterai mon analyse aux questions vraiment pertinentes pour la solution des présents litiges.

[11] Tout d'abord, il convient de rappeler la nature des recours exercés par l'appelante. Comme il s'agit de demandes de contrôle judiciaire, je devrai donc déterminer la norme de contrôle applicable à l'examen des décisions attaquées, afin de statuer sur leur validité. À cette fin, j'étudierai le système de fixation des PRI, la nature juridique de ces paiements et les pouvoirs dévolus pour leur détermination aux sociétés de la Couronne et aux administrateurs de biens fédéraux. Je résumerai aussi l'évolution de la fiscalité municipale québécoise et je décrirai les réformes apportées par la Ville de Montréal au régime fiscal applicable sur son territoire. Toutefois, cette analyse exigera, au préalable, un court rappel des principes constitutionnels relatifs à l'immunité fiscale des gouvernements fédéraux et provinciaux au Canada.

B. Les immunités fiscales applicables aux biens gouvernementaux

[12] Un principe fondamental ne doit jamais être oublié au cours de cette analyse. Selon l'art. 125 de la Loi constitutionnelle de 1867, ni les propriétés du gouvernement du Canada ni celles des provinces ne peuvent être taxées par l'autre ordre de gouvernement. Aucune loi provinciale ne pourrait assujettir à des charges fiscales les biens appartenant à la Couronne fédérale. Le bon fonctionnement du régime fédéral exige que chaque ordre de gouvernement respecte l'immunité fiscale de l'autre (Première nation de Westbank c. British Columbia Hydro and Power Authority, [1999] 3 R.C.S. 134, par. 4 et 17).

C. Le régime des paiements de remplacement d'impôts

[13] Cependant, malgré l'importance de ce principe, le gouvernement fédéral était nécessairement conscient que ses propriétés s'insèrent dans le tissu des territoires provinciaux ou municipaux. En tant que propriétaires fonciers, le gouvernement fédéral et ses mandataires profitent d'une gamme de services municipaux qui dépassent largement la simple fourniture de biens comme l'eau ou l'électricité.

[14] Pour cette raison, le gouvernement fédéral a créé un régime d'indemnisation en faveur des municipalités canadiennes. En somme, il a voulu que ses administrateurs et ses mandataires agissent comme de bons résidents de la municipalité où se trouvent des propriétés fédérales.

[15] Pour réaliser cet objectif, le gouvernement fédéral a graduellement établi un système de paiements remplaçant les taxes que les municipalités canadiennes perçoivent habituellement de leurs contribuables. Selon les modalités de ce système, les municipalités ne peuvent poursuivre l'État fédéral ou ses mandataires en recouvrement des taxes municipales ou des PRI. Toutefois, elles peuvent contester les décisions prises par ceux-ci relativement à la détermination des paiements par la voie de recours appropriée et devant le forum compétent, c'est-à-dire par une demande de contrôle judiciaire engagée devant la Cour fédérale. Les pourvois dont notre Cour est saisie découlent d'un tel recours, non d'une action en recouvrement de taxes. Il s'agit donc de déterminer si les règles régissant ces paiements ont été interprétées et appliquées de façon à donner ouverture à la demande de contrôle judiciaire. J'examinerai donc maintenant le régime législatif et réglementaire qui aménage le système de paiements de remplacement en cause.

[16] La création du système actuel a commencé en 1950. Un règlement sur les subventions aux municipalités avait établi un premier cadre juridique pour des paiements volontaires du gouvernement fédéral aux municipalités (Règlements sur les subventions aux municipalités, DORS/50-54). Ce règlement avait été pris en vertu de la loi sur les subsides de 1949 (Loi des subsides no 7, 1949, S.C. 1949, ch. 42). En 1951, le Parlement adoptait une loi qui reprenait les dispositions du règlement de 1950 sur les subventions aux municipalités (Loi sur les subventions aux municipalités, S.C. 1951, ch. 54). Selon cette loi, il appartenait au ministre des Finances du Canada de déterminer la valeur « agréée » des propriétés fédérales et le montant des subventions à verser (art. 2 et 4). En 1957, des modifications apportées à la loi de 1951 introduisaient des méthodes de calcul des subventions que l'on retrouvera par la suite dans la loi et les règlements qui s'appliquent aujourd'hui. Notamment, ces modifications législatives introduisaient la notion de « taux effectif » d'imposition que le ministre emploierait par la suite dans le calcul des subventions versées pour tenir lieu de taxes (Loi modifiant la Loi sur les subventions aux municipalités, S.C. 1957, ch. 10). Par ailleurs, la définition même du taux effectif d'imposition reconnaissait que le ministre détiendrait un pouvoir discrétionnaire dans l'établissement du taux. En effet, la loi définissait le taux effectif d'imposition comme « le taux d'impôt qui, de l'avis du Ministre, serait applicable à toute propriété fédérale dans une municipalité si cette propriété constituait des biens taxables » (art. 1).

[17] En 1967, une directive du cabinet fédéral a demandé aux sociétés de la Couronne de verser des subventions aux municipalités, selon les principes établis par la Loi sur les subventions aux municipalités (Record of Cabinet Decision, 21 mars 1967, d.a. no 32881, vol. 5, p. 94). La directive reconnaissait que les sociétés conservaient un certain pouvoir discrétionnaire dans le calcul de leurs paiements.

[18] Par la suite, diverses modifications furent apportées au régime juridique des paiements de remplacement. La loi et les règlements applicables aux présents litiges ont été adoptés au début des années 2000. Je les examinerai maintenant.

D. Le cadre juridique des paiements versés en remplacement des impôts municipaux

[19] Le régime législatif et réglementaire mis en place par le gouvernement du Canada à l'égard des paiements de remplacement comporte deux volets. D'une part, la LPRI, modifiée par la Loi modifiant la Loi sur les subventions aux municipalités, L.C. 2000, ch. 8, s'applique au calcul et au versement des paiements relatifs aux propriétés dites ministérielles détenues directement par la Couronne fédérale. D'autre part, la même loi prévoit la prise d'un règlement sur les paiements de remplacement effectués par les sociétés de la Couronne et des mandataires de celle-ci. Un règlement sur le sujet a été pris et s'applique à la présente affaire (Règlement sur les paiements versés par les sociétés d'état, DORS/81-1030 (« Règlement »), modifié par DORS/2001-494).

[20] La LPRI exprime clairement la volonté du Parlement de sauvegarder l'intégrité de l'immunité fiscale des biens de l'État fédéral. En effet, l'art. 15 de cette loi dispose : « La présente loi ne confère aucun droit à un paiement. » Le Parlement n'entend donc pas conférer aux municipalités la qualité de créancières de l'État à l'égard des paiements versés en remplacement des impôts. La LPRI établit plutôt un système en vertu duquel les municipalités s'attendent à recevoir des paiements, mais à l'intérieur du cadre législatif et réglementaire qu'a institué le Parlement, sans écarter le principe de l'immunité fiscale. La LPRI veut ainsi concilier des objectifs différents — l'équité fiscale envers les municipalités et la préservation de l'immunité fiscale constitutionnelle — dont la réalisation exige le maintien d'un pouvoir discrétionnaire administratif encadré en ce qui concerne la fixation des paiements de remplacement. Pour déterminer ceux-ci, la LPRI doit articuler les rapports entre le système de fixation des paiements de remplacement et les régimes fiscaux des provinces et des municipalités, lesquels sont susceptibles de varier d'un endroit à l'autre au Canada.

[21] Sans toutefois faire de ces paiements des dettes envers les provinces ou les municipalités, la LPRI aménage un régime d'indemnités versées en remplacement des taxes municipales. Ce régime conserve un caractère volontaire en ce sens qu'il ne porte pas atteinte à l'immunité fiscale de l'État fédéral. La LPRI s'applique à l'égard des propriétés de l'État et des sociétés de la Couronne (art. 2). Elle confirme le principe du paiement de sommes en remplacement de l'impôt foncier, de l'impôt sur la façade ou la superficie et des taxes d'occupation commerciale. L'article 2 de la LPRI définit ainsi l'« impôt foncier »:

Impôt général :

a) levé par une autorité taxatrice sur les immeubles ou biens réels ou les immeubles ou biens réels d'une catégorie donnée et auquel sont assujettis les propriétaires et, dans les cas où les propriétaires bénéficient d'une exemption, les locataires ou occupants autres que ceux bénéficiant d'une exemption;

b) calculé par application d'un taux à tout ou partie de la valeur fiscale des propriétés imposables.

[22] La LPRI utilise comme facteur de référence l'impôt foncier établi par une « autorité taxatrice », terme défini ainsi à l'art. 2 : « a) Municipalité ou province, organisme municipal ou provincial, ou autre autorité qui, sous le régime d'une loi provinciale, lève et perçoit un impôt foncier . . . ». Selon la LPRI, les paiements de remplacement correspondent au produit du taux effectif applicable à la propriété fédérale pour l'année d'imposition et de sa valeur effective (par. 4(1)). Pour les besoins de ce calcul, la LPRI définit le taux effectif d'imposition applicable et la valeur effective d'une propriété. Aux termes de l'art. 2 de la LPRI, la « valeur effective » est celle que « selon le ministre, une autorité évaluatrice déterminerait [. . .] comme base du calcul de l'impôt foncier qui serait applicable à une propriété fédérale si celle-ci était une propriété imposable ». La LPRI reconnaît ainsi que le ministre peut exercer un pouvoir discrétionnaire dans la détermination de la valeur effective qui s'appliquera au calcul des paiements de remplacement. L'existence de ce pouvoir ressort également de la définition du second facteur, le « taux effectif »: « Le taux de l'impôt foncier . . . qui, selon le ministre, serait applicable à une propriété fédérale si celle-ci était une propriété imposable ». Par ailleurs, le par. 2(3) exclut de la base du calcul des paiements une longue liste de propriétés fédérales diverses. En particulier, le par. 10 de l'annexe II de la LPRI exclut les réservoirs et un certain nombre d'installations. Selon l'APM, les silos du port de Montréal seraient assimilables à des réservoirs aux fins d'application de cette disposition. Le ministre est autorisé à faire des paiements respectant ce cadre juridique (par. 3(1)). La LPRI établit un comité consultatif chargé de conseiller le ministre sur le règlement de tout différend avec une autorité taxatrice à propos de la valeur effective d'une propriété ou du taux effectif d'imposition qui lui serait applicable (art. 11.1). Ces conflits ne relèvent pas des instances judiciaires ou administratives qui seraient chargées de les régler en vertu du droit provincial pertinent.

[23] La LPRI prévoit que des règlements d'application peuvent être pris pour régir les paiements faits par les sociétés de la Couronne en remplacement de l'impôt foncier et de la taxe d'occupation commerciale (al. 9(1)f) et g)). Enfin, les annexes III et IV de la LPRI énumèrent les sociétés ou mandataires de la Couronne fédérale assujettie au Règlement. La SRC et l'APM figurent à l'annexe III. Seules les sociétés énumérées à l'annexe IV versent des paiements de remplacement à l'égard de la taxe d'occupation commerciale.

[24] Le Règlement (modifié par DORS/2001-494) adapte les dispositions de la LPRI à la situation des sociétés de la Couronne. Il prévoit que les sociétés mentionnées à l'annexe III de la LPRI effectueront des paiements en remplacement de l'impôt foncier (art. 5 et 6) et que celles énumérées à l'annexe IV feront des versements en lieu et place des taxes d'occupation (art. 14 et 15). Les paiements en remplacement de l'impôt foncier ne doivent pas être inférieurs au produit du taux effectif de l'impôt et de la valeur effective de la propriété (par. 7(1)). Le Règlement précise que le taux effectif ou la valeur effective sont ceux qui, de l'avis de la société, s'appliqueraient à sa propriété si celle-ci était un bien imposable dans la municipalité (art. 2). La procédure de renvoi d'un conflit relatif au taux d'imposition ou à la valeur effective d'une propriété au comité consultatif créé sous le régime de l'art. 11.1 de la LPRI s'applique également aux sociétés de la Couronne en vertu de l'art. 12.1 du Règlement.

E. L'évolution du régime fiscal de la Ville de Montréal

[25] Il est admis que, avant 2003, la SRC et l'APM — sociétés énumérées à l'annexe III de la LPRI, mais non à l'annexe IV de celle-ci — ne versaient des paiements de remplacement qu'à l'égard des impôts fonciers établis par la Ville. En 2003, comme je l'ai mentionné précédemment, des changements importants survinrent dans la structure de l'imposition municipale à Montréal.

[26] Avant 2003, comme je l'ai souligné, la Ville exigeait des impôts fonciers et une taxe d'occupation commerciale. Cependant, elle regroupait désormais plusieurs municipalités qui n'imposaient pas auparavant de taxe d'occupation commerciale. De fait, celle-ci n'était prélevée que dans 10 de ses 28 secteurs. Là où elle était en vigueur, cette taxe était imposée aux occupants d'immeubles non résidentiels qui exerçaient des activités commerciales ou professionnelles. Par ailleurs, l'impôt foncier lui-même comportait certaines particularités. La Ville imposait d'abord une taxe foncière générale sur tous les immeubles imposables. Puis, elle ajoutait une surtaxe sur les immeubles non résidentiels.

[27] Compte tenu de ces disparités, la Ville a conclu à la nécessité de revoir en profondeur sa fiscalité pour harmoniser les régimes fiscaux divergents appliqués sur son territoire et pour en améliorer l'efficacité. Déjà, en 2000, l'Assemblée nationale du Québec avait modifié le cadre législatif de la fiscalité municipale et édicté des mesures permettant aux municipalités d'adopter de deux à cinq taux différents de taxe foncière, qui varieraient suivant la catégorie des immeubles visés (Loi sur la fiscalité municipale, L.R.Q., ch. F-2.1, art. 244.29 (ajouté par L.Q. 2000, ch. 54, art. 82)). Ces modifications ne changeaient rien à la nature juridique de la taxe, qui demeurait une taxe foncière, dont l'assiette était constituée des immeubles situés dans le territoire des municipalités. Cependant, à l'avenir, les municipalités du Québec pourraient moduler le taux de cette taxe, en appliquant des taux variables aux diverses catégories d'immeubles désignées dans la loi : immeubles non résidentiels, immeubles de six logements ou plus, terrains vagues desservis, immeubles industriels et immeubles non classifiés et appartenant donc à une catégorie dite « résiduelle » (art. 244.30).

[28] La Ville s'est prévalue de ces pouvoirs de réglementation. Pour l'année 2003 et les exercices suivants, elle a aboli sa taxe d'occupation commerciale et changé la structure de son impôt foncier. Elle a instauré un impôt foncier à taux variable qui lui permettait, entre autres, de récupérer le montant des pertes de revenu résultant de la suppression de la taxe d'occupation commerciale.

F. La position de la SRC et de l'APM

[29] Les intimées ont refusé de tenir compte de ces réformes dans le calcul de leurs PRI. Elles affirment que leur taux d'imposition effectif doit être réduit d'une somme équivalant à la proportion de l'augmentation de l'impôt foncier qui correspondait au montant de la taxe d'occupation commerciale. Les intimées estiment avoir exercé raisonnablement le pouvoir décisionnel discrétionnaire que leur reconnaissent la LPRI et le Règlement quant à la détermination de leurs PRI. La Ville conteste cette position et soutient que les PRI n'ont pas été calculés conformément aux dispositions législatives et réglementaires pertinentes. Ce conflit forme le cœur du présent litige. Pour le résoudre, j'examinerai d'abord la nature juridique des décisions prises par les intimées et la norme de contrôle qui leur est applicable, dans le cadre d'une demande de contrôle judiciaire présentée en vertu des art. 18 et 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales.

G. La nature juridique des décisions des intimées et la norme de contrôle applicable

[30] Les parties ont vigoureusement débattu devant notre Cour la nature des décisions prises par les intimées à propos de la détermination de leurs taux effectifs d'imposition. Les concepts de discrétion et de pouvoir discrétionnaire ont été au cœur de ces débats. L'appelante a donné une portée restreinte au pouvoir discrétionnaire qu'invoquent les deux sociétés, alors que celles-ci lui ont attribué une étendue considérable, leur laissant une très grande latitude dans le calcul de leurs PRI.

[31] Les décisions des intimées ont été prises dans le cadre de la mise en œuvre du Règlement. L'acte administratif qu'elles doivent accomplir consiste à déterminer le taux d'imposition qu'elles utiliseront dans le calcul de leurs PRI. Comme nous l'avons vu, ce calcul dépend de la détermination de deux facteurs, le taux effectif de l'imposition et la valeur effective des propriétés des sociétés. Dans les deux dossiers, le débat ne porte pas sur la valeur effective des biens des intimées. En effet, les intimées ne contestent pas les valeurs établies par l'autorité taxatrice, la Ville de Montréal. Sous réserve du problème particulier des silos dans le cas de l'APM, le seul point en litige est le taux d'imposition qui doit être pris en compte dans le calcul des PRI.

[32] Comme la LPRI elle-même, le Règlement réserve clairement un pouvoir décisionnel aux sociétés de la Couronne. La définition du « taux effectif » d'imposition que je citais plus haut renvoie au taux qui, de l'avis de la société, serait celui qui s'appliquerait à un immeuble imposé dans la municipalité, s'il appartenait à un propriétaire privé. Le texte de cette disposition confirme ainsi l'existence, en faveur de la société d'État, de la faculté de choisir le taux d'imposition pertinent pour chacune de ses propriétés. Dans le langage du droit administratif canadien, une telle décision est qualifiée de discrétionnaire (Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, par. 52; P. Issalys et D. Lemieux, L'action gouvernementale — Précis de droit des institutions administratives (3e éd. 2009), p. 63; G. Régimbald, Canadian Administrative Law (2008), p. 175-176).

[33] Toutefois, dans le cadre d'un État fondé sur la primauté du droit et d'une société régie par des principes de légalité, pouvoir discrétionnaire ne saurait être assimilé à arbitraire. Certes, ce pouvoir discrétionnaire existe, mais il s'exerce à l'intérieur d'un cadre juridique déterminé. L'acte discrétionnaire se situe dans une hiérarchie normative. Dans les présents dossiers, l'autorité administrative applique un règlement lui-même pris en vertu d'une loi habilitante. La loi et les règlements délimitent l'étendue du pouvoir discrétionnaire ainsi que les principes qui gouverneront son exercice et permettront d'apprécier le caractère raisonnable de celui-ci.

[34] En l'espèce, la LPRI et le Règlement ne réduisent pas le calcul des PRI à la simple application mécanique des évaluations municipales et des taux d'imposition adoptés par les municipalités. D'abord, comme je l'ai souligné précédemment, la LPRI maintient le principe de l'immunité fiscale de l'État fédéral. La confirmation du pouvoir décisionnel de l'État à l'égard des propriétés ministérielles et du pouvoir décisionnel des sociétés d'État à l'égard des biens qu'elles gèrent donne effet à ce principe. Ensuite, il faut que le régime des paiements de remplacement puisse s'adapter à un environnement fiscal et juridique qui varie, suivant la province et la municipalité où sont situées les propriétés fédérales.

[35] Des impératifs d'ordre pratique expliquent également la nécessité de maintenir le pouvoir décisionnel des gestionnaires des biens de l'État à l'égard des questions touchant l'évaluation de ces biens et la détermination des taux d'imposition applicables à ceux-ci. En premier lieu, des désaccords peuvent éclater avec des autorités taxatrices au sujet de l'évaluation des propriétés. Les propriétés fédérales sont comme on le sait fort diverses et parfois même très particulières, sinon uniques ou presque en leur genre au Canada. L'évaluation peut de ce fait soulever des difficultés techniques importantes quant à l'application des principes d'évaluation immobilière et provoquer de temps à autre des désaccords inévitables mais par ailleurs légitimes avec les municipalités. En deuxième lieu, le choix du taux effectif d'imposition pourra à l'occasion se révéler délicat, notamment lorsqu'il dépend de la classification des immeubles et lorsque la législation provinciale prévoit la possibilité d'appliquer des taux variables selon la nature des propriétés en cause. Enfin, il faut réserver aux gestionnaires des biens fédéraux une marge de manœuvre leur permettant de réagir pour protéger les intérêts fédéraux, au cas où des municipalités utiliseraient de mauvaise foi leurs pouvoirs de taxation pour cibler de façon particulière les biens de l'État canadien. La création du comité consultatif prévu par la LPRI pour régler ce type de différends confirme la plausibilité de ces problèmes et la volonté du législateur de protéger l'effectivité du principe de l'immunité fiscale de l'État fédéral.

[36] La constatation de l'existence de ce pouvoir de décision dicte la solution du problème du choix de la norme de contrôle. Dans les présents dossiers, la norme de contrôle appropriée est la raisonnabilité de la décision. En effet, cette norme convient particulièrement bien pour contrôler l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire encadré par la loi. L'existence d'un pouvoir de cette nature signifie que son exercice peut entraîner l'adoption d'opinions diverses et de solutions différentes, compte tenu de l'application des principes de droit pertinent aux faits de l'affaire, dont l'examen exigera le maintien d'une attitude de déférence envers le décideur administratif de la part des cours chargées du contrôle judiciaire (Khosa, par. 59-60, le juge Binnie).

[37] Les décisions attaquées par l'appelante portent sur la gestion de biens fédéraux de la Couronne. Il s'agit d'actes d'administration à l'égard desquels il convient, en règle générale, que les tribunaux conservent une attitude de déférence. Je reconnais volontiers qu'il n'appartient pas aux juges de l'ordre judiciaire de gérer les biens de l'État. Ce principe étant rappelé, revenons maintenant au contexte de l'exercice du pouvoir discrétionnaire et à la façon dont il a été utilisé, afin de déterminer si les décisions prises par les intimées étaient raisonnables ou donnaient ouverture au contrôle judiciaire par la Cour fédérale.

[38] Le concept de raisonnabilité de la décision s'entend d'abord de la transparence et de l'intelligibilité des motifs justifiant cette décision. Mais, il exprime aussi une exigence de qualité de ces motifs et des résultats du processus décisionnel (Dunsmuir, par. 47); voir aussi, par exemple, Art Hauser Centre Board Inc. c. Canadian Union of Public Employees, Local 882, 2008 SKCA 121, 311 Sask. R. 272, par. 33, la juge Jackson; Casino Nova Scotia c. Labour Relations Board (N.S.), 2009 NSCA 4, 273 N.S.R. (2d) 370, par. 30, le juge Fichaud.

[39] Ni la transparence ni l'intelligibilité des décisions des sociétés ne soulèvent de problèmes. Les intimées ont pris des décisions de gestion dont elles ont exposé clairement la base à la Ville. Elles ont d'ailleurs réitéré ces explications dans leur argumentation devant la Cour. En substance, elles estiment que la LPRI et le Règlement leur confèrent un large pouvoir discrétionnaire. Elles ont dit ne pas avoir calculé leurs PRI pour 2003, et pour les années subséquentes d'ailleurs, comme le demandait la Ville. Elles ont souligné que, comme elles ne figurent pas à l'annexe IV de la LPRI, elles n'ont jamais versé de PRI à l'égard de la taxe d'occupation commerciale. À leur avis, la réforme de la fiscalité municipale de Montréal visait notamment à les amener à verser des PRI incluant dans les faits des sommes remplaçant la taxe d'occupation commerciale. Devant une telle situation, afin d'établir le taux d'imposition qu'elles estimaient approprié, les sociétés pouvaient et même devaient déduire, dans le calcul de leurs PRI, des sommes équivalant à la part de l'augmentation des taxes foncières qui résultait de la suppression de la taxe d'affaires. De plus, l'APM considérait les silos du port de Montréal comme des réservoirs exclus de la base du calcul de ses paiements de remplacement.

[40] Cette interprétation et cette application de la LPRI et du Règlement sont toutefois entachées d'un vice fondamental. Je le répète, les deux sociétés possèdent certes un pouvoir discrétionnaire. En effet, la définition du « taux effectif » d'imposition reconnaît que les sociétés de la Couronne doivent prendre une décision quant au taux d'imposition approprié. Cependant, elles ne peuvent baser leurs calculs sur un système fiscal fictif, qu'elles créeraient arbitrairement. Au contraire, ces calculs doivent être effectués au regard du régime fiscal qui existe réellement à l'endroit où sont situés les biens en cause. La LPRI et le Règlement prévoient que le calcul du taux d'imposition se fait comme si la propriété fédérale était une propriété imposable entre les mains d'un propriétaire privé. L'article 2 du Règlement ainsi que la disposition correspondante de la LPRI supposent que les sociétés recherchent d'abord le régime fiscal applicable aux propriétés imposables dans la municipalité pour déterminer les valeurs et les taux effectifs d'imposition. Leur travail ne saurait s'effectuer à partir d'un régime qui n'existerait plus.

[41] Dans les présents pourvois, le régime fiscal pertinent est bien établi. La taxe d'occupation commerciale avait été abolie en 2003. La législation municipale du Québec accordait aux municipalités le pouvoir d'imposer des taxes foncières à taux variables. La Ville avait utilisé ce pouvoir. Les intimées devaient en conséquence calculer leurs taux effectifs d'imposition en tenant compte du fait que la taxe d'occupation commerciale n'existait plus. Elles ne pouvaient pas la réintroduire dans leurs calculs pendant une période indéterminée ni imposer indirectement à la municipalité le maintien d'un régime fiscal que celle-ci avait modifié, comme le lui permettait le droit provincial. D'ailleurs, la position des intimées signifierait en pratique que, pour établir le montant de leurs PRI, elles auraient le droit — non seulement aujourd'hui, mais également dans 10 ou 20 ans — de faire des calculs théoriques de plus en plus difficiles et illusoires, fondés sur des taxes disparues depuis longtemps.

[42] La position des intimées va en outre à l'encontre de l'objectif de la LPRI et du Règlement. Le Parlement entendait que les sociétés de la Couronne et les gestionnaires des biens fédéraux versent des paiements de remplacement eu égard au système fiscal en place dans chaque municipalité, autant que possible comme s'ils étaient des propriétaires ou des occupants imposables.

[43] On remarque que la LPRI elle-même décrit son objectif, dans la même volonté d'équité et de justice envers les municipalités. En effet, l'art. 2.1 de la LPRI l'affirme :

La présente loi a pour objet l'administration juste et équitable des paiements versés en remplacement d'impôts.

Si la loi confirme le principe de l'immunité fiscale des biens fédéraux et le caractère volontaire des paiements de remplacement, elle entend que ceux-ci soient calculés dans le respect de l'objectif d'équité et de justice envers les municipalités canadiennes.

[44] L'historique de la création du régime actuel de paiements de remplacement confirme cette interprétation. En 1995, un comité technique mixte formé de représentants de la Fédération canadienne des municipalités, du Conseil du Trésor et du ministère des Travaux publics et Services gouvernementaux du Canada avait étudié le problème des subventions aux municipalités ou des paiements tenant lieu de taxes. Son rapport recommandait d'aligner le calcul des paiements sur les principes de la fiscalité foncière en vigueur :

Conformément aux prescriptions de la Loi sur les subventions aux municipalités, les valeurs et les taux utilisés pour calculer les paiements devraient être ceux qui s'appliqueraient aux immeubles fédéraux s'ils étaient imposables et devraient être établis dans le contexte des lois, des politiques et des pratiques sur l'évaluation et la fiscalité en vigueur dans la province ou le territoire en cause . . .

(Rapport du Comité technique mixte sur les paiements en remplacement de l'impôt, le 28 décembre 1995, p. 6)

[45] Un document parlementaire déposé par le ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux avant l'adoption du régime législatif et réglementaire actuel exprimait la même volonté quant au mode de calcul des PRI :

En multipliant le « taux effectif » par la « valeur effective » pour déterminer le montant de la subvention, on s'assure que les paiements effectués par le gouvernement fédéral en remplacement de l'impôt foncier sont comparables aux montants versés par les autres propriétaires d'immeubles de la municipalité au titre de l'impôt foncier.

(Document de travail — Consultation sur le Programme fédéral de subventions aux municipalités et sur les lois connexes 1998 (mai 1998), p. 6)

[46] Dans cette perspective, la LPRI vise à établir un système de paiements de remplacement qui correspond à la réalité fiscale des territoires où sont situées les propriétés fédérales. De fait, la preuve établit que le ministère des Travaux publics et Services gouvernementaux a calculé ses PRI pour les immeubles dits ministériels à Montréal comme le proposait la Ville, sans réduire ces sommes pour tenir compte de l'abolition de la taxe d'occupation commerciale.

[47] Lorsqu'elles ont pris leurs décisions, les intimées n'ont pas respecté les principes d'application du texte de la LPRI et du Règlement et l'intention du législateur. Cet exercice de la discrétion des intimées entraînait un résultat déraisonnable, qui justifiait l'exercice du pouvoir de contrôle judiciaire de la Cour fédérale.

[48] La même conclusion s'impose à propos des silos de l'APM. Bien qu'ils soient des contenants, ils ne sauraient être considérés comme des réservoirs. En effet, ce sont des structures destinées à l'entreposage de produits végétaux secs, non de liquides. Le Parlement n'a pas jugé à propos de les exclure de la base de calcul des PRI. L'interprétation adoptée par l'APM ne respecte ni le texte de la loi en cause, ni la volonté du législateur, ni aucun des sens ordinaires des mots utilisés à l'annexe II de la LPRI. Il faut donc conclure au caractère déraisonnable de cette interprétation.

[49] Par ailleurs, je ne crois pas qu'il soit nécessaire de commenter l'appel incident de la SRC. Mes conclusions quant au caractère déraisonnable de la décision de cette dernière suffisent pour trancher cet appel. La solution que défend la SRC — et qu'avait d'ailleurs écartée la Cour d'appel fédérale — n'avait aucun appui dans le Règlement fédéral ni dans la réglementation fiscale de la Ville de Montréal.

V. Conclusion

[50] Pour ces motifs, j'accueillerais les pourvois de l'appelante avec dépens dans l'appel visant la SRC et sans dépens dans celui visant l'APM. Je rétablirais toutes les conclusions des jugements prononcés par le juge Martineau de la Cour fédérale, mais dans le cas d'APM, seulement à l'égard de l'année d'imposition 2004. Je renverrais les dossiers aux intimées pour qu'elles calculent à nouveau les paiements qu'elles versent en remplacement des taxes foncières. Je rejetterais avec dépens l'appel incident de la SRC.

ANNEXE

Loi sur les paiements versés en remplacement d'impôts, L.R.C. 1985, ch. M-13

2. (1) Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente loi.

. . .

« autorité évaluatrice » Autorité habilitée en vertu d'une loi fédérale ou provinciale à déterminer les dimensions fiscales ou la valeur fiscale d'un immeuble ou d'un bien réel.

. . .

« propriété fédérale » Sous réserve du paragraphe (3) :

. . .

b) immeuble ou bien réel appartenant à Sa Majesté du chef du Canada et relevant, en vertu d'un bail, d'une personne morale mentionnée aux annexes III . . .;

. . .

« taux effectif » Le taux de l'impôt foncier ou de l'impôt sur la façade ou sur la superficie qui, selon le ministre, serait applicable à une propriété fédérale si celle‑ci était une propriété imposable.

. . .

« valeur effective » Valeur que, selon le ministre, une autorité évaluatrice déterminerait, compte non tenu des droits miniers et des éléments décoratifs ou non fonctionnels, comme base du calcul de l'impôt foncier qui serait applicable à une propriété fédérale si celle‑ci était une propriété imposable.

« valeur fiscale » Valeur attribuée à un immeuble ou à un bien réel par une autorité évaluatrice pour le calcul de l'impôt foncier.

2.1 La présente loi a pour objet l'administration juste et équitable des paiements versés en remplacement d'impôts.

3. (1) Le ministre peut, pour toute propriété fédérale située sur le territoire où une autorité taxatrice est habilitée à lever et à percevoir l'un ou l'autre des impôts mentionnés aux alinéas a) et b), et sur réception d'une demande à cet effet établie en la forme qu'il a fixée ou approuvée, verser sur le Trésor un paiement à l'autorité taxatrice :

a) en remplacement de l'impôt foncier pour une année d'imposition donnée;

b) en remplacement de l'impôt sur la façade ou sur la superficie.

4. (1) Sous réserve des paragraphes (2), (3) et 5(1) et (2), le paiement visé à l'alinéa 3(1)a) ne peut dépasser le produit des deux facteurs suivants :

a) le taux effectif applicable à la propriété fédérale en cause pour l'année d'imposition;

b) la valeur effective de celle‑ci pour l'année d'imposition.

9. (1) Le gouverneur en conseil peut, par règlement, prendre toutes mesures utiles à l'application de la présente loi et, notamment :

. . .

f) régir les paiements à verser par les personnes morales mentionnées aux annexes III ou IV en remplacement de l'impôt foncier ou de l'impôt sur la façade ou sur la superficie et prévoir, entre autres, que leur base de calcul sera au moins équivalente à celle prévue par la présente loi;

g) régir les paiements à verser par les personnes morales mentionnées à l'annexe IV en remplacement de la taxe d'occupation commerciale;

11. (1) Par dérogation à toute autre loi fédérale ou à ses règlements :

a) les personnes morales mentionnées aux annexes III [. . .] qui sont exemptées de l'impôt foncier sont tenues, pour tout paiement qu'elles versent en remplacement de l'impôt foncier ou de l'impôt sur la façade ou sur la superficie, de se conformer aux règlements pris en vertu de l'alinéa 9(1)f);

. . .

15. La présente loi ne confère aucun droit à un paiement.

Règlement sur les paiements versés par les sociétés d'état, DORS/81-1030

2. Les définitions qui suivent s'appliquent au présent règlement.

. . .

« taux effectif applicable à une société » Le taux de l'impôt foncier ou de l'impôt sur la façade ou sur la superficie qui, de l'avis de la société, serait applicable à sa propriété si celle‑ci était une propriété imposable.

« valeur effective de la propriété d'une société » La valeur qui, de l'avis de la société, serait déterminée par une autorité évaluatrice, abstraction faite de tous droits miniers et de tous éléments décoratifs ou non‑fonctionnels [sic], comme base du calcul de l'impôt foncier applicable à sa propriété si celle‑ci était une propriété imposable.

3. (1) À l'entrée en vigueur du présent règlement, aucune société mentionnée à l'annexe III [. . .] de la Loi et exempte de l'impôt foncier ou de la taxe d'occupation commerciale, ne doit prendre aucune disposition spéciale avec une autorité locale, une province ou une autre autorité en vue de verser en remplacement de tels impôts ou taxes un montant qui serait moindre que le montant qu'elle payerait en vertu du présent règlement.

7. (1) Sous réserve du paragraphe (2), un paiement versé par une société en remplacement de l'impôt foncier pour une année d'imposition ne doit pas être inférieur au produit des deux facteurs suivants :

a) le taux effectif applicable à la société dans l'année d'imposition en cause à l'égard de la propriété de celle‑ci pour laquelle le paiement peut être versé;

b) la valeur effective de la propriété de la société pour cette année d'imposition.

Pourvois accueillis. Pourvoi incident rejeté.

Procureurs de l'appelante Ville de Montréal/intimée au pourvoi incident : Brunet, Lamarre, Montréal.

Procureurs de l'intimée l'Administration portuaire de Montréal : de Grandpré Chait, Montréal.

Procureur de l'intimée Société Radio‑Canada/appelante au pourvoi incident : Société Radio‑Canada — Services juridiques, Montréal.

Procureur de l'intervenant le procureur général du Canada : Ministère de la Justice, Ottawa.

Procureurs de l'intervenante la Fédération canadienne des municipalités : Lang Michener, Ottawa.

Procureur de l'intervenante la Ville de Toronto : Ville de Toronto, Ontario.

* Une requête en modification de jugement a été accordée le 21 mai 2010. Le jugement accordant cette requête a modifié le par. 50 des deux versions des motifs. Les modifications ont été incorporées dans les présents motifs.