| DesRochers c. Canada (Industrie), 2009 CSC 8 (5 février 2009)

COUR SUPRÊME DU CANADA

Référence : DesRochers c. Canada (Industrie), 2009 CSC 8, [2009] 1 R.C.S. 194

Date : 20090205

Dossier : 31815

Entre :

Raymond Desrochers, Corporation de développement

économique communautaire CALDECH et

Commissaire aux langues officielles du Canada

Appelants

et

Ministère de l'Industrie du Canada,

Gouvernement du Canada et Procureur général du Canada

Intimés

‑ et ‑

Procureur général du Nouveau‑Brunswick,

Procureur général des Territoires du Nord‑Ouest et

Fédération Franco‑Ténoise

Intervenants

Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Abella, Charron et Rothstein

Motifs de jugement :

(par. 1 à 65)

La juge Charron (avec l'accord de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, LeBel, Deschamps, Abella et Rothstein)

______________________________

DesRochers c. Canada (Industrie), 2009 CSC 8, [2009] 1 R.C.S. 194

Raymond DesRochers, Corporation de développement

économique communautaire CALDECH et

Commissaire aux langues officielles du Canada Appelants

c.

Ministère de l'Industrie du Canada,

Gouvernement du Canada et procureur général du Canada Intimés

et

Procureur général du Nouveau‑Brunswick,

procureur général des Territoires du Nord‑Ouest et

Fédération Franco‑Ténoise Intervenants

Répertorié : DesRochers c. Canada (Industrie)

Référence neutre : 2009 CSC 8.

No du greffe : 31815.

2008 : 20 mai; 2009 : 5 février.

Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Abella, Charron et Rothstein.

en appel de la cour d'appel fédérale

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale (le juge en chef Richard et les juges Létourneau et Nadon), 2006 CAF 374, [2007] 3 R.C.F. 3, 355 N.R. 144, [2006] A.C.F. no 1777 (QL), 2006 CarswellNat 3901, qui a accueilli un appel contre une décision du juge Harrington, 2005 CF 987, [2005] 4 R.C.F. 3, 276 F.T.R. 249, [2005] A.C.F. no 1218 (QL), 2005 CarswellNat 1957. Pourvoi rejeté.

Ronald F. Caza, Mark C. Power et Justin Bertrand pour les appelants Raymond DesRochers et la Corporation de développement économique communautaire CALDECH.

Pascale Giguère et Christine Ruest, pour l'appelant le commissaire aux langues officielles du Canada.

Alain Préfontaine et René LeBlanc, pour les intimés.

Gaétan Migneault, pour l'intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.

Maxime Faille et Guy Régimbald, pour l'intervenant le procureur général des Territoires du Nord‑Ouest.

Roger J. F. Lepage, pour l'intervenante la Fédération Franco‑Ténoise.

Le jugement de la Cour a été rendu par

La juge Charron —

1. Aperçu

[1] La Cour est appelée en l'espèce à statuer sur la nature et la portée du principe de l'égalité linguistique en matière de communications et de prestation de services tel que mis en œuvre par la partie IV de la Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, ch. 31 (4e suppl.) (« LLO »). Il s'agit plus particulièrement du service de développement économique communautaire offert en Huronie, une région de l'Ontario où l'emploi de la langue officielle minoritaire fait l'objet d'une « demande importante » au sens de l'art. 22 de la LLO. Ces services sont offerts par le ministère de l'Industrie du Canada dans le cadre de ses fonctions et pouvoirs prévus par la Loi sur le ministère de l'Industrie, L.C. 1995, ch. 1 (« LMI »), et sont mis en œuvre par l'entremise de diverses sociétés d'aide au développement des collectivités (« SADC »).

[2] Il est acquis dans le présent pourvoi que les droits réclamés sont de source constitutionnelle puisque les dispositions pertinentes de la LLO mettent en œuvre le droit constitutionnel du public d'être servi par les institutions fédérales dans la langue officielle de son choix (Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), 2002 CSC 53, [2002] 2 R.C.S. 773). La question constitutionnelle formulée par la juge en chef est la suivante :

Le paragraphe 20(1) de la Charte canadienne des droits et libertés et la partie IV de la Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, ch. 31, interprétés à la lumière du principe de l'égalité énoncé au par. 16(1) de la Charte, obligent-ils Industrie Canada à fournir des services qui sont de qualité égale dans les deux langues officielles?

[3] D'un commun accord, les parties conviennent, à juste titre à mon avis, que les dispositions mentionnées dans la question constitutionnelle comportent l'obligation constitutionnelle de mettre à la disposition du public des services « qui sont de qualité égale dans les deux langues officielles ». La réponse à la question constitutionnelle est donc clairement affirmative. La question en litige en l'espèce concerne plutôt la portée de cette notion de « services de qualité égale ».

[4] Soit dit en tout respect, la Cour d'appel fédérale, qui a rendu la décision attaquée dans la présente affaire, semble avoir considéré la question de l'égalité linguistique à travers un prisme trop étroit, sans tenir compte de la nature du programme en question et de ses objectifs, lorsqu'elle a défini la portée des obligations linguistiques en l'espèce. Par contre, pour des raisons que j'expliquerai plus loin, j'en arrive à la même conclusion qu'elle sur le fond. Certes, au moment où les appelants Raymond DesRochers et Corporation de développement économique communautaire CALDECH (« CALDECH ») ont déposé leur plainte auprès de la commissaire aux langues officielles du Canada (« Commissaire »), les intimés ne répondaient pas aux obligations linguistiques qui découlent de la partie IV de la LLO. Toutefois, toute lacune qui subsistait au moment de l'audition du recours, comme le juge d'instance l'a conclu, dépassait le champ d'application de la partie IV, de sorte qu'il n'y avait pas lieu d'accorder d'autre réparation que les dépens.

[5] Pour les motifs qui suivent, je suis d'avis de rejeter l'appel. Cependant, comme j'estime que l'objet du recours a soulevé un principe important et nouveau quant à la LLO, je suis également d'avis d'accorder aux appelants DesRochers et CALDECH leurs dépens devant notre Cour.

2. Faits

[6] La Huronie est située dans le centre de l'Ontario, au bord de la baie Georgienne. Elle est majoritairement anglophone. Selon diverses statistiques, environ 6 p. 100 de sa population est francophone, les francophones constituant une partie importante de la ville de Penetanguishene (19 p. 100) et le canton de Tiny (18 p. 100).

[7] En 1985, Industrie Canada a créé, pour les régions rurales de l'Ontario, un programme de développement économique, le « programme de développement des collectivités », dont la mise en œuvre est confiée aux SADC. Celles-ci, des organismes locaux à but non lucratif, sont dirigées par des conseils d'administration bénévoles locaux représentant divers intérêts de la collectivité. L'organisme local SADC de Simcoe Nord (« Simcoe Nord ») est chargé de mettre en œuvre le programme de développement des collectivités dans le Nord de la Huronie.

[8] Le mandat des SADC est triple. Premièrement, les SADC doivent faciliter l'accès au capital destiné à la création, à l'expansion ou à la stabilisation des petites entreprises locales. Deuxièmement, elles sont chargées de fournir des conseils, des renseignements et d'autres services d'affaires aux petites entreprises locales. Troisièmement, elles doivent élaborer et mettre en œuvre, en collaboration avec d'autres partenaires, des plans stratégiques communautaires pour le développement économique. L'objectif de ces plans est d'évaluer les problèmes locaux et de mettre en œuvre des stratégies de développement des infrastructures humaines, institutionnelles et physiques, ainsi que d'appuyer l'entrepreneuriat, l'emploi et l'économie dans la région.

[9] Pour s'acquitter du mandat qui lui est conféré à titre de SADC, Simcoe Nord offre une gamme de services. Elle prête jusqu'à 125 000 $ aux petites entreprises qui ont de la difficulté à obtenir du financement auprès de sources traditionnelles. Elle donne des conseils aux entrepreneurs et les aide à préparer des plans d'affaires et des demandes de prêts. Elle organise divers séminaires et ateliers à l'intention des entrepreneurs et des jeunes. Tous les cinq ans, elle tient une consultation auprès de la communauté pour mettre à jour le plan stratégique communautaire.

[10] En 1995, l'appelante CALDECH fut créée par des organismes communautaires francophones pour remédier aux lacunes que ces organismes percevaient dans les services de développement économique communautaire offerts par Simcoe Nord à la population francophone de la Huronie. CALDECH ne bénéficiait pas du programme de développement des collectivités d'Industrie Canada et devait trouver du financement auprès de sources diverses, comme Patrimoine canadien et la Fondation Trillium de l'Ontario. Jusqu'à la cessation de ses services en 2004, CALDECH a réussi à mettre en œuvre plus de 50 projets destinés à la communauté francophone.

[11] En 2000, l'appelant Raymond DesRochers, directeur général de CALDECH, dépose une plainte auprès de la Commissaire, alléguant que Simcoe Nord est incapable de fournir ses services en français. Après enquête, la Commissaire conclut, dans son rapport d'enquête transmis aux parties en 2001, qu'Industrie Canada avait manqué aux obligations qui lui incombaient selon les parties IV et VII de la LLO (Rapport d'enquête portant sur la capacité du « North Simcoe Business Development Center » à offrir des services en français à la population francophone de la région, septembre 2001). Elle recommande qu'Industrie Canada prenne des mesures pour que les services fournis par Simcoe Nord aux collectivités d'expression française soient de qualité égale à ceux offerts aux collectivités d'expression anglaise. Elle recommande également que, étant donné l'engagement du gouvernement prévu à l'art. 41 de la partie VII de la LLO, des mesures adéquates et appropriées soient prises pour qu'il soit satisfait aux besoins des gens d'affaires d'expression française du comté de Simcoe en matière de développement économique.

[12] À la suite de l'enquête de la Commissaire, Industrie Canada, à titre de mesure temporaire, finance CALDECH entre mars 2001 et août 2002 afin que la communauté puisse immédiatement recevoir des services de développement économique en français. Pendant cette période, CALDECH reçoit d'Industrie Canada des subventions mensuelles de 25 000 $. Entre-temps, Industrie Canada prend diverses mesures correctives destinées à assurer l'égalité dans la prestation des services offerts par Simcoe Nord dans les deux langues.

[13] Malgré les efforts déployés par Industrie Canada et Simcoe Nord, la Commissaire conclut, dans deux rapports de suivi datés de 2003 et de 2004 qu'Industrie Canada ne respectait toujours pas entièrement les parties IV et VII de la LLO (Rapport final de suivi au rapport d'enquête portant sur la capacité du « North Simcoe Business Development Center » à offrir des services en français à la population d'expression française de la région, juin 2003; Deuxième suivi au rapport d'enquête sur la capacité de la Société d'aide au développement de collectivités de Simcoe-Nord de fournir des services en français, août 2004). Je reviendrai à ses conclusions plus loin dans mon analyse.

[14] Après la publication du deuxième rapport de suivi en 2004, M. DesRochers et CALDECH forment un recours devant la Cour fédérale en vertu du par. 77(1) de la LLO, demandant entre autres : une ordonnance déclarant que les intimés ont contrevenu et continuent à contrevenir aux parties IV et VII de la LLO et aux par. 16(1) et 20(1) de la Charte canadienne des droits et libertés; une ordonnance les obligeant à se conformer aux dispositions en cause de la LLO et de la Charte; des dommages-intérêts; une ordonnance accordant à CALDECH un financement permanent et stable; et les dépens. La Commissaire est intervenue au débat devant les instances inférieures et elle a été autorisée à participer au pourvoi devant cette Cour à titre de partie appelante.

3. Les parties IV et VII de la LLO

[15] Il est utile, avant de résumer les décisions des instances inférieures et d'aborder la question qui nous occupe, de rappeler certains événements qui se sont produits depuis le début de l'instance afin de bien situer le recours dans son contexte législatif et d'en préciser la portée.

[16] Comme je l'ai déjà mentionné, les appelants DesRochers et CALDECH ont fondé leur demande en première instance non seulement sur la partie IV, mais aussi sur la partie VII de la LLO. De même, les rapports de la Commissaire traitent à la fois de ces deux parties. La distinction entre les deux parties est importante et, comme nous le verrons, seule la partie IV est désormais en cause devant la Cour.

[17] La partie IV de la LLO est intitulée « Communications avec le public et prestation des services ». Il s'agit précisément en l'espèce de décider si les intimés ont manqué à l'obligation imposée par l'art. 22 de veiller à ce que le public puisse « communiquer » avec l'institution fédérale et en « recevoir les services, dans l'une ou l'autre des langues officielles ».

[18] La partie VII s'intitule « Promotion du français et de l'anglais » et, pendant la période visée en l'espèce, l'art. 41, qui figure dans cette partie, était ainsi libellé :

41. Le gouvernement fédéral s'engage à favoriser l'épanouissement des minorités francophones et anglophones du Canada et à appuyer leur développement, ainsi qu'à promouvoir la pleine reconnaissance et l'usage du français et de l'anglais dans la société canadienne.

À l'époque du recours intenté par les appelants DesRochers et CALDECH, aucune disposition exécutoire ne s'ajoutait au texte déclaratoire de l'art. 41. De plus, le recours prévu au par. 77(1) de la LLO et sur lequel s'appuie le recours en l'espèce ne concernait que les plaintes fondées sur les parties IV et V, la partie VII n'ayant été ajoutée au par. 77(1) qu'en 2005, par le truchement d'une modification législative (Loi modifiant la Loi sur les langues officielles (promotion du français et de l'anglais), L.C. 2005, ch. 41).

[19] En juillet 2004, soit quelques mois avant que le recours ne soit formé en l'espèce, la Cour d'appel fédérale conclut dans Forum des maires de la Péninsule acadienne c. Canada (Agence d'inspection des aliments), 2004 CAF 263, [2004] 4 R.C.F. 276, qu'un recours judiciaire ne peut être intenté sur la base d'une contravention alléguée à l'engagement énoncé dans la partie VII à l'art. 41. En février 2005, notre Cour accorde une autorisation de pourvoi à l'encontre de cette décision ([2005] 1 R.C.S. ix). En mai 2005, le juge Harrington entend le présent recours en première instance et décide de l'affaire en juillet, uniquement dans le cadre de la partie IV, conformément à la décision de la Cour d'appel fédérale dans Forum des maires.

[20] Par la suite, le Parlement modifie la LLO pour y inclure la partie VII dans le par. 77(1) et y ajouter certaines dispositions exécutoires : voir par. 41(2) et (3). L'autorisation d'appel accordée par la Cour dans l'affaire Forum des maires est alors retirée et déclarée sans effet : Forum des maires de la Péninsule acadienne c. Canada (Agence d'inspection des aliments), 2005 CSC 85, [2005] 3 R.C.S. 906.

[21] À la lumière de ces développements, voici comment la Cour d'appel fédérale statue sur la portée du recours en l'espèce :

À l'époque du recours intenté par les appelants, la modification législative n'avait pas encore été effectuée. En outre, elle n'est entrée en vigueur que le 25 novembre 2005, sans effet rétroactif. En conséquence, la décision de notre Cour portant sur le texte du paragraphe 77(1), tel qu'il existait avant la modification, est celle qu'il convient d'appliquer en l'espèce : le recours de l'article 77 n'est donc pas ouvert aux appelants pour des manquements allégués à la partie VII. [Je souligne.]

(2006 CAF 374, [2007] 3 R.C.F. 3, par. 74)

[22] Les appelants conviennent que la question débattue dans le présent pourvoi relève complètement de l'application de la partie IV de la LLO et ne vise pas les obligations pouvant découler de la partie VII.

[23] Il est clair, à la seule lecture du texte de la loi, que la distinction entre la partie IV et la partie VII est importante. Il est également clair, d'après la preuve présentée en l'espèce, que le recours formé par les appelants DesRochers et CALDECH visait essentiellement, dans un premier temps, à démontrer qu'il existait un besoin réel de services de développement économique au sein de la communauté francophone et, dans un deuxième temps, à convaincre le tribunal que le gouvernement avait l'obligation positive de prendre des mesures concrètes pour appuyer le développement de la communauté francophone dans le comté de Simcoe afin de contrer le taux d'assimilation grandissant. Comme nous le verrons, la question de savoir si les obligations découlant de la partie IV ont été respectées est beaucoup plus circonscrite que le but du recours formé devant la Cour fédérale. Afin d'y répondre, il faut essentiellement faire une analyse comparative pour déterminer si les services offerts par l'institution fédérale dans l'une et l'autre communautés de langue officielle sont de qualité égale. Je passe maintenant en revue les décisions des tribunaux d'instance inférieure dans la présente affaire.

4. Décisions des juridictions inférieures

4.1 Cour fédérale, 2005 CF 987, [2005] 4 R.C.F. 3

[24] À l'audience en première instance, Industrie Canada soutenait que la LLO ne s'appliquait pas en l'espèce puisque Simcoe Nord ne pouvait être qualifiée d'« institution fédérale » au sens de la partie IV. Le juge Harrington rejette cet argument et décide que la LLO s'applique. Il conclut également que l'art. 25 de la LLO imposait à Industrie Canada l'obligation de veiller à ce que Simcoe Nord fournisse des services égaux en français et en anglais. Le juge conclut par contre qu'« [u]ne grande partie des prétentions de M. Desrochers et de CALDECH ont trait à la partie VII » (par. 75). La partie VII de la LLO étant simplement déclaratoire et ne pouvant servir de fondement au recours judiciaire prévu au par. 77(1), il appartenait au Parlement et au pouvoir exécutif, et non aux tribunaux, de rendre des décisions à cet égard.

[25] Le juge Harrington reconnaît que, lorsque les demandeurs ont déposé une plainte auprès de la Commissaire en 2000, Industrie Canada manquait à son obligation de fournir des services égaux dans les deux langues officielles. Mais, par la suite, Industrie Canada a pris des mesures correctives. Selon le juge Harrington, au moment de la formation du recours judiciaire en 2004, Simcoe Nord était en mesure d'offrir des services dans les deux langues et elle les fournissait de manière égale, même si ce n'était « pas avec autant de succès que M. Desrochers et le CALDECH le souhaiteraient » (par. 73).

[26] Le juge rejette donc la demande, sans dépens.

4.2 Cour d'appel fédérale, 2006 CAF 374, [2007] 3 R.C.F. 3

[27] Comme le juge de première instance, la Cour d'appel fédérale cerne le débat en précisant que la partie IV de la LLO confère seulement le droit de communiquer avec l'institution fédérale et d'en recevoir les services en français. De plus, la cour précise que le recours est fondé sur la LLO et non sur la LMI.

[28] Quant aux obligations qui découlent de la LLO, le juge Létourneau, écrivant pour la cour, accepte sans difficulté que la norme applicable est celle de l'égalité réelle, et non simplement formelle, d'usage et de statut des deux langues officielles. Mais il rejette la prétention qu'en raison de cette notion d'égalité, Simcoe Nord est tenue de prendre en compte les besoins particuliers de la communauté francophone dans l'élaboration et la mise en œuvre de ses programmes. Il explique :

. . . la partie IV de la LLO confère un accès linguistique égal aux services de développement économique régional en Ontario, et non un accès à des services égaux de développement économique régional. . .

. . .

Mais là où, à mon humble avis, la procureure de l'intervenante fait erreur, c'est lorsqu'elle conclut qu'à partir de cette égalité linguistique, les intimés devaient en vertu de la LLO prendre les mesures nécessaires pour que les francophones soient considérés comme des partenaires égaux avec les anglophones dans le développement économique régional, dans une définition des services qui tiennent compte des besoins de la minorité et dans une prestation de services égaux de développement économique. À mon sens, il y a là une confusion entre les droits possiblement conférés et les obligations possiblement imposées par la LMI et ceux et celles qui découlent de la LLO. [Je souligne; par. 33 et 38.]

[29] La cour conclut que toute insuffisance dans la prestation des services, si insuffisance il y a, découle peut-être d'un manquement aux obligations imposées par la LMI, mais non par la LLO.

[30] Cependant, la cour accueille l'appel parce qu'à son avis, le juge de première instance a fait erreur en déterminant le bien-fondé de la demande en fonction de la capacité de Simcoe Nord d'offrir les services en français au moment de la formation du recours judiciaire en 2004. Le moment pertinent est plutôt la date du dépôt de la plainte auprès de la Commissaire. Comme il ressort clairement de la preuve qu'en 2000, Simcoe Nord n'était pas capable de communiquer avec ses clients en français ni de fournir des services en français, la demande aurait dû être accueillie. Par contre, il n'y avait pas lieu d'accorder d'autre réparation que les dépens parce qu'entre 2000 et 2004, Simcoe Nord avait pris des mesures correctives et parce que le juge de première instance avait déterminé à juste titre que le principe de l'égalité linguistique en matière de communication et de prestation de services, mis en œuvre par la partie IV de la LLO, était respecté au moment de l'audition de la demande.

5. Analyse

[31] Avant d'examiner les dispositions contestées en l'espèce, il est utile de rappeler les principes qui régissent l'interprétation des dispositions sur les droits linguistiques. Les tribunaux sont tenus d'interpréter ces droits de façon libérale et téléologique. À cette fin, les dispositions pertinentes doivent être interprétées d'une façon compatible avec le maintien et l'épanouissement des collectivités de langue officielle au Canada (R. c. Beaulac, [1999] 1 R.C.S. 768, par. 25). D'ailleurs, la Cour a plusieurs fois réaffirmé que le concept de l'égalité en matière de droits linguistiques doit recevoir son sens véritable (voir, par exemple, Beaulac, par. 22 et 24-25; Arsenault-Cameron c. Île‑du‑Prince‑Édouard, 2000 CSC 1, [2000] 1 R.C.S. 3, par. 31). L'égalité réelle, par opposition à l'égalité formelle, doit être la norme et l'exercice des droits linguistiques ne doit pas être considéré comme une demande d'accommodement. Dans cette optique, j'aborde maintenant l'examen de la portée des recours prévus à l'art. 77 de la LLO.

5.1 La nature du recours prévu à l'art. 77

[32] Dans Forum des maires, le juge Décary explique bien la nature du recours judiciaire établi à l'art. 77 de la LLO (par. 15-21). Bien que la portée du recours ait été élargie depuis par l'ajout de la partie VII, ses propos quant à la nature du recours restent tout aussi pertinents. Je souscris à son analyse et j'en reprends donc ici les points saillants avant d'aborder la question qui nous occupe.

[33] Voici le texte de l'art. 77 :

77. (1) Quiconque a saisi le commissaire d'une plainte visant une obligation ou un droit prévus aux articles 4 à 7 et 10 à 13 ou aux parties IV ou V [depuis 2005 « parties IV, V, ou VII »], ou fondée sur l'article 91 peut former un recours devant le tribunal sous le régime de la présente partie.

(2) Sauf délai supérieur accordé par le tribunal sur demande présentée ou non avant l'expiration du délai normal, le recours est formé dans les soixante jours qui suivent la communication au plaignant des conclusions de l'enquête, des recommandations visées au paragraphe 64(2) ou de l'avis de refus d'ouverture ou de poursuite d'une enquête donné au titre du paragraphe 58(5).

(3) Si, dans les six mois suivant le dépôt d'une plainte, il n'est pas avisé des conclusions de l'enquête, des recommandations visées au paragraphe 64(2) ou du refus opposé au titre du paragraphe 58(5), le plaignant peut former le recours à l'expiration de ces six mois.

(4) Le tribunal peut, s'il estime qu'une institution fédérale ne s'est pas conformée à la présente loi, accorder la réparation qu'il estime convenable et juste eu égard aux circonstances.

(5) Le présent article ne porte atteinte à aucun autre droit d'action.

[34] La plainte déposée auprès du commissaire et les conclusions de son enquête sont donc à l'origine du recours prévu à l'art. 77. Comme l'explique le juge Décary, « c'est la qualité de "plaignant" devant la commissaire qui confère la qualité de "demandeur" devant la Cour (paragraphe 77(1)) et c'est la date de communication du rapport qui sert de point de départ pour le calcul des délais (paragraphe 77(2)) » (par. 17). Le bien-fondé de la plainte est déterminé en fonction du moment de la violation alléguée et ce sont donc les faits qui existaient à la date du dépôt de la plainte auprès du commissaire qui sont déterminants quant à l'issue du recours.

[35] Même si la plainte déposée devant le commissaire et l'enquête qui suit sont à l'origine du recours, il est important de préciser que le commissaire n'est pas un tribunal aux fins d'application de la LLO et que le recours prévu à l'art. 77 n'est pas une demande de révision judiciaire. Le juge Décary explique :

La commissaire, il est important de le rappeler, n'est pas un tribunal. Elle ne rend pas de décision proprement dite; elle reçoit des plaintes, elle mène une enquête, puis elle fait un rapport qu'elle peut assortir de recommandations (paragraphes 63(1), (3)). Si l'institution fédérale concernée ne donne pas suite au rapport ou aux recommandations, la commissaire peut s'en plaindre au gouverneur en conseil (paragraphe 65(1)) et, si ce dernier ne donne pas suite non plus, la commissaire peut s'en plaindre au Parlement (paragraphe 65(3)). Le remède, à ce niveau, est politique.

Pour s'assurer, toutefois, que la Loi sur les langues officielles ait des dents, que les droits ou obligations qu'elle reconnaît ou impose ne demeurent pas lettres mortes, et que les membres des minorités linguistiques officielles ne soient pas condamnés à se battre sans cesse et sans garantie au seul niveau politique, le législateur a créé un « recours » devant la Cour fédérale dont peut se prévaloir la commissaire elle‑même (article 78) ou le plaignant (article 77). Ce recours, dont j'examinerai l'étendue plus loin, cherche à vérifier le bien‑fondé de la plainte, pas le bien‑fondé du rapport de la commissaire (paragraphe 77(1)), et le cas échéant, à assurer une réparation convenable et juste dans les circonstances (paragraphe 77(4)). [par. 16-17]

[36] Les rapports du commissaire sont recevables en preuve mais ne lient pas les parties. La preuve offerte lors de son enquête peut donc être suppléée ou même contredite. Ses conclusions ne lient pas non plus le juge, qui entend l'affaire de nouveau. De plus, les rapports du commissaire et conclusions qu'ils contiennent doivent être considérés dans le contexte du mandat particulier du commissaire. Le juge Décary explique comment la nature et l'objet du mandat du commissaire diffèrent de la nature et de l'objet du recours judiciaire :

Par ailleurs, les rapports de la commissaire sont recevables en preuve, mais ils ne lient pas le juge et peuvent être contredits comme tout autre élément de preuve. Cela s'explique aisément. La commissaire mène son enquête en secret et ses conclusions peuvent s'appuyer sur des faits que les parties concernées par la plainte n'auront pas nécessairement été en mesure de vérifier. Qui plus est, pour des raisons que je donnerai tantôt, l'objet du recours judiciaire est plus limité que celui de l'enquête par la commissaire et il se peut que la commissaire prenne en compte des considérations que ne pourra prendre en compte le juge. [. . .] Je note que dans Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), [2002] 2 R.C.S. 773, le juge Gonthier avait souligné que la commissaire aux langues officielles détenait « un mandat dont plusieurs éléments importants sont propres au rôle d'un ombudsman » (paragraphe 37), qu'elle utilise une « approche qui [la] distingue d'une cour de justice » et qu'elle a « pour mission propre de résoudre les tensions d'une manière informelle » (paragraphe 38). [par. 21]

[37] Enfin, même si le bien-fondé de la plainte s'apprécie en fonction des faits qui existaient au moment de son dépôt auprès du commissaire, toute réparation, le cas échéant, doit être adaptée aux circonstances qui existent au moment de l'ordonnance de la cour. Le juge note que « [l]e remède variera selon que la violation perdure ou non » (par. 20).

[38] C'est dans ce cadre analytique que j'étudie maintenant la question qui nous occupe.

5.2 Les dispositions pertinentes de la partie IV de la LLO

[39] Comme je l'ai déjà expliqué, les seules dispositions de la partie IV de la LLO qui sont en cause en l'espèce sont les suivantes :

partie iv

communications avec le public et prestation des services

. . .

21. Le public a, au Canada, le droit de communiquer avec les institutions fédérales et d'en recevoir les services conformément à la présente partie.

22. Il incombe aux institutions fédérales de veiller à ce que le public puisse communiquer avec leur siège ou leur administration centrale, et en recevoir les services, dans l'une ou l'autre des langues officielles. Cette obligation vaut également pour leurs bureaux — auxquels sont assimilés, pour l'application de la présente partie, tous autres lieux où ces institutions offrent des services — situés soit dans la région de la capitale nationale, soit là où, au Canada comme à l'étranger, l'emploi de cette langue fait l'objet d'une demande importante.

. . .

25. Il incombe aux institutions fédérales de veiller à ce que, tant au Canada qu'à l'étranger, les services offerts au public par des tiers pour leur compte le soient, et à ce qu'il puisse communiquer avec ceux‑ci, dans l'une ou l'autre des langues officielles dans le cas où, offrant elles‑mêmes les services, elles seraient tenues, au titre de la présente partie, à une telle obligation.

[40] Il est incontesté que la Huronie est une région où l'emploi de la langue officielle minoritaire fait l'objet d'une « demande importante » au sens de l'art. 22. Aussi, il n'est plus contesté devant la Cour que, comme l'ont conclu les instances inférieures, l'art. 25 s'applique en l'espèce. Il s'agit de déterminer si les intimés se sont acquittés des obligations découlant de l'art. 22.

[41] La portée de l'art. 22 doit être appréciée, entre autres, selon l'objet de la LLO. Les appelants se fondent plus particulièrement sur l'al. 2a), dont voici le texte :

2. La présente loi a pour objet :

a) d'assurer le respect du français et de l'anglais à titre de langues officielles du Canada, leur égalité de statut et l'égalité de droits et privilèges quant à leur usage dans les institutions fédérales, notamment en ce qui touche les débats et travaux du Parlement, les actes législatifs et autres, l'administration de la justice, les communications avec le public et la prestation des services, ainsi que la mise en œuvre des objectifs de ces institutions;

5.3 La question soulevée dans ce pourvoi

[42] Comme je l'ai déjà expliqué, le bien-fondé de la plainte s'apprécie en fonction des faits qui existaient au moment de son dépôt auprès de la Commissaire. Cette question est depuis longtemps résolue. Comme la Commissaire l'écrit dans son rapport d'enquête en 2001, Industrie Canada reconnaît qu'au moment du dépôt de la plainte la qualité des services offerts en français n'était pas équivalente à celle des services fournis en anglais. Ainsi, en réponse à des recommandations préliminaires de la Commissaire, le ministère prend, au cours de l'enquête, des mesures destinées à remédier à la situation. Malgré ces mesures, la Commissaire a conclu au moment de livrer son rapport d'enquête que les services offerts par Simcoe Nord « à ses clients d'expression française sont loin d'être, en nombre et en qualité, comparables aux services offerts à ses clients d'expression anglaise » (p. 14 (je souligne)).

[43] Le juge d'instance en arrive à la même conclusion lorsqu'il dit qu'à la date du dépôt de la plainte, « on aurait clairement pu considérer qu'Industrie Canada avait manqué à l'obligation imposée par l'article 25 » (par. 44). La preuve à l'appui de cette conclusion est abondante. C'est donc à bon droit que la Cour d'appel fédérale accueille l'appel et, comme le juge d'instance l'aurait fait n'eût été sa méprise quant à la date pertinente, accorde la demande des appelants.

[44] La question soulevée dans ce pourvoi est plutôt celle de savoir si la Cour d'appel fédérale a fait erreur en concluant qu'il n'y avait pas lieu d'accorder d'autre réparation que les dépens puisque, compte tenu de la preuve, le juge d'instance pouvait à bon droit conclure que lors de l'audition du recours, le principe de l'égalité linguistique mis en œuvre par la partie IV de la LLO était respecté.

5.4 Les prétentions des parties

[45] Comme je l'ai indiqué dans l'introduction de ces motifs, les parties sont d'accord qu'en règle générale, le principe de l'égalité linguistique en matière de réception de services, prévu au par. 20(1) de la Charte et mis en œuvre par la partie IV de la LLO, comporte l'obligation de mettre à la disposition du public des services « qui sont de qualité égale dans les deux langues officielles ». Les parties, par contre, n'ont pas la même vision de ce qu'on entend par « qualité égale ».

[46] Les appelants conviennent devant la Cour que l'égalité de droits et privilèges quant à l'usage des deux langues officielles a été réalisée par l'infrastructure institutionnelle mise en place par Industrie Canada à la suite des recommandations de la Commissaire. Ils reconnaissent de plus que, dans la majorité des cas, il suffira au gouvernement d'assurer la communication et de rendre le même service de façon égale dans les deux langues officielles pour réaliser aussi l'égalité de statut. Par contre, les appelants plaident que selon la nature du service en cause, il sera parfois nécessaire d'aller plus loin et de prendre en compte les besoins particuliers de la communauté linguistique qui reçoit les services. En l'espèce, ils affirment qu'Industrie Canada est tenu de fournir — au besoin par l'entremise d'une institution distincte — des services de développement économique qui soient non seulement dans la langue officielle du choix de l'usager, mais aussi adaptés aux besoins particuliers et à la réalité culturelle de la collectivité francophone de la région.

[47] Les appelants soutiennent qu'un service de développement économique communautaire qui est taillé selon les besoins de la majorité et qui est simplement offert à la minorité dans sa langue constitue, au mieux, un accommodement. Ils demandent donc une ordonnance déclarant qu'il incombe à Industrie Canada de prendre en considération les besoins particuliers et la réalité culturelle de la communauté francophone en matière de développement économique dans l'élaboration de ses programmes et dans la prestation de ses services.

[48] Les intimés, pour leur part, déclarent qu'il n'y a pas lieu de faire droit à la demande d'ordonnance en cause. Ils conviennent que, selon la nature du service, le gouvernement serait peut-être tenu de modifier les modalités de prestation du service pour s'acquitter de ses obligations linguistiques, mais non le contenu du service lui-même. Ils affirment que « ce serait là en quelque sorte reconnaître aux communautés minoritaires de langue officielle — à travers le paragraphe 20(1) de la Charte et la partie IV de la Loi — un droit de participation à la définition des contenus des programmes, ce qu'une lecture, même généreuse, de ces dispositions, prenant en compte le paragraphe 16(1) de la Charte, n'autorise pas. »

[49] Selon les intimés, ce qui est réclamé en l'espèce n'est pas que les services disponibles soient fournis également dans les deux langues, mais plutôt que soient fournis des services autres que ceux qui sont offerts et qui reflètent mieux les caractéristiques sociodémographiques de la communauté linguistique minoritaire. Ils affirment qu'essentiellement, les appelants réclament un droit à des services parallèles fournis par un organisme francophone. Ils prétendent que la notion d'égalité linguistique n'a pas cette portée et qu'elle se réalise plutôt « en garantissant au public un accès linguistique égal aux services offerts et non un accès à des services distincts ». Les intimés soutiennent donc que la Cour d'appel fédérale a eu raison de conclure que les droits réclamés en l'espèce dépassent le champ d'application de la partie IV de la LLO.

[50] En réplique aux arguments des intimés, les appelants soulignent que l'objectif du présent recours n'est aucunement de réclamer un droit à des services parallèles gérés par la minorité linguistique. Il reste que, selon les appelants, il existe une preuve abondante démontrant que les besoins de la communauté minoritaire francophone sont effectivement différents de ceux de la communauté majoritaire anglophone et que Simcoe Nord, contrairement à CALDECH, ne réussit pas à toucher la communauté d'affaires francophone. Ainsi, les appelants demandent, en plus de l'ordonnance mentionnée plus tôt, une ordonnance enjoignant au gouvernement de subventionner CALDECH, du moins jusqu'à la réalisation d'une égalité réelle dans les services offerts par Simcoe Nord, tant pour ce qui est des droits et privilèges quant à l'usage des langues officielles que pour ce qui est de leur statut dans l'institution fédérale.

5.5 Application en l'espèce

[51] Il me paraît clair que les intimés ont raison de dire que le principe de l'égalité linguistique en matière de prestation de services gouvernementaux, selon le par. 20(1) de la Charte et la partie IV de la LLO, donne une garantie par rapport aux services offerts par l'institution fédérale. Par contre, il n'est pas tout à fait juste de dire que l'égalité linguistique en matière de prestation de services ne peut comprendre l'accès à des services dont le contenu est distinct. Selon la nature du service en question, il se peut que l'élaboration et la mise en œuvre de services identiques pour chacune des communautés linguistiques ne permettent pas de réaliser l'égalité réelle. Le contenu du principe de l'égalité linguistique en matière de services gouvernementaux n'est pas nécessairement uniforme. Il doit être défini en tenant compte de la nature du service en question et de son objet. Considérons le programme de développement économique communautaire en l'espèce.

[52] Au moment pertinent, Industrie Canada décrivait ainsi son programme de développement économique communautaire :

Le développement économique communautaire (DEC) est une approche globale de développement selon laquelle les collectivités assument leur propre avenir économique et décident de la voie qu'elles suivront pour atteindre leur but. Les principes de DEC ci‑dessous guident les sociétés d'aide au développement des collectivités (SADC) dans toutes les activités et services qu'elles offrent :

· assurer le développement de la collectivité, par la collectivité et pour la collectivité;

· tenir compte de l'autonomie locale et rehausser les compétences locales;

· intégrer les préoccupations économiques, sociales et environnementales, approche holistique du développement durable;

· mettre à contribution des partenariats réunissant une variété d'intérêts et d'intervenants;

· utiliser une démarche stratégique à long terme;

· inclure les secteurs public et privé ainsi que les organismes bénévoles;

· soutenir les entrepreneurs et les PME locales.

En plus des services de développement des entreprises et de planification stratégique déjà mentionnés, les SADC peuvent prendre part à toutes sortes d'autres activités et projets de DEC. Ceux-ci varieront largement d'une collectivité à l'autre, selon les priorités établies au cours du processus local de planification stratégique. En voici quelques exemples :

· le développement de l'infrastructure à l'appui du développement économique;

· le parrainage de cours de formation et d'ateliers sur l'entrepreneuriat et la gestion des entreprises;

· la promotion de la collectivité visant à stimuler le tourisme et l'investissement;

· la création d'autres partenariats pour traiter des questions de télécommunications et mettre en valeur l'utilisation de l'inforoute;

· la mise en place d'initiatives spéciales pour encourager l'entrepreneuriat chez certains groupes, dont les femmes, les jeunes, les Autochtones et les Francophones;

· la prestation d'un soutien aux micro-entreprises et aux entreprises à domicile;

· la sensibilisation au développement durable et la prise de mesures à cet égard. [Je souligne.]

(http://strategis.ic.gc.ca/SSGF/md17281f.html, 29 septembre 2003)

[53] Il est difficile de concevoir comment l'institution fédérale pourrait rendre les services de développement économique communautaire mentionnés dans son programme sans la participation des communautés visées, tant pour ce qui a trait à l'élaboration des programmes qu'à leur mise en œuvre. C'est là la nature même du service offert par l'institution fédérale. Il s'ensuit forcément, comme il est expressément reconnu d'ailleurs dans le texte qui précède, qu'au bout du compte les communautés pouvaient s'attendre à un contenu distinct qui varierait « largement d'une collectivité à l'autre selon les priorités établies » par les collectivités elles-mêmes.

[54] Vu la nature du service offert en l'espèce, je ne partage donc pas l'opinion du juge Létourneau que le principe de l'égalité linguistique ne confère pas un droit à « un accès à des services égaux de développement économique régional » (par. 33), ou encore que les intimés n'étaient pas tenus en vertu de la partie IV de la LLO, de « prendre les mesures nécessaires pour que les francophones soient considérés comme des partenaires égaux avec les anglophones » (par. 38) dans la définition et la prestation des services de développement économique. Il me paraît ici, soit dit en tout respect, que le juge Létourneau n'a pas tenu compte pleinement de la nature du programme en question et de ses objectifs lorsqu'il a ainsi défini la portée des obligations découlant de la garantie d'égalité linguistique. Ce qui compte, c'est que les services offerts soient de qualité égale dans les deux langues. L'analyse est forcément comparative. Ainsi, dans la mesure où Simcoe Nord, conformément aux objectifs des programmes, faisait des efforts pour toucher la communauté linguistique majoritaire et l'engager dans l'élaboration et la mise en œuvre des programmes, il lui incombait d'en faire autant pour la communauté linguistique minoritaire.

[55] Il est important, cependant, d'apporter deux précisions quant à la portée du principe de l'égalité linguistique en matière de prestation de services. Premièrement, les obligations qui découlent de la partie IV de la LLO ne requièrent pas que les services gouvernementaux atteignent un seuil minimal de qualité ou qu'ils répondent effectivement aux besoins en cause de chaque communauté de langue officielle. Il se peut que les services soient de qualité égale dans les deux langues, mais inadéquats, ou même de mauvaise qualité, et qu'ils ne satisfassent pas aux besoins de l'une ou l'autre communauté linguistique en matière de développement économique communautaire. Une lacune à cet égard tiendrait peut-être à un manquement aux obligations imposées par la LMI, comme l'a fait remarquer la Cour d'appel fédérale en l'espèce. Ou encore, comme semblait le croire la Commissaire, il pourrait s'agir d'un manquement à des obligations découlant de la partie VII. Je reviendrai sur ce point.

[56] Deuxièmement, le principe de l'égalité linguistique en matière de prestation de services ne signifie pas non plus qu'il doive y avoir égalité de résultats pour chacune des deux communautés linguistiques. Il se peut qu'une inégalité de résultats constitue un indice valable d'une inégalité dans la qualité des services offerts à chacune des communautés linguistiques. Par contre, les résultats d'un programme de développement économique communautaire destiné à l'une ou l'autre collectivité de langue officielle peuvent être tributaires d'un grand nombre de facteurs, parfois difficiles à cerner exactement.

[57] Il reste à examiner la preuve à la lumière des commentaires précédents.

[58] Comme nous l'avons vu plus tôt, la preuve démontre clairement qu'au moment du dépôt de la plainte auprès de la Commissaire, les services offerts par Simcoe Nord en français étaient loin d'être de qualité égale à celle des services offerts en anglais. L'infrastructure institutionnelle nécessaire à la prestation de services dans chacune des langues officielles n'était tout simplement pas en place. Cette lacune, les appelants en conviennent, a depuis été comblée.

[59] De plus, comme la Commissaire le conclut dans son rapport de suivi en 2004, Simcoe Nord a investi « des efforts considérables pour [. . .] attirer une clientèle francophone » (p. 5). Elle décrit, entre autres, certaines des mesures prises par Simcoe Nord : celle-ci a publié des annonces dans les journaux communautaires francophones et à la station de radio francophone; elle a communiqué personnellement avec des personnes clés représentant la collectivité francophone minoritaire pour les informer de ses services; ses bénévoles francophones font aussi la promotion des services dans leurs relations avec la collectivité; elle publie un nouveau bulletin bilingue, qui a été présenté à des représentants de la collectivité francophone et posté à 92 entreprises francophones.

[60] Malgré les efforts déployés, le nœud du problème réside dans le fait que Simcoe Nord semble toujours incapable de toucher la communauté linguistique minoritaire francophone et de l'engager effectivement dans son programme. Les séances de formation et les ateliers en français sont habituellement annulés faute de participation. Dans son deuxième rapport de suivi en 2004, la Commissaire indique qu'un seul client francophone traitait avec Simcoe Nord en français. Cinq autres clients francophones ont choisi d'être servis en anglais. Simcoe Nord n'a jamais reçu de demande de prêt en français, malgré la création d'un comité des investissements francophones.

[61] Par contre, Simcoe Nord semble avoir connu un certain succès auprès de la communauté linguistique majoritaire anglophone. Par exemple, en 2004 elle a reçu 272 demandes de renseignements généraux, donné 21 entretiens de counseling approfondis et reçu 17 demandes de prêts, dont 11 ont été approuvées.

[62] Il ne fait aucun doute qu'une disparité dans les résultats peut être un indice d'une inégalité dans la qualité des services, mais il ne faut pas s'arrêter là. Peuvent entrer en jeu plusieurs facteurs qui n'ont rien à voir avec la qualité comparative des services offerts par l'institution fédérale dans chacune des langues officielles. En l'espèce, à l'appui de leur prétention que les services n'étaient pas de qualité égale, les appelants insistent beaucoup sur le succès de CALDECH, qui a mis en œuvre plus de 50 projets destinés à la communauté francophone. La mesure dans laquelle ce fait permet d'évaluer la qualité comparative des services offerts par Simcoe Nord dans l'une et l'autre langues officielles est discutable. Il me semble que la présence même de CALDECH peut expliquer pourquoi si peu de francophones ont choisi de se prévaloir des services offerts par Simcoe Nord, quelle qu'en soit la qualité. Quoi qu'il en soit, l'apparente disparité qui existe en l'espèce entre les résultats pour les deux communautés linguistiques ne permet pas de conclure que les services sont de qualité inégale.

[63] Chose certaine, bien que les parties contestent le nombre des projets de CALDECH qu'Industrie Canada aurait réellement appuyés, le fait que CALDECH a réussi à toucher la communauté linguistique minoritaire et à l'engager dans de nombreux projets de développement économique communautaire démontre qu'il y a un besoin réel de tels services au sein de la communauté francophone de la Huronie et qu'il est possible d'y répondre. Mais je ne peux conclure que le défaut de combler cette carence relève du principe de l'égalité linguistique en matière de communications et de prestation de services tel que mis en œuvre par la partie IV de la LLO. Tout comme le juge d'instance Harrington, j'estime que les arguments des appelants se rapportent essentiellement à de prétendues violations de la partie VII de la LLO. Il est notable que, dans chacun de ses trois rapports, la Commissaire a fait une distinction nette entre les obligations résultant du principe de l'égalité en matière de communications et de prestation de services prévue à la partie IV et celles qui découlent de l'engagement du gouvernement de favoriser l'épanouissement et le développement des minorités linguistiques énoncé à la partie VII. Elle a, dans tous ses rapports, situé l'obligation de prendre en considération et de répondre aux besoins et préoccupations particuliers de la communauté d'affaires de langue française du comté de Simcoe en matière de développement économique dans le cadre de la partie VII.

[64] Bien sûr, comme nous l'avons vu, le rôle de la Commissaire est tout à fait distinct de celui du tribunal et ses conclusions ne lient pas le tribunal qui entend un recours fondé sur l'art. 77. Par exemple, la Commissaire n'a pas à se préoccuper outre mesure des distinctions entre les diverses parties de la LLO, puisque c'est un rapport assorti de recommandations qu'elle produit, et non une ordonnance assortie de réparations. Il peut aussi très bien y avoir chevauchement entre les obligations prévues par la partie IV et celles énoncées à la partie VII. Puisque les questions de la nature et de la portée des obligations pouvant découler de la partie VII de la LLO n'ont pas été soulevées devant la Cour, je ne me prononce pas sur le bien-fondé des observations de la Commissaire quant aux obligations pouvant résulter de la partie VII. Cela dit, je conclus par contre, tout comme la Commissaire a semblé le faire dans ses rapports et le juge d'instance l'a constaté, que les carences en cause en l'espèce dépassent nettement le champ d'application de la partie IV.

6. Conclusion

[65] Pour ces motifs, je suis d'avis de rejeter le pourvoi mais d'accorder aux appelants DesRochers et CALDECH leurs dépens.

Pourvoi rejeté avec dépens en faveur de certains appelants.

Procureurs des appelants Raymond DesRochers et la Corporation de développement économique communautaire CALDECH : Heenan Blaikie, Ottawa.

Procureur de l'appelant le commissaire aux langues officielles du Canada : Commissariat aux langues officielles du Canada, Ottawa.

Procureur des intimés : Procureur général du Canada, Ottawa.

Procureur de l'intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick : Procureur général du Nouveau‑Brunswick, Fredericton.

Procureurs de l'intervenant le procureur général des Territoires du Nord‑Ouest : Gowling Lafleur Henderson, Ottawa.

Procureurs de l'intervenante la Fédération Franco‑Ténoise : Balfour Moss, Regina.