Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), [2003] 1 R.C.S. 66, 2003 CSC 8
Commissaire à l’information du Canada Appelant
c.
Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada Intimé
et
Commissaire à la protection de la vie privée du Canada Intervenant
Répertorié : Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada)
Référence neutre : 2003 CSC 8.
No du greffe : 28601.
2002 : 29 octobre; 2003 : 6 mars.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour, LeBel et Deschamps.
en appel de la cour d’appel fédérale
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale, [2001] 3 C.F. 70, 199 D.L.R. (4th) 309, 267 N.R. 163, 29 Admin. L.R. (3d) 193, 11 C.P.R. (4th) 336, [2001] A.C.F. no 344 (QL), 2001 CAF 56, qui a rejeté l’appel interjeté par l’appelant à l’encontre de la décision de la Section de première instance (1999), 179 F.T.R. 75, 29 Admin. L.R. (3d) 177, [1999] A.C.F. no 1860 (QL). Pourvoi accueilli.
Clayton Ruby et Daniel Brunet, pour l’appelant.
Brian J. Saunders et Christopher Rupar, pour l’intimé.
Dougald E. Brown et Steven Welchner, pour l’intervenant.
Version française du jugement de la Cour rendu par
1 Le juge Gonthier — Le présent pourvoi concerne l’application de la Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, ch. A‑1, et de la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P‑21, et leur interaction dans le cadre d’une demande de renseignements touchant quatre membres de la Gendarmerie royale du Canada (la « GRC »). Il s’agit plus précisément de déterminer si les renseignements demandés portent sur le poste ou les fonctions des personnes visées et sont de ce fait exclus du champ d’application du par. 19(1) de la Loi sur l’accès à l’information.
I. Les faits
2 Le 4 juin 1998, Gordon Ronalds demande à la GRC de lui fournir les renseignements suivants au sujet de quatre de ses membres :
[traduction] La liste des collectivités auxquelles les agents de la Gendarmerie royale du Canada ci‑après désignés ont été affectés, y compris les dates des affectations :
(1) le gendarme caporal intérimaire Robert Shedden, détachement de Wells (C.‑B.);
(2) le sergent d’état‑major Kenneth Craig, sous‑officier, détachement de Quesnel (C.‑B.);
(3) le caporal Bob Zimmerman, détachement de Quesnel (C.‑B.);
(4) le sergent d’état‑major Larry Ronald Wendell, sous‑officier conseiller, division du Nord, Williams Lake.
Des copies de toutes les plaintes du public déposées contre chacun des individus susmentionnés;
Le nom et l’adresse, aux fins de signification, du membre, actuel ou ancien, qui a agi à titre de sous‑officier responsable/détachement de Baddeck (Nouvelle‑Écosse) de la Gendarmerie royale du Canada au mois d’août 1986.
3 Monsieur Ronalds demande ces renseignements en rapport avec un litige l’opposant à ces agents. La GRC refuse de communiquer les documents demandés parce qu’ils contiennent des « renseignements personnels » visés à l’art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels et qu’ils échappent de ce fait à la communication par application du par. 19(1) de la Loi sur l’accès à l’information.
4 Dès réception de l’avis écrit de cette décision, M. Ronalds dépose une plainte auprès du Commissaire à l’information. La GRC est dûment informée de la plainte et de l’intention du Commissariat à l’information d’entreprendre une enquête. Au cours de cette enquête, le commissaire de la GRC informe le Commissaire à l’information qu’il communiquera les affectations et postes actuels des quatre membres de la GRC en service actif ainsi que le dernier poste et la dernière affectation de l’agent à la retraite. Cependant, la GRC maintient sa position selon laquelle les autres renseignements sont des « renseignements personnels » et échappent donc aux exigences de communication.
5 Le 21 janvier 1999, le Commissaire à l’information conclut que les renseignements se rapportant aux anciennes affectations des quatre agents de la GRC, ainsi que certains autres renseignements liés à l’emploi contenus dans les documents pertinents, ne sont pas des « renseignements personnels ». Il recommande que la GRC communique :
a) la liste de leurs affectations antérieures, leur statut et les dates y afférentes;
b) la liste de leurs grades et les dates auxquelles ils les ont obtenus;
c) leurs années de service;
d) la date anniversaire de leur entrée en service.
Le 12 février 1999, la GRC déclare qu’elle ne suivra pas la recommandation du Commissaire à l’information.
6 Le 9 avril 1999, le Commissaire à l’information présente à la Cour fédérale, Section de première instance, avec le consentement de M. Ronalds, une demande de contrôle de la décision du commissaire de la GRC de refuser la communication. Il demande à la cour d’ordonner à la GRC de communiquer à M. Ronalds les documents ou les parties de documents qui n’échappent pas à la communication par application du par. 19(1) de la Loi sur l’accès à l’information. La Section de première instance conclut que seuls les renseignements relatifs au poste qu’un fonctionnaire occupe au moment de la demande ou au dernier poste qu’un ancien fonctionnaire a occupé doivent être communiqués. La Cour d’appel fédérale rejette l’appel.
II. Les dispositions législatives applicables
7 Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, ch. A‑1
2. (1) La présente loi a pour objet d’élargir l’accès aux documents de l’administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif.
4. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi mais nonobstant toute autre loi fédérale, ont droit à l’accès aux documents relevant d’une institution fédérale et peuvent se les faire communiquer sur demande :
a) les citoyens canadiens;
b) les résidents permanents au sens de la Loi sur l’immigration.
19. (1) Sous réserve du paragraphe (2), le responsable d’une institution fédérale est tenu de refuser la communication de documents contenant les renseignements personnels visés à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
(2) Le responsable d’une institution fédérale peut donner communication de documents contenant des renseignements personnels dans les cas où :
a) l’individu qu’ils concernent y consent;
b) le public y a accès;
c) la communication est conforme à l’article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
42. (1) Le Commissaire à l’information a qualité pour :
a) exercer lui‑même, à l’issue de son enquête et dans les délais prévus à l’article 41, le recours en révision pour refus de communication totale ou partielle d’un document, avec le consentement de la personne qui avait demandé le document;
b) comparaître devant la Cour au nom de la personne qui a exercé un recours devant la Cour en vertu de l’article 41;
c) comparaître, avec l’autorisation de la Cour, comme partie à une instance engagée en vertu des articles 41 ou 44.
(2) Dans le cas prévu à l’alinéa (1)a), la personne qui a demandé communication du document en cause peut comparaître comme partie à l’instance.
48. Dans les procédures découlant des recours prévus aux articles 41 ou 42, la charge d’établir le bien‑fondé du refus de communication totale ou partielle d’un document incombe à l’institution fédérale concernée.
49. La Cour, dans les cas où elle conclut au bon droit de la personne qui a exercé un recours en révision d’une décision de refus de communication totale ou partielle d’un document fondée sur des dispositions de la présente loi autres que celles mentionnées à l’article 50, ordonne, aux conditions qu’elle juge indiquées, au responsable de l’institution fédérale dont relève le document en litige d’en donner à cette personne communication totale ou partielle; la Cour rend une autre ordonnance si elle l’estime indiqué.
Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P‑21
2. La présente loi a pour objet de compléter la législation canadienne en matière de protection des renseignements personnels relevant des institutions fédérales et de droit d’accès des individus aux renseignements personnels qui les concernent.
L’expression « renseignements personnels » est définie comme suit à l’art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels :
3. . . .
« renseignements personnels » Les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable, notamment :
. . .
b) les renseignements relatifs à son éducation, à son dossier médical, à son casier judiciaire, à ses antécédents professionnels ou à des opérations financières auxquelles il a participé;
. . .
toutefois, il demeure entendu que, pour l’application des articles 7, 8 et 26, et de l’article 19 de la Loi sur l’accès à l’information, les renseignements personnels ne comprennent pas les renseignements concernant :
j) un cadre ou employé, actuel ou ancien, d’une institution fédérale et portant sur son poste ou ses fonctions, notamment :
(i) le fait même qu’il est ou a été employé par l’institution,
(ii) son titre et les adresse et numéro de téléphone de son lieu de travail,
(iii) la classification, l’éventail des salaires et les attributions de son poste,
(iv) son nom lorsque celui‑ci figure sur un document qu’il a établi au cours de son emploi,
(v) les idées et opinions personnelles qu’il a exprimées au cours de son emploi;
8. (1) . . .
(2) Sous réserve d’autres lois fédérales, la communication des renseignements personnels qui relèvent d’une institution fédérale est autorisée dans les cas suivants :
. . .
m) communication à toute autre fin dans les cas où, de l’avis du responsable de l’institution :
(i) des raisons d’intérêt public justifieraient nettement une éventuelle violation de la vie privée, . . .
III. L’historique des procédures judiciaires
A. Cour fédérale du Canada, Section de première instance, [1999] A.C.F. no 1860 (QL)
8 Le juge Cullen souligne tout d’abord que, pour déterminer la portée de l’al. j) de la définition de « renseignements personnels » énoncée à l’art. 3 (ci‑après « l’al. 3j) »), la cour doit prendre en considération l’objet de la Loi sur l’accès à l’information et celui de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Après avoir soupesé minutieusement les droits protégés par chacune de ces lois, le juge Cullen déclare que la nature générale de l’al. 3j) n’est pas rétroactive. Si les fonctionnaires renoncent à certains de leurs droits à la protection des renseignements personnels lors de leur entrée en fonction, ils ne peuvent de ce fait renoncer globalement à tous leurs droits au respect de leur vie privée en ce qui concerne leurs antécédents professionnels; si on attribuait un effet rétroactif à l’al. 3j), « il ne resterait que peu de matières privées et peu de sens à la protection des antécédents professionnels » (par. 24) conférée par l’al. b) de la définition de « renseignements personnels » énoncée à l’art. 3 (ci‑après « l’al. 3b) »). Le juge Cullen conclut donc que les sous‑al. 3j)(i) à (iii) s’appliquent uniquement au poste occupé par un fonctionnaire au moment de la demande ou au dernier poste occupé par un ancien fonctionnaire.
9 Le juge Cullen conclut également que l’intimé a omis de décider si les renseignements auraient pu être communiqués à bon droit en vertu du sous‑al. 8(2)m)(i) de la Loi sur la protection des renseignements personnels et donc d’exercer le pouvoir discrétionnaire qu’il devait exercer en vertu du par. 19(2) de la Loi sur l’accès à l’information. En conséquence, le juge Cullen ordonne à l’intimé de déterminer si les renseignements devaient être communiqués conformément au sous‑al. 8(2)m)(i) de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
B. Cour d’appel fédérale, [2001] 3 C.F. 70, 2001 CAF 56
10 Le juge Létourneau conclut, au nom de la cour, que l’al. 3j) doit être interprété de façon à ne pas permettre la communication des « antécédents professionnels » d’un individu. Étant donné que le droit à la vie privée est un droit fondamental qui bénéficie d’une protection constitutionnelle, il ne conviendrait pas de donner à l’al. 3j) une portée telle qu’elle viderait la définition de « renseignements personnels » de son contenu en ce qui concerne les « antécédents professionnels ». Toutefois, le juge Létourneau statue finalement que l’al. 3j) autorise la communication de renseignements relatifs au poste qu’un individu occupe au moment de la demande ou qu’il a occupé antérieurement; ni l’objet ni le libellé de l’al. 3j) ou du sous‑al. 3j)(i) n’exige une interprétation qui restreindrait leur application aux postes occupés par leur titulaire au moment de la demande. À son avis, « [l]e fait même qu’un individu exerce ou exerçait un emploi peut être révélé et, de fait, cela est essentiel pour un citoyen lorsqu’il s’agit de déterminer si sa demande de communication est adressée à l’autorité compétente et s’il vaut la peine de la poursuivre » (par. 21).
11 Toutefois, le juge Létourneau souligne, au par. 22, qu’une « demande se rapportant au poste d’un individu désigné, et en particulier aux postes que celui‑ci a occupés par le passé, doit préciser la période, l’étendue et le lieu du poste en cause. On ne saurait chercher à l’aveuglette à connaître tous les postes ou les nombreux postes qu’un individu a occupés [. . .] au cours de sa période d’emploi ». En conséquence, un citoyen pourrait demander à bon droit si M. Untel a travaillé au ministère de la Justice en 1994, quel poste il occupait, quelles étaient les attributions de son poste et à quel endroit il exerçait ses fonctions. Cependant, il ne pourrait pas demander des renseignements au sujet des postes que M. Untel a occupés au gouvernement de 1980 à 1994.
12 Appliquant ces principes aux faits de l’espèce, le juge Létourneau conclut que la demande, lorsqu’elle est appréciée dans son ensemble et par rapport à son objectif primordial, se rapporte aux antécédents professionnels d’individus précis, plutôt qu’à un poste précis, actuel ou antérieur. La Cour d’appel fédérale rejette donc l’appel avec dépens en faveur de l’intimé.
IV. Les questions en litige
13 Deux questions se posent en l’espèce :
1. Les renseignements que l’appelant a demandés constituent‑ils des « renseignements personnels » visés à l’art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels?
2. Dans l’affirmative, ces renseignements relèvent‑ils de l’exception prévue à l’al. 3j) de la Loi sur la protection des renseignements personnels?
V. Analyse
A. La norme de contrôle
14 Avant d’analyser la décision du commissaire de la GRC, il faut déterminer la norme de contrôle applicable. La détermination de la norme de contrôle applicable est centrée sur l’intention du législateur et, pour établir cette intention, la Cour doit appliquer la méthode pragmatique et fonctionnelle (U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Pezim c. Colombie‑Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557; Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982). Cette méthode, que la Cour a confirmée à maintes reprises, exige l’examen de quatre facteurs : l’existence ou l’absence d’une clause privative ou d’un droit d’appel prévu par la loi; l’expertise du tribunal en comparaison de celle du juge siégeant en révision; l’objet de la loi; et la nature de la question soumise au tribunal.
15 Si l’on applique cette méthode en l’espèce, il faut souligner d’emblée que la Loi sur l’accès à l’information ne contient pas de clause privative. Au contraire, l’article 41 prévoit une procédure par laquelle une personne qui s’est vu refuser communication d’un document peut exercer un recours en révision devant la Cour fédérale pour contester ce refus. L’article 42 établit un mécanisme permettant au Commissaire à l’information d’exercer un recours en révision du refus, avec le consentement de l’auteur de la demande, et l’art. 49 autorise la Cour fédérale à ordonner au responsable de l’institution de communiquer le document demandé, « dans les cas où elle conclut au bon droit de la personne qui a exercé un recours en révision d’une décision de refus de communication totale ou partielle d’un document » (je souligne). Il convient également de noter que, selon son par. 2(1), la Loi sur l’accès à l’information a notamment pour objet de garantir que « les décisions quant à la communication [soient] susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif ». L’absence d’une clause privative n’est pas déterminante en soi (Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748). Toutefois, ce facteur, en présence d’une disposition permettant expressément à la cour de contrôler les refus et compte tenu de l’importance que la Loi sur l’accès à l’information accorde à un recours indépendant, laisse croire que le législateur avait l’intention de conférer de vastes pouvoirs de contrôle à la cour.
16 Un autre élément joue dans le choix de la norme de contrôle applicable, soit le fait que la demande de contrôle porte sur l’interprétation de la Loi sur l’accès à l’information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels par le commissaire de la GRC. Le commissaire n’a aucune expertise en matière d’interprétation législative en comparaison de celle du juge siégeant en révision. Il s’agit là d’un autre élément en faveur de l’application de larges pouvoirs de contrôle.
17 Le paragraphe 2(1) de la Loi sur l’accès à l’information énonce l’objet de la loi dans les termes suivants :
2. (1) La présente loi a pour objet d’élargir l’accès aux documents de l’administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif.
Selon moi, l’adoption d’une norme de contrôle qui commande une moins grande retenue sert cet objectif. Sous le régime fédéral, les personnes chargées de répondre aux demandes de renseignements sont des représentants de l’institution fédérale en cause. Cette situation diffère donc de celle créée par de nombreuses lois provinciales sur l’accès à l’information qui prévoient l’examen des demandes de renseignements par un tribunal administratif indépendant du pouvoir exécutif (Macdonell c. Québec (Commission d’accès à l'information), [2002] 3 R.C.S. 661, 2002 CSC 71). Une norme de contrôle qui comporte une moins grande retenue est donc conforme à l’objet déclaré de la loi, selon lequel les décisions quant à la communication de documents de l’administration fédérale doivent être susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif. Par ailleurs, les personnes chargées de répondre aux demandes de renseignements sous le régime de la Loi sur l’accès à l’information pourraient être portées à interpréter les exceptions à la communication d’une manière libérale qui favorise leur institution (3430901 Canada Inc. c. Canada (Ministre de l’Industrie), [2002] 1 C.F. 421, 2001 CAF 254, par. 30). À cet égard, l’exercice de pouvoirs de contrôle étendus concorderait avec l’objet déclaré de la loi, qui est de consacrer le principe du droit du public à la communication des documents de l’administration fédérale, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées.
18 Enfin, la nature de la question soulevée appelle elle aussi l’octroi de larges pouvoirs de contrôle. Le litige exige du commissaire de la GRC qu’il interprète l’al. 3j) et, en particulier, l’énoncé suivant lequel les renseignements personnels ne comprennent pas les renseignements concernant « un cadre ou employé, actuel ou ancien, d’une institution fédérale et portant sur son poste ou ses fonctions . . . ». En conséquence, le commissaire doit interpréter la Loi sur l’accès à l’information et la Loi sur la protection des renseignements personnels, en tenant compte des principes généraux qui les sous‑tendent. Il s’agit là d’une question de droit qui ne repose sur aucune question de fait. Il s’agit aussi d’une question de nature très générale, puisque la Loi sur l’accès à l’information et la Loi sur la protection des renseignements personnels établissent les obligations imposées à chacune des nombreuses institutions régies par la Loi sur l’accès à l’information en ce qui a trait à la communication de renseignements. Ces facteurs portent eux aussi à croire que le pouvoir de contrôle des tribunaux à l’égard des décisions du commissaire ne devrait pas être restreint.
19 Compte tenu des facteurs analysés ci‑dessus et, en particulier, de la nature de la question dont était saisi le commissaire de la GRC et de l’absence de clause privative, j’estime que le législateur n’avait pas l’intention de laisser l’interprétation de l’al. 3j) au commissaire de la GRC. Dans ce contexte, il serait injustifié de faire preuve de retenue à l’égard du commissaire de la GRC et les tribunaux devraient contrôler sa décision selon la norme de la décision correcte. Cette conclusion concorde également avec l’arrêt Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403, par. 107, où le juge La Forest, dissident, mais d’accord avec la majorité sur ce point, a décrit l’art. 49 de la Loi sur l’accès à l’information comme autorisant la cour à substituer son opinion à celle du responsable de l’institution fédérale concernée lorsque celui‑ci n’est pas autorisé à refuser la communication :
Il est clair que, dans cette décision, la cour qui procède à la révision peut substituer son opinion à celle du responsable de l’institution fédérale concernée. La situation est cependant différente une fois qu’on a jugé que le responsable de l’institution fédérale est autorisé à refuser la communication. Le paragraphe 19(1) de la Loi sur l’accès à l’information prévoit que, sous réserve du par. 19(2), le responsable de l’institution fédérale est tenu de refuser la communication de renseignements personnels. Il s’ensuit que l’art. 49 de la même loi n’autorise la cour à écarter la décision du responsable de l’institution fédérale que dans le cas où celui‑ci n’est pas autorisé à refuser la communication d’un document. Dans les cas où, comme en l’espèce, le document demandé contient des renseignements personnels, le responsable de l’institution fédérale est autorisé à en refuser la communication, et le pouvoir de révision de novo, énoncé à l’art. 49, est épuisé. [Souligné dans l’original.]
B. Principes généraux d’interprétation
20 Ce n’est pas la première fois que la Cour est appelée à résoudre un conflit entre la Loi sur l’accès à l’information et la Loi sur la protection des renseignements personnels. Dans Dagg, précité, la Cour devait, comme en l’espèce, déterminer si certains renseignements demandés constituaient des « renseignements personnels » au sens de la Loi sur la protection des renseignements personnels. La Cour devait, plus précisément, décider si des copies des feuilles sur lesquelles figuraient le nom, le numéro d’identification et la signature des employés qui étaient entrés au travail certaines fins de semaine constituent des renseignements « portant sur le poste ou les fonctions » d’un individu, au sens de l’exception établie par l’al. 3j) de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
21 La majorité de la Cour a souscrit à la description détaillée que le juge La Forest donne des principes d’interprétation applicables lorsque ces deux lois sont en conflit. Je ne les analyserai pas à nouveau. Je souhaite néanmoins rappeler les principes fondamentaux qui doivent guider les tribunaux dans leur application de ces deux textes législatifs. Premièrement, il est clair que la Loi sur la protection des renseignements personnels et la Loi sur l’accès à l’information doivent être lues ensemble et qu’aucune ne doit l’emporter sur l’autre. L’article 2 de la Loi sur l’accès à l’information prévoit que les exceptions au droit d’accès doivent être « précises et limitées », mais il n’établit pas pour autant de présomption en faveur de la communication. L’article 2 précise simplement que les exceptions au droit d’accès sont limitées et qu’il incombe à l’institution fédérale d’établir que les renseignements demandés sont protégés par l’une des exceptions prévues (voir aussi l’art. 48 de la Loi sur l’accès à l’information).
22 En outre, je note que le par. 4(1) de la Loi sur l’accès à l’information confère le droit d’accès aux documents de l’administration fédérale « [s]ous réserve des autres dispositions de la présente loi ». Le paragraphe 19(1) de la Loi sur l’accès à l’information interdit expressément la communication d’un document contenant des renseignements personnels « visés à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels ». Par conséquent, le par. 19(1) soustrait les « renseignements personnels », tels qu’ils sont définis dans la Loi sur la protection des renseignements personnels, à la règle générale en matière d’accès. La Loi sur l’accès à l’information et la Loi sur la protection des renseignements personnels forment un code homogène dont les dispositions complémentaires peuvent et doivent être interprétées de façon harmonieuse.
C. Le document demandé contient‑il des « renseignements personnels »?
23 La Loi sur l’accès à l’information crée un droit d’accès général, sous réserve de certaines exceptions, telle celle établie au par. 19(1), qui interdit la communication d’un document contenant des « renseignements personnels visés à l’art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels ». Comme son nom l’indique, la Loi sur la protection des renseignements personnels protège les renseignements personnels relevant des institutions fédérales. En définissant les « renseignements personnels » comme « les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable, notamment . . . », le législateur a défini ce concept en termes larges. Dans Dagg, précité, le juge La Forest a commenté la définition des « renseignements personnels » dans les termes suivants, aux par. 68-69 :
Selon son sens clair, cette définition est indéniablement large. En particulier, elle précise que la liste des exemples particuliers qui suit la définition générale n’a pas pour effet d’en limiter la portée. Comme l’a récemment jugé notre Cour, cette phraséologie indique que la disposition liminaire générale doit servir de principale source d’interprétation. L’énumération subséquente ne fait que donner des exemples du genre de sujets visés par la définition générale; voir Schwartz c. Canada, [1996] 1 R.C.S. 254, aux pp. 289 à 291. En conséquence, si un document de l’administration fédérale est visé par cette disposition liminaire, il importe peu qu’il ne relève d’aucun des exemples donnés.
Comme l’a souligné le juge en chef adjoint Jerome dans Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Solliciteur général), précité, à la p. 557, la formulation de cet article est « délibérément large » et « illustre tout à fait les efforts considérables qui ont été déployés pour protéger l’identité des individus ». Elle semble destinée à viser tout renseignement sur une personne donnée, sous la seule réserve d’exceptions précises. [Souligné dans l’original.]
24 Il semble assez clair que les renseignements demandés concernant les quatre membres de la GRC constituent des renseignements « concernant un individu identifiable » et, partant, des « renseignements personnels » au sens de l’art. 3. En fait, les parties ont apparemment convenu, à tout le moins, que tel est le cas. Règle générale, lorsqu’il est établi que les renseignements demandés sont visés par la disposition liminaire de la définition de l’expression « renseignements personnels » énoncée à l’art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, il n’est pas nécessaire de se demander s’ils correspondent également à l’un des exemples non exhaustifs donnés expressément aux al. a) à i). Toutefois, étant donné que le litige en l’espèce porte sur le lien entre les « antécédents professionnels » (protégés puisque mentionnés comme un exemple de renseignements personnels à l’al. 3b)) et l’exception aux renseignements personnels établie à l’al. 3j), il est essentiel de déterminer quelle est la signification de l’expression « antécédents professionnels ». J’examinerai ensuite la question de savoir si les renseignements litigieux sont relatifs aux antécédents professionnels.
25 Selon moi, aucun motif ne justifie de limiter la portée de l’expression « antécédents professionnels » à des aspects particuliers de l’emploi, ni d’en modifier le sens usuel. Le législateur a mentionné les « antécédents professionnels » en termes généraux, sans qualifier cette expression. Il n’existe aucune preuve selon laquelle il aurait eu l’intention d’en restreindre la signification. De plus, le libellé de l’al. 3b) laisse entendre que cette disposition a une portée étendue. En effet, elle ne dit pas que les « renseignements personnels » s’entendent notamment des « antécédents professionnels » d’une personne, mais plutôt des « renseignements relatifs [. . .] à ses antécédents professionnels » (je souligne). Voici comment le Dictionnaire de droit québécois et canadien (2e éd. 2001) définit le terme « relatif », à la p. 477 : « Qui concerne, qui se rapporte à ». La version anglaise de l’al. 3b) est tout aussi générale : « information about an identifiable individual that is recorded in any form [. . .] relating to [. . .] employment history » (je souligne). Selon le Black’s Law Dictionary (6e éd. 1990), p. 1288, le mot « relate » signifie « to bring into association with or connection with ». Compte tenu du libellé de cette disposition, il semblerait que les renseignements personnels visés sont ceux relatifs aux antécédents professionnels. En l’absence d’une intention claire du législateur qu’il en soit autrement, le sens ordinaire de la disposition législative doit prévaloir. Le sens ordinaire de l’expression « antécédents professionnels » englobe non seulement la liste des postes occupés précédemment, le lieu de travail, les tâches exécutées, etc., mais aussi, par exemple, toutes les évaluations personnelles d’un employé effectuées au cours de sa carrière. Une définition aussi large est aussi compatible avec la signification habituellement attribuée à cette expression en milieu de travail.
26 Cette définition de l’expression « antécédents professionnels » est en accord avec les objectifs de la Loi sur la protection des renseignements personnels. En effet, cette loi a pour objet de protéger les renseignements relatifs à l’identité d’une personne (ce qui est essentiel dans un pays démocratique comme le nôtre), sous réserve d’exceptions précises. Récemment, dans Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), [2002] 2 R.C.S. 773, 2002 CSC 53, j’ai insisté sur l’importance du droit à la protection de la vie privée, en qualifiant la Loi sur la protection des renseignements personnels de loi quasi constitutionnelle. Le législateur a énoncé l’art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels en termes très généraux et il n’appartient pas à la Cour d’en limiter la portée. La Cour l’a reconnu dans Dagg, précité, par. 68-69. En l’espèce, il ne fait aucun doute que les renseignements demandés sont relatifs aux « antécédents professionnels » au sens de l’al. 3b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels. En effet, les renseignements demandés — une liste chronologique des affectations des membres de la GRC, leurs années de service et la date anniversaire de leur entrée en service — correspondent exactement au genre de renseignements qu’une personne raisonnable dans un milieu de travail qualifierait vraisemblablement d’« antécédents professionnels ». En fait, les parties sont d’accord pour les qualifier ainsi. Ces renseignements sont donc visés par l’al. 3b).
D. Les renseignements demandés sont‑ils exclus de la définition des « renseignements personnels » par application de l’al. 3j) de la Loi sur la protection des renseignements personnels?
27 L’appelant soutient que même si les renseignements qu’il a demandés constituent à première vue des « renseignements personnels », ils sont visés par l’exception prévue à l’al. 3j) de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Voici cette disposition :
3. . . .
« renseignements personnels » . . .
. . . ne comprennent pas les renseignements concernant :
(j) un cadre ou employé, actuel ou ancien, d’une institution fédérale et portant sur son poste ou ses fonctions, notamment :
(i) le fait même qu’il est ou a été employé par l’institution,
(ii) son titre et les adresse et numéro de téléphone de son lieu de travail,
(iii) la classification, l’éventail des salaires et les attributions de son poste,
(iv) son nom lorsque celui‑ci figure sur un document qu’il a établi au cours de son emploi,
(v) les idées et opinions personnelles qu’il a exprimées au cours de son emploi.
L’appelant soutient plus précisément que les renseignements demandés touchent les postes des membres de la GRC et qu’ils sont par conséquent visés par la disposition introductive de l’al. j) qui, selon lui, ne se limite pas au poste actuel. À son avis, cet alinéa s’applique rétroactivement aux renseignements relatifs aux fonctions ou postes antérieurs d’un cadre ou employé de l’administration fédérale.
1. Le caractère rétroactif de l’al. 3j)
28 Le juge Cullen a refusé d’étendre la portée de l’al. 3j) aux affectations antérieures des membres de la GRC. Il estimait que, si on attribuait un effet rétroactif à cet alinéa, « il ne resterait que peu de matières privées et peu de sens à la protection des antécédents professionnels conférée par l’alinéa 3b) » (par. 24).
29 Avec égards, je ne vois pas pourquoi il faudrait restreindre la portée temporelle de l’al. 3j). Premièrement, le libellé même de cette disposition renvoie aux renseignements concernant « un cadre ou employé, actuel ou ancien, d’une institution fédérale . . . » (je souligne). Il emporte donc une certaine rétroactivité. De même, le sous‑al. 3j)(i) mentionne expressément que les renseignements personnels ne comprennent pas ceux concernant « le fait même qu’[un individu] est ou a été employé par l’institution » (je souligne). Rappelons en outre que les exemples énumérés dans ce paragraphe ne sont pas exhaustifs et ne restreignent pas la portée générale de la disposition introductive. Le législateur a clairement exprimé son intention que la disposition introductive conserve son sens large et général en ne donnant que des exemples non exhaustifs. Il a utilisé les termes « notamment », ou « including » dans la version anglaise. Dans Lavigne, précité, par. 53, j’ai eu l’occasion de faire les remarques suivantes sur la signification de cette expression dans le contexte de l’application de la Loi sur la protection des renseignements personnels :
Le législateur prend soin de préciser que l’al. 22(1)b) conserve son sens large et général par l’énumération non limitative d’exemples. Il utilise le mot « notamment » afin de préciser que les exemples donnés ne sont énumérés qu’à titre indicatif et n’ont pas pour effet de limiter la portée générale de la phrase introductive. La version anglaise de cette disposition est aussi explicite. Le législateur introduit l’énumération d’exemples par l’expression « without restricting the generality of the foregoing ». Notre Cour a déjà eu à examiner l’interprétation du mot « notamment » dans des circonstances similaires. En effet, dans l’affaire Dagg, précitée, par. 68, le juge La Forest a analysé l’art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels dont la phraséologie ressemble à celle de l’al. 22(1)b) de cette même loi :
La disposition liminaire de cet article définit l’expression « renseignements personnels » comme étant « [l]es renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable, notamment ». Selon son sens clair, cette définition est indéniablement large. En particulier, elle précise que la liste des exemples particuliers qui suit la définition générale n’a pas pour effet d’en limiter la portée. Comme l’a récemment jugé notre Cour, cette phraséologie indique que la disposition liminaire générale doit servir de principale source d’interprétation. L’énumération subséquente ne fait que donner des exemples du genre de sujets visés par la définition générale; voir Schwartz c. Canada, [1996] 1 R.C.S. 254, aux pp. 289 à 291.
Ainsi, la liste d’exemples figurant à l’al. 3j) n’est pas exhaustive et ne limite certainement pas l’application de la disposition introductive au poste actuel d’un employé ou au dernier poste d’un employé maintenant à la retraite. L’alinéa 3j) a pour objet de garantir que l’État et ses représentants répondront de leurs actes devant l’ensemble de la population. Compte tenu de l’absence de toute indication selon laquelle le législateur avait l’intention d’inclure pareille restriction dans la loi, le fait qu’un fonctionnaire a reçu une promotion ou a pris sa retraite ne devrait pas avoir d’incidence sur l’étendue de son obligation de rendre compte de sa conduite passée.
30 Enfin, je reconnais que certains pourraient être tentés de considérer l’utilisation du terme « poste » au singulier à l’al. 3j) comme une indication de l’intention du législateur de limiter la portée de l’al. 3j) au poste actuel d’un employé. À l’instar du juge Cullen, je crois que ce terme doit être interprété comme comprenant le pluriel. Il serait absurde, par exemple, qu’une personne qui demande des renseignements ne puisse obtenir des renseignements qu’à l’égard d’un seul poste dans le cas où un employé de l’administration fédérale occupe deux postes simultanément. Rien ne justifie une interprétation qui mènerait à ce résultat. Par conséquent, le terme « poste » figurant à l’al. 3j) doit être interprété comme applicable à plusieurs postes. Les renseignements qui auraient été accessibles au moment où la personne occupait un poste donné ou exerçait certaines fonctions demeurent accessibles après qu’elle a été promue ou qu’elle a pris sa retraite.
31 La Cour d’appel fédérale était d’accord pour dire que l’al. 3j) s’applique tant aux postes antérieurs qu’au poste actuel. La cour a néanmoins ajouté qu’une demande de renseignements se rapportant au poste d’un individu déterminé, plus particulièrement aux postes qu’il a occupés antérieurement, doit préciser la période, l’étendue et le lieu du poste en cause. Le juge Létourneau de la Cour d’appel a expliqué qu’on ne saurait « chercher à l’aveuglette » à connaître tous les postes ou les nombreux postes qu’un individu a occupés au cours de sa période d’emploi, parce qu’on viderait ainsi de son sens l’al. 3b), qui interdit l’accès aux « antécédents professionnels ».
32 À mon humble avis, cette interprétation est inutilement restrictive et n’est pas fondée en droit. Le raisonnement de la Cour d’appel ne reconnaît pas que c’est la nature des renseignements mêmes qui est pertinente, et non l’objet ou la nature de la demande. La Loi sur la protection des renseignements personnels définit l’expression « renseignements personnels » sans égard à l’intention de l’auteur de la demande de renseignements. De même, le par. 4(1) de la Loi sur l’accès à l’information reconnaît que tous les citoyens canadiens et résidents permanents « ont droit à l’accès aux documents relevant d’une institution fédérale et peuvent se les faire communiquer sur demande ». Ce droit n’est assorti d’aucune réserve; la Loi sur l’accès à l’information ne confère pas aux responsables des institutions fédérales le pouvoir de prendre en compte l’identité de l’auteur de la demande ni le but qu’il vise. Bref, le commissaire de la GRC n’est pas autorisé à refuser de communiquer des renseignements parce que leur divulgation, en l’occurrence, ne favorisera en rien l’exécution de l’obligation de rendre compte; la Loi sur l’accès à l’information accorde à tout membre du public un accès égal à ces renseignements parce que la possibilité d’en obtenir la communication est considérée nécessaire en règle générale pour obliger l’État à rendre compte de ses actes et permettre aux citoyens de participer davantage aux processus décisionnels. L’interprétation proposée par la Cour d’appel produit un effet insolite : c’est la précision dont fait preuve l’auteur de la demande qui détermine si les renseignements demandés relativement aux postes occupés antérieurement par un employé de l’administration fédérale sont considérés ou non comme des « renseignements personnels ». Supposons par exemple qu’une personne veuille savoir si M. Untel était un employé entre 1990 et 1996 et présente une demande de renseignements formulée en termes larges. Si l’on applique le test proposé par la Cour d’appel, elle se verra vraisemblablement opposer un refus. Par contre, si une autre personne désire obtenir les mêmes renseignements concernant M. Untel et divise sa demande en trois demandes de renseignements distinctes échelonnées sur plusieurs mois, il est probable qu’elle réussira à les obtenir. La Cour d’appel a reconnu, au par. 22, que l’application d’un tel test soulève des difficultés :
Par conséquent, un citoyen pourrait par exemple demander à bon droit si M. Untel a travaillé au ministère de la Justice en 1994, quel poste il occupait à ce moment‑là, quelles étaient les attributions du poste et à quel endroit les fonctions étaient exercées. Cependant, il ne pourrait pas, sans qu’on lui oppose avec raison l’exception prévue à l’alinéa 3b), demander des renseignements au sujet des postes que M. Untel a occupés au sein du gouvernement de 1980 à 1994. Bien sûr, entre ces deux extrêmes, il y a une vaste gamme de demandes se rapportant au poste occupé par un individu désigné qui peuvent être plus ou moins précises et qu’il faudrait apprécier selon les faits qui leur sont propres afin de déterminer si elles sont visées par le principe de la non‑communication ou par l’exception. [Je souligne.]
33 À mon avis, une approche permettant que deux personnes demandant les mêmes renseignements à la même institution fédérale reçoivent une réponse différente ne peut se justifier. Pareille interprétation mène à un résultat inéquitable et est incompatible avec les objectifs de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Celle‑ci définit les « renseignements personnels » de façon permanente. Ou bien les renseignements appartenant à une catégorie sont des renseignements personnels, ou bien ils n’en sont pas. Le but ou le motif de la demande de renseignements ne sont absolument pas pertinents. La stratégie utilisée par la personne qui dépose la demande de renseignements ne peut modifier la nature des renseignements demandés.
34 Pour expliquer sa démarche, le juge Létourneau au nom de la Cour d’appel affirme ne pas avoir voulu retenir une interprétation qui « en fin de compte aura pour effet ou est susceptible d’avoir pour effet de vider la définition de “renseignements personnels” de son contenu en ce qui concerne les “antécédents professionnels” » (par. 20). Cette préoccupation est légitime, mais une interprétation de l’al. 3j) qui inclut les postes antérieurs sans égard à la formulation de la demande de renseignements ne vide pas de son contenu la définition des « antécédents professionnels ». L’alinéa 3j) ne s’applique qu’à « un cadre ou employé, actuel ou ancien, d’une institution fédérale » et uniquement pour l’application des art. 7, 8 et 26, et de l’art. 19 de la Loi sur l’accès à l’information. Par contre, l’al. 3b) est une disposition d’application générale. Le législateur a donc choisi de ne pas protéger autant la vie privée des fonctionnaires de l’administration fédérale lorsque les renseignements demandés portent sur leur poste ou leurs fonctions. En conséquence, si une institution fédérale a en sa possession les antécédents professionnels d’une personne qui n’a jamais travaillé pour l’administration fédérale, ces renseignements demeurent confidentiels, alors que les renseignements portant sur le poste et les fonctions des employés de l’administration fédérale seront communiqués. L’alinéa 3b) a donc une portée plus large, car il s’applique à tout « individu identifiable », plutôt qu’exclusivement aux cadres et employés actuels ou anciens d’une institution fédérale.
35 Par ailleurs, seuls les renseignements portant sur le poste ou les fonctions de l’employé visé de l’administration fédérale ou correspondant à l’un des exemples donnés sont exclus de la définition des « renseignements personnels ». De très nombreux renseignements pouvant être considérés comme des « antécédents professionnels » demeurent inaccessibles. C’est le cas notamment des examens et évaluations du rendement d’un employé de l’administration fédérale, ainsi que des notes prises pendant une entrevue. En effet, ces évaluations ne constituent pas des renseignements concernant un cadre ou employé d’une institution fédérale qui portent sur son poste ou ses fonctions, mais touchent plutôt sa compétence quant à l’accomplissement de sa tâche. Il est clair qu’il existe des aspects des antécédents professionnels qui ne portent pas sur les fonctions et postes antérieurs. Par conséquent, le fait de reconnaître que l’al. 3j) autorise la communication de renseignements portant sur les postes et fonctions non seulement actuels, mais aussi antérieurs, des cadres et employés de l’administration fédérale, sans égard à la formulation de la demande de renseignements, ne vide pas de son sens la définition des « antécédents professionnels ».
2. Le test à retenir pour l’application de l’al. 3j) de la Loi sur la protection des renseignements personnels
36 L’appelant soutient que la Cour a élaboré, pour l’application de l’al. 3j), un test qui fait une distinction entre les renseignements subjectifs et les renseignements objectifs. Voici comment il explique ce test :
[traduction] Tout renseignement subjectif ou comportant un élément d’évaluation concernant les antécédents professionnels d’un fonctionnaire relève de l’alinéa 3b). Toutefois, dans le cas où les renseignements demandés sont de nature objective ou factuelle, la Cour a conclu, dans Dagg, que ces renseignements font exception par application de l’al. 3j) et ne sont donc pas exemptés de communication en vertu du paragraphe 19(1) de la Loi sur l’accès à l’information. [Je souligne.]
Il fonde cette interprétation sur les propos suivants tenus par le juge Cory dans Dagg, précité, par. 12 :
À mon avis, il n’y a aucun aspect subjectif ni aucun élément d’évaluation dans une feuille de présences d’une personne au lieu de travail en dehors des heures normales de travail. Cette feuille donne plutôt des renseignements génériques sur le poste lui‑même.
L’appelant fait donc valoir que le commissaire de la GRC était tenu de communiquer les renseignements demandés au Commissaire à l’information, parce qu’il s’agit de renseignements de nature objective et factuelle portant sur les postes et fonctions de membres de la GRC. Je ne puis retenir sa prétention que c’est là le fondement sur lequel il faut s’appuyer pour obliger la GRC à communiquer les renseignements en cause.
37 À mon avis, l’appelant fait erreur en caractérisant ainsi les motifs prononcés par la Cour dans Dagg. Cet arrêt n’appuie pas l’hypothèse selon laquelle les renseignements portant sur le poste ou les fonctions d’un individu doivent être dévoilés au public s’ils sont de nature objective et factuelle, alors qu’ils sont protégés par la Loi sur la protection des renseignements personnels s’ils comportent un élément subjectif ou d’évaluation. En fait, une telle interprétation est contraire aux motifs énoncés par la Cour dans Dagg. Comme l’indique l’extrait cité plus haut, si les noms et numéros d’identification figurant sur les feuilles de présences ont été communiqués, ce n’est pas parce que les éléments figurant sur ces feuilles étaient de nature objective et factuelle, mais parce que la Cour a jugé qu’ils étaient un « renseignement “portant sur” le poste ou les fonctions de l’intéressé, et [qui] relève donc de la disposition liminaire de l’al. 3j) » (Dagg, précité, par. 8).
38 Comme je l’ai déjà expliqué, les exemples donnés à l’al. 3j) ne sont pas exhaustifs. Cet alinéa a néanmoins une portée déterminée, car les renseignements doivent porter sur le poste ou les fonctions d’un employé de l’administration fédérale. Par exemple, dans Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Solliciteur général), [1988] 3 C.F. 551 (1re inst.), le juge en chef adjoint Jerome a statué que certaines opinions exprimées au sujet de la formation, de la personnalité, de l’expérience ou de la compétence de certains employés ne relevaient pas de l’al. 3j). Ces renseignements ne sont pas liés directement au poste de l’individu, mais touchent plutôt la compétence et les caractéristiques de l’employé. L’alinéa 3j) ne doit s’appliquer que lorsque les renseignements demandés ont un lien suffisant avec les caractéristiques générales rattachées au poste ou aux fonctions d’un cadre ou employé d’une institution fédérale. Le juge La Forest a donné l’explication suivante dans Dagg, précité, par. 95 :
En général, les renseignements concernant le poste, les fonctions ou les attributions d’une personne sont du genre de ceux qu’on trouve dans la description de travail. Ils comprennent les conditions liées au poste, dont les qualités requises, les attributions, les responsabilités, les heures de travail et l’échelle de traitement.
De toute évidence, une demande de renseignements qui porte sur les postes actuel ou antérieurs d’un employé de l’administration fédérale concerne nécessairement l’individu. Étant donné que les « renseignements personnels » sont définis à l’art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels comme des renseignements « concernant un individu identifiable » et que l’al. 3j) établit en définitive une exception à la manière de traiter habituellement les « renseignements personnels », l’al. 3j) doit viser des renseignements concernant un individu. Selon moi, il est à la fois artificiel et vain d’essayer de faire une distinction entre les renseignements « concernant un individu » et les renseignements « portant sur son poste ou ses fonctions ». L’alinéa 3j) s’applique lorsque les renseignements — toujours liés à un individu — portent directement sur les caractéristiques générales rattachées au poste ou aux fonctions d’un employé, sans que la nature objective ou subjective de ces renseignements soit déterminante.
39 J’estime que (1) la liste des affectations antérieures des membres de la GRC, leur statut et les dates y afférentes; (2) la liste de leurs grades et les dates auxquelles ils les ont obtenus; (3) leurs années de service et (4) la date anniversaire de leur entrée en service sont tous des éléments portant sur les caractéristiques générales rattachées au poste ou aux fonctions d’un membre de la GRC. Ils ne révèlent rien sur leur compétence et ni aucune opinion personnelle qu’ils auraient exprimée autrement qu’au cours de leur emploi — ils donnent plutôt des renseignements pertinents pour comprendre les fonctions qu’ils exercent. En d’autres termes, les aspects de l’emploi décrits plus haut permettent de mieux saisir les attributs généraux du poste et des fonctions d’un membre de la GRC.
VI. Conclusion
40 Pour ces motifs, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, d’annuler les jugements des instances inférieures et d’ordonner au Commissaire de la GRC de communiquer à l’appelant les renseignements suivants au sujet des quatre agents de la GRC, Robert Shedden, Kenneth Craig, Bob Zimmerman et Larry Ronald Wendell :
(1) la liste de leurs affectations antérieures, leur statut et les dates y afférentes;
(2) la liste de leurs grades et les dates auxquelles ils les ont obtenus;
(3) leurs années de service;
(4) la date anniversaire de leur entrée en service.
41 L’appelant a droit à ses dépens devant toutes les cours.
Pourvoi accueilli avec dépens.
Procureur de l’appelant : Commissariat à l’information du Canada, Ottawa.
Procureur de l’intimé : Sous-procureur général du Canada, Ottawa.
Procureurs de l’intervenant : Nelligan O’Brien Payne, Ottawa.
