Cooper c. Hobart, [2001] 3 R.C.S. 537, 2001 CSC 79
Mary Francis Cooper Appelante
c.
Robert J. Hobart et Sa Majesté la Reine
du chef de la province de la Colombie-Britannique Intimés
et
Le procureur général du Canada,
le procureur général de l’Ontario,
le procureur général du Nouveau-Brunswick,
Sa Majesté la Reine du chef de l’Alberta,
le ministre de la Justice et le procureur général de l’Alberta,
la British Columbia Securities Commission,
la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario
et l’Alberta Securities Commission Intervenants
Répertorié : Cooper c. Hobart
Référence neutre : 2001 CSC 79.
No du greffe : 27880.
2001 : 20 juin; 2001 : 16 novembre.
Présents: Le juge en chef McLachlin et les juges Gonthier, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.
en appel de la cour d’appel de la colombie-britannique
Responsabilité délictuelle -- Négligence -- Obligation de diligence -- Organismes de réglementation -- Registrateur des courtiers en hypothèques -- Courtier en hypothèques inscrit utilisant des fonds à des fins non autorisées -- Investisseurs alléguant que les pertes subies auraient été évitées ou réduites si le registrateur avait agi plus tôt pour suspendre le permis du courtier -- Le droit privé impose-t-il au registrateur une obligation de diligence à l’égard des investisseurs mettant en cause sa responsabilité pour négligence quant aux pertes financières qu’ils ont subies? -- Rôle des considérations de politique dans la détermination de l’étendue de la responsabilité pour négligence.
En octobre 1997, le registrateur des courtiers en hypothèques, un organisme de réglementation créé par la loi, a suspendu le permis de courtage en hypothèques d’un courtier et a rendu une ordonnance bloquant ses actifs parce que les fonds des investisseurs auraient été utilisés par le courtier à des fins non autorisées. L’appelante, qui figurait parmi plus de 3000 investisseurs ayant avancé des fonds au courtier, a intenté une action contre le registrateur, alléguant qu’il avait manqué à l’obligation de diligence qu’il aurait eue envers elle et les autres investisseurs. L’appelante a affirmé que le registrateur savait depuis août 1996 que le courtier avait commis des infractions graves à la Mortgage Brokers Act de la C.-B. et aurait dû agir plus tôt pour suspendre son permis et avertir les investisseurs du fait qu’il faisait enquête au sujet du courtier. Selon l’appelante, si le registrateur avait agi plus rapidement, les pertes subies par les investisseurs auraient été évitées ou réduites. L’appelante a demandé l’autorisation d’engager l’action en tant que recours collectif. Le juge de première instance a conclu que les actes de procédure révélaient une cause d’action en négligence et qu’il fallait permettre aux demandeurs d’intenter un recours collectif. La Cour d’appel a infirmé la décision du juge de première instance, estimant que les actes de procédure ne révélaient pas une cause d’action contre le registrateur.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté. Le registrateur n’a pas d’obligation de diligence envers les investisseurs.
Pour répondre à la question de savoir si on devrait imposer une obligation de diligence, la méthode établie dans l’arrêt Anns convient toujours dans le contexte canadien. Des types de considération de politique différents s’appliquent à chaque étape de l’arrêt Anns. À la première étape, il s’agit de déterminer si les circonstances dévoilent un préjudice raisonnablement prévisible et un lien de proximité suffisamment étroit pour établir une obligation de diligence prima facie. L’analyse relative à la proximité met l’accent sur les facteurs découlant du lien entre le demandeur et le défendeur, notamment des considérations de politique générales. Le point de départ de l’analyse relative à la proximité consiste à établir s’il existe des catégories analogues d’affaires où l’existence d’un lien étroit a été reconnu. En l’absence de telles décisions, il s’agit de déterminer s’il y a lieu de reconnaître une nouvelle obligation de diligence dans les circonstances de l’espèce. Pour reconnaître l’existence d’une nouvelle obligation de diligence, la simple prévisibilité ne suffit pas. Le demandeur doit prouver l’existence d’un lien étroit -- que le défendeur avait avec lui une relation à ce point étroite et directe qu’il est juste de lui imposer une obligation de diligence dans les circonstances. Les facteurs susceptibles de satisfaire à l’exigence de proximité sont variés et dépendent des circonstances de l’affaire. Ils doivent être fondés sur la loi applicable le cas échéant.
Si le demandeur réussit à établir à une obligation de diligence prima facie la question à la deuxième étape est de savoir s’il existe des considérations de politique résiduelles qui justifient l’annulation de la responsabilité. Ces considérations ne portent pas sur le lien existant entre les parties, mais sur l’effet que la reconnaissance d’une obligation de diligence aurait sur les autres obligations légales, sur le système juridique et sur la société en général. La deuxième étape de l’arrêt Anns se présente rarement, car les questions de responsabilité sont déterminées essentiellement en fonction des catégories d’indemnisation établies et de catégories analogues. Lorsqu’une obligation de diligence dans un cas nouveau est invoquée, il est nécessaire de procéder à la deuxième étape du critère de l’arrêt Anns.
En l’espèce, les circonstances ne révèlent pas l’existence d’une proximité suffisante pour établir une obligation de diligence prima facie. L’affaire ne relève pas d’une catégorie de cas et n’est pas analogue à une catégorie de cas, où une obligation de diligence a déjà été reconnue. Il ne s’agit pas non plus d’une situation où il faut reconnaître l’existence d’une nouvelle obligation de diligence. La Mortgage Brokers Act n’impose pas une obligation de diligence au registrateur envers ceux qui investissent auprès des courtiers en hypothèques dont elle régit les activités. Le régime de réglementation régissant les activités des courtiers en hypothèques fournit un cadre général visant à garantir le fonctionnement efficace du marché des hypothèques. Même si, dans une certaine mesure, les dispositions de la Loi servent à protéger les intérêts des investisseurs, l’économie globale de la Loi prescrit que le registrateur n’a pas une obligation de diligence uniquement envers les investisseurs, mais également envers le public dans son ensemble. En conséquence, même si en l’espèce, le registrateur avait raisonnablement pu prévoir que les investisseurs subiraient des pertes s’il était négligent dans l’exercice des fonctions que la Loi lui attribue, le registrateur et les investisseurs n’étaient pas dans une situation de proximité suffisante pour fonder une obligation de diligence prima facie.
Même si une obligation de diligence prima facie avait été établie dans le cadre du premier volet du critère de l’arrêt Anns, elle aurait été écartée à la deuxième étape pour des raisons de politique générale supérieures. La décision de suspendre ou non l’inscription d’un courtier comporte des éléments de politique et des éléments d’ordre quasi judiciaire. L’obligation de diligence prima facie est également écartée en raison de la distinction entre la politique de gouvernement et l’application de cette politique. En outre, le risque de responsabilité indéterminée serait grandement à craindre si on reconnaissait que le registrateur a une obligation de diligence envers les investisseurs en l’espèce. Finalement, le fait d’imposer une obligation de diligence dans ces circonstances reviendrait en fait à créer au bénéfice des investisseurs un régime d’assurance fort coûteux pour les contribuables.
Jurisprudence
Arrêts examinés : Kamloops (Ville de) c. Nielsen, [1984] 2 R.C.S. 2; Cie des chemins de fer nationaux du Canada c. Norsk Pacific Steamship Co., [1992] 1 R.C.S. 1021; Hercules Managements Ltd. c. Ernst & Young, [1997] 2 R.C.S. 165; arrêts mentionnés : Anns c. Merton London Borough Council, [1978] A.C. 728; Endean c. Canadian Red Cross Society (1998), 48 B.C.L.R. (3d) 90; Dorman Timber Ltd. c. British Columbia (1997), 40 B.C.L.R. (3d) 230; Comeau’s Sea Foods Ltd. c. Canada (Ministre des Pêches et Océans), [1997] 1 R.C.S. 12; Donoghue c. Stevenson, [1932] A.C. 562; Nova Mink Ltd. c. Trans-Canada Airlines, [1951] 2 D.L.R. 241; Yuen Kun Yeu c. Attorney-General of Hong Kong, [1988] 1 A.C. 175; Davis c. Radcliffe, [1990] 2 All E.R. 536; Alcock c. Chief Constable of the South Yorkshire Police, [1991] 4 All E.R. 907; Hedley Byrne & Co. c. Heller & Partners Ltd., [1963] 2 All E.R. 575; Rivtow Marine Ltd. c. Washington Iron Works, [1974] R.C.S. 1189; Just c. Colombie‑Britannique, [1989] 2 R.C.S. 1228; Swinamer c. Nouvelle-Écosse (Procureur général), [1994] 1 R.C.S. 445; Bow Valley Husky (Bermuda) Ltd. c. Saint John Shipbuilding Ltd., [1997] 3 R.C.S. 1210; Edwards c. Barreau du Haut-Canada, [2001] 3 R.C.S. 562, 2001 CSC 80.
Lois et règlements cités
Class Proceedings Act, R.S.B.C. 1996, ch. 50, art. 4.
Mortgage Brokers Act, R.S.B.C. 1996, ch. 313, art. 4, 5, 6, 7, 8, 14, 20.
Doctrine citée
Street, Harry. The Law of Torts, 6th ed. London: Butterworths, 1976.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique (2000), 184 D.L.R. (4th) 287, [2000] 6 W.W.R. 8, 135 B.C.A.C. 266, 75 B.C.L.R. (3d) 54, 49 C.C.L.T. (2d) 148, [2000] B.C.J. No. 426 (QL), 2000 BCCA 151, qui a accueilli l’appel des intimés à l’encontre d’une décision de la Cour suprême de la Colombie‑Britannique (1999), 68 B.C.L.R. (3d) 274, [1999] B.C.J. No. 690 (QL). Pourvoi rejeté.
David P. Church, Andrew J. Pearson et Ian G. Schildt, pour l’appelante.
D. Clifton Prowse, Karen Horsman et Keith L. Johnston, pour les intimés.
Donald J. Rennie, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Sara Blake, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Argumentation écrite seulement par Cedric L. Haines, c.r., pour l’intervenant le procureur général du Nouveau-Brunswick.
Tim Hurlburt, pour les intervenants Sa Majesté la Reine du chef de l’Alberta et le ministre de la Justice et procureur général de l’Alberta.
James A. Sasha Angus et Lorne Herlin, pour l’intervenante la British Columbia Securities Commission.
Neil Finkelstein et Johanna M. Superina, pour les intervenantes la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario et l’Alberta Securities Commission.
Version française du jugement de la Cour rendu par
1 Le Juge en chef et le juge major — Le présent pourvoi réexamine le critère établi dans l’arrêt Anns (Anns c. Merton London Borough Council, [1978] A.C. 728 (H.L.)), et, en particulier, il met en évidence et précise le rôle des considérations de politique dans la détermination de l’étendue de la responsabilité pour négligence. L’appelante est un investisseur qui allègue que le registrateur des courtiers en hypothèques (Registrar of Mortgage Brokers), un organisme de réglementation créé par la loi, est responsable de négligence pour avoir omis de surveiller la conduite d’une société de placement collectif à laquelle il a délivré un permis. La question est de savoir si le droit privé impose au registrateur une obligation de diligence à l’égard des investisseurs mettant en cause sa responsabilité pour négligence quant aux pertes financières qu’ils ont subies. Jusqu’à présent, les tribunaux canadiens n’ont pas reconnu l’existence d’une telle obligation de diligence. Pour les motifs qui suivent, nous concluons que la présente affaire ne se prête pas à la reconnaissance d’une nouvelle obligation de diligence. Au cours des présents motifs, nous tentons de clarifier les considérations de politique particulières qui marquent chaque étape de l’analyse faite dans l’arrêt Anns.
I. Les faits
2 Eron Mortgage Corporation (« Eron ») a été inscrite à titre de courtier en hypothèques en vertu de la Mortgage Brokers Act, R.S.B.C. 1996, ch. 313 (« la Loi ») du début de 1993 jusqu’en 1997. Le 3 octobre 1997, l’intimé Robert J. Hobart, en sa qualité de registrateur en vertu de la Loi, a suspendu le permis de courtage en hypothèques d’Eron et a rendu une ordonnance bloquant ses actifs.
3 Eron agissait en tant que courtier en hypothèques dans le cadre de prêts consortiaux importants. Elle réunissait de nombreux prêteurs (ou investisseurs) qui mettaient leurs fonds en commun pour consentir un prêt unique à un emprunteur, qui était généralement un promoteur immobilier spécialisé dans le secteur commercial. Ces prêts consortiaux étaient consentis au nom d’Eron ou de l’une de ses sociétés liées, qui détenaient les garanties en fiducie pour les investisseurs.
4 Il est allégué qu’Eron a utilisé les fonds des investisseurs à des fins non autorisées, comme le financement de versements d’intérêts relatifs à des hypothèques non rentables et le paiement d’articles personnels au profit de ses administrateurs. On estime actuellement qu’un montant de 222 millions de dollars est toujours dû aux investisseurs sur ces prêts. Les investisseurs ne recouvreront probablement que 40 millions de dollars des garanties consenties sur ces prêts, ce qui laisse une perte de 182 millions de dollars.
5 Peu après la suspension de son permis, Eron a cessé ses activités. L’appelante Mary Francis Cooper (« Cooper »), qui figurait parmi plus de 3000 investisseurs ayant avancé des fonds à Eron, a intenté une action contre le registrateur. Elle alléguait dans sa déclaration que le registrateur avait manqué à l’obligation de diligence qu’il aurait eu envers elle et les autres investisseurs. L’appelante a affirmé que le registrateur savait depuis le 28 août 1996 qu’Eron avait commis des infractions graves à la Loi, mais qu’il avait attendu jusqu’au 3 octobre 1997 avant de suspendre son permis de courtier en hypothèques et qu’il n’avait pas averti les investisseurs du fait que son bureau faisait enquête à son sujet. Selon l’appelante, si le registrateur avait pris plus tôt les dispositions nécessaires pour suspendre ou annuler le permis de courtage en hypothèques d’Eron, les pertes subies par les investisseurs auraient été évitées ou réduites.
6 L’appelante a demandé l’autorisation d’engager l’action en tant que recours collectif en vertu de la Class Proceedings Act, R.S.B.C. 1996, ch. 50. En vertu de l’al. 4(1)a), pour autoriser qu’une action soit engagée en tant que recours collectif, le tribunal doit d’abord vérifier si les actes de procédure révèlent une cause d’action. La cause d’action alléguée dans la déclaration est la négligence, ce qui exige notamment que le registrateur ait une obligation de diligence envers l’appelante investisseur en vertu du droit de la responsabilité délictuelle. La question était donc de savoir si le registrateur des courtiers en hypothèques, un organisme de réglementation créé par la Loi qui délivre un permis à une société de placement collectif a, envers les investisseurs, en vertu du droit privé, une obligation de diligence telle que s’il est conclu qu’il a omis de surveiller correctement les activités de la société, sa responsabilité soit engagée pour négligence.
II. Historique des procédures judiciaires
A. Cour suprême de la Colombie‑Britannique (1999), 68 B.C.L.R. (3d) 274
7 Le juge Tysoe a conclu qu’il fallait permettre aux demandeurs d’intenter un recours collectif. Il a appliqué le critère cité dans l’arrêt Endean c. Canadian Red Cross Society (1998), 48 B.C.L.R. (3d) 90 (C.A.), selon lequel le demandeur satisfait à l’exigence de cause d’action que prévoit l’al. 4(1)(a) de la Class Proceedings Act à moins qu’il soit manifeste qu’il n’y a aucune cause d’action raisonnable.
8 Pour déterminer s’il était manifeste qu’il n’y avait aucune cause d’action, le juge de première instance a appliqué le critère que la Chambre des lords a énoncé dans Anns, précité, et que la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique a repris dans l’arrêt Dorman Timber Ltd. c. British Columbia (1997), 40 B.C.L.R. (3d) 230, p. 247 :
[traduction]
(a) La partie défenderesse aurait‑elle dû prévoir que l’acte négligent causerait vraisemblablement des dommages? Dans l’affirmative, il existe une obligation de diligence prima facie.
(b) Existe‑t‑il des motifs d’écarter ou de restreindre cette obligation de diligence prima facie?
9 Le juge de première instance a répondu par l’affirmative à la première question au motif que le registrateur aurait raisonnablement pu prévoir qu’un manque de diligence de sa part était susceptible de causer des dommages à la demanderesse, une personne faisant affaire avec un courtier en hypothèques. Il a répondu ensuite par la négative à la deuxième question, concluant que rien n’écartait ni ne restreignait l’obligation de diligence prima facie, et, pour ce faire, il s’est fondé sur les quatre sous‑questions suivantes :
[traduction]
i) L’acte du défendeur découlait‑il d’une décision de politique générale d’un organisme public?
ii) Le défendeur est‑il protégé par une loi ou par la common law?
iii) Le défendeur est‑il exonéré de toute responsabilité en raison d’une disposition relative à la « bonne foi » prévue dans une loi?
iv) Le lien entre les parties est‑il lointain et ténu, ou le demandeur est‑il inconnu du défendeur, au point que l’on puisse dire qu’il serait injuste d’imposer la responsabilité?
10 Le juge de première instance a conclu que pour répondre aux trois premières sous-questions, il fallait apprécier [traduction] « l’ensemble du cadre factuel ». Il fallait donc un procès. La quatrième sous-question soulevait potentiellement le problème de la responsabilité indéterminée. Le juge de première instance a affirmé que la perspective de la responsabilité indéterminée devait permettre d’écarter l’obligation de diligence prima facie à moins qu’il soit établi qu’en adoptant la Loi, le législateur visait notamment à protéger une catégorie de personnes, dont la demanderesse fait partie. Il a conclu qu’il n’était pas manifeste que le législateur n’avait pas voulu que le registrateur ait en droit privé une obligation de diligence à l’égard des investisseurs faisant affaire avec des courtiers en hypothèques. Pour tirer cette conclusion, le juge de première instance a renvoyé aux différents pouvoirs et obligations du registrateur qui indiquaient que la Loi visait à protéger les investisseurs.
11 Le juge de première instance a conclu que les actes de procédure révélaient une cause d’action. Le 10 juin 1999, il a autorisé la poursuite à titre de recours collectif et il a suspendu les procédures intentées par les tiers jusqu’à ce que l’issue du procès soit connue sur les questions communes.
B. Cour d’appel de la Colombie-Britannique (2000), 75 B.C.L.R. (3d) 54, 2000 BCCA 151
12 La Cour d’appel a infirmé la décision du juge de première instance, estimant que les actes de procédure ne révélaient pas une cause d’action contre le registrateur.
(1) Le juge Newbury (avec l’appui du juge Southin)
13 S’exprimant au nom de la majorité, madame le juge Newbury a examiné de quelle façon la Cour suprême du Canada a appliqué dans l’arrêt Kamloops (Ville de) c. Nielsen, [1984] 2 R.C.S. 2, le critère établi dans l’arrêt Anns. Premièrement, [traduction] « y a‑t‑il un rapport de “proximité suffisant ou un lien suffisamment étroit” pour que le registrateur ait pu raisonnablement prévoir qu’un manque de diligence de sa part pourrait causer des dommages à la demanderesse; dans l’affirmative, existe‑t‑il des motifs d’écarter l’obligation ou d’en restreindre la portée, de limiter le groupe des personnes qui peuvent s’en réclamer ou les dommages‑intérêts auxquels son inexécution peut donner lieu? » (par. 32)
14 Eu égard au premier volet du critère établi dans les arrêts Anns et Kamloops, le juge Newbury n’était pas convaincue que l’on avait établi l’existence d’une obligation de diligence prima facie. Même si le registrateur avait raisonnablement pu prévoir que des investisseurs auraient pu perdre de l’argent s’il avait manqué de diligence dans l’exercice des fonctions dont le charge la Loi, on ne peut pas dire qu’il y avait un rapport suffisamment étroit entre les parties. En fait, selon le juge Newbury, il n’y avait [traduction] « aucun “rapport” » entre la demanderesse Cooper et le registrateur puisque la demanderesse ne connaissait même pas l’existence de ce dernier.
15 Le juge Newbury a examiné ensuite le deuxième volet du critère établi dans les arrêts Anns et Kamloops, dans l’hypothèse où elle aurait commis une erreur quant au premier volet. Elle a estimé que des facteurs importants l’empêchaient de conclure à l’existence d’une obligation de diligence en l’espèce. En particulier, le régime de la Loi ne visait pas à imposer en droit privé au registrateur une obligation de diligence envers les investisseurs. S’il en était autrement, la responsabilité potentielle du registrateur serait pratiquement indéterminée étant donné que la Loi ne limite pas, et que le registrateur n’est pas en mesure de contrôler, le nombre de personnes susceptibles d’investir ou de prêter de l’argent par l’entremise d’un courtier en hypothèques ni le montant d’argent avancé.
(2) Le juge Huddart
16 Bien que madame le juge Huddart ait été d’accord avec la conclusion tirée par le juge Newbury, son raisonnement adopte un point de vue légèrement différent. Elle a pris comme point de départ de son analyse la nature des fonctions du registrateur, fonctions qui ont été créées et définies par la loi.
17 Les responsabilités que la Loi confère au registrateur exigent de lui qu’il prenne des décisions discrétionnaires difficiles dans l’intérêt public. L’intérêt public ne signifie pas nécessairement l’intérêt des investisseurs. Les décisions du registrateur doivent être « multifactorielles » et prendre en considération différents intérêts.
18 La question à trancher était de savoir si la Loi même donnait à penser que les contribuables, par l’entremise de leurs représentants élus, avaient accepté d’être responsables pour les pertes privées subies par des personnes se trouvant dans la situation des investisseurs. Le juge Huddart n’a pu trouver cette intention dans la Loi, particulièrement à la lumière de l’art. 20, qui interdit toute action contre le registrateur pour l’exercice des fonctions que lui confère la Loi ou le règlement, [traduction] « sauf s’il a agi de mauvaise foi » (par. 82).
19 Le juge Huddart a conclu que le registrateur n’avait pas d’autre obligation envers la demanderesse Cooper que l’obligation de faire preuve de diligence en vérifiant la portée de ses pouvoirs (extrait tiré de Comeau’s Sea Foods Ltd. c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans), [1997] 1 R.C.S. 12, par. 52‑54). Le registrateur a interprété correctement le pouvoir qui lui a été conféré par la Loi.
III. La question en litige
20 Lorsqu’un organisme de réglementation créé par la loi délivre un permis à une société de placement collectif, cet organisme a-t-il, envers les investisseurs, en vertu du droit privé, une obligation de diligence engageant sa responsabilité pour négligence s’il omet de surveiller correctement les activités de la société?
IV. Analyse
21 Jusqu’à présent, les tribunaux canadiens n’ont pas reconnu l’existence de l’obligation de diligence que les appelants allèguent en l’espèce. La question est donc de savoir s’il faut étendre la responsabilité pour négligence à cette situation. Bien que l’extension particulière demandée soit nouvelle, la question plus générale de savoir jusqu’où il faut étendre la portée des principes de la responsabilité pour négligence est une question familière que notre Cour et d’autres tribunaux ont décortiquée à de nombreuses reprises depuis que lord Atkin a énoncé le principe de négligence dans Donoghue c. Stevenson, [1932] A.C. 562 (H.L.), il y a presque 70 ans. Cet arrêt a introduit le principe selon lequel une personne ne peut être tenue responsable que du préjudice raisonnablement prévisible. Mais il prévoyait également que les préjudices raisonnablement prévisibles ne seraient pas tous pris en compte. Cela a suscité la question avec laquelle les tribunaux sont encore aux prises aujourd’hui : quelles sont les limites d’application de la responsabilité pour négligence? La présente affaire, comme tant d’affaires qui l’ont précédée, ne peut donc être considérée que comme une interprétation de l’arrêt Donoghue c. Stevenson.
22 Dans Donoghue c. Stevenson, la Chambre des lords a révolutionné la common law en remplaçant les anciennes catégories de l’indemnisation en matière délictuelle par un seul principe global, le principe de négligence. Depuis ce moment‑là, il y a responsabilité pour négligence dans les cas de prévisibilité raisonnable du préjudice. Toutefois, la prévisibilité ne suffit pas à elle seule; il doit aussi y avoir proximité ou un lien étroit et direct.
23 Mais, qu’est‑ce que la proximité? Dans la plupart des cas, les avocats appliquent le droit relatif à la négligence en fonction de catégories pour lesquelles il y a eu reconnaissance de l’existence d’un lien étroit dans le passé. Cependant, comme lord Atkin l’a déclaré dans Donoghue c. Stevenson, les catégories de négligence ne sont pas en nombre limité. Lorsque des cas nouveaux se présentent, nous devons chercher ailleurs ce qui nous aidera à déterminer si, en plus de la prévisibilité, les circonstances laissent voir une proximité suffisante justifiant l’imposition de la responsabilité pour négligence.
24 Dans Anns, précité, p. 751‑752, la Chambre des lords, par l’entremise de lord Wilberforce, a affirmé que pour que l’on conclue à l’existence d’une obligation de diligence, il devait y avoir une proximité suffisante pour créer une obligation de diligence prima facie et il fallait ensuite déterminer s’il y avait des facteurs écartant cette obligation de diligence. Notre Cour a confirmé à de nombreuses reprises que cette méthode convenait dans le contexte canadien.
25 L’importance de l’arrêt Anns réside dans la constatation que les considérations de politique jouent un rôle important pour la détermination de la proximité dans les cas nouveaux. Bien avant l’arrêt Anns, les tribunaux du Canada et d’ailleurs avaient reconnu que la délimitation de la responsabilité pour négligence comportait des considérations de politique. Comme H. Street l’a exprimé dans The Law of Torts (6e éd. 1976), p. 108, citant la décision canadienne Nova Mink Ltd. c. Trans-Canada Airlines, [1951] 2 D.L.R. 241 (C.A.N.‑É.), p. 254‑255 :
[traduction] . . . on ne peut trop insister sur le fait que l’utilisation [du] critère de prévisibilité en vue de déterminer s’il existe une relation découlant d’une obligation entre les parties occulte le véritable raisonnement judiciaire — ce critère est en fait une conclusion à la fois englobant et occultant la nature des différentes considérations de politique et la pondération d’intérêts qui ont mené le tribunal à conclure à l’existence d’une obligation.
26 Dans Anns, la Chambre des lords a pour la première fois reconnu expressément l’existence de l’élément de politique lors de la détermination de la portée du principe de négligence. Elle a toutefois laissé planer des doutes sur la teneur précise des premier et deuxième volets de la nouvelle formulation du principe de négligence. Cela a donné lieu à un débat — débat que les arguments en l’espèce relancent. Le premier volet portait‑il uniquement sur la prévisibilité ou sur la prévisibilité et la proximité? S’il portait sur ces deux éléments, les considérations de politique pertinentes quant à la proximité à la première étape du critère étaient‑elles à nouveau prises en compte à la deuxième étape de ce critère?
27 Dans une certaine mesure, ces questions sont théoriques. S’il y a une pondération convenable des facteurs pertinents en matière d’obligation de diligence, il se peut que l’« étape » à laquelle cette pondération a lieu soit sans importance dans une affaire donnée. La question sous‑jacente est de savoir si on devrait imposer une obligation de diligence à la lumière de l’ensemble des facteurs pertinents révélés par les faits. En rendant l’arrêt Anns, on ne visait pas à s’écarter du critère relatif à la négligence établi par l’arrêt Donoghue c. Stevenson, mais simplement à l’expliquer en reconnaissant explicitement son élément de politique.
28 Nous continuons de partager l’opinion, que notre Cour a exprimée à de nombreuses reprises, selon laquelle le critère à deux étapes de l’arrêt Anns, s’il est bien interprété, ne comporte pas de double prise en compte parce que les deux étapes supposent des types de considérations de politique différents. À notre avis, l’arrêt Anns fournit toujours un cadre utile d’examen de la question de savoir s’il faut imposer une obligation de diligence dans un cas nouveau.
29 Néanmoins, du point de vue de la méthodologie et de la clarté du droit, il est important d’indiquer clairement ce qui doit être examiné à chaque étape du critère de l’arrêt Anns. À cet égard, il est utile d’examiner la principale décision anglaise sur cette question. Dans Yuen Kun Yeu c. Attorney-General of Hong Kong, [1988] 1 A.C. 175, le Comité judiciaire du Conseil privé a jugé que pour conclure à l’existence d’une obligation de diligence prima facie à la première étape du critère, il devait y avoir une prévisibilité raisonnable du préjudice, plus autre chose. Comme on le verra, nous sommes d’accord avec cette conclusion. Le Conseil privé a ajouté que le deuxième volet de l’arrêt Anns, soit la négation de l’obligation pour des raisons de politique générale, entrait rarement en jeu. Si cela est interprété comme indiquant que les questions de politique ne sont pas importantes lorsque vient le temps de déterminer si le principe de négligence doit être étendu à des cas nouveaux, avec égards, il convient d’exprimer notre désaccord. Comme Street le souligne, peu importe sa formulation, le critère de prévisibilité‑négligence de l’arrêt Donoghue c. Stevenson occulte une pondération d’intérêts. La recherche de l’équilibre constitue en réalité la recherche d’une politique de prudence. La différence entre ces deux positions, s’il y en a une, peut reposer sur la manière dont on définit le terme politique; le Conseil privé dans Yuen Kun Yeu paraît considérer l’élément de politique comme se restreignant à des considérations d’ordre pratique dictant l’exonération en dépit de l’existence d’un lien étroit et de la prévisibilité.
30 En résumé, nous sommes d’avis que dans l’état actuel du droit, tant au Canada qu’à l’étranger, il convient d’interpréter l’analyse établie dans l’arrêt Anns comme suit. À la première étape du critère de l’arrêt Anns, deux questions se posent : (1) le préjudice subi était‑il la conséquence prévisible de l’acte du défendeur; (2) malgré la proximité des parties qui a été établie dans la première partie de ce critère, existe‑t‑il des motifs pour lesquels la responsabilité délictuelle ne devrait pas être engagée en l’espèce? L’analyse relative à la proximité que comporte la première étape du critère de l’arrêt Anns met l’accent sur les facteurs découlant du lien existant entre la demanderesse et le défendeur. Ces facteurs comprennent des questions de politique, ce terme étant pris dans son sens large. Si l’on fait la preuve de la prévisibilité et de la proximité à la première étape, il y a une obligation de diligence prima facie. À la deuxième étape du critère de l’arrêt Anns il reste toujours à trancher la question de savoir s’il existe des considérations de politique étrangères au lien existant entre les parties qui sont susceptibles d’écarter l’obligation de diligence. Il se peut, comme le Conseil privé le laisse entendre dans Yuen Kun Yeu, que de telles considérations ne l’emportent pas souvent. Nous estimons cependant qu’avant d’imposer une nouvelle obligation de diligence, il est utile de se demander si, malgré la prévisibilité et la proximité des parties, il existe des raisons de politique générale pour lesquelles l’obligation ne devrait pas être imposée.
31 Dans le premier volet du critère de l’arrêt Anns, la prévisibilité raisonnable du préjudice doit se doubler de la proximité. La question est de savoir ce que l’on entend par proximité. On peut dire deux choses à cet égard. La première est que la jurisprudence utilise généralement le mot « proximité » pour décrire le genre de lien susceptible de donner lieu à une obligation de diligence. La deuxième est que l’utilisation de catégories permet de déterminer quels sont les liens suffisamment étroits. Le nombre des catégories n’est pas limité et il est possible d’introduire de nouvelles catégories de négligence. Mais, de façon générale, la proximité est établie par renvoi à ces catégories. Cela confère de la certitude au droit relatif à la diligence tout en permettant à celui‑ci d’évoluer pour répondre aux besoins créés par les cas nouveaux.
32 Sur le premier point, il semble clair que l’utilisation du mot « proximité » relativement à la négligence ait servi dès le début et au cours de son histoire à décrire le genre de lien permettant l’imposition de l’obligation de diligence en tant que protection contre la négligence prévisible. Le mot « proximité » est utilisé pour décrire le lien « étroit et direct » que, dans Donoghue c. Stevenson, précité, lord Atkin a qualifié de nécessaire pour l’établissement d’une obligation de diligence (aux p. 580‑581) :
[traduction] Qui alors est mon prochain en droit? La réponse semble être : les personnes qui sont de si près et si directement touchées par mon acte que je devrais raisonnablement les avoir à l’esprit comme ainsi touchées lorsque je songe aux actes ou omissions qui sont mis en question.
. . .
Je crois que cela correspond suffisamment à la réalité, si on ne limite pas la proximité à une simple proximité physique mais qu’on l’étend, comme je pense qu’on l’entendait, à des rapports si étroits et directs que l’acte incriminé touche directement une personne alors que celui qui est censé être prudent sait qu’elle sera directement touchée par sa négligence. [Nous soulignons.]
33 Comme le juge La Forest l’a affirmé au nom de notre Cour dans l’arrêt Hercules Managements Ltd. c. Ernst & Young, [1997] 2 R.C.S. 165, par. 24 :
L’expression «lien étroit», utilisée par lord Wilberforce dans l’arrêt Anns, précité, visait clairement à laisser entendre que les circonstances entourant le lien existant entre le demandeur et le défendeur sont telles qu’on peut affirmer que le défendeur est tenu de se soucier des intérêts légitimes du demandeur dans la gestion de ses affaires. [Nous soulignons.]
34 La détermination du lien peut supposer l’examen des attentes, des déclarations, de la confiance, des biens en cause et d’autres intérêts en jeu. Il s’agit essentiellement de facteurs nous permettant d’évaluer à quel point le lien entre le demandeur et le défendeur est étroit et de déterminer si, vu ce lien, il est juste et équitable en droit d’imposer une obligation de diligence au défendeur.
35 Les facteurs susceptibles de satisfaire à l’exigence de proximité sont variés et dépendent des circonstances de l’affaire. On chercherait en vain une caractéristique unique unificatrice. Comme l’a affirmé le juge McLachlin (maintenant Juge en chef) dans l’arrêt Cie des chemins de fer nationaux du Canada c. Norsk Pacific Steamship Co., [1992] 1 R.C.S. 1021, p. 1151 : « Le lien étroit peut être utilement considéré non pas tellement comme un critère en soi, mais comme une notion large qui peut inclure différentes catégories d’affaires comportant différents facteurs » (cité avec approbation dans l’arrêt Hercules Managements, précité, par. 23). Lord Goff a affirmé la même chose dans Davis c. Radcliffe, [1990] 2 All E.R. 536 (C.P.), p. 540 :
[traduction] . . . il n’est pas souhaitable, du moins, compte tenu de l’évolution actuelle du droit, de tenter de formuler en termes larges et généraux les cas dans lesquels il peut être conclu ou non à la proximité. Au contraire, suivant l’opinion exprimée par le juge Brennan dans Sutherland Shire Council c Heyman (1985) 60 ALR 1, p. 43‑44, il est préférable que « le droit élabore graduellement de nouvelles catégories de négligence par analogie aux catégories existantes ».
36 Quelles sont donc les catégories pour lesquelles on a conclu à la proximité? Il y a d’abord, naturellement, les cas où l’acte du défendeur cause des lésions au demandeur ou des dommages à ses biens et que ces lésions ou dommages étaient prévisibles. On a interprété cette catégorie comme englobant aussi les chocs nerveux (voir, par exemple, Alcock c. Chief Constable of the South Yorkshire Police, [1991] 4 All E.R. 907 (H.L.)). Il existe également une catégorie pour les déclarations inexactes faites avec négligence : Hedley Byrne & Co. c. Heller & Partners Ltd., [1963] 2 All E.R. 575 (H.L.), et pour la faute dans l’exercice d’une charge publique. On a reconnu l’existence de l’obligation d’avertir du danger : Rivtow Marine Ltd. c. Washington Iron Works, [1974] R.C.S. 1189. En outre, il a été conclu qu’une municipalité avait envers les acheteurs potentiels de maisons l’obligation d’inspecter avec diligence les ensembles résidentiels : Anns, précité; Kamloops, précité. De la même manière, des autorités gouvernementales se chargeant de l’entretien de routes ont été tenues à l’obligation d’effectuer cet entretien avec diligence : Just c. Colombie‑Britannique, [1989] 2 R.C.S. 1228, Swinamer c. Nouvelle‑Écosse (Procureur général), [1994] 1 R.C.S. 445, etc. La perte économique relationnelle (liée à l’exécution d’un contrat) peut entraîner une obligation de diligence en matière délictuelle dans certains cas, comme les cas où le demandeur a un droit de possession ou de propriété sur le bien, les cas d’avarie commune et les cas où le lien entre le demandeur et le propriétaire du bien est une entreprise commune : Norsk, précité; Bow Valley Husky (Bermuda) Ltd. c. Saint John Shipbuilding Ltd., [1997] 3 R.C.S. 1210. Lorsqu’une affaire constitue l’un de ces cas ou un cas analogue et que la prévisibilité raisonnable est établie, on peut affirmer l’existence d’une obligation de diligence prima facie.
37 Cela nous amène à la deuxième étape du critère de l’arrêt Anns. Comme les juges majoritaires de notre Cour l’ont conclu dans l’arrêt Norsk, p. 1155, il faut tenir compte des considérations de politique résiduelles en l’espèce. Ces considérations ne portent pas sur le lien existant entre les parties, mais sur l’effet que la reconnaissance d’une obligation de diligence aurait sur les autres obligations légales, sur le système juridique et sur la société en général. La loi prévoit‑elle déjà une réparation? Faudrait‑il craindre le risque que la reconnaissance de l’obligation de diligence crée une responsabilité illimitée pour un nombre illimité de personnes? D’autres raisons de politique générale indiquent-elles que l’obligation de diligence ne devrait pas être reconnue? Suivant cette démarche, notre Cour a refusé de conclure à la responsabilité dans l’arrêt Hercules Managements, précité, au motif que la reconnaissance d’une obligation de diligence risquait d’engager la responsabilité d’un nombre indéterminé de personnes.
38 C’est à cette deuxième étape de l’analyse qu’il faut examiner la distinction entre la politique de gouvernement et l’application de cette politique. Il est établi que les acteurs gouvernementaux ne sont pas responsables de négligence pour les décisions de politique générale, mais seulement pour les décisions opérationnelles. Cette immunité provient du fait que la politique relève de la prérogative des élus. Il ne convient pas que les tribunaux imposent une responsabilité pour les conséquences d’une décision de politique générale donnée. Par contre, un acteur gouvernemental peut être tenu responsable de négligence pour la manière dont il applique la politique. À notre avis l’exonération de responsabilité liée aux décisions de politique générale est considérée à juste titre comme une application de la deuxième étape du critère de l’arrêt Anns. L’exonération n’a pas trait au lien entre les parties. Hormis les cas où on qualifie en droit l’obligation du gouvernement de question de politique, les demandeurs peuvent obtenir une indemnisation et ils le font. Il convient de considérer l’exonération de responsabilité comme une immunité accordée en raison de facteurs extérieurs au lien entre le demandeur et le défendeur pour des raisons de politique générale — plus précisément parce qu’il est inapproprié pour les tribunaux de s’approprier le rôle des élus en matière de politique. Des considérations semblables peuvent surgir lorsque la décision en question est de nature quasi judiciaire (voir Edwards c. Barreau du Haut‑Canada, [2001] 3 R.C.S. 562, 2001 CSC 80).
39 On procède généralement à la deuxième étape de l’arrêt Anns seulement dans les cas où l’obligation de diligence invoquée ne relève pas d’une catégorie d’indemnisation reconnue. Lorsque l’obligation de diligence relève d’une catégorie reconnue, nous pouvons conclure qu’aucune considération de politique prioritaire ne l’écarte. Dans ce sens, nous partageons l’opinion que le Conseil privé a exprimée dans Yuen Kun Yeu, selon laquelle on devra rarement passer à la deuxième étape de l’arrêt Anns et on déterminera les questions de responsabilité essentiellement en fonction des catégories d’indemnisation établies et de catégories analogues. Toutefois, nous estimons que lorsqu’un demandeur invoque l’obligation de diligence dans un cas nouveau, comme en l’espèce, il est nécessaire de procéder aux deux étapes du critère de l’arrêt Anns, comme nous l’avons mentionné précédemment. Cela fait en sorte qu’avant qu’une obligation de diligence ne soit imposée dans un cas nouveau, non seulement la prévisibilité et la proximité sont présentes, mais qu’il n’existe aucune considération générale au regard de laquelle l’imposition d’une obligation de diligence serait malavisée.
V. L’application du critère
40 Les appelants soutiennent qu’étant donné qu’ils avaient investi dans une société visée par le mandat administratif du registrateur des courtiers en hypothèques, celui‑ci avait à leur endroit une obligation de diligence en vertu de laquelle il était responsable de négligence pour les pertes qu’ils avaient subies. Les investisseurs prétendent que le registrateur aurait dû suspendre plus tôt le permis de Eron ou les avertir plus tôt du fait que Eron ne respectait pas les exigences de la Loi, et ils avancent que les pertes qu’ils ont subies sont dues au défaut du registrateur d’agir plus rapidement.
41 La première question est de savoir si les faits révèlent l’existence d’un préjudice raisonnablement prévisible et d’une proximité suffisante pour établir une obligation de diligence prima facie. La première question à se poser à ce stade‑ci est de savoir si l’affaire relève d’une catégorie de cas, ou si elle est analogue à une catégorie de cas, où une obligation de diligence a déjà été reconnue. Il convient de répondre à cette question par la négative.
42 La question suivante est de savoir s’il s’agit d’un cas où il faut reconnaître l’existence d’une nouvelle obligation de diligence. Il se peut que les investisseurs soient en mesure de démontrer qu’il était raisonnablement prévisible que la négligence dont aurait fait preuve le registrateur en ne suspendant pas le permis de Eron ou en ne faisant aucune mise en garde soit susceptible d’entraîner une perte financière pour les demandeurs. Toutefois, comme nous l’avons mentionné, la prévisibilité ne suffit pas, à elle seule, pour établir une obligation de diligence prima facie. Les demandeurs doivent également démontrer la proximité — que le registrateur avait un lien étroit et direct avec eux justifiant l’imposition à ce dernier d’une obligation de diligence à leur endroit. En plus de démontrer la prévisibilité, les demandeurs doivent indiquer les facteurs découlant des circonstances de la création du lien qui militent en faveur de l’imposition de l’obligation.
43 En l’espèce, les facteurs de proximité, s’ils existent, doivent découler de la loi en vertu de laquelle le registrateur est nommé. Cette loi constitue la seule source de ses obligations, que celles‑ci soient de nature privée ou publique. Sauf pour ce qui est de cette loi, le registrateur se trouve dans la même position que monsieur ou madame tout le monde. Seule cette loi peut donner naissance à une obligation du registrateur envers ceux qui investissent auprès des courtiers en hypothèques soumis à la réglementation.
44 En l’espèce, la Loi n’impose pas une obligation de diligence au registrateur envers ceux qui investissent auprès des courtiers en hypothèques dont elle régit les activités. Le registrateur a plutôt une obligation à l’égard du public en général. D’ailleurs, si le registrateur avait une obligation envers chaque investisseur, cette obligation serait susceptible d’aller à l’encontre de l’obligation qu’il a à l’égard des intérêts supérieurs du public.
45 Un bref examen des attributions pertinentes que la Loi confère au registrateur confirme cette conclusion. La partie 1 énonce les pouvoirs de réglementation du registrateur relativement aux activités des courtiers en hypothèques et de leurs employés, de leurs administrateurs et de leurs associés en Colombie‑Britannique. En particulier, l’art. 4 prévoit que le registrateur doit accorder l’inscription ou le renouvellement de l’inscription à un demandeur s’il estime que ce dernier [traduction] « a les qualités requises » à cet égard et que l’inscription proposée [traduction] « n’est pas inadmissible ». Il peut aussi assortir l’inscription des conditions et des restrictions qu’il juge nécessaires. Une fois inscrit, le courtier en hypothèques doit se conformer à l’art. 6 du règlement, qui oblige le détenteur de permis à tenir les livres et registres nécessaires et à déposer des états financiers annuels auprès du registrateur.
46 Les articles 5 et 6 de la Loi énoncent les pouvoirs d’enquête du registrateur. En vertu de l’art. 5, le registrateur peut, et doit sur réception d’une plainte déposée sous serment, faire enquête sur toute affaire découlant de la Loi ou du règlement. À cette fin, le registrateur peut examiner les registres et les documents de la personne faisant l’objet de l’enquête. Il peut citer des témoins à comparaître et les obliger à rendre témoignage sous serment ou autrement et à produire des registres, des biens, des actifs ou des objets de la même manière qu’un tribunal civil. L’article 7 permet au registrateur de « bloquer » des fonds ou des garanties après ou avant l’émission d’une directive, le prononcé d’une décision ou la délivrance d’une ordonnance suspendant ou annulant l’inscription d’une personne en vertu de la Loi. Le registrateur peut également demander à la cour de nommer un séquestre, un administrateur‑séquestre ou un syndic relativement aux biens de la personne.
47 En vertu de l’art. 8, le registrateur peut, après avoir donné à une personne inscrite en vertu de la Loi la possibilité de se faire entendre, suspendre ou annuler son inscription s’il estime que l’une des conditions suivantes notamment s’appliquent : la personne n’aurait pas droit à l’inscription si elle était une demanderesse visée par l’art. 4; la personne a contrevenu à une condition de l’inscription; la personne participe à une opération hypothécaire qui est dure et abusive ou inéquitable de quelque autre manière; la personne a mené ses affaires ou mène ses affaires de manière préjudiciable à l’intérêt public. L’article 14 interdit au courtier de faire des déclarations fausses ou trompeuses dans une annonce publicitaire, une circulaire et ou tout document semblable. La partie 2 de la Loi porte sur la protection des emprunteurs, des investisseurs et des prêteurs et prescrit notamment des exigences de communication que doivent respecter les prêteurs hypothécaires et leurs mandataires. L’article 8 du règlement prévoit que toute directive, décision et ordonnance du registrateur qui refuse, suspend ou annule une inscription ou qui en refuse le renouvellement doit être rendue par écrit et doit être accessible au public.
48 Enfin, l’article 20 protège le registrateur et ses mandataires contre toute action relative aux actes qu’ils accomplissent dans l’exercice des fonctions que leur attribuent la Loi et le règlement, ou qu’ils accomplissent ou croient accomplir en application de la Loi ou du règlement, à moins qu’ils agissent de mauvaise foi.
49 Le régime de réglementation régissant les activités des courtiers en hypothèques fournit un cadre général visant à garantir le fonctionnement efficace du marché des hypothèques. Le registrateur doit pondérer une multitude d’intérêts opposés et s’assurer que le public a accès au capital au moyen du financement hypothécaire; il doit aussi protéger la confiance du public dans le système en déterminant quelles sont les personnes qui ont [traduction] « les qualités requises » et dont l’inscription proposée comme courtier [traduction] « n’est pas inadmissible ». Tous les pouvoirs et outils que la Loi donne au registrateur sont nécessaires pour que celui‑ci effectue cette pondération délicate. Même si, dans une certaine mesure, les dispositions de la Loi servent à protéger les intérêts des investisseurs, l’économie globale de la Loi prescrit que le registrateur n’a pas une obligation de diligence uniquement envers les investisseurs, mais également envers le public dans son ensemble.
50 En conséquence, nous partageons l’opinion de la Cour d’appel que le juge Newbury a exprimée : même si le registrateur avait raisonnablement pu prévoir que ceux qui ont investi dans Eron subiraient des pertes s’il était négligent dans l’exercice des fonctions que la Loi lui attribue, le registrateur et les investisseurs n’étaient pas dans une situation de proximité suffisante pour fonder une obligation de diligence prima facie. On ne peut pas interpréter cette loi comme imposant au registrateur une obligation de diligence propre aux investissements faits auprès des courtiers en hypothèques. Une telle obligation existerait certes aux dépens d’autres intérêts importants, de l’efficacité et, enfin, de la confiance que le public éprouve à l’égard du système dans son ensemble.
51 Ayant conclu qu’il n’y avait pas suffisamment de proximité pour fonder une obligation de diligence du registrateur envers les investisseurs, nous n’avons pas à nous pencher sur le deuxième volet du critère de l’arrêt Anns, ni sur la question de savoir si des considérations de politique, autres que celles que nous avons examinées en déterminant le rapport de proximité, écarteraient l’obligation de diligence prima facie si nous avions jugé qu’il y en avait une. Cependant, la question ayant été entièrement débattue, il est peut‑être utile que nous fassions des observations sur les arguments présentés.
52 À notre avis, même si une obligation de diligence prima facie avait été établie dans le cadre du premier volet du critère de l’arrêt Anns, cette obligation aurait été écartée à la deuxième étape pour des raisons de politique générale supérieures. La décision de suspendre ou non l’inscription d’un courtier comporte des éléments de politique et des éléments d’ordre quasi judiciaire. La prise de la décision oblige le registrateur à pondérer les intérêts publics et les intérêts privés. Le registrateur ne fait pas qu’appliquer une politique gouvernementale déterminée, mais décide, en tant que mandataire de l’organe exécutif du gouvernement, ce que cette politique doit être. La décision est aussi de nature quasi judiciaire. Le registrateur doit agir équitablement ou judiciairement lorsqu’il retire son permis à un courtier. Ces exigences sont incompatibles avec une obligation de diligence envers les investisseurs. Une telle obligation entraverait le registrateur dans l’exécution des fonctions que le législateur lui a attribuées. Par conséquent, même si on pouvait affirmer l’existence d’une obligation de diligence prima facie, des considérations de politique supérieures écarteraient cette obligation.
53 L’obligation de diligence prima facie est également écartée en raison de la distinction entre la politique de gouvernement et l’application de cette politique. Comme nous l’avons indiqué, le registrateur doit prendre des décisions discrétionnaires difficiles en matière d’ordre public, décisions à l’égard desquelles il faut faire preuve de retenue. Comme le juge Huddart (qui appuyait la conclusion) l’a conclu, le registrateur a pris ses décisions dans le cadre des pouvoirs qui lui étaient confiés dans l’intérêt public.
54 En outre, le risque de responsabilité indéterminée serait grandement à craindre si on reconnaissait que le registrateur a une obligation de diligence envers les investisseurs en l’espèce. La Loi elle‑même n’impose aucune limite au nombre des investisseurs et aux montants d’argent investis dans le système de courtage en hypothèques, et le registrateur ne dispose d’aucun moyen pour les contrôler.
55 Enfin, nous devons tenir compte des répercussions qu’une obligation de diligence aurait sur les contribuables, qui n’ont pas accepté d’assumer le risque de perte privée des personnes se trouvant dans la situation des investisseurs. Imposer une obligation de diligence dans ces circonstances reviendrait en fait à créer au bénéfice des investisseurs un régime d’assurance fort coûteux pour les contribuables. Rien n’indique que c’est ce que le législateur ait voulu.
56 Par conséquent, l’arrêt de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique est confirmé et le pourvoi est rejeté avec dépens.
Pourvoi rejeté avec dépens.
Procureurs de l’appelante : Church & Company, Vancouver.
Procureur des intimés : Le ministère du Procureur général, Vancouver.
Procureur de l’intervenant le procureur général du Canada : Le sous‑procureur général du Canada, Ottawa.
Procureur de l’intervenant le procureur général de l’Ontario : Le ministère du Procureur général, Toronto.
Procureur de l’intervenant le procureur général du Nouveau-Brunswick: Le procureur général du Nouveau-Brunswick, Fredericton.
Procureur des intervenants Sa Majesté la Reine du chef de l’Alberta et le ministre de la Justice et procureur général de l’Alberta : Le ministre de la Justice et procureur général de l’Alberta, Edmonton.
Procureur de l’intervenante la British Columbia Securities Commission: La British Columbia Securities Commission, Vancouver.
Procureurs des intervenantes la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario et l’Alberta Securities Commission : Blake, Cassels & Graydon, Toronto.
