Pearlman c. Comité judiciaire de la Société du Barreau du Manitoba, [1991] 2 R.C.S. 869
David Morley Pearlman Appelant
c.
Le Comité judiciaire de la Société du
Barreau du Manitoba Intimé
et
Le procureur général de l'Ontario, le procureur
général du Québec, le procureur général du
Manitoba, le procureur général de la
Colombie‑Britannique et le procureur général
de la Saskatchewan Intervenants
Répertorié: Pearlman c. Comité Judiciaire de la Société du Barreau du Manitoba
No du greffe: 21671.
1991: 7 mai; 1991: 26 septembre.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Stevenson et Iacobucci.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Manitoba (1989), 59 Man. R. (2d) 255, [1990] 1 W.W.R. 178, 62 D.L.R. (4th) 681, 48 C.R.R. 342, qui a confirmé une décision de la Cour du Banc de la Reine (1988), 51 Man. R. (2d) 151, [1988] 3 W.W.R. 277, 49 D.L.R. (4th) 42, rejetant la demande de bref de prohibition présentée par l'appelant. Pourvoi rejeté.
Sidney Green, c.r., pour l'appelant.
Jannine LeMere, pour l'intimé.
Lori R. Sterling, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.
Monique Rousseau, pour l'intervenant le procureur général du Québec.
Donna J. Miller, pour l'intervenant le procureur général du Manitoba.
George H. Copley, pour l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Graeme G. Mitchell, pour l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
//Le juge Iacobucci//
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Iacobucci — Le présent pourvoi concerne principalement les procédures disciplinaires internes de la Société du Barreau du Manitoba, organisme professionnel dont sont membres tous les avocats de cette province. Plus particulièrement, l'appelant, M. D. M. Pearlman (Pearlman), conteste dans son principal argument un élément de ces procédures en vertu duquel il peut être ordonné à un avocat qui est reconnu coupable par le comité judiciaire de la Société du Barreau de payer les frais engagés relativement à une enquête effectuée au sujet d'une faute professionnelle. Il soutient que cette disposition de la Loi sur la Société du Barreau, L.R.M. 1987, ch. L100, crée une crainte intrinsèque de partialité étant donné que les personnes qui président les audiences disciplinaires auront ou, du moins, seront perçus comme ayant un intérêt pécuniaire dans l'issue du litige et que, par conséquent, les droits qui lui sont garantis par l'art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés seront violés. Pearlman soulève également diverses autres questions afin d'étayer son point de vue.
Les faits
Pearlman, qui est avocat, possédait plusieurs biens‑fonds qui faisaient l'objet d'ordonnances de la ville de Winnipeg lui enjoignant d'effectuer certaines réparations et améliorations aux maisons qui s'y trouvaient. Pearlman s'est opposé à la façon d'agir de divers inspecteurs de la ville en ce qui concerne ses biens. Dans une série de lettres, Pearlman a exposé son point de vue et il a indiqué les recours qu'il avait l'intention d'utiliser; il voulait notamment exercer ceux que prévoit le Code criminel et soumettre l'affaire au procureur général afin d'obtenir le dépôt d'une accusation contre un nommé Lloyd Kirkham, inspecteur des bâtiments pour la ville de Winnipeg.
Pearlman a intenté une action civile et il s'est lui‑même chargé de signifier la déclaration à Kirkham. Une altercation a eu lieu entre Pearlman et Kirkham. Le ministère public ayant refusé de poursuivre Kirkham pour voies de fait, Pearlman a engagé une poursuite privée. Kirkham a été reconnu coupable de voies de fait, mais le juge du procès lui a accordé une absolution inconditionnelle. L'appel de Pearlman contre la sentence et celui de Kirkham contre la déclaration de culpabilité ont été rejetés par la Cour de comté. En rejetant la demande d'autorisation d'appel que lui avait présentée Pearlman, la Cour d'appel du Manitoba lui a ordonné, le 26 octobre 1979, de payer les dépens qui s'élevaient à 1 500 $.
Malgré les diverses procédures engagées par Kirkham dans le but de percevoir les 1 500 $ impayés, Pearlman a constamment refusé d'obtempérer, car il est d'avis que la Cour d'appel a outrepassé sa compétence en rendant l'ordonnance et que celle‑ci ne peut donc être exécutée contre lui.
En octobre 1986, dans une lettre à laquelle il avait joint une copie de l'arrêt de la Cour d'appel, l'avocat de Kirkham a informé la Société du Barreau du Manitoba que les dépens n'avaient pas encore été acquittés. La Société du Barreau a engagé des procédures disciplinaires à l'endroit de Pearlman, citant ce dernier à comparaître relativement à trois chefs d'accusation de "conduite répréhensible" (i) pour son omission de payer les dépens en cause, (ii) pour avoir écrit des lettres qui [traduction] "par leur ton, étaient menaçantes et, par leur nature, étaient provocatrices" et (iii) pour avoir menacé d'intenter une poursuite pénale ou quasi pénale afin d'obtenir un avantage civil pour son propre compte.
L'affaire a été portée devant le comité judiciaire de la Société du Barreau quant à la question préliminaire de savoir si la Société avait compétence pour connaître des accusations. Le comité ayant conclu qu'elle avait compétence, Pearlman a déposé devant la Cour du Banc de la Reine une requête visant à obtenir une ordonnance interdisant que des procédures disciplinaires soient engagées contre lui. Sa requête a été rejetée, comme l'a d'ailleurs été son appel ultérieur devant la Cour d'appel du Manitoba.
Les jugements des tribunaux d'instance inférieure
La Cour du Banc de la Reine du Manitoba ((1988), 51 Man. R. (2d) 151)
La première question litigieuse soumise au juge Jewers a été celle du retard. Le juge a rejeté la prétention de Pearlman qui soutenait qu'étant donné que les accusations visaient des événements qui auraient eu lieu en 1977, 1978 et 1979, il y avait eu de la part du comité intimé manque de diligence et délai déraisonnable lorsqu'il s'est agi d'affirmer que la conduite en cause devait faire l'objet de mesures disciplinaires. Il a conclu qu'il n'existait aucune preuve montrant que la Société du Barreau avait été mise au courant de cette conduite avant qu'elle ne reçoive la lettre de l'avocat de Kirkham et, à son avis, le dossier indiquait que la Société avait donné suite aux accusations [traduction] "avec une célérité raisonnable à partir du moment où elle a été informée des faits jusqu'à la date de l'audience" (p. 155).
Le juge Jewers était également d'avis qu'on ne pouvait pas prétendre, à ce stade des procédures, que les droits garantis à Pearlman par l'al. 11b) de la Charte avaient été violés ou pourraient l'être dans l'avenir. Selon lui, l'al. 11b) ne s'applique pas aux procédures disciplinaires devant des organismes professionnels à moins qu'elles n'entraînent des sanctions pénales proprement dites et, en l'espèce, aucune sanction n'a encore été infligée.
Le juge Jewers a rejeté la prétention de Pearlman qui soutenait que les procédures engagées contre lui violaient la justice naturelle et la Charte en ce que l'intimé, qui revendiquait le droit de percevoir des frais contre lui s'il était déclaré coupable, avait intérêt sur le plan pécuniaire à conclure à sa culpabilité. Le juge Jewers a estimé que la décision rendue dans l'affaire Bateman v. Association of Professional Engineers of Manitoba (1984), 28 Man. R. (2d) 264 (B.R.), se distinguait de l'espèce, car le règlement administratif qui, dans cette affaire, habilitait l'Association à percevoir des frais n'était pas expressément autorisé par la loi tandis que la Loi sur la Société du Barreau confère expressément au corps administratif le pouvoir d'ordonner à un avocat qui est reconnu coupable d'une faute professionnelle de payer les frais engagés par la Société au cours des procédures. En conséquence, il a jugé que le raisonnement suivi dans l'affaire Bateman ne s'applique pas à l'espèce.
Quant à la question de savoir si les accusations portées contre Pearlman indiquaient une conduite non professionnelle, une faute professionnelle ou une conduite répréhensible, le juge Jewers a estimé qu'il revient aux conseillers de déterminer ce qui constitue une faute professionnelle, [traduction] "car leur décision repose sur une norme professionnelle qu'ils sont les seuls, en leur qualité de membres de la profession, à pouvoir appliquer correctement" (p. 156). En conséquence, il ne lui restait qu'à se prononcer sur la question préliminaire de savoir si on pourrait raisonnablement considérer que les faits allégués, s'ils sont démontrés, constituent une faute professionnelle. Il a jugé que s'ils s'avéraient, ces faits pourraient certainement permettre une telle conclusion.
Enfin, le juge Jewers a rejeté l'argument de Pearlman suivant lequel le comité de discipline de la Société, qui avait ordonné qu'une accusation de conduite répréhensible soit portée contre lui, avait [traduction] "manifesté de mauvaises dispositions évidentes" à son égard. Le seul incident invoqué par Pearlman au soutien de sa prétention concernait une plainte qu'il avait portée contre un autre avocat et qui n'avait pas été jugée comme une question ressortissant à la discipline. De l'avis du juge Jewers, cet incident a tout simplement démontré que la Société du Barreau avait examiné attentivement la plainte et avait conclu qu'elle était injustifiée.
En conséquence, il a rejeté la demande de bref de prohibition.
La Cour d'appel du Manitoba ((1989), 59 Man. R. (2d) 255)
La Cour d'appel a conclu à la majorité (le juge Philp avec l'appui du juge Lyon) que le juge des requêtes n'avait commis aucune erreur dans ses motifs ni dans ses conclusions.
Le juge Philp a rejeté, en ce qui concerne la question du retard, l'argument de Pearlman qui prétendait que les droits qui lui sont garantis par l'art. 11 de la Charte avaient été violés. Le droit d'être jugé dans un délai raisonnable garanti par l'al. 11b) ne s'applique pas aux "affaires privées, internes ou disciplinaires qui sont de nature réglementaire, protectrice ou corrective et qui sont principalement destinées à maintenir la discipline, l'intégrité professionnelle ainsi que certaines normes professionnelles, ou à réglementer la conduite dans une sphère d'activité privée et limitée": R. c. Wigglesworth, [1987] 2 R.C.S. 541, le juge Wilson à la p. 560. Il a également souligné que l'art. 11 accorde sa protection après qu'une personne a été inculpée et [traduction] "ne vise pas le délai antérieur à l'accusation": R. c. Kalanj, [1989] 1 R.C.S. 1594. Enfin, la preuve au dossier corroborait la conclusion du juge Jewers qu'il n'y avait eu ni manque de diligence ni délai déraisonnable de la part de l'intimé.
La Cour d'appel à la majorité a fait remarquer que l'intimé était habilité par la loi à ordonner le paiement des frais et qu'à son avis, lorsque des procédures sont engagées conformément à une loi habilitante, il n'y a aucune violation de la justice naturelle. En outre, le juge Philp a statué que Pearlman n'avait pas prouvé l'existence d'un lien entre une obligation potentielle de payer les frais d'une procédure disciplinaire et une atteinte "à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne" mentionnée à l'art. 7 de la Charte. Il n'a d'ailleurs pas non plus réussi à démontrer que l'exercice par l'intimé du pouvoir que lui confère la loi de rendre une telle ordonnance ne respecterait pas les principes de justice fondamentale prévus à l'art. 7.
Devant la Cour d'appel, Pearlman a encore une fois prétendu que l'intimé avait manifesté de "mauvaises dispositions évidentes" à son égard. Comme le juge Jewers, la Cour à la majorité a considéré que cet argument n'était pas fondé.
Le juge Philp était en outre d'accord avec le juge des requêtes qui a refusé d'examiner le bien‑fondé des accusations de conduite non professionnelle, de faute professionnelle ou de conduite répréhensible portées contre Pearlman. La conclusion du juge des requêtes, voulant que, si elles s'avéraient, les circonstances alléguées pourraient raisonnablement être considérées comme une faute professionnelle, était largement corroborée par le dossier.
Le juge O'Sullivan était dissident. À son avis, la question de la validité des procédures disciplinaires en ce qui concerne l'inexécution du jugement qui prévoyait le paiement des dépens devait être examinée en tenant compte du sous‑al. 36o)(xi) de la Loi sur la Société du Barreau qui confère expressément au comité judiciaire le pouvoir discrétionnaire d'infliger une sanction précise en cas de non‑paiement des dépens, c'est‑à‑dire que le comité peut refuser de délivrer un certificat de pratique. Il a jugé [traduction] "inacceptable [. . .] que le comité judiciaire puisse infliger une sanction disciplinaire pour l'inexécution d'un jugement lorsqu'il existe une disposition expresse prévoyant que le corps administratif peut se charger de la question du défaut de paiement" (p. 259).
En ce qui concerne les prétendues lettres de menaces, le juge O'Sullivan a conclu que rien n'indiquait que Pearlman avait tenté d'en tirer profit. Ce dernier a informé Kirkham que s'il ne cessait pas ses activités illégales, des accusations seraient portées contre lui. Il n'était pas [traduction] "question dans l'accusation de menaces visant à obtenir un avantage en matière civile".
Pour ce qui est de la question constitutionnelle dont notre Cour est saisie, le juge O'Sullivan était d'avis que le par. 52(4) de la Loi sur la Société du Barreau violait l'art. 7 de la Charte. Selon lui, il est désormais établi que [traduction] "la privation du droit d'exercer la profession d'avocat constitue une atteinte à la liberté" et qu'une telle atteinte ne peut être justifiée en vertu de la Charte qu'en conformité avec les principes de justice fondamentale, quant au fond mais aussi quant à la procédure. Il a signalé la maxime selon laquelle "nul ne doit être juge dans sa propre cause" et il a déclaré que la Société du Barreau ne faisait pas exception à cette règle. En conséquence, cette dernière n'a pas compétence pour engager des poursuites contre un avocat lorsque le par. 52(4) pourrait être invoqué.
Les dispositions pertinentes de la Loi et de la Charte
Loi sur la Société du Barreau, L.R.M. 1987, ch. L100
36 . . .
o) [la Société du Barreau peut,] à sa discrétion, délivrer ou refuser de délivrer un certificat de pratique à un membre ou lui délivrer un tel certificat, sous réserve des modalités qui semblent appropriées, si le membre, selon le cas:
. . .
(xi) se voit imposer un jugement entraînant le paiement d'une somme d'argent, autre qu'un jugement limité au paiement des dépens, ou un jugement dont la totalité lui donne droit à une indemnité ou à une mesure de redressement d'un tiers ou encore, un jugement dont une preuve de règlement de paiement a été produite auprès de la Société,
52(4) Le corps administratif peut ordonner à un avocat, un procureur ou un étudiant qui est reconnu coupable d'une faute professionnelle ou d'une conduite répréhensible ou qui est reconnu incompétent, de payer la totalité ou une partie des frais et dépenses que la Société a contractés relativement à l'investigation effectuée à l'égard de tout objet d'enquête, de toute plainte ou de toute accusation pour lesquels il a été reconnu coupable ou incompétent, ou relativement aux instances qui s'y rapportent ou à toute audition de ceux‑ci.
Charte canadienne des droits et libertés
7. Chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu'en conformité avec les principes de justice fondamentale.
11. Tout inculpé a le droit:
. . .
b) d'être jugé dans un délai raisonnable;
Les questions en litige
Les questions subsidiaires
Outres les questions constitutionnelles formulées dans le présent pourvoi, Pearlman a soulevé divers autres points que l'on pourrait appeler "questions subsidiaires". Dans l'ensemble, aucune de ces questions n'a fait l'objet d'un désaccord important dans les décisions rendues par les tribunaux d'instance inférieure et j'estime qu'elles devraient être tranchées assez rapidement.
Tout d'abord, il faudrait rejeter les allégations de délai déraisonnable et de manque de diligence. Je fais miens les motifs des tribunaux d'instance inférieure qui, à cet égard, ont jugé qu'une fois avertie de la conduite de Pearlman, la Société a agi avec une célérité raisonnable. Pearlman fait également valoir son droit d'être jugé dans un délai raisonnable conformément à l'al. 11b) de la Charte, bien que son avocat ait admis, au cours de la plaidoirie, que le délai postérieur à l'accusation n'était pas en cause dans le présent pourvoi. Je suis d'accord avec le raisonnement, que je trouve convaincant, de la majorité de la Cour d'appel, devant laquelle deux arrêts de notre Cour ont été cités (R. c. Wigglesworth et R. c. Kalanj, précités) au soutien de la conclusion voulant que l'al. 11b) ne s'applique pas aux faits du présent pourvoi qui, comme nous l'avons déjà souligné, concerne des affaires disciplinaires qui sont de nature réglementaire et sont destinées à maintenir la discipline, l'intégrité et les normes au sein de la profession et n'ont pas de véritables conséquences pénales.
Quant à la compétence des conseillers de connaître des procédures disciplinaires, je signale que les tribunaux ont reconnu que ces derniers étaient les mieux placés pour se prononcer sur les questions de faute et d'incompétence. Par exemple, dans l'arrêt Re Law Society of Manitoba and Savino (1983), 1 D.L.R. (4th) 285 (C.A. Man.), la Cour d'appel a dit (aux pp. 292 et 293):
[traduction] Nul n'est mieux qualifié pour déterminer ce qui constitue une faute professionnelle qu'un groupe d'avocats praticiens qui sont eux‑mêmes assujettis aux règles établies par leur corps administratif.
Comme nous l'avons souligné plus haut, le juge Jewers a examiné la question de la compétence, il a déterminé quel était le critère préliminaire applicable (c'est‑à‑dire, si la preuve des faits allégués est faite, peuvent‑ils raisonnablement être considérés comme une faute professionnelle) et il a statué que les conseillers avaient été saisis à juste titre des procédures disciplinaires. Ce faisant, le juge Jewers a agi correctement à mon avis, et la Cour d'appel a souscrit à ses conclusions sur cette question. Aucun élément nouveau n'a été soumis à notre Cour à cet égard et, en conséquence, je considère que ce moyen d'appel n'est pas fondé.
Examinons maintenant les principaux points en litige qui ont été soulevés dans le présent pourvoi et qui reposent sur les questions constitutionnelles formulées par le juge en chef le 29 janvier 1991:
1.Le paragraphe 52(4) de la Loi sur la Société du Barreau du Manitoba, L.R.M. 1987, ch. L100, contrevient‑il à l'art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés?
2.Si la réponse à la première question est affirmative, le par. 52(4) de la Loi sur la Société du Barreau du Manitoba, L.R.M. 1987, ch. L100, est‑il justifié par l'article premier de la Charte canadienne des droits et libertés et, par conséquent, compatible avec la Loi constitutionnelle de 1982?
Analyse
Il convient tout d'abord de rappeler la méthode appropriée pour analyser une disposition législative qui, affirme‑t‑on, viole l'art. 7 de la Charte. Le juge La Forest a dit dans l'arrêt R. c. Beare, [1988] 2 R.C.S. 387, à la p. 401:
L'analyse de l'art. 7 de la Charte se fait en deux temps. Pour que l'article puisse entrer en jeu, il faut constater d'abord qu'il a été porté atteinte au droit "à la vie, à la liberté et à la sécurité [d'une] personne" et, en second lieu, que cette atteinte est contraire aux principes de justice fondamentale.
En d'autres termes, si le droit de Pearlman à la vie, à la liberté ou à la sécurité de sa personne n'est pas en cause, l'analyse prend fin et il est inutile d'examiner s'il y a eu respect des principes de justice fondamentale. De même, s'il n'y a pas eu contravention aux principes de justice fondamentale, l'art. 7 n'est pas violé et il est inutile d'examiner s'il a été porté atteinte au droit à la vie, à la liberté et à la sécurité d'une personne.
Comme ils devaient le faire, les parties et les intervenants ont soumis des arguments relatifs aux deux volets de l'art. 7. La question de savoir si les faits et les dispositions législatives en cause ou, plus particulièrement le droit d'exercer la profession d'avocat, sont visés par le "droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne" garanti par l'art. 7 est une question cruciale dont les conséquences sont tout aussi importantes. Toutefois, en raison de mes conclusions, il est inutile que j'examine cette question. En effet, j'estime que même si on suppose, sans l'affirmer, qu'il a été porté atteinte en l'espèce à un droit garanti par l'art. 7, le par. 52(4) de la Loi sur la Société du Barreau n'est pas incompatible avec les principes de justice fondamentale.
Les principes de justice fondamentale
(i)Introduction: la justice fondamentale exige que les décideurs soient impartiaux
J'aimerais faire remarquer qu'il existe certains concepts fondamentaux qui sont absolument essentiels aux principes de justice fondamentale. Cependant, il n'est ni souhaitable ni nécessaire aux fins du présent pourvoi d'essayer d'en faire une énumération exhaustive. Il n'est d'ailleurs pas non plus évident que cela serait même possible sans se reporter à un contexte judiciaire ou administratif donné. Comme notre Cour l'a affirmé à maintes reprises, les principes de justice fondamentale correspondent aux préceptes fondamentaux sur lesquels repose notre système juridique. Ces préceptes comprennent, notamment, les règles de la justice naturelle et l'obligation d'agir équitablement qui ont été élaborées au fil des ans dans le domaine du droit administratif. Voir J. M. Evans, "The Principles of Fundamental Justice: The Constitution and the Common Law" (1991), 29 Osgoode Hall L.J. 51, à la p. 55. Par conséquent, il me semble que lorsque l'on doit déterminer si une loi viole l'art. 7, il faut examiner les dispositions contestées afin de vérifier si, d'après l'objet visé, elles respectent les préceptes fondamentaux exprimés dans notre système de justice.
Plus particulièrement, il est bien établi que ces principes fondamentaux englobent le concept d'une audience équitable quant à la procédure devant un décideur impartial. En fait, madame le juge Wilson a déclaré dans l'arrêt Singh c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration, [1985] 1 R.C.S. 177 (aux pp. 212 et 213):
. . . la notion de "justice fondamentale" qui figure à l'art. 7 de la Charte englobe au moins la notion d'équité en matière de procédure énoncée par le juge en chef Fauteux dans l'arrêt Duke c. La Reine, [1972] R.C.S. 917. Celui‑ci affirme, à la p. 923:
En vertu de l'art. 2e) de la Déclaration des droits, aucune loi du Canada ne doit s'interpréter ni s'appliquer de manière à le priver d'une "audition impartiale de sa cause selon les principes de justice fondamentale". Sans entreprendre de formuler une définition finale de ces mots, je les interprète comme signifiant, dans l'ensemble, que le tribunal appelé à se prononcer sur ses droits doit agir équitablement, de bonne foi, sans préjugé et avec sérénité, et qu'il doit donner à l'accusé l'occasion d'exposer adéquatement sa cause. [Je souligne.]
Ainsi, en droit administratif, les principes de justice fondamentale englobent les règles de la justice naturelle qui, de leur côté, exigent que les membres du tribunal soient impartiaux et objectifs: voir de Smith, Judicial Review of Administrative Action (4e éd. 1980) à la p. 248. L'impartialité de l'organisme décisionnel constitue une caractéristique essentielle de la justice naturelle que rend bien la maxime latine nemo judex in causa sua debet esse — nul ne doit être juge dans sa propre cause. Il existe de nombreuses situations différentes qui pourraient remettre en question l'impartialité d'un organisme décisionnel. Parmi celles‑ci, notons les cas où les décideurs ont ou sont perçus comme ayant un intérêt pécuniaire, direct ou indirect, dans l'issue de l'affaire dont ils sont saisis. C'est également le cas lorsque les rapports entre le décideur et l'une des parties ou l'un des avocats sont suffisamment étroits pour donner lieu à une crainte raisonnable de partialité.
Dans le présent pourvoi, Pearlman soutient principalement que le par. 52(4) suscite un doute sur l'impartialité des conseillers qui sont chargés d'entendre les affaires en matière de discipline. Il est allégué que le pouvoir qui est conféré par la loi de recouvrer les frais d'une enquête concernant un avocat qui est finalement déclaré coupable d'une faute professionnelle donne tout au moins l'impression que les conseillers pourraient avoir intérêt, sur le plan pécuniaire, à conclure à sa culpabilité. Suivant les arguments de Pearlman, la possibilité de l'existence d'une telle impression contrevient au principe depuis longtemps établi de l'impartialité administrative en vertu duquel il faut non seulement que justice soit rendue mais également qu'il soit évident qu'elle est rendue. Comme l'a souligné le juge Le Dain dans l'arrêt Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673, à la p. 685, "Le terme "impartial" [. . .] connote une absence de préjugé, réel ou apparent." [Je souligne.]
(ii)"La crainte raisonnable de partialité"
Notre Cour a récemment eu l'occasion d'examiner quel est le critère approprié pour déterminer s'il y a eu impartialité au cours du processus décisionnel. Dans l'arrêt Assoc. des résidents du Vieux St‑Boniface Inc. c. Winnipeg (Ville), [1990] 3 R.C.S. 1170, le juge Sopinka, s'exprimant au nom de la majorité, a établi une distinction entre les cas où les décideurs n'ont pas compétence en raison d'un préjugé et ceux où ils n'ont pas compétence parce qu'ils ont un intérêt personnel dans l'issue du litige. Il a déclaré relativement à cette dernière catégorie (à la p. 1198):
[L'application du critère de la crainte raisonnable de partialité] aurait été indiquée s'il avait conclu que le conseiller avait un intérêt personnel dans le projet d'aménagement, que ce soit sur le plan pécuniaire ou sur celui de ses rapports avec le promoteur. Dans de telles circonstances, le critère est celui qui s'applique à tous les fonctionnaires publics: une personne raisonnablement bien informée estimerait‑elle que l'intérêt en question pourrait influer sur l'exercice de la fonction publique du fonctionnaire? Si cette fonction consiste à entendre et à décider certaines questions, la crainte raisonnable de partialité constitue le critère applicable. [Je souligne.]
À mon avis, le critère de la "crainte raisonnable de partialité", tel que formulé par le juge Sopinka dans Vieux St‑Boniface, précité, est celui qu'il faut appliquer à la prétention avancée dans le présent pourvoi, savoir que les conseillers du comité judiciaire de la Société du Barreau sont perçus comme ayant un intérêt pécuniaire indirect dans l'issue des procédures disciplinaires.
(iii)Les principes de la justice fondamentale sont tributaires du contexte
Notre Cour a indiqué à maintes reprises comment les principes de justice fondamentale devraient être interprétés suivant le contexte particulier dans lequel on invoque l'application de l'art. 7. Par exemple, dans l'arrêt R. c. Lyons, [1987] 2 R.C.S. 309, le juge La Forest a statué (à la p. 361): "Il est [. . .] clair que les exigences de la justice fondamentale ne sont pas immuables; elles varient selon le contexte dans lequel on les invoque." De même, madame le juge L'Heureux‑Dubé a souligné dans l'arrêt Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653, à la p. 682:
Tout comme les principes de justice naturelle, la notion d'équité procédurale est éminemment variable et son contenu est tributaire du contexte particulier de chaque cas.
Elle a ensuite cité et approuvé le passage suivant tiré de la décision du juge Sopinka dans l'arrêt Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879, aux pp. 895 et 896:
Aussi bien les règles de justice naturelle que l'obligation d'agir équitablement sont des normes variables. Leur contenu dépend des circonstances de l'affaire, des dispositions législatives en cause et de la nature de la question à trancher. La distinction entre elles s'estompe donc lorsqu'on approche du bas de l'échelle dans le cas de tribunaux judiciaires ou quasi judiciaires et du haut de l'échelle dans le cas de tribunaux administratifs ou exécutifs. [. . .] on décide du contenu de ces règles en tenant compte de toutes les circonstances dans lesquelles fonctionne le tribunal en question. [Je souligne.]
Dans l'arrêt Committee for Justice and Liberty c. Office national de l'énergie, [1978] 1 R.C.S. 369, le juge de Grandpré a expressément autorisé une application souple du critère de la "crainte raisonnable de partialité" afin de tenir compte de différents contextes administratifs. Il a dit (à la p. 395):
Telle est la façon juste d'aborder la question mais il faut évidemment l'adapter aux faits de l'espèce. La question de la partialité ne peut être examinée de la même façon dans le cas d'un membre d'un tribunal judiciaire que dans le cas d'un membre d'un tribunal administratif que la loi autorise à exercer ses fonctions de façon discrétionnaire, à la lumière de son expérience ainsi que de celle de ses conseillers techniques.
Évidemment, le principe fondamental est le même: la justice naturelle doit être respectée. En pratique cependant, il faut prendre en considération le caractère particulier du tribunal. Comme le remarque Reid, Administrative Law and Practice, 1971, à la p. 220:
[traduction] . . .`tribunal' est un mot fourre‑tout qui désigne des organismes multiples et divers. On se rend vite compte que des normes applicables à l'un ne conviennent pas à un autre. Ainsi, des faits qui pourraient être des motifs de partialité dans un cas peuvent ne pas l'être dans un autre.
. . .
En l'espèce, le critère employé doit prendre en considération les vastes fonctions conférées à l'Office par la loi. [Je souligne.]
En conséquence, il faudrait analyser l'argument de Pearlman selon lequel les conseillers sont perçus comme ayant un intérêt pécuniaire dans l'issue des procédures disciplinaires en tenant compte du contexte plus général qu'offre la Loi sur la Société du Barreau et de l'expérience des professions autonomes dans leur ensemble. Je vais maintenant examiner ce contexte plus général, brièvement toutefois.
(iv)Les fonctions de la Société du Barreau du Manitoba: l'autonomie et la discipline professionnelle
L'article 36 de la Loi énonce les pouvoirs et les privilèges de la Société du Barreau du Manitoba. La Société administre et régit les conditions d'exercice du droit dans la province (al. 36a)) et elle réglemente l'admission au barreau du Manitoba (al. 36n)). L'alinéa 36t) habilite expressément la Société à "exercer une juridiction disciplinaire à l'endroit des avocats, des procureurs et des étudiants". Les sanctions qui peuvent être prises contre les avocats et les étudiants en droit en matière disciplinaire vont du blâme à la radiation (par. 52(1)). Ainsi, la Société du Barreau a les pleins pouvoirs pour déterminer les personnes qui peuvent exercer le droit dans la province, les conditions ou exigences qui leur sont imposées et, ce qui est peut‑être le plus important, les moyens de faire respecter ces conditions ou exigences. La profession juridique au Manitoba est donc autonome à presque tous les points de vue.
Il convient à ce stade‑ci de faire état des motifs d'ordre législatif qui justifient l'autonomie accordée à une profession. Le ministère du Procureur général de l'Ontario a publié un document d'étude intitulé The Report of the Professional Organizations Committee (1980) qui, à mon avis, fournit une analyse utile de ces motifs. L'extrait qui suit, tiré de la p. 25, est pertinent:
[traduction] Les autorités tant publiques que professionnelles ont un rôle important à jouer dans la gestion des professions. Lorsque le législateur décrète que seuls les praticiens titulaires d'un permis peuvent exercer certaines fonctions, il crée des droits précieux. En tant que source suprême de ces droits, le législateur doit demeurer responsable en dernier recours de la manière dont ils sont conférés et exercés. En outre, la simple décision de restreindre le droit d'exercer une profession suppose qu'une telle restriction est essentielle pour protéger les clients et les tiers concernés. La réglementation de l'exercice d'une profession par la création et l'utilisation d'un système de délivrance de permis est donc une question d'ordre public: elle procède du législateur, elle comporte la création de droits précieux et elle vise à assurer la protection de droits vulnérables.
Par contre, lorsque le législateur juge approprié de déléguer aux organismes professionnels certains des pouvoirs qu'elle possède relativement à ces questions d'ordre public, elle doit respecter l'autonomie de ces organismes. Le gouvernement ne doit pas prescrire les structures, le fonctionnement et les politiques des organismes professionnels. L'initiative doit leur être laissée à cet égard en raison de leur connaissance particulière du domaine et des conditions d'exercice de la profession. En résumé, les organismes professionnels autonomes doivent en dernier lieu répondre de leurs actes devant l'assemblée législative; il faut qu'ils possèdent d'abord les pouvoirs nécessaires pour prendre les décisions dont ils doivent être tenus responsables. [Je souligne.]
Les auteurs ont souligné l'importance particulière que revêt l'autonomie de la profession juridique dans une société libre et démocratique. Ils ont dit à la p. 26:
[traduction] On a insisté à juste titre sur la grande importance qu'a revêtue pour les sociétés libres, au cours de l'histoire, l'existence d'une magistrature indépendante, échappant à toute ingérence ou influence politique dans ses décisions, et d'un barreau indépendant, dont les membres sont libres de représenter les citoyens, sans craindre de représailles ni s'attendre à des faveurs, afin d'assurer la protection des droits individuels et des libertés civiles contre les attaques de toute origine, notamment celles de l'État.
Suivant ce point de vue, c'est dans l'intérêt public que l'on a décidé d'accorder l'autonomie administrative aux diverses professions, et à la profession juridique en particulier.
Un bon nombre de décisions sont venues corroborer ce point de vue. Par exemple, dans l'arrêt Procureur général du Canada c. Law Society of British Columbia, [1982] 2 R.C.S. 307, le juge Estey, s'exprimant au nom de la Cour, a abordé directement la question de l'autonomie de la profession juridique. Il a dit (aux pp. 335 et 336):
Je ne vois rien d'anormal, du point de vue juridique, dans le fait que la législature provinciale en l'espèce choisisse un organisme administratif dont les membres sont recrutés dans le groupe soumis à la réglementation. [. . .] Il appartient à la législature d'étudier et de régler toutes ces questions et je ne vois aucune conséquence constitutionnelle qui découle nécessairement du mode de réglementation établi par la province . . .
Il existe un bon nombre de raisons qui pourraient très bien inciter une province à légiférer dans le domaine de la réglementation des membres du barreau. Ces derniers sont des officiers des cours constituées par les provinces; ils se voient chaque jour accorder la confiance du public; de par la nature des services qu'ils fournissent, il est difficile pour le public, qui manque de connaissances dans le domaine, d'évaluer ces services; la qualité des services est le point le plus délicat de la réglementation en matière de services et il est difficile d'apprécier la qualité de services juridiques. L'une des marques d'une société libre est l'indépendance du barreau face à un État de plus en plus envahissant. En conséquence, la réglementation des membres du barreau par l'État, doit, dans la mesure où cela est humainement possible, être exempte de toute ingérence politique dans la fourniture de services aux citoyens, surtout dans les domaines du droit public et du droit pénal. Du point de vue de l'intérêt public dans une société libre, il est des plus importants que les membres du barreau soient indépendants, impartiaux et accessibles et que le grand public ait, par leur intermédiaire, accès aux conseils et aux services juridiques en général. La situation unique de l'avocat au sein de la collectivité a très bien pu amener la province à choisir l'autonomie administrative comme mode de contrôle administratif de la fourniture de services juridiques dans la collectivité. [Je souligne.]
En l'espèce, l'assemblée législative du Manitoba s'est exprimée, et elle l'a fait clairement. La Loi sur la Société du Barreau vise manifestement à laisser aux avocats l'administration de la profession juridique et, à moins qu'une intervention des tribunaux ne soit manifestement justifiée, cette expression de la volonté du législateur devrait être respectée.
Pour ce qui est de l'organisation de la profession juridique au Manitoba en matière de discipline, il faut tout d'abord examiner son corps administratif, la Société du Barreau du Manitoba. La Société est formée de "conseillers" élus et nommés qui représentent les membres de la profession ainsi que d'autres groupes du public en général: voir les art. 6 à 13 de la Loi. Il existe diverses catégories de conseillers qui ne sont pas membres de la profession juridique. Huit comités permanents s'occupent des affaires courantes de la Société: voir la règle 11(1) des Règles de la Société du Barreau du Manitoba. Il est question dans le présent pourvoi des activités de deux de ces comités, le comité de discipline et le comité judiciaire. Chacun de ceux‑ci comprend [traduction] "au moins dix conseillers" (règle 11(3)). Dans les deux cas, au moins cinq des conseillers doivent être [traduction] "des membres nommés" (c'est‑à‑dire qu'ils ne sont pas avocats); toutefois, dans des circonstances spéciales, le quorum du comité judiciaire peut être ramené à un nombre inférieur de membres nommés (règle 11(5)b)).
La première étape de la procédure disciplinaire de la Société du Barreau comporte une enquête du comité de discipline relativement à une allégation (de faute, d'incompétence, de conduite répréhensible, etc.). Lorsqu'il est établi qu'il est justifié de porter une accusation contre un membre de la Société, le comité de discipline formule l'accusation et la renvoie au comité judiciaire (règle 19(13)). Nul ne peut siéger au comité judiciaire pour connaître d'une affaire dont il a déjà été saisi en tant que membre du comité de discipline (règle 22(13)e)). Le membre qui fait l'objet de l'enquête et le comité de discipline qui a formulé l'accusation ont tous les deux le droit d'être représentés par un avocat devant le comité judiciaire. Après avoir entendu les arguments et avoir examiné la preuve, le comité judiciaire décide si l'accusation de faute était justifiée. Lorsque le membre est reconnu coupable d'une faute, le comité judiciaire lui inflige l'une ou plusieurs des sanctions prévues par l'art. 52 de la Loi.
Le grand public a un droit acquis à l'intégrité morale de la profession juridique: voir, par exemple, les remarques du juge Estey dans l'arrêt Procureur général du Canada c. Law Society of British Columbia, précité. Comme nous l'avons déjà mentionné, l'assemblée législative de la province a confié la protection de ce droit au jugement éclairé des membres de la profession juridique.
À mon avis, l'efficacité de l'autonomie administrative repose en grande partie sur le concept de l'examen effectué par des pairs. Si une société du barreau autonome veut faire respecter un code de déontologie par ses membres, comme l'exige en réalité l'intérêt public, il est essentiel qu'elle ait le pouvoir d'infliger des sanctions à ses membres. Il est tout à fait approprié qu'un individu dont la conduite doit être appréciée, soit jugé par un groupe formé de ses pairs qui sont eux‑mêmes assujettis aux règles et normes que l'on fait appliquer. Comme l'a reconnu le juge en chef du Manitoba, le juge Monnin, dans l'arrêt Re Law Society of Manitoba and Savino, précité (aux pp. 292 et 293):
[traduction] Notre assemblée législative a conféré aux conseillers le droit d'adopter des règles et de prendre des règlements ainsi que celui de les faire appliquer. Il serait ridicule et absurde de demander à un autre groupe d'hommes et de femmes d'entendre et de trancher les plaintes relatives à des fautes professionnelles. L'expression faute professionnelle recouvre un concept général. Il s'agit d'une conduite d'un membre de la profession qui serait normalement considérée comme honteuse ou répréhensible par ses confrères respectés dans le groupe -‑ des membres intègres de l'association ayant bonne réputation.
Nul n'est mieux qualifié pour déterminer ce qui constitue une faute professionnelle qu'un groupe d'avocats praticiens qui sont eux‑mêmes assujettis aux règles établies par leur corps administratif. [Je souligne.]
En conséquence, c'est dans ce contexte plus général, c'est‑à‑dire celui d'une profession autonome qui a mis sur pied des structures officielles afin d'assurer la discipline et le respect de normes de conduite appropriées à la profession juridique, qu'il faudrait appliquer le critère de la crainte raisonnable de partialité dans le cadre du présent pourvoi. Si on reprend la formulation du juge Sopinka dans Vieux St‑Boniface, précité, la question devient la suivante: "L'intérêt pécuniaire apparent que les membres du comité judiciaire auraient à prononcer une déclaration de culpabilité (en vertu du par. 52(4) de la Loi) créerait‑il chez une personne raisonnablement bien renseignée une crainte que le comité judiciaire ne rende pas une décision juste?"
L'application du critère de la crainte raisonnable de partialité aux membres du comité judiciaire compte tenu du par. 52(4) de la Loi
C'est en vertu du par. 52(4) de la Loi que les conseillers du comité judiciaire auraient intérêt, sur le plan pécuniaire, à prononcer une déclaration de culpabilité. Par souci de commodité, je reproduis ce paragraphe ci‑dessous.
52(4) Le corps administratif peut ordonner à un avocat, un procureur ou un étudiant qui est reconnu coupable d'une faute professionnelle ou d'une conduite répréhensible ou qui est reconnu incompétent, de payer la totalité ou une partie des frais et dépenses que la Société a contractés relativement à l'investigation effectuée à l'égard de tout objet d'enquête, de toute plainte ou de toute accusation pour lesquels il a été reconnu coupable ou incompétent, ou relativement aux instances qui s'y rapportent ou à toute audition de ceux‑ci.
Il convient de signaler que l'on n'a pas soutenu devant notre Cour que les membres du comité judiciaire ont, en fait, un véritable intérêt pécuniaire à prononcer une déclaration de culpabilité. Pearlman a plutôt soutenu que la simple apparence d'un intérêt pécuniaire possible suffit à vicier la décision éventuelle du comité. Pour divers motifs, je suis incapable de conclure, comme l'a fait Pearlman, que la disposition relative aux "frais" crée une apparence d'intérêt pécuniaire qui permet de justifier une crainte raisonnable de partialité.
Premièrement, il est important de rappeler que les frais qui risquent d'être recouvrés en vertu du par. 52(4) ne sont nullement des "profits" ni des "gains". Ils représentent le remboursement direct des dépenses antérieurement engagées au cours d'une enquête qui, suivant toute hypothèse, a permis de découvrir des motifs légitimes d'infliger des sanctions. Le législateur a jugé qu'il était approprié que l'avocat reconnu coupable d'une faute puisse avoir à supporter les frais de l'enquête relative à sa conduite douteuse en plus de se voir infliger des sanctions.
Deuxièmement, l'intérêt que les membres du Comité judiciaire pourraient avoir est vraiment trop minime et trop éloigné pour donner lieu à une crainte raisonnable de partialité. Les frais recouvrés conformément au par. 52(4) deviennent la propriété de la Société du Barreau dans son ensemble et ils ne reviennent en aucun cas aux membres du comité qui ont décidé que l'accusation de faute était bel et bien fondée. Les membres du comité judiciaire n'ont donc aucun intérêt personnel et distinct. Autant on se lance dans le domaine des conjectures lorsqu'on laisse entendre qu'un comité de discipline décidant qu'un avocat devrait être radié, est corrompu parce qu'il réduit ainsi légèrement la concurrence pour les membres du comité, autant on reste dans ce même domaine lorsqu'on affirme que la Société du Barreau utiliserait les frais ainsi recouvrés de manière à réduire d'une somme aussi minime le montant des droits d'exercice ou de non‑exercice de ses membres. Ces frais qui, après tout, représentent tout simplement le remboursement de dépenses déjà faites, pourraient tout aussi bien être utilisés par le comité exécutif et des finances pour n'importe laquelle des nombreuses activités éducatives ou publicitaires de la Société du Barreau.
Troisièmement, même si l'on devait présumer que tous les frais recouvrés seront systématiquement et directement utilisés de manière à réduire le montant des droits d'exercice, il serait à mon avis absurde de conclure que cela entraînerait une probabilité de partialité de la part des membres du comité judiciaire. Si on tient compte des statistiques non contredites soumises à notre Cour en ce qui concerne l'importance relative des frais recouvrés conformément au par. 52(4) au cours des dernières années, une telle partialité semble tout à fait improbable. Les rapports annuels indiquent que, de 1987 à 1990, ces sommes représentaient en moyenne 0,04 p. 100 des revenus de la Société du Barreau, c'est‑à‑dire des sommes allant de 2 047 $ à 6 587 $. Par conséquent, réparti entre les 1 300 membres et plus de la Société du Barreau, ce bénéfice indirect représenterait tout au plus quelques dollars par an, soit une fraction minime du montant des droits d'exercice de la profession. Dans le contexte d'un examen effectué par des pairs qui, par sa nature, est assez délicat et désagréable pour toutes les personnes concernées, j'estime qu'il n'est pas raisonnable de laisser entendre que ce bénéfice indirect minime pourrait prédisposer les membres du comité judiciaire à prononcer une déclaration de culpabilité.
Cette même question a été examinée relativement à un autre organisme autonome, l'Association des médecins vétérinaires du Nouveau‑Brunswick (New Brunswick Veterinary Medical Association). Dans l'affaire McAllister v. New Brunswick Veterinary Medical Association (1986), 71 R.N.‑B. (2e) 109 (B.R.), le juge Stevenson a été appelé à examiner notamment des allégations de partialité institutionnelle découlant de l'ordonnance dans laquelle le conseil de l'association avait statué que l'appelant devrait être réintégré "moyennant le paiement de tous les dépens de l'enquête". Après avoir examiné la jurisprudence pertinente, notamment l'affaire Bateman qui a été jugée inapplicable en l'espèce par le juge Jewers en première instance, le juge Stevenson a conclu (à la p. 117):
Je ne peux accepter l'idée que la crainte de partialité ou que la possibilité d'un intérêt soit un corollaire du pouvoir d'un conseil d'administration d'accorder des frais. Si le conseil d'administration ou un tribunal disciplinaire reçoit un tel pouvoir de la législation qui l'a créé, je crois qu'il existe une présomption réfutable selon laquelle le pouvoir sera exercé de façon équitable et judicieuse. [Je souligne.]
Sans approuver la conclusion relative à la "présomption réfutable d'équité", j'estime, comme le juge Stevenson, qu'une disposition prévoyant le paiement des frais, comme c'est le cas du par. 52(4) dans le présent pourvoi, ne donne pas lieu en soi à une crainte raisonnable de partialité lorsqu'il s'agit d'organismes professionnels autonomes. Le seul par. 52(4) de la Loi ne crée pas chez une personne raisonnablement bien renseignée une crainte de partialité qui vicierait les procédures disciplinaires de la Société du Barreau.
Il convient de mentionner qu'advenant le cas où une ordonnance injuste ou abusive serait rendue en vertu du par. 52(4) relativement aux frais, Pearlman pourrait utiliser la panoplie de recours administratifs qui s'offrent à lui. Je statue donc tout simplement qu'en soi, la disposition législative qui autorise le recouvrement des frais engagés dans des procédures disciplinaires ne remet pas en cause l'impartialité de ces procédures.
Conclusion
En conséquence, je suis d'avis que le par. 52(4) de la Loi ne contrevient pas aux principes de justice fondamentale. Il n'y a donc pas violation de l'article 7 de la Charte, et les réponses aux questions constitutionnelles sont les suivantes:
1. Non.
2. Il est inutile de répondre à la seconde question constitutionnelle.
Le présent pourvoi devrait être rejeté avec dépens.
Pourvoi rejeté avec dépens.
Procureur de l'appelant: Sidney Green, Winnipeg.
Procureur de l'intimé: La Société du Barreau du Manitoba, Winnipeg.
Procureur de l'intervenant le procureur général de l'Ontario: Lori R. Sterling, Toronto.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Québec: Monique Rousseau, Ste‑Foy.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Manitoba: Le ministère de la Justice, Winnipeg.
Procureur de l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique: Le ministère du Procureur général, Victoria.
Procureur de l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan: Le sous‑procureur général, Regina.
