Tétreault‑Gadoury c. Canada (Commission de l'emploi et de l'immigration), [1991] 2 R.C.S. 22
Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada,
le sous‑procureur général du Canada et
le procureur générale du Canada Appelants
c.
Marcelle Tétreault‑Gadoury Intimée
et
Léon Vellone, Rodrigue Deraiche et André Manocchio Mis en cause
et
Cuddy Chicks Limited Intervenante
et
Commission des relations de travail de l'Ontario et
Union internationale des travailleurs unis de
l'alimentation et du commerce, section locale 175 Intervenants
Répertorié: Tétreault‑Gadoury c. Canada (Commission de l'Emploi et de l'Immigration)
No du greffe: 21222.
1991: 30 janvier; 1991: 6 juin.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Stevenson et Iacobucci.
en appel de la cour d'appel fédérale
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1989] 2 C.F. 245, 88 N.R. 6, 53 D.L.R. (4th) 384, [1988] C.L.L.R. {PP} 14,050, 33 Admin. L.R. 244, 23 C.C.E.L. 103, 43 C.R.R. 320, qui a annulé une décision du conseil arbitral. Pourvoi accueilli.
Gaspard Côté, c.r., et Carole Bureau, pour les appelants.
Jean‑Guy Ouellet et Gilbert Nadon, pour l'intimée.
George W. Adams, c.r., et Ralph N. Nero, pour l'intervenante Cuddy Chicks Limited.
Stephen T. Goudge, c.r., et Christopher M. Dassios, pour l'intervenante la Commission des relations de travail de l'Ontario.
Douglas J. Wray, pour l'intervenante l'Union internationale des travailleurs unis de l'alimentation et du commerce, section locale 175.
//Le juge La Forest//
Version française du jugement du juge en chef Lamer et des juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Stevenson et Iacobucci rendu par
Le juge La Forest — Le présent pourvoi, dont les motifs sont déposés en même temps que ceux du pourvoi Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 000, vise à déterminer la validité constitutionnelle de l'art. 31 de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage, S.C. 1970‑71‑72, ch. 48 (plus tard L.R.C. (1985), ch. U‑1, art. 19, maintenant abrogé, ci‑après appelé l'art. 31), au regard du par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés. L'article 31 interdisait le versement de prestations ordinaires d'assurance‑chômage aux requérants âgés de plus de 65 ans.
Le pourvoi soulève également la question préliminaire de savoir si le conseil arbitral ou un juge‑arbitre constitué en vertu de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage a compétence pour examiner une contestation de la validité constitutionnelle d'un article de cette loi, et, partant, celle de la compétence de la Cour d'appel fédérale.
Les faits
L'intimée Marcelle Tétreault‑Gadoury a eu 65 ans le 8 septembre 1986. Peu après, le 19 septembre, elle perdait son emploi d'animatrice à l'Association‑locataires Villeray Inc., emploi qu'elle avait occupé pendant environ six mois au salaire hebdomadaire de 301,60 $. Le 22 septembre 1986, elle a donc déposé une demande de prestations conformément à la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage. N'eut été son âge, l'intimée aurait eu droit, aux termes de l'art. 24 de la Loi, de recevoir des prestations de 180 $ par semaine, pendant plusieurs semaines.
Le 14 octobre 1986, la Commission de l'emploi et de l'immigration a décidé que même si l'intimée remplissait toutes les autres conditions établies par la Loi, elle n'était plus, en raison de son âge, admissible à recevoir des prestations d'assurance‑chômage ordinaires. Elle n'avait droit, en vertu de l'art. 31, qu'au versement d'une somme forfaitaire à titre de prestation spéciale de retraite, équivalant à trois semaines de prestations ou 540 $.
L'intimée, soutenant que l'art. 31 de la Loi était incompatible avec la Charte, a interjeté appel de la décision de la Commission devant un conseil arbitral. À l'audience, l'intimée a déclaré que depuis l'âge de 65 ans, elle recevait uniquement une pension mensuelle de 481 $ et qu'elle cherchait activement du travail. Pour étayer sa position relativement à la Charte, elle a également mis en preuve plusieurs documents, dont des procès‑verbaux d'un sous‑comité de la Chambre des communes portant sur la retraite obligatoire, des extraits du rapport de la Commission d'enquête Forget sur l'assurance‑chômage ainsi qu'un document de travail intitulé "Les droits à l'égalité et la législation fédérale", publié par le ministère de la Justice. Le conseil arbitral a confirmé la décision de la Commission sans se prononcer sur la question constitutionnelle.
Plutôt que d'interjeter appel devant un juge‑arbitre, comme la Loi l'y autorise, l'intimée a choisi d'attaquer la décision du conseil directement en Cour d'appel fédérale en vertu du par. 28(1) de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), ch. 10. La Cour d'appel a statué en faveur de l'intimée, estimant que l'art. 31 de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage violait l'art. 15 de la Charte et que le conseil arbitral avait commis une erreur en ne considérant pas les arguments d'ordre constitutionnel que l'intimée lui avait soumis.
Après l'arrêt de la Cour d'appel ([1989] 2 C.F. 245) rendu le 23 septembre 1988, l'art. 31 de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage a été abrogé rétroactivement à cette date: S.C. 1990, ch. 40, art. 13. Le résultat du présent pourvoi n'en demeure pas moins important puisque le changement apporté à la Loi n'a pas modifié la situation de l'intimée et de ceux qui, comme elle, ont atteint l'âge de 65 ans avant le 23 septembre 1988.
La Commission de l'emploi et de l'immigration se pourvoit contre l'arrêt de la Cour d'appel.
Compétence du conseil arbitral
Avant d'aborder la question de fond soulevée dans le présent pourvoi, il importe de trancher la question préliminaire de la compétence du conseil arbitral, établi sous le régime de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage, d'examiner la validité constitutionnelle d'un article de cette loi.
Notre Cour a récemment examiné dans l'arrêt Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570, ainsi que dans l'arrêt Cuddy Chicks, précité, qui fait pendant au présent pourvoi, le pouvoir que possède un tribunal administratif de statuer sur des questions portant sur la Charte. Dans ces deux arrêts, la Cour a conclu qu'un organisme administratif expressément doté, aux termes de son mandat législatif, du pouvoir d'interpréter ou d'appliquer toutes les lois nécessaires pour rendre une décision, possède le pouvoir d'appliquer la Charte pour déclarer inopérante une disposition particulière d'une loi. Je n'ai pas l'intention de reprendre ici l'analyse ayant mené à cette conclusion.
La Cour est saisie, pour la première fois, en l'espèce, de la question de savoir si un tribunal administratif, auquel n'a pas été conféré expressément le pouvoir d'examiner toutes les lois pertinentes, peut néanmoins appliquer la Charte. Soulignons, toutefois, qu'à l'instar des arrêts Douglas College et Cuddy Chicks, le présent pourvoi ne porte pas sur l'application du par. 24(1) de la Charte et n'exige donc pas que soit tranchée la question de savoir s'il s'agit d'un "tribunal compétent" au sens de ce paragraphe. Plus précisément, l'intimée ne demande pas une déclaration formelle d'invalidité de l'art. 31 de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage ni, d'ailleurs, une réparation qui procèderait du par. 24(1). Elle demande simplement que le conseil arbitral fasse abstraction de l'art. 31 dans le calcul des prestations qui lui seraient normalement versées en vertu de la Loi. Cette distinction a été reconnue à juste titre par le juge Lacombe de la Cour d'appel fédérale, précité, qui a souligné, aux pp. 254 et 255, que c'est le par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 que l'intimée invoque en l'espèce, et non le par. 24(1) de la Charte.
Pour plus de commodité, je reproduis le texte du par. 52(1):
52. (1) La Constitution du Canada est la loi suprême du Canada; elle rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit.
Comme je l'ai souligné dans les arrêt Douglas College et Cuddy Chicks, précités, le par. 52(1) ne confère pas en soi à un tribunal administratif le pouvoir de déclarer qu'une disposition législative est incompatible avec la Charte. Il faut plutôt commencer par examiner le mandat que le législateur a donné à ce tribunal.
Alors que dans l'affaire Cuddy Chicks la Commission des relations de travail de l'Ontario était expressément habilitée, en vertu du par. 106(1) de la Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1980, ch. 228, à "trancher toutes les questions de fait ou de droit soulevées à l'occasion d'une affaire qui lui est soumise", le conseil arbitral n'est pas explicitement investi d'un tel pouvoir en l'espèce. Normalement, c'est le mandat que le législateur a confié de façon expresse à un tribunal donné qui sera le facteur le plus important pour déterminer si ce tribunal possède le pouvoir de déclarer une disposition incompatible avec la Charte. Un tribunal administratif étant une créature de l'État, il s'ensuit que l'État, sauf s'il en est autrement empêché, devrait avoir le pouvoir de lui conférer l'autorité d'examiner des questions relatives à la Charte et, de la même façon, celui de l'empêcher d'examiner de telles questions. Par conséquent, lorsque le législateur s'est déjà exprimé formellement sur la question, là se terminera habituellement l'examen. S'il ne l'a pas fait, il faudra aussi examiner d'autres facteurs.
En l'espèce, bien que la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage ne contienne aucune disposition spécifique quant à la compétence du conseil arbitral d'examiner toute loi pertinente, cette compétence est expressément conférée au juge‑arbitre, devant qui appel peut être interjeté d'une décision du conseil arbitral. La partie applicable de l'art. 96 (par la suite l'art. 81) dispose:
96. Le juge‑arbitre peut trancher toute question de droit ou de fait pour statuer sur un appel interjeté [. . .] il peut rejeter l'appel, rendre la décision que le conseil arbitral aurait dû rendre [. . .] confirmer, infirmer ou modifier totalement ou partiellement la décision du conseil arbitral. [Je souligne.]
De plus, comme le souligne le juge Lacombe, le par. 70(4) du Règlement sur l'assurance‑chômage, C.R.C., ch. 1576, modifié par DORS/82‑1046, qui date du 26 novembre 1982, prévoit spécifiquement la possibilité qu'un juge‑arbitre déclare inconstitutionnelle une disposition de la Loi ou du Règlement: voir [1989] 2 C.F. 245, à la p. 259. En voici la teneur:
70. . . .
(4) Lorsque, dans le cas d'une demande de prestations, le juge‑arbitre déclare ultra vires une disposition de la Loi ou du présent règlement, et que la Commission demande une révision de la décision du juge‑arbitre, conformément à la Loi sur la Cour fédérale, il n'est versé, tant qu'une décision finale n'a pas été rendue à ce sujet, aucune prestation à l'égard des autres demandes de prestations présentées après la décision du juge‑arbitre et qui, si ce n'était de cette décision, ne donneraient pas lieu au versement de prestations.
Le rapprochement de ces deux dispositions incline fortement à penser que le législateur voulait que le juge‑arbitre ait le pouvoir de déclarer contraires à la Charte des dispositions de la Loi ou de son règlement d'application. Il est significatif que ce pouvoir ait été expressément conféré au juge‑arbitre, mais non au conseil arbitral.
À l'instar de tous les principes généraux d'interprétation législative, la maxime expressio unius est exclusio alterius doit être appliquée avec prudence. Toutefois, et à juste titre, le pouvoir d'interpréter la loi n'est pas de ceux que le législateur a conférés* à la légère aux tribunaux administratifs. Bien que le principe de retenue judiciaire ne s'applique pas à la conclusion d'un tribunal administratif sur une question relative à la Charte, cette retenue joue généralement quant à l'interprétation d'un texte législatif relevant du champ d'expertise du tribunal lorsque ce dernier a été investi du pouvoir d'interpréter la loi. Il est par conséquent improbable que le fait que le conseil arbitral ne jouisse pas d'un pouvoir semblable à celui du juge‑arbitre résulte d'un simple oubli.
Il ne s'ensuit pas forcément, toutefois, que le conseil arbitral soit dans l'incapacité pratique de se prononcer sur des questions relatives à la Charte. La Cour d'appel a conclu qu'aucune raison pratique n'empêchait le conseil arbitral de résoudre la question constitutionnelle. Le régime administratif qu'établit la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage se compose d'organismes administratifs couvrant une grande étendue de l'éventail judiciaire. À l'une des extrémités se trouve la Commission de l'emploi et de l'immigration, chargée entre autres de rendre toutes les décisions initiales concernant l'admissibilité de l'assuré, le montant auquel il a droit, la période de prestations et le respect des dispositions de la Loi. Demander en plus à la Commission d'entendre les contestations d'ordre constitutionnel entraverait sans nul doute l'important processus visant à assurer le versement aussi rapide que possible des prestations aux requérants et contreviendrait à l'objet même de la Loi. L'examen attentif que requiert l'analyse de questions constitutionnelles est fondamentalement aux antipodes de la procédure expéditive que doit suivre la Commission afin de remplir les fonctions pour lesquelles elle a été conçue.
À l'extrémité opposée on trouve le juge‑arbitre. En vertu du par. 92(1) de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage (modifié par S.C. 1980‑81‑82‑83, ch. 158, art. 55), les juges‑arbitres sont nommés parmi les juges de la Cour fédérale. La formation et l'expérience juridiques approfondies exigées des juges de cette cour sont, pour le justiciable, le gage que la question constitutionnelle sera tranchée avec compétence. Il est clair que la décision sur une telle question n'excédera pas le champ normal d'expertise du juge et, puisque le juge‑arbitre est déjà censé entendre les appels sur toute question de droit pertinente, cela ne retardera pas indûment les procédures.
Quelque part entre ces deux extrémités se trouve le conseil arbitral. Comparant le fonctionnement concret du conseil arbitral à celui des juges‑arbitres, la Cour d'appel a déclaré, à la p. 258, qu'"[a]u point de vue institutionnel et fonctionnel, ce sont des organismes judiciaires ou quasi judiciaires de facture similaire, bien qu'il y ait entre eux des variantes quant à l'exercice de leur juridiction [. . .]"
Bien que cette appréciation comparative de l'expertise et des capacités pratiques du conseil puisse être juste, elle ne peut supplanter l'intention expresse du législateur de conférer le pouvoir d'interpréter la loi au juge‑arbitre et non au conseil arbitral. En d'autres termes, j'estime qu'en dépit de la capacité pratique du conseil arbitral, il découle de l'économie de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage qu'il convient davantage de présenter la question constitutionnelle au juge‑arbitre, en appel, plutôt qu'au conseil lui‑même.
Appliquant le critère énoncé dans les arrêts Douglas College et Cuddy Chicks, j'estime que, tout en ayant compétence sur les parties en l'espèce, le conseil arbitral n'avait pas compétence quant au fond du litige et à la réparation demandée. La question dont le conseil était saisi ne consistait pas simplement à déterminer l'admissibilité de l'intimée aux prestations, mais aussi à déterminer si l'ancien art. 31 de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage violait l'art. 15 de la Charte. De même, la réparation demandée aurait exigé que le conseil fasse abstraction de l'art. 31 pour accorder des prestations à l'intimée, en supposant qu'il ait jugé cet article incompatible avec la Charte. Or, comme je l'ai indiqué précédemment, une telle décision relève, d'après l'économie de la Loi, de la compétence du juge‑arbitre, et non de celle du conseil arbitral.
Avantages pratiques
Dans les arrêts Douglas College et Cuddy Chicks, précités, j'ai reconnu qu'il y a de nombreux avantages, d'un point de vue pratique, à permettre aux tribunaux administratifs de statuer sur des questions constitutionnelles. Il importe de souligner que plusieurs de ces avantages sont préservés en l'espèce, même si la compétence de trancher les litiges relatifs à la Charte ne ressortit pas au conseil. Le plus important est que la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage prévoit la possibilité d'un appel devant un juge‑arbitre possédant cette compétence. Cette possibilité revêt une importance considérable en ce qu'elle donne au requérant un recours autre que le processus judiciaire normal. Comme je l'ai souligné dans l'arrêt Douglas, précité, à la p. 604, l'un des principaux avantages que présente la contestation de la constitutionnalité d'une loi devant un organisme administratif est l'accessibilité relative de ces organismes comparativement au système judiciaire normal. Comme le dit le juge Lacombe, précité, à la p. 258:
Dans la mesure où la procédure devant ces instances [administratives] ne s'y oppose pas, il devrait être loisible aux justiciables d'invoquer les droits garantis par la Charte devant le forum naturel où ils peuvent s'adresser [. . .] Il s'agit là de procédures expéditives, peu coûteuses et d'accès facile qui devraient être à la portée immédiate des personnes en faveur de qui elles ont été édictées.
Toutefois, lorsque, comme en l'espèce, le législateur a donné au justiciable la possibilité d'interjeter appel devant un organisme administratif investi du pouvoir de prendre en considération des arguments d'ordre constitutionnel, le besoin de faire trancher la question constitutionnelle par le tribunal de premier ressort n'est manifestement pas aussi grand. En pareil cas en effet, les justiciables jouissent toujours des avantages que présente l'examen de la question constitutionnelle à l'intérieur du processus administratif.
Est également préservé un autre avantage majeur qu'offre l'examen de questions relatives à la Charte au niveau administratif, à savoir, celui de pouvoir compter sur l'expertise du tribunal. Grâce à sa vaste expérience de l'économie de la Loi, le juge‑arbitre apportera un éclairage qui rendra précieuse sa contribution à la décision sur la question constitutionnelle. En outre, cette prise en charge par le juge‑arbitre de la compétence sur les questions portant sur la Charte ne compromettra pas la nature du processus administratif. Dans l'arrêt Douglas College, j'ai évoqué le fait que, dans certaines situations, l'attribution du pouvoir de prendre en considération des arguments constitutionnels constituerait une entrave à la justice spécialisée, relativement peu onéreuse, que le tribunal est censé rendre. En raison simplement du nombre considérable d'affaires que certains organismes administratifs doivent entendre, il serait en effet hautement irréaliste, sinon impossible de s'attendre à ce qu'ils puissent se prononcer sur des questions constitutionnelles. La Commission de l'emploi et de l'immigration en est un exemple. Par contre, il est probable qu'un tribunal situé à un niveau plus élevé de la hiérarchie administrative, dont les fonctions seraient davantage de nature juridictionnelle — c'est‑à‑dire un tribunal fréquemment appelé à résoudre des questions de droit ou de fait conformément à des règles législatives ou des règlements — serait mieux en mesure de recevoir des arguments et de trancher des questions constitutionnelles qu'un tribunal appelé avant tout à constater des faits. C'est à ce type de tribunal que correspond le juge‑arbitre.
Compétence de la Cour d'appel fédérale
L'appelante soulève une question subsidiaire, savoir si la Cour d'appel fédérale pouvait examiner la question constitutionnelle dans l'hypothèse où le conseil arbitral n'avait pas lui‑même compétence à cet égard. Comme je l'ai indiqué au début de mes motifs, la présente espèce a été soumise à la Cour d'appel fédérale en vertu du par. 28(1) de la Loi sur la Cour fédérale, sans passer par le juge‑arbitre. L'alinéa 28(1)a) prévoit la possibilité de demander directement à la Cour d'appel l'annulation de la décision d'un office fédéral au motif que celui‑ci a refusé d'exercer sa compétence.
Si l'intimée avait d'abord interjeté appel contre la décision du conseil arbitral auprès d'un juge‑arbitre et, ensuite, à la Cour d'appel fédérale, le juge‑arbitre aurait eu compétence pour trancher la question constitutionnelle. Cependant, l'intimée a choisi de passer outre au juge‑arbitre et d'en appeler directement à la Cour d'appel fédérale.
Au moment où l'intimée a soulevé la question constitutionnelle devant le conseil arbitral, la question de la compétence du conseil d'entendre une contestation de ce genre n'était pas réglée. Il est donc compréhensible qu'elle ait été tentée de soulever cette question directement à la Cour d'appel. Il ne faut toutefois pas oublier la nature spéciale des pouvoirs de révision conférés à la Cour d'appel fédérale par l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale. Ces pouvoirs se limitent à surveiller et à contrôler la légalité des décisions des organismes administratifs et à leur demander de reconsidérer l'affaire en leur donnant, le cas échéant, les directives appropriées; voir Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F‑7, al. 52d); Poirier c. Canada (Ministre des Affaires des anciens combattants), [1989] 3 C.F. 233, le juge Marceau, à la p. 247. Je suis donc d'avis que, bien que la question de la compétence ait été légitimement soumise à la Cour d'appel, celle‑ci n'avait pas compétence pour trancher de façon définitive la question constitutionnelle.
Je conclus que notre Cour devrait accueillir le pourvoi, seulement quant aux moyens procéduraux étroits présentés par l'appelante. L'intimée peut cependant interjeter appel auprès du juge‑arbitre en vertu de l'art. 98 de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage (maintenant l'art. 82). Le juge‑arbitre peut remédier à toute difficulté qui pourrait découler du délai fixé à cet article en exerçant le pouvoir discrétionnaire qui y est prévu. Il s'agit toutefois en l'espèce d'une affaire que tous les intéressés devraient traiter de façon aussi économique et rapide que possible. Dans ces circonstances, et particulièrement compte tenu du fait que les deux parties ont débattu à fond la question de la constitutionnalité tant devant la Cour d'appel que devant notre Cour, il semble approprié que la Cour examine la question de fond en l'espèce. Je propose donc d'étudier cette question, c'est‑à‑dire, celle de savoir si l'ancien art. 31 de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage est incompatible avec l'art. 15 de la Charte.
L'art. 31 de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage viole‑t‑il l'art. 15 de la Charte?
À ce stade‑ci, il convient de reproduire les dispositions pertinentes de l'art. 31:
31. (1) Nonobstant l'article 19, une période initiale de prestations n'est pas établie au profit d'un prestataire si, au moment où il formule une demande initiale de prestations, il est âgé de soixante‑cinq ans ou plus.
(2) Un assuré qui présente une demande de prestations et qui prouve
a) qu'il est âgé d'au moins soixante‑cinq ans,
b) qu'il a exercé un emploi assurable pendant au moins vingt semaines
(i) pendant la période de cinquante‑deux semaines qui précède la semaine où il présente sa demande, ou
(ii) pendant la période comprise entre le début de sa dernière période initiale de prestations et la semaine où il présente sa demande, si cette dernière est plus courte, et
c) qu'il n'a pas déjà perçu une somme en vertu du présent paragraphe (version actuelle ou antérieure au 1er janvier 1976),
doit recevoir, sous réserve des articles 48 et 49, un montant égal à trois fois le taux des prestations hebdomadaires applicable en vertu de l'article 24.
. . .
(4) Une période de prestations établie au profit d'un prestataire en vertu de la présente Partie se termine à la fin de la semaine où il atteint l'âge de soixante‑cinq ans, ou à une date antérieure si la présente Partie le prévoit. [Je souligne.]
Comme on le voit, l'art. 31 avait pour effet d'exclure les requérants âgés de 65 ans ou plus du régime normal de prestations et de leur verser, à condition qu'ils satisfassent aux exigences, une prestation de retraite sous forme de montant forfaitaire égal à trois fois le taux hebdomadaire auquel ils auraient par ailleurs droit.
La Cour d'appel a conclu à l'unanimité que cette disposition violait le par. 15(1) de la Charte, lequel dispose:
15. (1) La loi ne fait acception de personne et s'applique également à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur la race, l'origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l'âge ou les déficiences mentales ou physiques.
Il ne saurait faire de doute, après les arrêts de notre Cour McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229 et Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143, que l'art. 31 de la Loi contrevient au par. 15(1).
Dans l'arrêt Andrews, précité, où était contestée l'obligation d'être citoyen pour être admis à l'exercice de la profession juridique en Colombie‑Britannique, notre Cour a eu l'occasion de se pencher sur le sens du mot "discrimination" utilisé au par. 15(1). Le juge McIntyre (dissident, mais exprimant l'opinion de la Cour sur ce point) a dit, aux pp. 174 et 175 que:
. . . la discrimination peut se décrire comme une distinction, intentionnelle ou non, mais fondée sur des motifs relatifs à des caractéristiques personnelles d'un individu ou d'un groupe d'individus, qui a pour effet d'imposer à cet individu ou à ce groupe des fardeaux, des obligations ou des désavantages non imposés à d'autres ou d'empêcher ou de restreindre l'accès aux possibilités, aux bénéfices et aux avantages offerts à d'autres membres de la société. Les distinctions fondées sur des caractéristiques personnelles attribuées à un seul individu en raison de son association avec un groupe sont presque toujours taxées de discriminatoires, alors que celles fondées sur les mérites et capacités d'un individu le sont rarement.
La démarche adoptée dans l'arrêt Andrews a été suivie par notre Cour dans l'arrêt McKinney, précité, où il a été statué que, dans l'hypothèse où les politiques universitaires constitueraient une action gouvernementale, la retraite obligatoire imposée aux professeurs de l'Université violerait le par. 15(1). Bien que la Cour ait finalement confirmé la validité de ces politiques, elle l'a fait au motif que les universités n'étaient pas des intervenants gouvernementaux et, plus important encore pour les fins de la présente espèce, que dans le cadre fermé d'une université, la mise à la retraite obligatoire pourrait être justifiée en vertu de l'article premier de la Charte. Il ne fait aucun doute que si les dispositions sur la retraite obligatoire violent le par. 15(1), le refus de verser des prestations d'assurance‑chômage aux personnes âgées de plus de 65 ans viole aussi assurément ce paragraphe, la justification de ce refus devant, le cas échéant, être démontrée en vertu de l'article premier de la Charte. Les deux politiques établissent une distinction fondée sur la même "caractéristique personnelle" attribuée à un individu du simple fait qu'il appartient au même groupe de personnes, savoir qu'ayant passé l'âge de 65 ans, il ne fait plus partie de la population active. Sur ce point, je ferais mien le passage suivant du juge Lacombe, précité, à la p. 268:
L'aspect le plus néfaste et dérogatoire de l'article 31 de la Loi est de faire perdre pour toujours à la requérante, et à toute autre personne de son âge, le statut d'assurée sociale pour lui attribuer celui de pensionnée de l'État, même si elle est toujours en quête d'un nouveau travail. Sans égard à ses aptitudes et à sa situation personnelles, elle est pour ainsi dire stigmatisée comme faisant partie du groupe de ceux et celles qui ne font plus partie de la population active. [. . .] l'article 31, dans sa forme actuelle, véhicule le même stéréotype insidieux que celui qui a présidé à son adoption dans la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage et qui veut qu'une personne, âgée de 65 ans et plus, qui a le malheur de perdre son emploi, n'est plus réhabilitable sur le marché du travail et qu'elle doit, à ce moment, être prise complètement en charge par les programmes spéciaux d'assistance sociale de l'État . . .
Comme dans l'arrêt McKinney, précité, on a fait valoir en l'espèce que la politique n'est pas fondée sur des suppositions stéréotypées mais qu'elle résulte de considérations "administratives, institutionnelles et socio‑économiques". Dans l'arrêt McKinney, toutefois, j'ai conclu, à la p. 279, que "[r]ien de tout cela n'est pertinent, car il ressort clairement [. . .] de l'arrêt Andrews c. Law Society of British Columbia que non seulement la Charte confère une protection contre une discrimination directe ou intentionnelle, mais encore elle confère une protection contre la discrimination par suite d'un effet préjudiciable, ce dont il est question en l'espèce."
Je suis par conséquent d'avis que la restriction fondée sur l'âge que comportait antérieurement l'art. 31 de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage était incompatible avec le par. 15(1).
L'art. 31 constitue‑t‑il une limite raisonnable en vertu de l'article premier de la Charte?
La démarche générale qu'il faut suivre pour déterminer si une loi impose une limite raisonnable à un droit garanti par la Charte est bien connue et a été énoncée par notre Cour dans l'arrêt R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103, ainsi que dans de nombreux autres. Je vais donc passer directement à l'analyse elle‑même.
Objectifs
Il faut se demander d'abord si les objectifs de la loi sont suffisamment importants pour l'emporter sur un droit reconnu par la Charte. Comme l'a fait remarquer le juge Lacombe, précité, à la p. 262, citant l'arrêt Bliss c. Procureur général du Canada, [1979] 1 R.C.S. 183, aux pp. 185 et 186, l'objet de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage est, et a toujours été, "d'établir un régime d'assurance sociale aux fins d'indemniser les chômeurs pour la perte de revenus provenant de leur emploi et d'assurer leur sécurité économique et sociale pendant un certain temps et les aider ainsi à retourner sur le marché du travail".
Bien que la loi elle‑même date de 1940, c'est dans sa version de 1971 qu'est apparue pour la première fois la règle de l'inadmissibilité aux prestations d'assurance‑chômage en raison de l'âge. Cette année‑là, les personnes qui avaient atteint l'âge de 70 ans (ou 65 ans dans le cas de ceux qui recevaient une pension du Régime de pensions du Canada ou du Régime des rentes du Québec) sont devenues inadmissibles aux prestations versées en vertu de la Loi. En 1975, cette dernière a de nouveau été modifiée et l'âge d'inadmissibilité a été abaissée à 65 ans, indépendamment du droit acquis à une pension.
Selon le juge Lacombe, la restriction touchant l'âge visait essentiellement deux objectifs: en premier lieu, empêcher que les personnes âgées de plus de 65 ans ne reçoivent une double indemnité en touchant à la fois une pension et de l'assurance‑chômage; en second lieu, éviter les abus de la part de ceux qui ont déjà décidé de se retirer de la main‑d'{oe}uvre active. Compte tenu de l'objet ultime de la Loi qui est d'assurer aux membres de la main‑d'{oe}uvre active une certaine sécurité économique en cas de chômage temporaire, je ne doute guère qu'à première vue ces objectifs suffisent en soi à répondre au "critère des objectifs".
L'appelante soutient en outre que la Cour d'appel a négligé de prendre en considération un autre objectif important en l'espèce: celui d'harmoniser les prestations versées en vertu de la Loi à l'ensemble des autres programmes sociaux que le gouvernement a spécifiquement conçus pour répondre aux besoins des personnes de plus de 65 ans.
Il est certes juste de tenir compte de la possibilité qu'un groupe privé de prestations en vertu d'une loi reçoive des prestations égales, ou même supérieures, en vertu d'une autre loi. En d'autres termes, on ne peut faire abstraction du fait que des mesures législatives telle la Loi sur la sécurité de la vieillesse, L.R.C. (1985), ch. O‑9, visent également à satisfaire les besoins économiques des personnes de plus de 65 ans. Cependant, je ne suis pas certain que l'objectif d'harmoniser la Loi avec le régime gouvernemental de programmes sociaux puisse, en soi, suffire à justifier l'atteinte à un droit reconnu par la Charte. En théorie, le gouvernement pourrait faire valoir la même logique pour appuyer pratiquement toutes les lois contestées. Mais en définitive, c'est l'effet sur l'individu ou le groupe qui doit constituer la première préoccupation.
À supposer, donc, qu'il s'agisse bien des trois objectifs visés par l'art. 31, il reste à déterminer si les moyens qu'a utilisés le législateur sont proportionnels à ces objectifs.
La proportionnalité
De façon générale, on procède en trois étapes pour évaluer s'il y a proportionnalité: il faut se demander premièrement si les mesures choisies ont un lien rationnel avec l'objectif; deuxièmement, si elles sont de nature à porter le moins possible atteinte au droit garanti par la Charte; et troisièmement, si elles empiètent sur le droit au point de supplanter l'objectif du législateur.
En admettant que l'art. 31 vise trois objectifs, j'estime, pour les raisons que j'expose plus loin, que la Loi n'a pas été soigneusement conçue pour atteindre l'un quelconque de ces objectifs. Bien que l'on puisse douter de l'existence d'un lien rationnel entre l'art. 31 et chacun des objectifs, je préfère me concentrer sur la deuxième exigence, celle de l'atteinte minimale, car c'est sur ce point que la Loi ne répond de toute évidence pas aux normes constitutionnelles.
L'atteinte minimale
Dans l'arrêt McKinney, précité, notre Cour a souligné que lorsqu'il s'agit d'évaluer des mesures législatives qui tentent d'établir un équilibre entre des valeurs sociales légitimes mais opposées, il faut reconnaître au gouvernement une très grande souplesse dans les choix qu'il exerce. En pareil cas en effet, le tribunal ne pouvant facilement déterminer avec certitude si les moyens les moins restrictifs ont été choisis, il convient de faire preuve à l'égard du gouvernement d'une certaine retenue. Suivant l'arrêt Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927, notre Cour a conclu dans l'arrêt McKinney, à la p. 286, que "la question est de savoir si le gouvernement était raisonnablement fondé à conclure qu'il portait le moins possible atteinte au droit pertinent, compte tenu des objectifs urgents et réels du gouvernement." [Souligné dans l'original.]
Dans l'affaire McKinney, le critère du fondement raisonnable était respecté, la Cour ayant jugé que les universités pouvaient raisonnablement conclure que le système de mise à la retraite obligatoire à l'âge de 65 ans portait le moins possible atteinte aux droits des appelants, compte tenu des objectifs qu'elles poursuivaient, soit favoriser la souplesse dans la répartition des ressources et le renouvellement du corps professoral et préserver la liberté académique. La Cour a souligné que, dans un système fermé aux ressources limitées, la règle de la retraite obligatoire permet aux universités de maintenir un certain niveau de renouvellement dont l'importance est cruciale pour faire reculer les frontières du savoir. Elle a fait également remarquer que le système assure aux professeurs une grande liberté académique avec un minimum de surveillance et d'évaluation du rendement pendant la majeure partie de leur carrière.
Il va sans dire, cependant, que la retenue dont il sera fait preuve à l'égard du gouvernement qui légifère en ces matières ne lui permet pas d'enfreindre en toute impunité les droits dont bénéficie un individu en vertu de la Charte. Si le gouvernement ne peut démontrer qu'il était raisonnablement fondé à conclure qu'il s'était conformé à l'exigence de l'atteinte minimale en tentant d'atteindre ses objectifs, la loi sera invalidée. Ainsi, dans l'arrêt Re Blainey and Ontario Hockey Association (1986), 54 O.R. (2d) 513, la Cour d'appel de l'Ontario a jugé que le par. 19(2) du Code des droits de la personne (1981) de l'Ontario, S.O. 1981, ch. 53, qui permet la discrimination fondée sur le sexe dans les organisations et les activités sportives, ne pouvait être justifié en vertu de l'article premier. Au nom de la majorité, le juge Dubin (tel était alors son titre) a souligné, à la p. 530, que la portée très large du par. 19(2) était disproportionnée aux fins poursuivies et que le gouvernement n'avait fait aucun effort pour justifier qu'il s'agissait là d'une limite raisonnable au droit à l'égalité.
Le texte législatif contesté en l'espèce est d'une portée aussi étendue, entraînant la suppression des prestations pour toute personne qui a atteint l'âge de 65 ans, sans égard au fait qu'elle puisse être économiquement dans le besoin ou qu'elle continue à faire partie de la main‑d'{oe}uvre "active". C'est dans ce contexte qu'il faut apprécier les divers objectifs gouvernementaux énoncés pour déterminer si les moyens utilisés pour y parvenir peuvent raisonnablement être considérés comme une atteinte minimale aux droits d'un individu.
Le premier objectif avancé à l'appui de l'art. 31 est d'empêcher que des personnes qui n'ont plus l'intention de continuer à chercher activement du travail n'abusent de la Loi. S'il s'agit effectivement d'un objectif, on n'a présenté aucune preuve démontrant que les personnes âgées de plus de 65 ans abusent davantage de la Loi que celles appartenant à d'autres groupes d'âge, ou encore que cet abus est plus difficile à détecter. C'est naturellement au gouvernement qu'incombe la charge de produire une telle preuve. Or, ce dernier n'a pas démontré pourquoi, par exemple, il ne serait pas possible de prévenir les abus par l'application des autres dispositions de la Loi relatives à l'admissibilité et visant à faire en sorte que seuls ceux qui s'emploient activement à la recherche d'un travail puissent toucher des prestations. Voir par exemple la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage, les art. 17 et 18 (maintenant L.R.C. (1985), ch. U‑1, art. 6 et 7).
Bien que l'appelante ait soutenu que la Loi tenait simplement compte du fait que la majorité des gens prennent leur retraite à 65 ans, la Cour d'appel, précitée, à la p. 271, a conclu, d'après la preuve présentée par les parties, que la retraite était davantage liée à des incitatifs financiers qu'à un âge en particulier et que le rythme des départs à la retraite n'est pas tellement plus accéléré à 65 ans. J'en viens par conséquent à la conclusion que l'on ne cherche pas à atteindre ce premier objectif d'une manière conforme à l'exigence de l'atteinte minimale.
Le deuxième objectif de l'art. 31 serait d'éviter le dédoublement des prestations qui surviendrait si un individu recevait à la fois un revenu de pension et de l'assurance‑chômage. Comme l'a souligné la Cour d'appel, toutefois, cet objectif aurait pu être atteint par la simple déduction des revenus de pension des prestations d'assurance‑chômage, comme cela se fait depuis le 5 janvier 1986, en vertu du par. 57(2) du Règlement sur l'assurance‑chômage, DORS/86‑58, dans le cas des personnes de moins de 65 ans qui demeurent admissibles aux prestations d'assurance‑chômage. J'estime donc que l'art. 31 n'est pas soigneusement conçu pour atteindre cet objectif, ou à tout le moins qu'il ne porte pas atteinte de façon minimale aux droits de l'intimée.
Le troisième objectif, selon l'appelante, est d'harmoniser la Loi avec le régime législatif particulier du gouvernement qui prévoit le versement d'autres types de prestations aux personnes âgées de plus de 65 ans. L'appelante soutient que, dans leur ensemble, ces lois forment un système rationnel qui tient compte du fait que la majorité des gens prennent leur retraite à l'âge de 65 ans et qui prévoit le versement de prestations en conséquence.
L'on ne doit pas perdre de vue, cependant, le fait que le premier objectif de cette loi particulière est de dépanner temporairement les personnes désireuses de rester au sein de la main‑d'{oe}uvre active mais qui sont momentanément incapables de trouver un emploi. Il faut donc se demander si l'atteinte de cet objectif est de quelque façon assurée par le refus de verser des prestations aux personnes âgées de plus de 65 ans et si ce refus est compensé par les dispositions d'autres lois. Comme le juge Lacombe, précité, l'a noté avec raison, à la p. 272, on n'a mis en preuve aucune donnée démontrant que le gouvernement ne pouvait pas se permettre d'étendre les prestations aux plus de 65 ans. De façon plus significative, on n'a pas davantage démontré qu'une autre loi tentait de combler la lacune en visant le problème des personnes de 65 ans qui doivent continuer à travailler parce que leur pension est insuffisante ou qu'elles en sont totalement dépourvues. L'effet le plus malheureux de l'art. 31 est qu'il prive du bénéfice de l'assurance‑chômage ceux qui en ont le plus besoin. L'intimée en l'espèce, qui vivait avec un revenu de pension de moins de 500 $ par mois, en est un bon exemple. Je ne puis accepter l'argument de l'appelante voulant que ce régime gouvernemental combiné réponde ainsi de façon optimale aux besoins de l'intimée et de ceux qui sont dans la même situation.
Comme je l'ai indiqué au début des présents motifs, le gouvernement a choisi de modifier la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage en abrogeant l'art. 31 rétroactivement à la date de l'arrêt de la Cour d'appel fédérale en l'espèce, éliminant par le fait même la restriction touchant l'inadmissibilité en raison de l'âge. Il importe de souligner que cette mesure a finalement permis d'ajuster la politique du gouvernement fédéral aux recommandations faites par les différentes commissions gouvernementales qui avaient étudié la portée de la Loi et recommandé finalement l'abolition de l'exigence relative à l'âge; voir les motifs de la Cour d'appel, à la p. 265.
Pour tous ces motifs, j'estime que l'art. 31 ne saurait satisfaire à l'exigence de l'atteinte minimale. Tout en reconnaissant au gouvernement la possibilité de jouir d'une large souplesse pour légiférer dans ce domaine, je suis d'avis qu'interdire complètement l'accès aux prestations d'assurance‑chômage ne constitue pas une méthode acceptable pour atteindre l'un quelconque des objectifs énoncés précédemment, chacun d'eux pouvant facilement être atteint par des moyens moins envahissants.
À mon avis, l'art. 31 de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage est incompatible avec le par. 15(1) de la Charte et il n'est pas sauvegardé par l'article premier.
Dispositif
Je suis d'avis d'accueillir le pourvoi au seul motif que, dans les circonstances dans lesquelles elle a été saisie de l'appel, la Cour d'appel fédérale n'avait pas compétence pour déterminer de façon définitive que l'ancien art. 31 de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage était incompatible avec le par. 15(1) de la Charte. La juridiction appropriée pour juger de cette question constitutionnelle, selon les principes énoncés dans les présents motifs, est le juge‑arbitre.
//Le juge L'Heureux-Dubé//
Les motifs suivants ont été rendus par
Le juge L'Heureux‑Dubé — J'ai lu l'opinion de mon collègue le juge La Forest et je suis d'accord avec sa conclusion. Je suis aussi substantiellement d'accord avec ses motifs, sous réserve du commentaire suivant.
Le juge Wilson, dans l'arrêt Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570, (à l'opinion de laquelle j'ai souscrit) et dans l'arrêt Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 000, rendu en même temps que le présent pourvoi, a préféré laissé ouverte la réponse à l'une des questions. Dans l'arrêt Douglas College, elle a souscrit à l'opinion du juge La Forest, mais elle a ajouté le commentaire suivant, aux pp. 606 et 607:
Je préfère cependant ne pas me prononcer sur la question de savoir si un tribunal peut avoir cette compétence même en l'absence de dispositions précises dans la loi habilitante et dans la convention collective comme celles sur lesquelles [le juge La Forest] s'est fortement appuyé.
Dans l'arrêt Cuddy Chicks, le juge Wilson note, à la p. 000:
À mon avis, l'absence d'autorisation d'examiner la question relative à la Charte dans la loi habilitante n'est pas nécessairement concluante quant à la compétence d'un tribunal puisque le pouvoir et l'obligation d'appliquer le droit peuvent se trouver ailleurs: McLeod c. Egan, [1975] 1 R.C.S. 517.
Le présent pourvoi porte sur un conseil arbitral établi en vertu de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage, S.C. 1970‑71‑72, ch. 48 (maintenant L.R.C. (1985), ch. U‑1), ci‑après appelée "la loi". Comme le juge La Forest le signale à la p. 000 de ses motifs, le conseil arbitral est un tribunal administratif dont la compétence légale n'est pas spécifiquement précisée dans la loi. Je partage son opinion que, en général, le mandat confié à un organisme par le législateur sera ordinairement le facteur le plus important pour déterminer si le tribunal a le pouvoir de trancher des questions en vertu de la Charte canadienne des droits et libertés. Mon collègue conclut sur ce point (à la p. 000):
Par conséquent, lorsque le législateur s'est déjà exprimé formellement sur la question, là se terminera habituellement l'examen. S'il ne l'a pas fait, il faudra aussi examiner d'autres facteurs.
Je suis d'accord avec cette affirmation. En même temps, cependant, je tiens à souligner expressément que je ne réponds pas à la question de savoir quels "autres facteurs" pourraient être pertinents pour déterminer la compétence d'un tribunal sur l'objet d'un litige, particulièrement en l'absence d'autres tribunaux connexes constitués en vertu de la même loi qui auraient compétence pour interpréter la Charte. Comme le juge Wilson, je ne crois pas que la loi sera nécessairement concluante quant à la compétence d'un tribunal administratif sur la question constitutionnelle en litige. Lorsque le texte de loi est muet ou imprécis, il y a de nombreux "autres facteurs" dont il y a lieu de tenir compte pour déterminer si la question constitutionnelle peut être examinée par un tribunal administratif. Entre autres possibilités, comme le signale le juge Wilson, une approche semblable à celle adoptée par notre Cour dans l'arrêt McLeod c. Egan, [1975] 1 R.C.S. 517 pourrait être envisagée. Ces "autres facteurs" pourraient faire l'objet d'un examen dans un cas qui s'y prête.
Sous réserve de ce commentaire, je suis d'accord avec le juge La Forest et j'accueillerais l'appel comme il le propose.
Pourvoi accueilli.
Procureur des appelants: John C. Tait, Ottawa.
Procureurs de l'intimée: Campeau, Ouellet, Nadon & Lussier, Montréal.
Procureurs de l'intervenante Cuddy Chicks Limited: Fasken, Campbell, Godfrey, Toronto.
Procureurs de l'intervenante la Commission des relations de travail de l'Ontario: Gowling, Strathy & Henderson, Toronto.
Procureurs de l'intervenante l'Union internationale des travailleurs unis de l'alimentation et du commerce, section locale 175: Caley & Wray, Toronto.
* Voir Erratum [2003] 2 R.C.S. iv
