Doré c. Canada, [1987] 2 R.C.S. 503
Gisèle Doré Appelante
c.
Sa Majesté La Reine du chef du Canada Intimée
et
Guy St‑Hilaire, la Commission de la Fonction publique du Canada Mis en cause
et
Lise Nolet‑Terlecki Mise en cause
répertorié: doré c. canada
No du greffe: 19770.
1986: 31 octobre; 1987: 19 novembre.
Présents: Les juges Beetz, Chouinard*, Lamer, Le Dain et La Forest.
*Le juge Chouinard n'a pas pris part au jugement.
en appel de la cour d'appel fédérale
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale1, qui a accueilli la demande de l'intimée fondée sur l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale visant l'examen et l'annulation d'une décision d'un comité d'appel de la Commission de la Fonction publique. Pourvoi accueilli.
1 C.A.F., no A‑1493‑84, 17 décembre 1984.
Robert W. Côté, pour l'appelante.
James M. Mabbutt et Jean‑Marc Aubry, pour l'intimée.
Version française du jugement de la Cour rendu par
1. Le juge Le Dain—La question soulevée dans le présent pourvoi est de savoir si l'affectation d'une personne qui occupe un poste dans la Fonction publique du Canada à des fonctions différentes, en attendant qu'un nouveau poste soit classifié relativement à ces fonctions, constitue une nomination à un poste, au sens de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, chap. P‑32, qui accorde un droit d'appel aux termes de l'art. 21 de la Loi.
2. Le pourvoi est formé, avec l'autorisation de la Cour, contre l'arrêt rendu le 17 décembre 1985 par la Cour d'appel fédérale (les juges Pratte, Hugessen et MacGuigan), qui a accueilli une demande fondée sur l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e supp.), chap. 10, et annulé la décision d'un comité d'appel, en date du 13 décembre 1984, qui avait fait droit à l'appel que l'appelante Gisèle Doré avait interjeté, en vertu de l'art. 21 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, contre l'affectation de la mise en cause Lise Nolet‑Terlecki aux fonctions de surveillant à l'accueil et aux renseignements du Centre d'emploi du Canada à Amos (Québec), pour le motif que l'affectation était une nomination à un poste, au sens de l'art. 21, qui n'avait pas été faite selon une sélection établie au mérite.
I
3. Jusqu'en février 1984, la surveillance à l'accueil et aux renseignements au Centre d'emploi du Canada à Amos (Québec) était l'une des responsabilités du poste d'agent de présentation (PM‑01). Le nouveau directeur du Centre a décidé que la surveillance de la section exigeait plus de temps que celui qu'un agent de présentation pouvait y consacrer. Il a constaté que dans d'autres centres d'emploi du Canada, la surveillance de cette section relevait du poste de surveillant à l'accueil et aux renseignements (CR‑05) et qu'au Centre d'Amos il y avait trois personnes employées à titre d'agent I(CR‑05): l'appelante Doré, la mise en cause Nolet‑Terlecki et Madeleine Turgeon. Le directeur a décidé d'affecter l'une de ces personnes aux fonctions de surveillant à l'accueil et aux renseignements en attendant la classification d'un nouveau poste pour cette fonction. Il a demandé aux trois personnes si elles étaient intéressées et l'appelante ainsi que la mise en cause ont répondu par l'affirmative. Après les avoir rencontrées individuellement, le directeur a choisi la mise en cause. Il paraîtrait qu'il l'a choisie plutôt que l'appelante parce qu'il n'était pas convaincu que les fonctions de surveillant à l'accueil et aux renseignements, qui comportaient certaines fonctions de gestion, seraient compatibles avec le poste que l'appelante occupait dans le syndicat.
4. La mise en cause a été affectée à plein temps au poste de surveillant à l'accueil et aux renseignements le 9 février 1984. Elle a cessé d'accomplir les fonctions d'agent I(CR‑05), mais pour les fins administratives et la rémunération, elle occupait toujours ce poste. Il était tout d'abord prévu que l'affectation aux fonctions de surveillant à l'accueil et aux renseignements prendrait fin le 31 mars 1984, mais elle a par la suite été prolongée et la mise en cause occupait toujours ce poste à plein temps au Centre d'emploi du Canada à Amos (Québec) lorsque le comité d'appel a été saisi de l'appel le 6 novembre 1984. Le directeur a déposé à l'audience devant le comité d'appel qu'il avait l'intention de doter un nouveau poste pour la fonction de surveillant à l'accueil et aux renseignements et de faire une sélection par concours pour une nomination permanente pour le nouveau poste après que celui‑ci eut été classifié. Bien qu'un nouvel organigramme structurel prévoyant un poste de surveillant à l'accueil et aux renseignements (CR‑05) ait été approuvé le 3 juillet 1984, le nouveau poste n'avait pas été classifié au moment de la décision du comité d'appel, apparemment parce que la description de tâches nécessaire pour la classification du poste n'était pas terminée.
5. En septembre 1984, l'appelante a interjeté appel contre l'affectation de la mise en cause aux fonctions de surveillant à l'accueil et aux renseignements. Le Ministère a soutenu qu'il n'y avait pas eu de nomination à un poste, donnant lieu à un droit d'appel aux termes de l'art. 21 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, mais simplement une affectation temporaire à des fonctions pour lesquelles un nouveau poste n'avait pas encore été créé. À l'appui de cet argument, le Ministère s'est fondé en particulier sur l'arrêt de la Cour d'appel fédérale Procureur général du Canada c. Brault, [1985] 1 C.F. 410, dans lequel la Cour à la majorité a jugé qu'un nouveau poste dans la Fonction publique au sens de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique ne peut être créé à moins qu'il n'y ait une décision et une manifestation non équivoques de l'intention de créer un tel poste. Le comité d'appel a refusé d'appliquer cet arrêt, soulignant qu'il faisait l'objet d'un pourvoi devant cette Cour et paraissait être en conflit avec une déclaration du juge Ryan faite au nom de la Cour d'appel fédérale dans l'arrêt Belisle c. Comité d'appel de la Commission de la Fonction publique publié à (1983), 149 D.L.R. (3d) 352 où, à la p. 358, il paraît faire sienne la déclaration du comité d'appel dans cette affaire selon laquelle "la simple absence d'autorisation formelle relative . . . à un poste reconnu ne permet pas à elle seule de conclure qu'il n'existait pas de poste que pouvait combler la nomination." En mentionnant l'analyse de la création d'un poste, de la classification d'un poste et de la nomination à un poste faite par le juge en chef Jackett dans les arrêts Bauer c. Comité d'appel de la Commission de la Fonction publique, [1973] C.F. 626, Brown c. Commission de la Fonction publique, [1975] C.F. 345, et Kelso c. La Reine, [1980] 1 C.F. 659 (infirmé par cette Cour pour d'autres motifs, [1981] 1 R.C.S. 199), le comité d'appel a établi une distinction entre la création d'un poste dans l'exercice du pouvoir de gestion du Ministère et la classification d'un poste en application du pouvoir qui est conféré au Conseil du Trésor par l'al. 7(1)c) de la Loi sur l'administration financière, S.R.C. 1970, chap. F‑10, et qui peut être délégué à un sous‑chef en vertu du par. 7(2) de la Loi. Le comité a conclu qu'un poste aux fins d'une nomination, au sens de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, peut exister avant qu'il n'ait été classifié. Le comité a jugé que s'il y avait un doute quant à l'existence du nouveau poste au sens de la Loi au moment de l'affectation de la mise en cause aux fonctions de surveillant à l'accueil et aux renseignements le 9 février 1984, il n'y avait aucun doute que le nouveau poste existait au moins à compter du 3 juillet 1984, date à laquelle un organigramme structurel indiquant le nouveau poste a été approuvé. Par conséquent, le comité a conclu qu'il y avait eu nomination à un poste dans la Fonction publique donnant lieu à un droit d'appel aux termes de l'art. 21 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique et comme la nomination, de l'aveu même du Ministère, n'avait de toute évidence pas été fondée sur la sélection établie au mérite, le comité a accueilli l'appel et a révoqué la nomination de la mise en cause Nolet‑Terlecki.
6. En accueillant la demande fondée sur l'art. 28 visant l'examen et l'annulation de la décision du comité d'appel, la Cour d'appel fédérale a appliqué l'arrêt antérieur dans l'affaire Brault, concluant que tout comme la création d'un poste dans la Fonction publique, au sens de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, exige une décision et une manifestation de volonté non équivoques, une nomination à un tel poste, au sens de la Loi, exige une décision et une manifestation de volonté non équivoques. Les motifs que le juge Pratte a rédigés au nom de la cour sont les suivants:
Le Comité d'appel a jugé que madame Nolet‑Terlecki avait été nommée, dès le 9 février 1984, à un poste qui ne devait être créé que le 3 juillet suivant. Ce faisant, il a, à notre avis, commis une erreur manifeste.
Nous avons décidé, dans Procureur général du Canada c. Brault et Dubois (23 mai 1984, A‑1029‑83), que la création d'un poste exigeait une manifestation de volonté non équivoque; il faut aujourd'hui ajouter que, de la même façon, il ne peut y avoir de nomination à un poste en l'absence de l'intention d'effectuer pareille nomination. En l'espèce, le dossier révèle clairement qu'à compter du 9 février 1984, madame Nolet‑Terlecki, qui occupait déjà un poste dans la Fonction publique, a tout simplement accepté d'exécuter temporairement des fonctions nouvelles qui, éventuellement, devaient être rattachées à un poste que l'on se proposait de créer. Dans ces circonstances, le Comité d'appel ne pouvait, sans erreur de droit, conclure qu'il y avait eu nomination.
La demande sera donc accueillie, la décision attaquée sera cassée et l'affaire sera retournée au Comité d'appel pour qu'il la décide en prenant pour acquis que madame Nolet‑Terlecki n'a pas été nommée au sens de l'article 21 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique.
II
7. L'espèce a été entendue en même temps que Canada (Procureur général) c. Brault, [1987] 2 R.C.S. 489 ("l'arrêt Brault"), dans laquelle jugement est rendu aujourd'hui. Pour les motifs exposés dans cet arrêt, la question soulevée en l'espèce ne peut, à mon humble avis, dépendre de la question de savoir si le Ministère avait l'intention de créer un poste et d'effectuer une nomination au sens de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique. évidemment, il doit y avoir une intention d'identifier et de définir les fonctions à exécuter et une intention d'affecter une personne pour les exécuter, mais comme je l'ai dit dans l'arrêt Brault, l'application du principe du mérite et le droit d'appel que prévoit l'art. 21 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique ne peuvent dépendre de la question de savoir si le Ministère choisit de considérer ce qui a été fait comme la création d'un poste et une nomination à celui‑ci au sens de la Loi. En réalité, c'est ce que le Ministère a objectivement fait et non ce qu'il a, en droit, eu l'intention de faire ou l'interprétation qu'il en avait qui doit déterminer l'application du principe du mérite et du droit d'appel.
8. En l'espèce, il n'y a aucun doute, et en fait ce n'est pas contesté, que les fonctions de surveillant à l'accueil et aux renseignements du Centre d'emploi du Canada à Amos (Québec) étaient suffisamment différentes de celles qu'accomplissait auparavant la mise en cause Nolet‑Terlecki à titre d'agent I(CR‑05) pour constituer un nouveau poste selon le critère établi dans l'arrêt Brault—une modification des fonctions qui est suffisamment importante ou substantielle pour requérir des qualifications supplémentaires ou particulières exigeant une évaluation et donc ce qui correspond à une sélection en vue d'une nomination. À mon avis, la question particulière soulevée en l'espèce est de savoir si un poste peut être créé au sens de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique aux fins du principe du mérite et du droit d'appel, avant qu'un poste ait été classifié à des fins de rémunération et d'autres fins par le Conseil du Trésor, aux termes du pouvoir que confère l'al. 7(1)c) de la Loi sur l'administration financière ou par un sous‑chef en vertu de la délégation de ce pouvoir aux termes du par. 7(2) de la Loi. Je conviens avec le comité d'appel que l'identification et la définition, dans l'exercice du pouvoir de gestion du Ministre, des fonctions à exécuter et des qualités requises à cette fin doivent être considérées comme une étape distincte de la classification, entraînant la création d'un poste au sens de la Loi; autrement le principe du mérite et le droit d'appel peuvent être contournés par l'omission de procéder à la classification dans un cas particulier. Par conséquent, je suis d'avis qu'un poste a été créé dans la Fonction publique aux fins d'une nomination au sens de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique.
9. La dernière question soulevée dans le présent pourvoi est de savoir si l'affectation temporaire de la mise en cause au poste de surveillant à l'accueil et aux renseignements, en attendant la classification du poste, était une nomination à ce poste au sens de l'art. 21 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique. À l'égard de cette question, je suis d'avis que, bien que l'administration doive être en mesure d'affecter temporairement un fonctionnaire à de nouvelles fonctions sans donner lieu à l'application du principe du mérite et au droit d'appel, cet accommodement ne devrait plus pouvoir être utilisé lorsque, comme en l'espèce, on permet que la durée de l'affectation soit considérable et indéterminée au point que le titulaire du poste est présumé détenir un net avantage dans tout processus de sélection subséquent. À mon avis, l'affectation de la mise en cause au poste de surveillant à l'accueil et aux renseignements à plein temps pendant environ neuf mois avait acquis ce caractère au moment où l'appel de l'appelante a été entendu par le comité d'appel en novembre 1984. Par conséquent, je suis d'avis qu'il y a eu une nomination de la mise en cause à un poste au sens de l'art. 21 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique et comme, de l'aveu même du Ministère, la nomination n'était pas fondée sur la sélection établie au mérite, comme l'exige l'art. 10 de la Loi, le comité d'appel a eu raison de révoquer la nomination.
10. Pour ces motifs, je suis d'avis d'accueillir le pourvoi avec dépens, d'annuler l'arrêt de la Cour d'appel fédérale et de rétablir la décision du comité d'appel.
Pourvoi accueilli avec dépens.
Procureurs de l'appelante: Gowling & Henderson, Ottawa.
Procureur de l'intimée: Frank Iacobucci, Ottawa.
