SDGMR c. Saskatchewan, [1987] 1 R.C.S. 460
Le gouvernement de la Saskatchewan, l'honorable Lorne J. McLaren, l'honorable Lorne H. Hepworth et monsieur le juge Robert Harvie Allan Appelants
et
Le procureur général du Canada, le procureur général de l'Ontario, le procureur général de la Colombie‑Britannique et le procureur général de l'Alberta Intervenants
c.
Le Syndicat des détaillants, grossistes et magasins à rayons, sections locales 544, 496, 635 et 955,
Le Syndicat international des travailleurs unis de l'alimentation et du commerce, sections locales P‑241‑1, P‑241‑2, P‑241‑3, P‑241‑4 et P‑241‑6,
The Dairy and Produce Workers, section locale 834, affilié à l'International Brotherhood of Teamsters, Chauffeurs, Warehousemen and Helpers of America, section locale 834,
The International Brotherhood of Teamsters, Chauffeurs, Warehousemen and Helpers of America, section locale 395,
Maurice Hnidy, Doug Harold, Ron Orobko, Ron Bohn, Dean Schendel, John Kukurudza, Allan Goyer, Don Deck, Doug Leite, David Klassen, Reg Cox, Gordon Fairburn, Andy Stariuala, Lance Brownbridge Intimés
et
Le procureur général du Manitoba Intervenant
répertorié: sdgmr c. saskatchewan
No du greffe: 19430.
1985: 8 octobre; 1987: 9 avril.
Présents: Le juge en chef Dickson et les juges Beetz, McIntyre, Chouinard*, Wilson, Le Dain et La Forest.
*Le juge Chouinard n'a pas pris part au jugement.
en appel de la cour d'appel de la saskatchewan
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de la Saskatchewan (1985), 19 D.L.R. (4th) 609, [1985] 5 W.W.R. 97, 39 Sask. R. 193, 85 CLLC ¶ 14,054, qui a accueilli l'appel interjeté par les intimés contre un jugement de la Cour du Banc de la Reine (1984), 12 D.L.R. (4th) 10, [1984] 4 W.W.R. 717, 33 Sask. R. 219, 84 CLLC ¶ 14,061, 10 C.R.R. 1. Pourvoi accueilli, le juge Wilson est dissidente.
Robert G. Richards et B. G. Welsh, pour les appelants.
George Taylor, c.r., pour les intimés.
Eric Bowie, c.r., pour l'intervenant le procureur général du Canada.
John Cavarzan, c.r., pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.
Joseph J. Arvay, pour l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Brian R. Burrows, pour l'intervenant le procureur général de l'Alberta.
Valerie J. Matthews Lemieux et W. Glenn McFetridge, pour l'intervenant le procureur général du Manitoba.
Version française des motifs rendus par
1. Le Juge en chef—Ce pourvoi soulève la question de savoir si The Dairy Workers (Maintenance of Operations) Act, S.S. 1983‑84, chap. D‑1.1, ou une partie quelconque de cette loi, viole la liberté d'association garantie par l'al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés et, dans l'affirmative, si cette violation peut être justifiée en vertu de l'article premier.
I
Les faits
2. Les particuliers intimés sont des employés de Palm Dairies Limited ("Palm") et de Dairy Producers Co‑operative Limited ("Co‑op"), les seules entreprises laitières importantes de la Saskatchewan. Les syndicats intimés représentent tous les employés (sauf ceux qui, par voie d'exclusion, ne peuvent appartenir à aucune unité de négociation) de onze des douze usines de traitement du lait de consommation que compte la province.
3. En mars 1984, des négociations ont eu lieu entre Palm et Co‑op d'une part et les syndicats intimés d'autre part. On n'a fait aucun progrès vers la signature d'une convention collective. Le 31 mars 1984, la section locale P‑241‑2 du Syndicat international des travailleurs unis de l'alimentation et du commerce, l'un des intimés, a avisé Palm qu'une grève serait déclenchée le 8 avril 1984 à son usine de Saskatoon. Le 31 mars, la section locale 834 de Dairy and Produce Workers a informé Co‑op qu'une grève serait déclenchée le 8 avril à son usine de Regina. Ce dernier avis de grève a toutefois été retiré le 6 avril quand la section locale 834 a plutôt notifié à Palm son intention d'entreprendre une grève le 9 avril à son usine de Regina. Il ressort de la preuve que ce qu'envisageaient les syndicats était une forme de grève partielle ou tournante. Les employeurs ont mis fin à ces intentions lorsqu'ils ont, le 1er avril, signifié aux syndicats une série d'avis de lock‑out visant chacune des onze usines de traitement du lait de consommation de Co‑op et de Palm. Ces lock‑out devaient entrer en vigueur le 8 avril.
4. Le 9 avril, la législature de la Saskatchewan a réagi à ces événements en adoptant The Dairy Workers (Maintenance of Operations) Act, S.S. 1983‑84, chap. D‑1.1, qui est entrée en vigueur immédiatement. Elle avait pour effet d'interdire temporairement toute grève par les employés des usines laitières et tout lock‑out par leurs employeurs.
5. Les intimés ont demandé à la Cour du Banc de la Reine de la Saskatchewan un jugement déclaratoire portant que la Loi violait la liberté d'association et était, par conséquent, inopérante. Un certain nombre d'affidavits, déposés pour le compte des intimés, contiennent l'opinion suivante quant à ce qui se serait produit si les employeurs n'avaient pas lock‑outé les employés:
[TRADUCTION]
a) L'industrie laitière de la Saskatchewan aurait continué à fonctionner et à fournir services et denrées aux producteurs laitiers et aux consommateurs de produits laitiers dans une proportion d'environ 85 pour 100 de son rendement normal;
b) la collecte, auprès des producteurs laitiers de la Saskatchewan, du lait destiné à être utilisé dans l'industrie laitière aurait continué comme avant; et
c) la même quantité totale de lait et de produits laitiers aurait pu continuer à être offerte aux consommateurs de la Saskatchewan parce que Dairy Producers est en mesure de compenser tout manque résultant de la fermeture de Palm.
Toutefois, étaient joints aux affidavits les avis de lock‑out des employeurs, qui révélaient que ces derniers n'avaient pas l'intention de prêter leur concours à la grève partielle projetée par les syndicats. Les intimés ont également produit plusieurs coupures de journaux comme pièces annexées à un affidavit. Quant au procureur général de la Saskatchewan, il n'a présenté aucune preuve.
6. Le juge Sirois, siégeant en chambre, a rejeté la demande: (1984), 12 D.L.R. (4th) 10. L'appel interjeté devant la Cour d'appel de la Saskatchewan a été accueilli, mais avec dissidence de la part du juge Brownridge: (1985), 19 D.L.R. (4th) 609. En cette Cour, le procureur général du Canada et ceux de l'Ontario, de la Colombie‑Britannique et de l'Alberta sont intervenus en faveur des appelants. Le procureur général du Manitoba est intervenu en faveur des intimés.
II
Les questions constitutionnelles
7. Les questions constitutionnelles sont ainsi formulées:
1. The Dairy Workers (Maintenance of Operations) Act, S.S. 1983‑84, chap. D‑1.1, ou une partie quelconque de cette loi, constitue‑t‑elle une violation ou une négation de la liberté d'association garantie par l'al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés?
2. Si The Dairy Workers (Maintenance of Operations) Act, S.S. 1983‑84, chap. D‑1.1, ou une partie quelconque de cette loi, constitue une violation ou une négation de la liberté d'association garantie par l'al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés, la Loi, ou cette partie de la Loi, est‑elle justifiée en vertu de l'article premier de la Charte canadienne des droits et libertés et, par conséquent, compatible avec la Loi constitutionnelle de 1982?
III
Les dispositions législatives pertinentes
1. La Charte
1. La Charte canadienne des droits et libertés garantit les droits et libertés qui y sont énoncés. Ils ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique.
2. Chacun a les libertés fondamentales suivantes:
a) liberté de conscience et de religion;
b) liberté de pensée, de croyance, d'opinion et d'expression, y compris la liberté de la presse et des autres moyens de communication;
c) liberté de réunion pacifique;
d) liberté d'association. [C'est moi qui souligne.]
2. The Dairy Workers (Maintenance of Operations) Act
[TRADUCTION] 2 ...
f) "arrêt de travail" signifie une grève, un lock‑out, un ralentissement de travail ou le refus ou l'omission de remplir les fonctions habituelles d'un emploi.
3 Dès l'entrée en vigueur de la présente loi:
a) les employés reprendront leurs fonctions chez l'employeur; et
b) l'employeur permettra à ses employés de reprendre leurs fonctions;
conformément aux modalités énoncées dans leur dernière convention collective.
...
6 Nonobstant ce que peut prévoir toute autre loi ou toute disposition contraire de la dernière convention collective, celle‑ci est prorogée à partir du 1er avril 1984 jusqu'au jour de la signature conformément à la présente loi d'une nouvelle convention collective ou d'une convention modifiée, et les modalités énoncées dans la dernière convention collective demeurent applicables à l'employeur et au syndicat pendant cette période.
7 Pendant la durée de la prorogation de la dernière convention collective conformément à l'article 6:
a) l'employeur ne déclarera ni ne provoquera un arrêt de travail;
b) aucun dirigeant ni aucun représentant du syndicat ne déclarera, n'autorisera ni n'ordonnera un arrêt de travail dirigé par un employé contre un employeur; et
c) aucun employé ne participera à un arrêt de travail dirigé contre un employeur.
8 Si, dans les 15 jours suivant l'entrée en vigueur de la présente loi, une nouvelle convention collective ou une convention modifiée n'intervient pas entre l'employeur et le syndicat, ceux‑ci se soumettront à l'arbitrage exécutoire et sans appel conformément à la présente loi.
...
12 (1) Quiconque contrevient à la présente loi est coupable d'une infraction et est passible, sur déclaration sommaire de culpabilité:
a) dans le cas d'une infraction commise par l'employeur ou le syndicat ou par une personne agissant pour le compte de l'employeur ou du syndicat, d'une amende ne dépassant pas 1 000 $ et, s'il s'agit d'une infraction continue, d'une amende supplémentaire de 200 $ pour chaque journée ou partie de journée pendant laquelle la perpétration de l'infraction se poursuit;
b) dans le cas d'une infraction commise par une personne autre que celles décrites à l'alinéa a), d'une amende ne dépassant pas 100 $ et, s'il s'agit d'une infraction continue, d'une amende supplémentaire de 25 $ pour chaque journée ou partie de journée pendant laquelle la perpétration de l'infraction se poursuit.
IV
Les jugements
1. Cour du Banc de la Reine
8. Le juge Sirois a qualifié de [TRADUCTION] "purement spéculative" l'opinion exprimée dans les affidavits déposés par les syndicats, selon laquelle l'industrie laitière aurait continué de fonctionner dans une proportion de 85 pour 100 de son rendement normal s'il n'y avait pas eu de lock‑out. Il a conclu que des points de divergence inconciliables entre les travailleurs et les employeurs, qui comportaient une menace imminente de grève et de lock‑out au préjudice des producteurs laitiers et du public, justifiaient l'adoption de la loi en cause.
9. Selon lui, il n'était pas nécessaire de recourir à l'article premier de la Charte puisque la Loi ne violait pas l'al. 2d). Une démocratie, de par sa nature même, impose des restrictions à la liberté en vertu de la règle de la majorité et [TRADUCTION] "Dans ce sens, les tribunaux sont tenus de respecter toute loi dûment adoptée, qui doit être considérée comme l'expression de la volonté de la majorité des gens" (p. 24). Il a conclu que le droit de grève n'est pas une liberté fondamentale, mais qu'il existe dans un cadre législatif conçu pour assurer la paix et l'ordre dans les relations de travail.
10. Le juge Sirois a poursuivi en soulignant que même si la Loi enfreignait l'al. 2d) de la Charte, elle était sauvegardée en vertu de l'article premier. L'impasse entre les deux parties devait être réglée au mieux des intérêts des citoyens de la province. Le gouvernement a donc eu raison d'adopter la Loi en question.
2. Cour d'appel
11. La Cour d'appel à la majorité a accueilli l'appel.
12. (i) Le juge en chef Bayda de la Saskatchewan
13. Le juge en chef Bayda a conclu que chaque liberté comporte en soi des limites et qu'une liberté sans limites inhérentes mènerait à l'absurdité, car la liberté de chacun de faire quoi que ce soit constitue en réalité une liberté de ne rien faire du tout. D'après le juge en chef Bayda, l'al. 2d) de la Charte impose à la liberté d'association les restrictions suivantes: 1) les gens ne sont libres d'accomplir collectivement, sans intervention gouvernementale, que les actes qu'ils sont libres d'accomplir seuls; 2) dans le cas d'un acte non susceptible par définition d'être accompli par un seul individu, les individus ont la liberté de s'associer pour l'accomplir pourvu qu'il n'ait pas pour but de causer un préjudice.
14. Selon le Juge en chef, la jurisprudence qui établit que la liberté d'association vise seulement l'acte qui consiste à s'associer et non pas les activités exercées conformément aux objets de l'association, ne doit pas être suivie. [TRADUCTION] "Être associé signifie agir de concert, car il est métaphysiquement impossible qu'un être humain existe dans un état inanimé, ou dans un état d'inertie ou, pour ainsi dire, dans un état de simple existence" (p. 615). La liberté d'association doit donc s'entendre aussi bien de la liberté d'agir de concert que de celle d'être associé.
15. Une grève est un refus concerté de travailler et constitue donc une association. Un individu peut refuser de travailler. Il s'ensuit, selon le juge en chef Bayda, qu'il est permis à des employés agissant de concert d'accomplir l'acte qui consiste à refuser de travailler. Puisque, à son avis, ce n'était pas sans raison qu'on a soutenu qu'une grève est, de par sa nature même, un acte non susceptible d'accomplissement par un seul individu, le Juge en chef a examiné si une grève se situe dans la seconde catégorie, celle des actes intrinsèquement interdits. Il a conclu que non. Le but principal d'une grève est de forcer un employeur à en venir à une entente quant aux conditions de travail et non pas de causer un préjudice. Ainsi, toute loi qui interdit le recours à la grève enfreint l'al. 2d).
16. En conséquence, le juge en chef Bayda a eu recours à l'article premier en vue de déterminer si la Loi était justifiable à titre de limite raisonnable imposée à la liberté d'association des intimés (aux pp. 627 et 628):
[TRADUCTION] Vu le peu de détails fournis par les affidavits, on en est réduit aux conjectures quant à la situation économique des appelants [intimés], qui subiraient vraisemblablement un préjudice si des restrictions étaient imposées, et quant à un grand nombre d'autres aspects pertinents de leur situation. Mis à part quelques renseignements inadmissibles contenus dans des coupures de journaux (que le juge en chambre a erronément considérées comme des éléments de preuve) annexées à l'un des affidavits, les affidavits dans l'ensemble n'apportent presque aucune précision concernant la situation des deux sociétés, des producteurs laitiers ou encore des consommateurs qui subiraient tous probablement un préjudice si aucune restriction n'était imposée. Un certain nombre de déposants ont exprimé l'opinion que les grèves tournantes envisagées par les syndicats n'auraient pas eu pour effet de priver de lait les consommateurs ni n'auraient mis les producteurs dans l'impossibilité d'écouler leur lait. Il y avait des données à l'appui de ce point de vue et il n'y avait aucun élément de preuve qui le contredisait ou l'affaiblissait. En définitive, je ne puis que conclure à l'absence de données suffisantes pour permettre au juge en chambre de se lancer dans le processus d'évaluation nécessaire pour aboutir à une décision raisonnée sur le caractère raisonnable de la restriction. Si on lui avait révélé les circonstances pertinentes, il aurait pu en effet arriver à une décision raisonnée que la restriction était raisonnable. Par ailleurs, il aurait pu ne pas le faire. En d'autres termes, il se peut que la loi attaquée soit raisonnable, mais nous n'avons aucun moyen de le savoir. [C'est moi qui souligne.]
17. Il s'ensuit qu'on n'a pas satisfait à l'exigence posée par l'article premier de la Charte. Le juge en chef Bayda a conclu que la Loi était inopérante en vertu du par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 et que les intimés avaient droit à un jugement déclaratoire en vertu du par. 24(1) de la Charte.
18. (ii) Le juge Cameron (souscrivant au dispositif)
19. Selon le juge Cameron, un syndicat a notamment pour objet d'améliorer les conditions de travail de ses membres et de veiller à leur bien‑être financier, alors que les moyens d'atteindre ces objets comprennent la négociation collective et, en cas d'échec, le refus collectif de travailler. La Charte ne garantit pas explicitement lesdits objets au sens d'en assurer la réalisation, mais cela n'est nullement déterminant en ce qui concerne l'étendue de la liberté d'association.
20. À son avis, certains des moyens par lesquels un syndicat poursuit ses objectifs sont protégés par la Constitution alors que d'autres ne le sont pas. Les deux moyens principaux, savoir l'expression et la réunion, font l'objet d'une garantie expresse, mais cela ne veut pas dire que seuls les moyens qui sont eux‑mêmes expressément garantis par la Charte échappent à toute intervention de la part du législateur. Il en est sûrement d'autres qui sont protégés par voie de déduction nécessaire.
21. Le juge Cameron fait remarquer que la liberté de négocier collectivement, dont le droit de cesser de fournir ses services fait partie intégrante et se situe au coeur même de l'existence d'une association de travailleurs. Les dépouiller de la liberté de refuser de travailler reviendrait à rendre stérile leur association. Ayant passé en revue la jurisprudence, le juge Cameron tire la conclusion suivante (à la p. 645):
[TRADUCTION] ... bien que la jurisprudence tende nettement à exclure "le droit de grève" de la liberté d'association garantie par la Constitution, l'ensemble des principes qui commence à se dégager relativement à l'interprétation de la Charte semble plutôt réclamer son inclusion, surtout si nous voulons écouter l'appel visant à donner à ces droits et libertés une "interprétation généreuse [ . . . ] propre à permettre aux particuliers [d'en] bénéficier pleinement".
22. Il s'ensuit que les travailleurs de l'industrie laitière dans la présente affaire jouissaient de la liberté, garantie par la Constitution, de cesser de fournir leurs services. Rien ne les empêchait de le faire, si ce n'est la loi attaquée qui, en leur interdisant de refuser de travailler, portait atteinte à la liberté d'association que leur garantit l'al. 2d).
23. En ce qui concerne l'article premier de la Charte, le juge Cameron s'est dit d'accord avec le juge en chef Bayda quant à l'insuffisance des preuves produites. Selon lui, les coupures de journaux ne constituaient pas une source de renseignements sur lesquels pouvait se fonder une décision judiciaire. Aux arguments avancés par le gouvernement de la Saskatchewan, le juge Cameron a répondu (à la p. 651):
[TRADUCTION] Le gouvernement a fait valoir que l'industrie laitière est une "industrie essentielle" et que le lait et les produits laitiers "(sont) des denrées essentielles en raison de leur grande importance pour la santé". Mais même à supposer que cela soit vrai, il n'y a aucune preuve que les résidents de la Saskatchewan auraient nécessairement été dans l'impossibilité de se procurer du lait si l'arrêt de travail s'était produit. De plus, aucune preuve n'a été produite à l'appui d'un autre argument du gouvernement, savoir que c'est la "viabilité même de l'industrie laitière dans cette province" qui est en jeu. En fait, il ressort de la preuve soumise par les syndicats que 85 pour 100 du rendement de l'industrie n'aurait pas été touché par les grèves tournantes projetées.
Le gouvernement a également soutenu que la situation posait "de graves problèmes économiques à un bon nombre de producteurs de la Saskatchewan". Quoique cela fût fort probable, il aurait pu être utile de produire des éléments de preuve établissant jusqu'à quel point c'était le cas, car cela aurait peut‑être permis d'établir dans quelle mesure cette situation découlait des actes des employeurs dont le plus important était une coopérative de producteurs, et dans quelle mesure elle était imputable aux employés. [C'est moi qui souligne.]
24. Le juge Cameron a donc conclu qu'il y avait lieu d'accueillir l'appel et de rendre en faveur des employés un jugement déclaratoire portant que la Loi était inopérante.
25. (iii) Le juge Brownridge (dissident)
26. Selon le juge Brownridge, on a jugé à maintes reprises que ce n'est pas simplement parce qu'un texte législatif restreint ou abolit le droit des syndiqués de faire la grève qu'il porte atteinte à la liberté d'association garantie par la Charte. À ce propos, il a partagé l'opinion exprimée par la cour à la majorité dans l'arrêt Dolphin Delivery Ltd. v. Retail, Wholesale & Department Store Union, Local 580 (1984), 10 D.L.R. (4th) 198 (C.A.C.‑B.), qui a fait l'objet d'un pourvoi devant cette Cour relativement à une question différente, [1986] 2 R.C.S. 573, et dans lequel on a conclu que la liberté d'association ne protégeait pas la poursuite des objectifs d'une association. étant donné sa conclusion qu'il n'y avait pas eu de violation de l'al. 2d), le juge Brownridge n'a pas cru nécessaire d'étudier l'article premier de la Charte, bien qu'il ait souligné qu'en tout état de cause il souscrivait à l'avis du juge Sirois sur ce point.
V
L'alinéa 2d) de la Charte et The Dairy Workers (Maintenance of Operations) Act
27. Dans le Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313 (ci‑après le Renvoi relatif aux relations de travail en Alberta), dont les motifs sont prononcés en même temps que le présent arrêt, j'ai interprété la liberté d'association garantie par l'al. 2d) de la Charte comme comprenant la protection de la liberté de négocier collectivement et de faire la grève. Dans la présente affaire, The Dairy Workers (Maintenance of Operations) Act abolit la liberté de grève de certains travailleurs. Elle oblige ces derniers à "reprendr[e] leurs fonctions" (al. 3a)); elle proroge l'ancienne convention collective (art. 6), elle interdit aux employés de participer à un arrêt de travail pendant la durée de cette prorogation (al. 7c)), et elle impose le recours à l'arbitrage exécutoire et sans appel si une nouvelle convention collective ou une convention modifiée n'intervient pas entre l'employeur et le syndicat dans les 15 jours suivant l'entrée en vigueur de la Loi (art. 8).
28. Pour les raisons que j'ai exposées dans le Renvoi relatif aux relations de travail en Alberta, j'estime que The Dairy Workers (Maintenance of Operations) Act enfreint l'al. 2d) de la Charte dans la mesure où elle porte atteinte à la liberté des employés en question de se livrer à une grève qui, n'eût été de la Loi, aurait été légale. Il est donc nécessaire de se reporter à l'article premier de la Charte.
VI
L'article premier
29. Les principes généraux qui doivent régir une analyse en vertu de l'article premier sont énoncés dans l'arrêt R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103. L'analyse se déroule en deux étapes qui consistent 1) à établir l'importance de l'objectif qui sous‑tend la loi attaquée, et 2) à déterminer si les moyens employés pour atteindre cet objectif sont proportionnés à celui‑ci. La charge d'établir les éléments constitutifs d'une analyse en vertu de l'article premier incombe à la partie qui cherche à justifier la restriction.
30. On prétend que la loi en cause se justifie par deux buts ou objectifs. En premier lieu, on dit qu'en raison des particularités de l'industrie laitière, la fermeture des installations de traitement nuirait gravement à cette industrie et surtout aux producteurs laitiers. En deuxième lieu, on fait valoir que le lait est un aliment important, une denrée essentielle, et qu'il faut en conséquence assurer aux consommateurs un approvisionnement continu.
31. Dans le Renvoi relatif aux relations de travail en Alberta, j'ai accepté l'argument des "services essentiels" pour justifier la substitution d'un régime convenable d'arbitrage obligatoire à la liberté de grève. Le législateur est autorisé à restreindre la liberté de grève d'employés chaque fois qu'une grève aurait pour effet de priver le public de services essentiels. La raison d'être d'une telle restriction est que les membres du public qui ne participent pas à un processus donné de négociation collective ne devraient pas avoir à subir de préjudice indu lorsque les négociations n'aboutissent pas à un accord. À mon avis, cette même raison d'être s'applique aussi lorsque le préjudice subi par des tiers est de nature économique. Quoique, comme je l'ai souligné dans le Renvoi relatif aux relations de travail en Alberta, le droit de négocier collectivement et, partant, celui de faire la grève, ne mette pas en jeu que des intérêts purement économiques des travailleurs, il ne fait pas de doute que des préoccupations d'ordre économique jouent un rôle important dans un bon nombre de conflits de travail. En fait, il serait étrange que notre société accorde une protection constitutionnelle à la liberté des salariés de recourir à la grève pour promouvoir leurs intérêts économiques et autres, et tienne en même temps à ce que l'état reste inactif et indifférent devant le préjudice économique grave causé à autrui. Exiger que le législateur ferme les yeux sur le préjudice économique qui peut résulter d'arrêts de travail reviendrait à consacrer dans la Constitution un régime particulier de relations de travail. Même si, jusqu'à maintenant, les législateurs canadiens ne semblent pas avoir découvert un autre mode de règlement des conflits de travail qui tienne aussi bien compte des intérêts collectifs des salariés que le mécanisme traditionnel de la grève et du lock‑out, il n'est pas inconcevable qu'un jour on saura mettre au point un régime comportant moins d'effets secondaires préjudiciables. D'ici là, j'estime que les législateurs ont raison de supprimer le droit de grève et de lui substituer un régime d'arbitrage équitable dans les cas où une grève ou un lock‑out serait particulièrement préjudiciable aux intérêts économiques de tierces personnes. Comme le fait remarquer le professeur Adell:
[TRADUCTION] On ne recule pas et on ne doit pas reculer devant la prétention que le droit de grève est sacro‑saint et qu'il ne devrait jamais être restreint. La restriction du droit de grève lorsque son coût social est jugé trop élevé peut fort bien constituer un choix valable de la part du législateur.
(Bernard Adell, "Establishing a Collective Employee Voice in the Workplace: How Can the Obstacles be Lowered?" dans Essays in Labour Relations Law (1986), à la p. 18.)
32. Je ne veux pas laisser entendre par là que n'importe quel préjudice économique subi par un tiers suffira pour justifier la suppression du droit de grève. Dans une économie interdépendante, il est inévitable qu'un arrêt de travail dans un secteur donné aura des conséquences économiques fâcheuses, pour certaines personnes du moins, dans d'autres secteurs. L'objectif proposé pour justifier un texte législatif qui porte atteinte à un droit ou à une liberté garantis par la Charte doit se rapporter à une "préoccupation urgente et réelle" pour que le texte en question soit sauvegardé en vertu de l'article premier: Oakes, précité, à la p. 139. De plus, le troisième élément de l'exigence de proportionnalité posée dans l'arrêt Oakes à l'égard de l'article premier oblige à soupeser l'objectif de la loi en question et les effets préjudiciables des mesures qui limitent la jouissance d'un droit ou d'une liberté garantis par la Charte. Il ressort de ces principes que la question pertinente est donc la suivante: Le préjudice économique que des tiers risquent de subir pendant un arrêt de travail est‑il considérable, immédiat et concentré dans ses effets au point de justifier, dans le cas de ces salariés, la restriction d'une liberté garantie par la Constitution?
33. Appliquons maintenant aux faits du présent pourvoi les principes que je viens d'énoncer. Je tiens à préciser dès le départ que je procède en l'espèce comme s'il s'agissait d'un cas de préjudice causé à des tiers, savoir les producteurs laitiers, plutôt que d'un cas de préjudice subi par l'une des parties au conflit de travail. À mon avis, ce n'est pas parce que l'un des employeurs est une coopérative appartenant, du moins en partie, à des producteurs laitiers qu'il faut adopter une démarche différente. Une coopérative est une entité juridique distincte et il est loisible à ses administrateurs d'adopter en matière de relations de travail une stratégie qui ne traduit pas la volonté de membres individuels. Or, il serait des plus injuste pour les membres individuels de la coopérative, sans parler des producteurs laitiers non membres, que de faire abstraction de la personnalité morale dans le cas d'une société à grand nombre d'actionnaires.
34. Les seuls éléments de preuve dont dispose la Cour sont contenus dans les affidavits produits pour le compte des syndicats intimés et dans les coupures de journaux annexées comme pièces à l'un de ces affidavits. Avec égards pour les opinions contraires exprimées par le juge en chef Bayda et le juge Cameron, je suis incapable de voir pourquoi les coupures de journaux devraient être jugées inadmissibles ou d'aucune utilité dans les circonstances particulières de la présente affaire. Les reportages en question, je le répète, ont été produits pour le compte des intimés, dans le but sans doute de fournir un contexte factuel à l'argument fondé sur la Charte. Les appelants étaient apparemment convaincus que ces reportages constituaient un fondement factuel suffisant pour une justification au sens de l'article premier. Quoi qu'il en soit, le gouvernement de la Saskatchewan n'a présenté aucun autre élément de preuve. D'après ce qui ressort du dossier, ni l'une ni l'autre partie n'a contesté devant le juge en chambre l'admissibilité des coupures de journaux. Sauf dans la mesure où ils se contredisent, ces reportages constituent un fondement probatoire accepté par les deux parties. Il n'est pas nécessaire en l'espèce d'examiner si des coupures de journaux produites en preuve par une partie, auxquelles s'oppose l'autre partie, seraient généralement admissibles aux fins de l'article premier.
35. Les faits suivants qui se dégagent des coupures de journaux ne font l'objet d'aucune contestation:
1. À l'exception seulement d'une laiterie indépendante à Estevan et d'une fromagerie de Co‑op à Swift Current, toutes les laiteries de la Sas‑ katchewan étaient directement touchées par la grève ou le lock‑out.
2. En Saskatchewan, 50 000 vaches laitières sur 800 fermes laitières produisaient quotidiennement 1,3 millions de livres de lait dont la valeur s'élevait à environ 250 000 $.
3. Tous les chauffeurs de camions‑citernes qui font la collecte de lait auprès des producteurs laitiers de la Saskatchewan sont les employés de Co‑op.
4. La collecte de lait auprès des producteurs laitiers s'effectue normalement tous les deux jours. Le lait ne peut pas être entreposé sur la ferme pendant plus de trois jours.
36. Outre leur contenu factuel, les reportages révèlent très clairement l'énormité du gaspillage qui aurait résulté d'une interruption de la collecte et du traitement du lait. Le président de l'organisme de défense des intérêts des producteurs laitiers, la Saskatchewan Milk Producers' Association, a été interviewé par un journaliste:
[TRADUCTION] Dans une interview, York a affirmé que les producteurs laitiers se verraient dans l'obligation de jeter tout leur lait après trois jours si une grève ou un lock‑out touchant les laiteries durait aussi longtemps.
...
"Au bout de trois jours, nous serions obligés de jeter le tout et de repartir à zéro. On ne peut pas simplement vider la moitié d'un réservoir", a‑t‑il dit.
Selon York, même une grève ou un lock‑out qui ne durerait que deux jours pourrait nuire gravement au producteur laitier moyen car, sur 800 producteurs en Saskatchewan, environ 550 ont contracté des emprunts et doivent effectuer des versements mensuels ou annuels élevés.
(Saskatoon Star‑Phoenix, le jeudi 5 avril 1984)
Un autre producteur laitier a été interviewé le jour de l'adoption de la loi ordonnant le retour au travail:
[TRADUCTION] Burney, qui est également un directeur de la Saskatchewan Milk Producers' Association, a soutenu que ni la société ni le syndicat n'ont songé aux producteurs au cours des négociations.
"Les producteurs ont commencé à jeter leur lait dimanche et cela se poursuivra jusqu'à ce que la collecte reprenne demain", de dire Burney.
(Saskatoon Star‑Phoenix, le lundi 9 avril 1984)
37. Ces effets subsisteraient peu importe que l'arrêt de travail soit de courte ou de longue durée. Non seulement les pertes économiques qui risquaient de se produire étaient‑elles considérables au sens absolu, mais elles ne pouvaient pas être réparties sur une grande population—c'étaient les 800 producteurs laitiers de la province qui devraient en supporter tout le poids. Un bon nombre de ces producteurs étaient financièrement vulnérables en raison de leur endettement, comme je l'ai fait remarquer précédemment, et également en raison de leur incapacité d'arrêter la production de lait. À mon avis, le préjudice économique que risquait d'occasionner un arrêt total du travail dans l'industrie du traitement du lait était à ce point immédiat, considérable et concentré dans ses effets qu'il relevait clairement du pouvoir discrétionnaire qu'a le législateur de la Saskatchewan de substituer un régime d'arbitrage juste et efficace à la liberté de grève des employés d'usines de traitement du lait. Je pourrais ajouter que ce qui vient peut‑être aggraver le préjudice économique subi par les producteurs laitiers et ce qui permet de le distinguer d'avec le préjudice économique ordinaire que subit n'importe quel fournisseur d'un producteur qui se trouve sous le coup d'un arrêt de travail est la combinaison de trois facteurs inhabituels: (i) le producteur en l'espèce était le seul débouché pour l'unique produit des fournisseurs; (ii) le produit en question est extrêmement périssable; et (iii) en raison des impératifs de la vache sur le plan biologique, les fournisseurs ne pouvaient pas atténuer leurs pertes en arrêtant la production.
38. Les affidavits des intimés traitent de ce qui serait arrivé s'il y avait eu non pas un lock‑out par l'employeur, mais simplement une grève partielle ou une série de grèves tournantes par les employés. On soutient que l'industrie aurait pu fonctionner alors dans une proportion de 85 pour 100 de son rendement normal et que la collecte du lait auprès des producteurs aurait été effectuée.
39. On fait valoir que le caractère approprié de toute restriction du droit de grève doit être évalué en fonction des effets, non pas du lock‑out décrété par l'employeur, mais du projet de grève partielle. Toutefois, cet argument ne tient pas compte du fait que la législature faisait face à la réalité d'un lock‑out total. Pour les motifs donnés antérieurement, la législature était justifiée, dans ces circonstances, de demander aux parties de soumettre leurs divergences à l'arbitrage exécutoire et d'ordonner leur retour au travail. De plus, cet argument des intimés laisse supposer implicitement que le droit de grève n'a aucun rapport avec la capacité de l'employeur de lock‑outer ses employés. Pour décider du bien‑fondé de cette hypothèse, il faut examiner la manière dont la liberté constitutionnelle de faire la grève interagit avec la réglementation législative des relations du travail.
40. Dans les motifs que j'ai rédigés dans le Renvoi relatif aux relations de travail en Alberta, j'ai indiqué qu'il peut y avoir lieu, dans l'examen de questions constitutionnelles qui ont trait à la grève, de tenir compte de la législation très détaillée en matière de relations de travail qui a été mise au point au cours de plusieurs décennies. Dans le Renvoi relatif aux relations de travail en Alberta, la question était non pas de savoir si des aspects particuliers de cet ensemble législatif normal étaient inconstitutionnels, mais plutôt de savoir quand et dans quelles circonstances ce paradigme législatif pouvait être écarté entièrement dans des secteurs donnés et remplacé par un autre mécanisme. La présente cause a été plaidée d'une manière semblable. Il ne siérait guère que les tribunaux, en abordant cette question, s'aventurent dans une évaluation de la constitutionnalité du paradigme normal des relations de travail qui n'a pas été attaqué directement. Bref, tant que The Trade Union Act, R.S.S. 1978, chap. T‑17, n'aura pas été attaquée directement, cette loi, avec les diverses restrictions qu'elle impose à la capacité des salariés de faire la grève, doit être présumée valide.
41. Suivant The Trade Union Act et les lois analogues des autres ressorts canadiens, le droit de grève reconnu aux salariés par la loi est assujetti au droit compensatoire des employeurs, également reconnu par la loi, de lock‑outer leurs employés pourvu que soient remplies certaines conditions. L'article 34 de The Trade Union Act est ainsi conçu:
[TRADUCTION] 34.—(1) Nonobstant ce que peut prévoir toute convention collective intervenue avant ou, sauf disposition contraire de ladite convention, après, l'entrée en vigueur de la présente loi, lorsque l'une ou l'autre partie à la convention donne ou a donné, conformément au paragraphe 33(4), des avis écrits de son intention de négocier la révision de la convention, les employés visés par la convention et leur employeur peuvent, après l'entrée en vigueur de la présente disposition et après la date d'expiration fixée par la convention, déclencher une grève ou imposer un lock‑out, selon le cas. [C'est moi qui souligne.]
42. Selon la prémisse fondamentale en matière de relations de travail qui se dégage de The Trade Union Act, la menace d'une grève ou d'un lock‑out, avec la possibilité d'une perte désastreuse de revenus aussi bien pour l'employé que pour l'employeur, motive les parties à en venir à un consensus soit avant qu'il n'y ait arrêt de travail, soit dans un délai raisonnable après un tel arrêt. Il ne s'agit pas en l'espèce de savoir si le législateur a établi un équilibre juste ou égal entre les pouvoirs de négociation relatifs des parties. Il suffit de faire remarquer que les droits et obligations énoncés dans The Trade Union Act reflètent un certain équilibre des pouvoirs et que, compte tenu des faits de la présente affaire, il est loisible aux employeurs d'imposer des lock‑out. Puisque le droit général du travail en vigueur dans la province, qui est d'ailleurs incontesté, autorise un employeur à lock‑outer ses employés dans des cas où ces derniers sont en droit de faire la grève, il s'ensuit que l'on doit compter parmi les effets nocifs de l'autorisation d'une grève ceux qui découlent de l'autorisation d'un lock‑out par un employeur. En l'espèce, l'effet a été la fermeture quasi totale des installations de traitement du lait en Saskatchewan.
43. Pour les motifs que je viens d'exposer, je suis convaincu que, compte tenu du caractère unique de l'industrie laitière, l'objectif du législateur d'éviter que les producteurs laitiers ne subissent un préjudice grave constitue un motif suffisant pour justifier la suppression de la liberté de grève des travailleurs d'usines laitières. Il n'est donc pas nécessaire d'étudier le second objectif invoqué par le gouvernement, qui est d'assurer aux consommateurs un approvisionnement continu en une denrée essentielle. En tout état de cause, aucune preuve n'a été produite relativement à la possibilité d'importer du lait des provinces voisines.
44. Le régime d'arbitrage obligatoire établi par The Dairy Workers (Maintenance of Operations) Act satisfait aux critères de proportionnalité applicables à un tel régime, que j'ai décrits dans le Renvoi relatif aux relations de travail en Alberta. La Loi n'est applicable qu'aux travailleurs de l'industrie laitière; elle prévoit le recours à un arbitre neutre; une partie peut en définitive obliger l'autre à aller en arbitrage sans intervention gouvernementale; de plus, la Loi n'apporte aucune restriction à la portée de l'arbitrage. Par conséquent, la restriction apportée à la liberté d'association par The Dairy Workers (Maintenance of Operations) Act est raisonnable.
VII
Conclusion
45. Les questions constitutionnelles reçoivent les réponses suivantes:
1. The Dairy Workers (Maintenance of Operations) Act, S.S. 1983‑84, chap. D‑1.1, ou une partie quelconque de cette loi, constitue‑t‑elle une violation ou une négation de la liberté d'association garantie par l'al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés?
Réponse: Oui. The Dairy Workers (Maintenance of Operations) Act porte atteinte à la liberté d'association garantie par l'al. 2d) de la Charte dans la mesure où elle interdit la cessation collective de la prestation de services.
2. Si The Dairy Workers (Maintenance of Operations) Act, S.S. 1983‑84, chap. D‑1.1, ou une partie quelconque de cette loi, constitue une violation ou une négation de la liberté d'association garantie par l'al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés, la Loi, ou cette partie de la Loi, est‑elle justifiée en vertu de l'article premier de la Charte canadienne des droits et libertés et, par conséquent, compatible avec la Loi constitutionnelle de 1982?
Réponse: Oui. La Loi est justifiée en vertu de l'article premier de la Charte et est, par conséquent, compatible avec la Loi constitutionnelle de 1982.
46. Le pourvoi est accueilli sans adjudication de dépens.
Version française du jugement des juges Beetz, Le Dain et La Forest rendu par
47. Le juge Le Dain—Pour les motifs que j'ai exprimés dans le Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313, je suis d'avis que la liberté d'association garantie par l'al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés n'inclut aucune garantie des droits de négocier collectivement et de faire la grève. Par conséquent, je suis d'avis d'accueillir le pourvoi et de répondre aux questions constitutionnelles de la manière proposée par le juge McIntyre.
Version française des motifs rendus par
48. Le juge McIntyre—J'ai lu les motifs de jugement rédigés en l'espèce par le Juge en chef et par le juge Wilson respectivement. Le Juge en chef a énoncé les faits, les dispositions législatives en cause, les questions soulevées en l'espèce et a résumé de manière adéquate les jugements des tribunaux d'instance inférieure. Malgré tout le respect que j'ai pour le point de vue de mes collègues, je suis arrivé à des conclusions différentes.
49. Pour les motifs que j'ai donnés dans le Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313 (dont les motifs sont prononcés en même temps que le présent arrêt), je suis arrivé à la conclusion que la Charte canadienne des droits et libertés n'accorde pas une protection constitutionnelle au droit de faire la grève. Je suis par conséquent d'avis d'accueillir le pourvoi et, évidemment, il ne m'est pas nécessaire d'examiner l'article premier de la Charte.
50. Je suis d'avis de répondre aux questions constitutionnelles de la manière suivante:
1. The Dairy Workers (Maintenance of Operations) Act, S.S. 1983‑84, chap. D‑1.1, ou une partie quelconque de cette loi, constitue‑t‑elle une violation ou une négation de la liberté d'association garantie par l'al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés?
Réponse: The Dairy Workers (Maintenance of Operations) Act ne viole pas la liberté d'association garantie par l'al. 2d) de la Charte parce que la liberté d'association ne comprend pas le droit de faire la grève.
2. Si The Dairy Workers (Maintenance of Operations) Act, S.S. 1983‑84, chap. D‑1.1, ou une partie quelconque de cette loi, constitue une violation ou une négation de la liberté d'association garantie par l'al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés, la Loi, ou cette partie de la Loi, est‑elle justifiée en vertu de l'article premier de la Charte canadienne des droits et libertés et, par conséquent, compatible avec la Loi constitutionnelle de 1982?
Réponse: Compte tenu de ma réponse à la première question, je n'ai pas à répondre à cette seconde question.
Version française des motifs rendus par
51. Le juge Wilson (dissidente)—Pour les mêmes raisons que donne le juge en chef Dickson, je suis d'accord avec lui pour dire que The Dairy Workers (Maintenance of Operations) Act, S.S. 1983‑84, chap. D‑1.1, viole l'al. 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés. Toutefois, je ne puis convenir que l'article premier de la Charte permet de sauvegarder cette loi.
52. Le gouvernement de la Saskatchewan a énoncé deux objectifs pour justifier la Loi. En premier lieu, on dit qu'en raison de la nature particulière de l'industrie laitière, la fermeture des installations de traitement nuirait gravement à l'industrie et surtout aux producteurs laitiers. En deuxième lieu, le gouvernement fait valoir que le lait est une denrée essentielle et que, pour des raisons de santé, il faut assurer aux consommateurs un approvisionnement continu.
53. Le premier objectif énoncé par le gouvernement est d'empêcher que les producteurs laitiers ne subissent un préjudice financier. Dans le Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313 (dont les motifs sont prononcés en même temps que le présent arrêt), le juge en chef Dickson a conclu que le fait que des employés assuraient des "services essentiels" justifiait la substitution d'un régime adéquat d'arbitrage obligatoire à la liberté de grève. Il a adopté la définition d'un "service essentiel" qui ressort des décisions du Comité de la liberté syndicale du Bureau international du Travail (p. 375). Ces décisions définissent de manière uniforme un service essentiel comme un service «dont l'interruption pourrait mettre en péril la vie, la sécurité ou la santé de la personne dans une partie ou dans la totalité de la population» (La liberté syndicale: Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale du Conseil d'administration du B.I.T., 3e éd., Genève, Bureau international du Travail, 1985). Le Juge en chef paraît maintenant élargir sensiblement cette définition. Il approuve en l'espèce l'abrogation de la liberté de grève lorsque les intérêts économiques d'un groupe particulier sont menacés. Cela a, sur le processus de négociation collective, des répercussions qui vont extrêmement loin étant donné que tout arrêt de travail cause inévitablement un certain préjudice aux intérêts économiques des parties et du public. En fait, l'efficacité de cet outil de négociation en dépend.
54. De nombreuses discussions ont porté, au Canada et ailleurs, sur les circonstances dans lesquelles il convient que le gouvernement modifie le paradigme normal des relations de travail en interdisant la grève. Ce paradigme qui prévaut dans les lois de tous les ressorts canadiens est fondé sur la croyance dans la liberté de négociation entre les employés et les employeurs et dans la grève comme catalyseur indispensable qui permet au système de fonctionner. La libre négociation est prisée parce qu'elle permet aux travailleurs de participer à l'établissement de leurs propres conditions de travail. Il s'agit d'un exercice d'autonomie qui rehausse la dignité du travailleur en tant que personne.
55. Les discussions antérieures portant sur le moment où le gouvernement devrait intervenir pour interdire les grèves ont toujours été axées sur la question de savoir quand valait‑il mieux que le gouvernement intervienne et non sur la question de savoir quand le gouvernement pouvait constitutionnellement le faire. L'alinéa 2d) de la Charte accorde maintenant une protection constitutionnelle à la liberté d'association et je suis d'accord avec le Juge en chef pour dire que la liberté d'association dans le contexte des relations de travail comprend la liberté de négocier collectivement et que la grève, à titre de caractéristique essentielle d'une négociation collective efficace, est également englobée par cette liberté. Toutefois, je ne puis conclure que la prévention d'un préjudice économique pour un secteur particulier constitue en soi un objectif gouvernemental suffisamment important pour justifier l'abrogation de la liberté garantie par l'al. 2d).
56. Je ne doute pas que la réglementation en matière économique est une importante fonction gouvernementale dans la société d'aujourd'hui, mais, si elle doit être accomplie aux dépens de nos libertés fondamentales, elle doit alors, à mon avis, faire suite à une menace grave au bien‑être de l'état ou d'une partie importante de celui‑ci. Le Juge en chef a conclu que c'était le cas dans l'arrêt AFPC c. Canada, [1987] 1 R.C.S. 424 (rendu en même temps que le présent arrêt), où l'objectif avoué du gouvernement était de combattre l'inflation. L'inflation est un problème économique qui touche tous les citoyens du Canada et qui peut, s'il n'est pas contrôlé, déclencher une crise ou un état d'urgence nationale: voir Renvoi: Loi anti‑ inflation, [1976] 2 R.C.S. 373. À mon avis, la preuve soumise en l'espèce n'établit pas que les producteurs laitiers et le public subiront un préjudice économique qui s'inscrit dans cette catégorie.
57. Entre les deux extrêmes que représentent, d'une part, ceux qui pensent que le gouvernement devrait intervenir dans tout conflit de travail qui porte préjudice au public ou à une partie de celui‑ci et, d'autre part, ceux qui sont fermement d'avis que toute ingérence gouvernementale en matière de libre négociation collective constitue une violation intolérable des droits fondamentaux que possèdent, en tant que personnes, les parties au litige (voir le Rapport de l'équipe spécialisée en relations de travail (1968), le rapport Woods aux pp. 143 et 144), il y a ceux qui reconnaissent à contrecoeur que le gouvernement a le droit d'intervenir dans le cas d'arrêts de travail qui constituent une menace à la vie ou à la santé ou qui entraînent la cessation de la prestation de services publics essentiels. Les assemblées législatives au Canada sont souvent intervenues pour empêcher les grèves dans les "services essentiels". Au départ, les services essentiels comprenaient des choses comme les services publics, les transports et les communications, mais les définitions dans les lois ont progressivement évolué de manière à viser les pompiers et la police et plus récemment les médias, les enseignants et certaines catégories de fonctionnaires.
58. Quelle conclusion devons‑nous tirer de cet élargissement progressif du concept des "services essentiels"? Est‑ce là la manière de justifier une intervention gouvernementale accrue dans les conflits de travail, savoir que de plus en plus de biens et services doivent être désignés comme étant "essentiels"? Y a‑t‑il plutôt une autre manière de mesurer l'effet d'un conflit de travail particulier sur le public? Le professeur Arthurs affirme que l'intérêt public dans un conflit ne peut être mesuré de manière purement quantitative; il peut avoir un effet sur le mode de vie de ceux qu'il touche et comporter également des aspects qualitatifs: H. W. Arthurs: "Public Interest Labor Disputes in Canada: A Legislative Perspective" (1967), 17 Buffalo L. Rev. 39, à la p. 48. Le degré d'intérêt public ne peut pas non plus se déduire du fait que le gouvernement est effectivement intervenu parce que chaque intervention gouvernementale serait alors utilisée comme un précédent pour justifier une autre intervention, ce qui entraînerait une [TRADUCTION] "tendance des conflits d'intérêt public à se multiplier" (p. 52). Le professeur Arthurs ne répond pas à cette question épineuse; il semble accepter que la réglementation des relations de travail par le gouvernement est politiquement inévitable: H. W. Arthurs: "Free Collective Bargaining in a Regulated Society" publié dans The Direction of Labour Policy in Canada (McGill University Industrial Relations Centre, 1977), à la p. 110. Il dit qu'on empiétera de plus en plus sur le concept de la libre négociation collective et [TRADUCTION] "nous cesserons de rendre hommage pour la forme à l'idéal parfait de l'autonomie des salariés et du patronat" et [TRADUCTION] "nous reconnaîtrons explicitement la prééminence des valeurs publiques sur les valeurs privées dans le secteur industriel" (p. 112).
59. Il me semble que le problème que soulève cette critique est qu'elle ne reconnaît pas que les intérêts publics et privés ne sont pas en opposition. Ce sont deux genres différents d'intérêts publics qui sont opposés l'un à l'autre: l'intérêt public à ce que les services essentiels soient maintenus et l'intérêt public à ce que les travailleurs soient libres de s'associer et d'agir collectivement. Peu importe que soit fondée ou non la sombre prédiction du professeur Arthurs quant au sort de la négociation collective au Canada abstraction faite de la Charte, l'intérêt public à ce qu'il y ait liberté d'association constitue maintenant une valeur garantie par la Constitution. Toutefois, comme l'exige l'article premier de la Charte, il reste à répondre à la question de savoir quand le processus de négociation collective cause‑t‑il à l'intérêt public à ce que des services soient maintenus un préjudice suffisant pour que sa suspension soit raisonnable et justifiée dans le cadre d'une société libre et démocratique? C'est à dessein que j'ai parlé du maintien de services parce que, à mon avis, on n'a pas établi que l'approvisionnement en lait constitue un "service essentiel" dans le même sens que les hôpitaux, les pompiers, la police, et ainsi de suite, assurent des services essentiels. Il ne s'agit certainement pas d'un service essentiel au sens de la définition adoptée par le Juge en chef en s'inspirant des décisions du Comité de la liberté syndicale du B.I.T. Je suis donc d'avis que la réponse ne se trouve pas dans la désignation d'un nombre accru de services comme étant "essentiels".
60. évidemment, il incombe au gouvernement de justifier la suspension du processus de négociation collective en vertu de l'article premier. Comme il a été souligné dans l'arrêt R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103, à la p. 138:
Lorsqu'une preuve est nécessaire pour établir les éléments constitutifs d'une analyse en vertu de l'article premier, ce qui est généralement le cas, elle doit être forte et persuasive et faire ressortir nettement à la cour les conséquences d'une décision d'imposer ou de ne pas imposer la restriction.
Le gouvernement n'a présenté aucun élément de preuve. La seule preuve dont dispose la Cour a été présentée, par les intimés. Elle est constituée d'affidavits de représentants syndicaux et de certaines coupures de journaux. Le juge en chef Bayda de la Cour d'appel de la Saskatchewan a jugé inadmissibles les coupures de journaux et a affirmé ceci au sujet des affidavits:
[TRADUCTION] ... les affidavits dans l'ensemble n'apportent presque aucune précision concernant la situation des deux sociétés, des producteurs laitiers ou encore des consommateurs qui subiraient tous probablement un préjudice si aucune restriction n'était imposée.
(Re Retail, Wholesale & Department Store Union, Locals 544, 496, 635 and 955 and Government of Saskatchewan (1985), 19 D.L.R. (4th) 609, à la p. 628.)
Il a conclu que la cour n'avait pas suffisamment de données pour être en mesure de procéder à l'évaluation nécessaire pour aboutir à une décision sur le caractère raisonnable ou non de la restriction.
61. Le juge Cameron a convenu avec le juge en chef Bayda que le gouvernement ne s'était pas acquitté de la charge de la preuve qui lui incombait en vertu de l'article premier de la Charte. Il a conclu qu'il n'avait présenté aucun élément de preuve démontrant que l'approvisionnement en lait était un service "essentiel", que les résidents de la Sas‑ katchewan en seraient nécessairement privés s'il survenait un arrêt de travail ou que la [TRADUCTION] "viabilité même de l'industrie laitière dans la province" était en jeu.
62. Voici ce que le juge Cameron a dit au sujet des coupures de journaux (à la p. 649):
[TRADUCTION] Ces renseignements ont été tirés de coupures de journaux qui, comme on pourrait s'y attendre, contiennent un grand nombre d'observations et d'opinions dont certaines sont contradictoires et beaucoup sont imagées, et qui ont toutes été consacrées à la défense du public d'un côté ou de l'autre alors que le conflit était à son apogée. On rapporte qu'un "porte‑parole" a affirmé que s'il survient un arrêt de travail, le lait "coulera en provenance du Manitoba et de l'Alberta comme cela a toujours été le cas"; d'autres auraient dit que les producteurs seraient obligés de "jeter leur lait" par milliers de gallons. Les représentants de la direction ont accusé les syndicats d'adopter "une position complètement irréaliste" compte tenu de la dette de 33 millions de dollars des compagnies, alors que les syndicats ont décrit les négociations comme étant "une farce, une fumisterie", vu particulièrement que les sociétés réalisaient des "profits tombés du ciel". Cela est fréquent dans les journaux et, bien que cela puisse permettre au public, pour ses fins, d'évaluer d'une manière raisonnablement éclairée les événements qui se produisent, cela ne peut, avec égards, constituer le fondement d'une décision judiciaire.
63. Bien que je doute de la justesse de la conclusion du juge en chef Bayda portant que les coupures de journaux étaient entièrement inadmissibles, je partage certainement l'avis du juge Cameron en ce qui concerne leur valeur probante. En fait, c'est à cause de leur faiblesse inhérente à titre de preuve par ouï‑dire que les coupures de journaux ne sont pas admissibles dans les instances civiles ou criminelles en Angleterre ou ici. Toutefois, je reconnais qu'une plus grande latitude est appropriée pour établir les faits législatifs dans les affaires constitutionnelles: voir Re Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714. Toutefois la Cour s'est empressée de souligner dans cet arrêt qu'elle ne parlait que des documents "qui ne sont pas douteux en soi" (p. 723). Avec égards, je crois que c'est précisément le cas en l'espèce et, même si une certaine forme d'irrecevabilité joue contre les intimés parce que ce sont eux qui ont soumis en preuve les coupures de journaux, je ne crois pas que cela puisse avoir un effet sur leur valeur probante par rapport à leur admissibilité.
64. Il est bien évident que les coupures de journaux en l'espèce ne satisfont pas au critère de Wigmore pour qu'on puisse faire exception à la règle du ouï‑dire, savoir 1) la non‑disponibilité des témoins eux‑mêmes pour déposer sous serment et être contre‑interrogés et 2) la véracité probable de leurs déclarations. Ce critère a été expressément adopté par cette Cour dans l'arrêt Ares c. Venner, [1970] R.C.S. 608, à la p. 620. Les personnes dont les déclarations sont citées dans les coupures auraient facilement pu être appelées à témoigner et à être contre‑interrogées à ce sujet. On a plutôt remplacé leurs témoignages par une forme de preuve plus faible, savoir les coupures de journaux. Le Juge en chef cite le président de la Saskatchewan Milk Producers' Association quant au fait que d'énormes quantités de lait devraient être jetées si l'arrêt de travail durait plus de trois jours. Le chiffre de 250 000 $ par jour à titre de pertes que subiraient les producteurs laitiers, que le Juge en chef accepte, est donné par un nommé Gunnar Pedersen, directeur général de la Dairy Producers Co‑operative Ltd. de Regina. Je ne crois pas que leurs déclarations et celles d'autres personnes interviewées satisfont au critère de véracité établi par Wigmore. De toute évidence, elles se sont servies des médias pour tenter de persuader le public et l'assemblée législative de la justesse de leur cause. Leurs déclarations ne servent que leurs propres fins. De plus, elles sont contrebalancées par des extraits qui servent également les propres fins des personnes interviewées pour la partie adverse qui ont nié qu'il y aurait un déversement de cette importance ou qu'on cesserait d'approvisionner en lait les résidents. Selon eux, le lait serait simplement importé des provinces voisines comme cela s'était fait par le passé.
65. Comme lord Reid l'a affirmé dans Attorney‑General v. Times Newspapers Ltd., [1974] A.C. 273, une affaire d'outrage au tribunal, à la p. 300:
[TRADUCTION] Les "masse‑médias" responsables feront de leur mieux pour être justes, mais il y en aura qui tenteront d'influencer le public par des mauvais renseignements ou de manière insouciante ou partiale. Si on amène les gens à croire qu'il est facile de découvrir la vérité, il pourrait en résulter un manque de respect envers les voies de droit et, si l'on permet aux masse‑médias de porter des jugements, les personnes impopulaires et les causes impopulaires s'en porteront très mal.
Je crois que le juge Cameron a très bien résumé la valeur probante des coupures de journaux dans le passage déjà cité de ses motifs.
66. Toutefois, étant donné qu'il y a un point où l'ingérence gouvernementale dans le processus de négociation collective est justifiée, comment la Cour détermine‑t‑elle, en vertu de l'article premier de la Charte, à quel moment ce point a été atteint? Selon moi, le gouvernement doit convaincre la cour au moins que le préjudice que subirait l'industrie laitière par suite de l'arrêt de travail serait sensiblement plus grave que celui qui résulterait dans le cours ordinaire d'un arrêt de travail d'une durée raisonnable. L'industrie et le public acceptent un certain niveau de préjudices et d'inconvénients comme prix à payer pour conserver la liberté de négociation dans le milieu de travail. Par conséquent, ces préjudices et inconvénients ne peuvent constituer la "préoccupation urgente et réelle" qui, selon ce que la Cour a jugé dans l'arrêt Oakes, est nécessaire pour justifier l'intervention du gouvernement. Autrement, tout arrêt de travail engendrerait une "préoccupation urgente et réelle" et l'intervention gouvernementale serait la règle plutôt que l'exception. Il doit y avoir plus que cela.
67. Le Juge en chef laisse entendre que le critère applicable devrait être l'étendue du préjudice économique que subiront vraisemblablement les tiers par suite de l'arrêt de travail et il qualifie les producteurs laitiers de tiers pour les fins de ce critère. Je ne suis pas convaincue que l'on puisse à bon droit considérer les producteurs laitiers comme des tiers à cette fin. Les intimés étaient des employés de Palm Dairies Ltd. et de la Dairy Producers Co‑operative Ltd. La première possédait deux usines et l'autre, neuf. La Dairy Producers Co‑operative Ltd., comme son nom l'indique, était la propriété de producteurs laitiers. Il m'est difficile de voir comment les propriétaires d'une société mêlée à la grève comme partie principale peuvent être considérés comme des tiers innocents pour ce qui est d'évaluer le préjudice subi par ces parties. Le Juge en chef se dit d'avis qu'il est plus facile pour le gouvernement de justifier une intervention destinée à protéger les tiers en vertu de l'article premier qu'une intervention visant à protéger les parties principales. Cela peut être exact comme proposition générale, mais pourquoi le gouvernement devrait‑il être en mesure de justifier plus facilement la protection des propriétaires de la société plutôt que celle de la société elle‑même? J'estime que le problème réside dans la qualification des producteurs laitiers comme étant des tiers.
68. De plus, le Juge en chef laisse entendre que, dans l'évaluation de l'étendue du préjudice subi par les tiers, les questions pertinentes consistent à déterminer la gravité du préjudice subi et la mesure dans laquelle ses effets sont concentrés. À mon avis, on ne peut répondre à ces questions qu'en fonction de la preuve produite en l'espèce. Il n'est pas possible d'y répondre dans l'abstrait. J'estime toutefois qu'elles ne deviennent pertinentes qu'une fois franchi le stade primaire du préjudice qui découle inévitablement de l'arrêt de travail. Le gouvernement doit se retenir d'agir afin de donner au processus une chance de fonctionner. En d'autres termes, il doit faire la distinction entre le degré de préjudice acceptable qui est le prix du système à payer et le degré inacceptable qui se présente lorsque ce prix à payer devient excessif.
69. Comme le juge en chef Bayda l'a souligné, nous n'avons tout simplement pas, en l'espèce, de base factuelle solide qui nous permette de nous prononcer sur la question de savoir si l'intervention du gouvernement était raisonnable ou non. Le gouvernement ne s'est tout simplement pas acquitté de l'obligation que lui impose l'article premier, et n'a donc pas démontré que la violation de la liberté d'association des intimés visée à l'al. 2d) de la Charte était justifiée.
70. Toutefois, même à supposer que j'aie tort sur ce point et que le gouvernement a établi que l'objectif qu'il poursuivait en protégeant les intérêts économiques des producteurs laitiers était suffisamment impérieux pour justifier la suppression du droit de grève des travailleurs, j'estime que le gouvernement n'a pas démontré que les moyens auxquels il a eu recours étaient directement adaptés à cet objectif de manière à assurer que l'on porterait le moins possible atteinte à ce droit. Par la loi qu'il a adoptée, le gouvernement a interdit tout lock‑out ou toute grève. Il a prescrit l'arbitrage obligatoire. À mon avis, le gouvernement ne devrait pas répondre automatiquement par une interdiction totale de faire grève et par l'imposition de l'arbitrage obligatoire. Dans certains cas, une interdiction partielle de faire grève permettra de réaliser l'objectif du gouvernement d'empêcher que ne soit causé un préjudice qui, pour reprendre les termes du Juge en chef, est "considérable, immédiat et concentré" ou qui, selon mes propres termes, "serait sensiblement plus grave que celui qui résulterait dans le cours ordinaire d'un arrêt de travail d'une durée raisonnable." Dans le domaine complexe du préjudice économique, l'"adaptation" est obligatoire quoiqu'elle n'ait pas à être parfaite. Il va de soi qu'il peut y avoir des cas où, pour prévenir un grave préjudice économique, le gouvernement devrait limiter le droit de grève au point de le rendre inefficace. Le cas échéant, le gouvernement pourrait et, en fait, devrait en vertu de la Constitution imposer l'arbitrage obligatoire. En l'espèce, le gouvernement n'a pas démontré qu'il se devait de prescrire une interdiction totale de grève et l'arbitrage obligatoire. Il ressort des affidavits des intimés que ceux‑ci ont considéré qu'ils disposeraient d'une arme efficace s'il leur était permis d'entreprendre une série de grèves tournantes qui permettraient à l'industrie de continuer de fonctionner dans une proportion de 85 pour 100 de son rendement normal. Le gouvernement n'a pas soutenu qu'une telle grève partielle aurait occasionné des coûts inacceptables aux producteurs laitiers. Je ne vois pas pourquoi l'imposition d'un lock‑out total par l'employeur, suite à un projet de grève partielle, devrait dégager le gouvernement de son obligation d'adapter sa réponse législative. Le cas échéant, l'employeur dispose facilement des moyens pour intensifier le préjudice économique causé aux tiers de manière à justifier une interdiction totale dans tous les cas. Il me semble que si le gouvernement de la Saskatchewan avait voulu maintenir l'égalité entre employeur et employés, il aurait pu adapter sa réponse législative en l'espèce en décrétant une interdiction partielle à la fois de faire la grève et d'imposer un lock‑out. Cela lui aurait permis d'atteindre son objectif tout en satisfaisant au critère de proportionnalité énoncé dans l'arrêt Oakes.
71. Le second objectif invoqué par le gouvernement à l'appui de la restriction de la liberté que prévoit l'al. 2d), porte que les travailleurs de l'industrie laitière fournissent un service essentiel, soit la livraison aux consommateurs d'un produit alimentaire important, et que l'arrêt de cette livraison pourrait mettre en danger la santé d'une partie de la population. Aucun élément de preuve n'a été présenté à l'appui de cet argument. Le lait est sans aucun doute un produit alimentaire important, mais il peut exister d'autres produits alimentaires pour le remplacer adéquatement. Nous ne le savons tout simplement pas. En outre, comme le juge Cameron de la Cour d'appel de la Saskatchewan l'a fait remarquer, il n'y aucun élément de preuve démontrant que le lait ne serait pas importé de l'extérieur de la province pour approvisionner les consommateurs de la Saskatchewan: Re Retail, Wholesale & Department Store Union, précité, à la p. 651. Par conséquent, on n'a établi l'existence d'aucune menace à la santé des consommateurs de la Saskatchewan.
72. Je suis d'avis de rejeter le pourvoi avec dépens. Je fais mienne la réponse du Juge en chef à la première question constitutionnelle. Je suis d'avis de répondre par la négative à la seconde question constitutionnelle.
Pourvoi accueilli, le juge Wilson dissidente.
Procureur des appelants: James P. Taylor, Regina.
Procureurs des intimés: Mitchell Taylor Romanow Ching, Saskatoon.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Canada: Roger Tassé, Ottawa.
Procureur de l'intervenant le procureur général de l'Ontario: Archie Campbell, Toronto.
Procureur de l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique: Le ministère du Procureur général, Victoria.
Procureurs de l'intervenant le procureur général de l'Alberta: McLennan Ross, Edmonton.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Manitoba: Tanner Elton, Winnipeg.
