| Ontario English Catholic Teachers' Assn. c. Ontario (Procureur général), 2001 CSC 15 (8 mars 2001)

Ontario English Catholic Teachers’ Assn. c. Ontario (Procureur général), [2001] 1 R.C.S. 470, 2001 CSC 15

Ontario English Catholic Teachers’

Association, Marshall Jarvis, Claire Ross

et Annemarie Ross Appelants

c.

Procureur général de l’Ontario Intimé

et entre

Ontario Public School Boards’

Association, Toronto District School

Board, Fédération des enseignants-enseignantes

des écoles secondaires de l’Ontario,

Fédération des enseignantes et enseignants

de l’élémentaire de l’Ontario,

Joleene Kemp, David Edwards et Robert Churchill Appelants

c.

Procureur général de l’Ontario Intimé

et

Procureur général du Québec,

Procureur général du Manitoba,

Procureur général de la Colombie-Britannique,

Procureur général de l’Alberta,

Ontario Catholic School Trustees’ Association,

Association franco-ontarienne des conseils

scolaires catholiques, Association des conseillers(ères)

des écoles publiques de l’Ontario, Alberta Catholic

School Trustees’ Association, Board of Lethbridge

Roman Catholic Separate School District No. 9,

Dwayne Berlando, Boards of Education of

the Regina School Division No. 4, Saskatchewan

Rivers School Division No. 119, Swift Current

School Division No. 94, Weyburn School Division No. 97,

Yorkton School Division No. 93, Moose Jaw School

Division No. 1, Saskatoon School Division No. 13,

Estevan School Division No. 95, Public School

Boards’ Association of Alberta, Board of

Trustees of the Edmonton School District No. 7 et

Cathryn Staring Parrish Intervenants

Répertorié : Ontario English Catholic Teachers’ Assn. c. Ontario (Procureur général)

Référence neutre : 2001 CSC 15.

No du greffe : 27363.

2000 : 8 novembre; 2001 : 8 mars.

Présents : Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.

en appel de la cour d’appel de l’ontario

POURVOI contre un jugement de la Cour d’appel de l’Ontario (1999), 44 O.R. (3d) 7, 120 O.A.C. 116, 172 D.L.R. (4th) 193, qui a rejeté les appels des appelants et accueilli l’appel de l’intimé contre un jugement du juge Cumming (1998), 162 D.L.R. (4th) 257, [1998] O.J. No. 2939 (QL), qui avait déclaré la Loi de 1997 sur l’amélioration de la qualité de l’éducation inconstitutionnelle en partie et déclaré la Loi sur l’éducation inopérante en partie. Pourvoi rejeté.

Paul J. J. Cavalluzzo et Fay C. Faraday, pour les appelants Ontario English Catholic Teachers’ Association, Marshall Jarvis, Claire Ross et Annemarie Ross.

Brian A. Kelsey, c.r., Maurice A. Green, Michael A. Hines et Elizabeth J. Shilton, pour les appelants Ontario Public School Boards’ Association, Toronto District School Board, Fédération des enseignants‑enseignantes des écoles secondaires de l’Ontario, Fédération des enseignantes et enseignants de l’Ontario, Joleene Kemp, David Edwards et Robert Churchill.

Janet E. Minor, Robert E. Charney et Michel Y. Hélie, pour l’intimé.

Monique Rousseau, pour l’intervenant le procureur général du Québec.

Eugene B. Szach et Denis Guénette, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.

Timothy Leadem, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.

Robert C. Maybank, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.

Peter D. Lauwers, pour l’intervenante Ontario Catholic School Trustees’ Association.

Paul S. Rouleau, pour les intervenantes l’Association franco‑ontarienne des conseils scolaires catholiques et l’Association des conseillers(ères) des écoles publiques de l’Ontario.

James E. Redmond, c.r., et K. P. Feehan, pour les intervenants Alberta Catholic School Trustees’ Association, Board of Lethbridge Roman Catholic Separate School District No. 9 et Dwayne Berlando.

Robert G. Richards, c.r., pour les intervenants Boards of Education of Regina School Division No. 4, Saskatchewan Rivers School Division No. 119, Swift Current School Division No. 94, Weyburn School Division No. 97, Yorkton School Division No. 93, Moose Jaw School Division No. 1, Saskatoon School Division No. 13, et Estevan School Division No. 95.

Dale Gibson, pour les intervenants Public School Boards’ Association of Alberta, Board of Trustees of the Edmonton School District No. 7 et Cathryn Staring Parrish.

Version française du jugement de la Cour rendu par

1 Le juge Iacobucci — Dans nombre de pays, les questions relatives à l'éducation sont des questions d'ordre public, qui sont tranchées lors de débats démocratiques. Au Canada, nous nous trouvons dans une situation plutôt inhabituelle, où certains droits en matière d'éducation sont constitutionnalisés par l’art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867. Cette situation tient à notre histoire et découle de ce que notre Cour décrit comme « un pacte solennel résultant des négociations qui ont rendu possible la Confédération » : Renvoi relatif au projet de loi 30, An Act to amend the Education Act (Ont.), [1987] 1 R.C.S. 1148, p. 1173, le juge Wilson.

2 Le pourvoi soulève encore une fois la question de la portée et du contenu des droits protégés par l’art. 93 à la suite de l’adoption récente d’une loi par la législature de l’Ontario. Avant d'examiner les questions en litige, il peut être utile de situer la présente affaire dans un contexte plus large.

I. Contexte

A. Contexte général

3 L’article 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 traduit dans les faits le compromis historique auquel le Canada est parvenu en matière d’éducation au Canada. Il confère aux législatures provinciales pleine compétence pour légiférer sur l'éducation, sous réserve des droits des écoles confessionnelles. Les droits en matière d’éducation confessionnelle sont principalement protégés par le par. 93(1), disposition visée par le pourvoi :

93. Dans chaque province et pour chaque province, la législature pourra exclusivement légiférer sur l'éducation, sous réserve et en conformité des dispositions suivantes :

(1) Rien dans cette législation ne devra préjudicier à un droit ou privilège conféré par la loi, lors de l'Union, à quelque classe particulière de personnes dans la province relativement aux écoles confessionnelles;

La Charte canadienne des droits et libertés qui a été rédigée au début des années 80 maintient expressément les droits protégés par l’art. 93. Son article 29 est ainsi libellé :

29. Les dispositions de la présente charte ne portent pas atteinte aux droits ou privilèges garantis en vertu de la Constitution du Canada concernant les écoles séparées et autres écoles confessionnelles.

4 L’article 93 s’applique directement à l’Ontario, à la Nouvelle-Écosse, au Nouveau-Brunswick, à l’Île-du-Prince-Édouard et à la Colombie-Britannique. Toutefois, c’est seulement en Ontario que des droits en matière d’éducation confessionnelle avaient été conférés « par la loi » à l’époque visée, de sorte que les garanties prévues au par. 93(1) n’ont aucune importance en Nouvelle-Écosse, au Nouveau-Brunswick, à l’Île-du-Prince-Édouard et en Colombie-Britannique. Une version modifiée de l’art. 93 s’applique au Manitoba, à la Saskatchewan et à l’Alberta : l’art. 22 de la Loi de 1870 sur le Manitoba, S.C. 1870, ch. 3; l’art. 17 de la Loi sur la Saskatchewan, S.C. 1905, ch. 42, et l’art. 17 de la Loi sur l’Alberta, S.C. 1905, ch. 3. Par suite de récentes modifications constitutionnelles, le Québec et Terre-Neuve ont de nouveaux cadres constitutionnels pour les droits scolaires. Le Québec a complètement retiré la protection des droits en matière d'éducation confessionnelle, en modifiant la Constitution de telle sorte que les par. 93(1) à (4) ne s’y appliquent plus : Modification constitutionnelle de 1997 (Québec), TR/97-141; art. 93A de la Loi constitutionnelle de 1867. Terre-Neuve n’a plus d’écoles confessionnelles, mais elle garantit par contre un enseignement religieux qui ne vise pas une religion en particulier et garantit que les observances religieuses sont autorisées dans les écoles publiques à la demande des parents : Modification constitutionnelle de 1998 (Loi sur Terre-Neuve), TR/98-25.

5 Les droits protégés par l’art. 93, ou par une disposition législative équivalente dans certaines provinces, ont donné lieu à un nombre considérable de litiges tout au long de l’histoire de notre pays, tant au plan interne qu'au plan international tout récemment. Voir, par ex., City of Winnipeg c. Barrett, [1892] A.C. 445 (C.P.); Brophy c. Attorney-General of Manitoba, [1895] A.C. 202 (C.P.); Ottawa Separate Schools Trustees c. Mackell, [1917] A.C. 62 (C.P.); Ottawa Separate Schools Trustees c. Ottawa Corporation, [1917] A.C. 76 (C.P.); Hirsch c. Protestant School Commissioners of Montreal, [1928] A.C. 200 (C.P.); Roman Catholic Separate School Trustees c. The King, [1928] A.C. 363 (C.P.); Procureur général du Québec c. Greater Hull School Board, [1984] 2 R.C.S. 575; Renvoi relatif au projet de loi 30, précité; Grand Montréal, Commission des écoles protestantes c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 377 (« G.M.C.É.P. »); Renvoi relatif à la Loi sur l'instruction publique (Qué.), [1993] 2 R.C.S. 511; Ontario Home Builders’ Association c. Conseil scolaire de la région de York, [1996] 2 R.C.S. 929; Adler c. Ontario, [1996] 3 R.C.S. 609; Public School Boards’ Assn. of Alberta c. Alberta (Procureur général), [2000] 2 R.C.S. 409, 2000 CSC 45, et Waldman c. Canada, 7 IHRR 368 (2000).

B. Le contexte du pourvoi

6 En 1997, le gouvernement de l’Ontario, représenté en l’espèce par le procureur général de l’Ontario intimé, a adopté le projet de loi 160, la Loi de 1997 sur l'amélioration de la qualité de l'éducation, L.O. 1997, ch. 31 (« LAQÉ »). La LAQÉ modifie la Loi sur l’éducation, L.R.O. 1990, ch. E.2, afin de créer un nouveau modèle de gestion et de financement pour tous les conseils scolaires de l’Ontario, y compris les conseils des écoles publiques et les conseils des écoles séparées (confessionnelles). Pour résoudre le problème de l’inégalité de la répartition des ressources entre les conseils scolaires, tant entre les conseils urbains et les conseils ruraux qu’entre les conseils des écoles publiques et les conseils des écoles séparées, la LAQÉ affecte des fonds selon le nombre d’élèves inscrits. Elle retire aussi aux conseils scolaires le pouvoir d’établir des taux d’impôt foncier à des fins éducatives pour le centraliser entre les mains du ministre des Finances. Elle limite en même temps le pouvoir des conseils scolaires de contrôler leurs budgets et leurs dépenses, tout en garantissant le contrôle local des dépenses pour les aspects confessionnels. Enfin, elle autorise le ministre de l’Éducation et de la Formation à prendre temporairement sous son contrôle un conseil scolaire qui a des problèmes financiers, toujours sous réserve de certaines protections, qui seront définies plus loin.

7 Deux contestations de la constitutionnalité de la LAQÉ ont été engagées devant la Cour de l’Ontario (Division générale) et entendues en même temps. L’une a été présentée par des tenants des écoles séparées par l’intermédiaire du groupe d’appelants de l’Ontario English Catholic Teachers’ Association (« appelants OECTA »), l’autre par les tenants des écoles publiques par l’intermédiaire du groupe d’appelants de l’Ontario Public School Boards’ Association (« appelants OPSBA »). L’OECTA représente plus de 30 000 enseignants des écoles séparées dans la province, tandis que l’OPSBA représente plus de 90 conseils des écoles publiques de l’Ontario. Font aussi partie des appelants OPSBA la Fédération des enseignantes-enseignants des écoles secondaires de l'Ontario, qui représente plus de 35 000 enseignants des écoles secondaires publiques de la province, la Fédération des enseignantes et enseignants de l’élémentaire de l’Ontario, qui représente plus de 60 000 enseignants et autres intervenants du monde de l’éducation des écoles élémentaires publiques, et le Toronto District School Board.

8 Les deux groupes d’appelants prétendent que le nouveau modèle de financement et de gestion porte atteinte au par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 parce qu’il entrave le droit au contrôle local de la taxation foncière à des fins éducatives et le droit au contrôle local du financement et de la gestion des écoles qu’ils revendiquent. Les appelants OPSBA font aussi valoir que la LAQÉ porte atteinte à une convention constitutionnelle qui s’est développée en ce domaine, et que la délégation du contrôle de l’établissement des taux de taxe scolaire au ministre des Finances viole les art. 53 et 54 de la Loi constitutionnelle de 1867. Ces articles prescrivent en partie que les projets de loi imposant une taxe doivent émaner de la Chambre des communes et ils sont applicables aux législatures provinciales par l’effet de l’art. 90 de la Loi constitutionnelle de 1867.

9 Le milieu catholique ontarien est apparemment divisé sur la question de la constitutionnalité de la LAQÉ. L’intervenante Ontario Catholic School Trustees’ Association (« OCSTA ») représente 29 conseils d’écoles séparées de langue anglaise dans la province. L’intervenante Association franco-ontarienne des conseils scolaires catholiques représente les syndics d’écoles séparées de langue française. Ces intervenantes appuient toutes deux la position de l’intimé quant à la constitutionnalité de la LAQÉ. Même s’il y a aussi des divergences dans le camp des tenants des écoles publiques sur cette question, le seul intervenant non gouvernemental à appuyer l’intimé est l’Association des conseillers(ères) des écoles publiques de l’Ontario, laquelle représente les syndics des écoles publiques de langue française en Ontario.

10 Les appelants OECTA ont réussi en première instance à établir que les conseils des écoles séparées ont le droit de percevoir un impôt local à des fins éducatives et que la LAQÉ porte atteinte à ce droit. Cette conclusion a toutefois été infirmée en appel. Les demandeurs ont été déboutés à tous autres égards en première instance ainsi que devant la Cour d’appel de l’Ontario.

II. Les dispositions constitutionnelles et législatives pertinentes

11 Le paragraphe 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 ne protège que les droits en matière d’éducation confessionnelle prévus par la loi en 1867. En Ontario, ces droits étaient principalement conférés par l’Acte pour réintégrer les catholiques romains du Haut-Canada dans l’exercice de certains droits concernant les écoles séparées, S. Prov. C. 1863, 26 Vict., ch. 5 (« Loi Scott »), dernière loi concernant les écoles séparées adoptée en Ontario avant la Confédération, et par la loi intitulée An Act respecting Common Schools in Upper Canada, C.S.U.C. 1859, ch. 64 (« Common Schools Act »). L’article 7 de la Loi Scott habilitait les syndics des écoles séparées à imposer des taxes à leurs tenants et leur conférait les mêmes pouvoirs que ceux des syndics des écoles publiques :

7. Les syndics des écoles séparées, constitués en corporation en vertu de cet acte, auront les mêmes pouvoirs d’imposer, de prélever et de percevoir des taxes d’école ou souscriptions sur les personnes qui enverront leurs enfants aux écoles séparées ou qui souscriront pour leur soutien, et tous les autres pouvoirs à l’égard de ces écoles séparées, que les syndics des écoles communes ont et possèdent en vertu des dispositions de l’acte concernant les écoles communes.

L’article 20 donnait aux écoles séparées le droit de recevoir une partie des subventions scolaires provinciales :

20. Chaque école séparée aura droit à une part du fonds octroyé annuellement par la législature de cette province pour le soutien des écoles communes, et aura aussi droit à une part dans tous les autres octrois publics, placements et allocations votés ou qui le seront à l’avenir pour les fins d’écoles communes par la province ou les autorités municipales, selon la moyenne du nombre des élèves fréquentant telle école les douze mois précédents, ou pendant le nombre de mois écoulés depuis l’établissement d’une nouvelle école séparée, telle que comparée avec la moyenne du nombre total d’élèves fréquentant les écoles dans la même cité, ville, village ou township.

L’article 26 assujettissait les écoles séparées à la réglementation provinciale :

26. Les écoles catholiques romaines séparées (ainsi que leurs registres) seront sujettes à telle inspection qui pourra de temps à autres être ordonnée par le surintendant en chef de l’éducation, et seront aussi soumises aux règlements qui pourront être imposés de temps à autre par le conseil de l’instruction publique du Haut-Canada.

Les dispositions pertinentes de la Common Schools Act prévoyaient que les conseils scolaires et les administrations municipales avaient le pouvoir, et même l’obligation, de prélever des sommes à des fins éducatives au moyen d’un impôt local à l’époque de la Confédération : par. 27(10) et 79(12) et art. 123 et 124. Les syndics disposaient aussi d’un important pouvoir de gestion du système d’éducation local : art. 27 et 79. Toutefois, la Common Schools Act établissait aussi deux autorités scolaires centrales ainsi que leurs pouvoirs respectifs : le surintendant en chef de l’éducation du Haut-Canada (art. 103 à 113) et le conseil de l’instruction publique du Haut-Canada (art. 114 à 125). Les dispositions de la Common Schools Act seront examinées de façon plus détaillée ci‑après.

12 Les modifications apportées à la Loi sur l’éducation de l’Ontario par la LAQÉ sont vastes et complexes. Je ne mentionnerai que les dispositions qui sont nécessaires à la compréhension des points essentiels du pourvoi. La partie IX de la nouvelle Loi sur l’éducation est intitulée « Finances » et elle contient la plupart des dispositions attaquées. Le nouveau modèle de financement prévoit cinq sources de recettes pour les conseils scolaires (voir Brian A. Kelsey, An Educator’s Guide to Funding and Governance (1999), p. 118) :

[traduction]

(i) recettes de l’impôt foncier résidentiel prélevé sur les tenants de leurs écoles;

(ii) recettes de l’impôt foncier commercial partagées entre conseils voisins en fonction du taux d'inscription scolaire;

(iii) subventions provinciales, qui compensent les disparités de recettes entre les divers conseils;

(iv) frais d’assistance pédagogique; et

(v) autres sources, comme les droits de scolarité exigés des non-résidents, et la location ou la vente de biens excédentaires.

13 En ce qui a trait aux impôts scolaires, l’art. 257.106 de la nouvelle Loi sur l’éducation déclare inopérant le pouvoir dont disposaient auparavant tous les conseils scolaires de la province de prélever des recettes au moyen d’un impôt local. En vertu de l’art. 257.7, les municipalités prélèvent et perçoivent encore les impôts scolaires au taux prescrit. Toutefois, en vertu de l’al. 257.12(1)b), le ministre des Finances peut maintenant, par règlement, « prescrire le taux des impôts scolaires à prélever pour l'application de l'article 257.7 ». Le taux prescrit peut varier entre les diverses municipalités et à l’égard des divers biens dans une municipalité : voir par. 257.12(3) à (5). Les contribuables résidentiels continuent à désigner le système, public ou séparé, auquel ils veulent que leurs impôts scolaires soient affectés, ce qui signifie que l’assiette fiscale confessionnelle n’a pas été modifiée par la LAQÉ.

14 En ce qui a trait aux subventions à des fins éducatives, en vertu du par. 234(1) de la nouvelle Loi sur l’éducation, le lieutenant‑gouverneur en conseil « peut, par règlement, régir l'octroi de subventions à des fins éducatives sur les crédits votés par la Législature ». Les paragraphes 234(2) et (3), et c’est un élément d'une importance particulière sur le plan constitutionnel, limitent l’exercice de ce pouvoir. Ces dispositions sont ainsi libellées :

234. . . .

(2) Les règlements pris en application du paragraphe (1) font en sorte que les lois et règlements régissant le financement de l'éducation s'appliquent de façon équitable et non discriminatoire :

a) entre les conseils publics de langue anglaise et les conseils catholiques de langue anglaise;

b) entre les conseils scolaires de district publics de langue française et les conseils scolaires de district séparés de langue française.

(3) Les règlements pris en application du paragraphe (1) font en sorte que les lois et règlements régissant le financement de l'éducation s'appliquent de façon à respecter les droits que confère l'article 23 de la Charte canadienne des droits et libertés.

15 Il y a lieu de rappeler que l’art. 23 de la Charte protège les droits à l’instruction dans la langue de la minorité. Voir Mahe c. Alberta, [1990] 1 R.C.S. 342; Renvoi relatif à la Loi sur les écoles publiques (Man.), art. 79(3), (4) et (7), [1993] 1 R.C.S. 839; et Arsenault‑Cameron c. Île-du-Prince-Édouard, [2000] 1 R.C.S. 3, 2000 CSC 1. Les appelantes n’ont soulevé aucun argument à l’égard des garanties prévues à l’art. 23, ni laissé entendre que la LAQÉ porte atteinte à l’art. 23. Par conséquent, le pourvoi ne porte que sur les droits confessionnels protégés par le par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867, et aucun élément du présent pourvoi ne vise les droits garantis par l’art. 23.

16 Les garanties prévues aux par. 234(2) et (3) ne s’appliquent pas uniquement aux subventions octroyées en vertu du par. 234(1), mais aussi aux recettes que peuvent obtenir les conseils scolaires des impôts prélevés sous le régime de la section B de la partie IX de la Loi sur l’éducation (« impôts scolaires ») et des redevances d'aménagement scolaires imposées sous le régime de la section E de la partie IX de la Loi sur l’éducation (« redevances d'aménagement scolaires ») : par. 234(14). De plus, l’art. 257.107 prescrit la constitution d’un comité, dont le rapport doit être présenté au plus tard le 31 décembre 2003, chargé d'examiner « si les lois et règlements qui régissent le financement de l'éducation répondent à la norme énoncée au paragraphe 234 (2) de la Loi sur l'éducation ».

17 Les subventions se divisent en subventions de base, en subventions à des fins particulières et en subventions pour les installations destinées aux élèves. Les subventions de base sont attribuées en fonction du nombre d'élèves inscrits et visent à couvrir le coût de base de la mise en œuvre d’un programme d'éducation pour une année scolaire (voir Kelsey, op. cit., p. 138-140). Le taux de financement par élève est le même pour tous les conseils scolaires, même s’il est plus élevé pour les élèves des écoles secondaires que pour ceux des écoles élémentaires. Les subventions à des fins particulières sont affectées à une vaste gamme de besoins particuliers, y compris l’enseignement aux élèves en difficulté, les besoins en matière d’enseignement des langues, les besoins particuliers des écoles éloignées ou de petite taille, l’enseignement aux adultes, la rémunération des enseignants, le transport, l’administration et la gestion, l’éducation préscolaire et les frais de la dette (voir Kelsey, op. cit., p. 140-151). Les subventions pour les installations destinées aux élèves visent essentiellement à financer les besoins en infrastructure, y compris les coûts de fonctionnement et de réfection des écoles, les nouvelles places d’élèves et le service de la dette d'établissement. Toutes les subventions se rangent sous l'une ou l'autre des rubriques de dépenses liées ou dépenses non liées à la salle de classe. Les fonds destinés à ces dernières peuvent être réaffectés aux dépenses liées à la salle de classe. Toutefois les fonds désignés comme dépenses liées à la salle de classe et certaines subventions à des fins particulières ne peuvent être réaffectés. Le nouveau modèle de financement détermine aussi le financement annuel total qu’un conseil scolaire peut recevoir, établissant ainsi un plafond des dépenses de ce conseil pour l’année.

18 La section D de la partie IX de la nouvelle Loi sur l'éducation prévoit le contrôle des affaires financières des conseils par le ministère de l’Éducation et de la Formation. En vertu du par. 257.30(1), le ministre de l’Éducation et de la Formation peut ordonner la tenue d'une enquête sur les affaires financières d'un conseil si, selon le cas : a) celui-ci a un déficit pour un exercice donné; b) il n'a pas, à leur échéance, remboursé certains instruments ou débentures, ou n'a pas versé les intérêts sur eux; c) il n'a pas, à son échéance, acquitté une autre dette en raison de difficultés financières; d) « le ministre n'est pas sûr que le conseil puisse faire face à ses obligations financières ». L'enquêteur remet un rapport au ministre (par. 257.30(5)), mais il « ne peut recommander d'investir le ministère du contrôle de l'administration des affaires du conseil que si son enquête révèle des preuves d'un manquement effectif ou probable à des obligations financières, d'un déficit effectif ou probable ou d'une mauvaise gestion financière grave » (par. 257.30(6)). À la suite de l'examen du rapport de l'enquêteur, le ministre peut « donner au conseil les directives qu'il estime souhaitables en ce qui concerne ses affaires financières » ou conseiller au lieutenant‑gouverneur en conseil d'investir le Ministère du contrôle de l'administration des affaires financières du conseil : art. 257.31. Si le lieutenant‑gouverneur en conseil donne suite à cette recommandation, le ministre assume le plein contrôle du conseil : art. 257.33 à 257.49.

19 Ce pouvoir est aussi assujetti à d’importantes restrictions. En particulier, le ministre ne peut intervenir dans les aspects suivants : « a) les aspects confessionnels des conseils catholiques; b) les aspects confessionnels des conseils d'écoles séparées protestantes; ou c) les aspects linguistiques ou culturels des conseils scolaires de district de langue française » : art. 257.52. Même si le gouvernement a tenté de soustraire au contrôle judiciaire l’exercice des pouvoirs conférés au ministre sous le régime de la section D en adoptant une clause privative (art. 257.40), une exception est prévue au par. 257.40(5) pour la révision des décisions ayant une incidence sur les garanties de l’art. 257.52. Une autre restriction de l’exercice de ces pouvoirs est prévue à l’art. 257.50, lequel prescrit au lieutenant‑gouverneur en conseil de révoquer le contrôle d’un conseil par le ministre « s'il est d'avis qu'il n'est plus nécessaire d'administrer les affaires du conseil en vertu de la [section D] » ou si le conseil n'a plus de déficit.

III. Décisions antérieures

A. Cour de l’Ontario (Division générale) (1998), 162 D.L.R. (4th) 257

20 Dans des motifs approfondis et lucides, le juge Cumming a conclu que la LAQÉ ne porte pas atteinte au droit de gestion et de contrôle des écoles séparées. Même s’il a jugé que [traduction] « le droit de gestion et de contrôle est inhérent au droit à un système scolaire séparé » (p. 283), il a aussi noté que la Loi Scott impose des limites à la gestion indépendante des écoles séparées, principalement en les assujettissant à la réglementation imposée par une autorité scolaire centrale. De plus, le par. 93(1) protège surtout les droits confessionnels. Le juge Cumming a donc conclu ce qui suit, à la p. 286 :

[traduction] . . . il n’y a par ailleurs aucun élément de preuve de quelque atteinte à un droit confessionnel en raison des restrictions aux pouvoirs de gestion imposées par le projet de loi 160 [. . .] Les éléments normatifs du nouveau modèle de financement orienteront considérablement les dépenses du conseil. Il n’y a toutefois rien qui montre que les conseils catholiques ne pourront pas tenir compte des questions confessionnelles dans tous les aspects de leurs opérations, comme le recrutement d’enseignants, les programmes d’études, les programmes ainsi que pour les immobilisations. [En italique dans l’original.]

21 En ce qui a trait au droit de taxation, le juge Cumming a conclu que l’art. 7 de la Loi Scott garantissait aux conseils des écoles séparées le droit de prélever des taxes sur les tenants des écoles séparées afin de combler leurs besoins de recettes. Il a conclu que la forme particulière d'une telle imposition importait peu, mais que [traduction] « le droit indépendant de se financer en prélevant des recettes par la taxation des tenants des écoles séparées [. . .] est essentiel pour l’objectif primordial de garantir l’autonomie d’un système d'enseignement confessionnel séparé » (p. 297 (en italique dans l’original)). À son avis, même si elle respecte le droit à un financement proportionnel garanti par l’art. 20 de la Loi Scott, la LAQÉ porte atteinte au droit à un financement indépendant garanti par l’art. 7. Selon le juge Cumming, même si le nouveau modèle de financement peut à l’heure actuelle profiter aux écoles confessionnelles, il est inconstitutionnel parce qu’il [traduction] « transforme la communauté catholique en otage du gouvernement provincial en ce qui a trait à l’ampleur du financement du système des écoles séparées » (p. 298 (en italique dans l’original)). Selon lui, les catholiques de la province ont le droit, protégé par la Constitution, de financer un système scolaire catholique au sein même de leur communauté. Il a donc déclaré que la LAQÉ est inopérante dans la mesure où elle touche à ce droit.

22 Le juge Cumming a rejeté les autres arguments des appelants. Il a conclu que les pouvoirs de contrôle conférés au ministre par la section D de la nouvelle Loi sur l'éducation satisfont aux exigences énoncées dans Ottawa Separate Schools Trustees c. Ottawa Corporation, précité, et dans Re Ottawa Separate Schools (1917), 41 O.L.R. 259 (C.S., Div. app.), puisqu’il existe [traduction] « des normes définies et vérifiables, tant pour l’imposition que pour le retrait d’un décret de contrôle » (p. 306). Il a rejeté l’argument selon lequel les tenants des écoles publiques doivent aussi avoir un droit de taxation, en invoquant le fait que l’art. 93 ne garantit pas [traduction] « l’égalité intégrale » entre les deux systèmes d’éducation. Il était d’accord avec le juge Campbell, dans la décision Ontario Public School Boards’ Assn. c. Ontario (Attorney General) (1997), 151 D.L.R. (4th) 346 (C. Ont. (Div. gén.)), qu’Adler, précité, arrêt-clé sur cette question, [traduction] « est un bouclier pour protéger le système scolaire public contre les attaques fondées sur la Charte [. . .] et non une arme dont pourraient se servir les écoles publiques pour obtenir des droits confessionnels » (p. 309). Le juge Cumming a aussi conclu qu'il n'existe aucune convention constitutionnelle protégeant la forme du système scolaire public en Ontario et que, même s’il en existait une, elle ne pourrait servir à invalider une disposition législative expresse. Il a finalement statué que la LAQÉ ne porte pas atteinte aux art. 53 et 54 de la Loi constitutionnelle de 1867 puisque ces dispositions exigent uniquement que la délégation du pouvoir de taxation soit expresse, condition qui est remplie par la loi en cause.

B. Cour d’appel de l’Ontario (1999), 44 O.R. (3d) 7

23 Dans ses motifs au nom de la Cour d’appel, le juge en chef McMurtry et les juges Brooke, Abella, Goudge et Borins ont rejeté l’appel des appelants, mais accueilli l’appel de l’intimé au sujet du droit des conseils des écoles séparées de prélever des impôts sur leurs tenants. En interprétant les garanties du par. 93(1) selon l’analyse des aspects, comme l’avait fait notre Cour dans G.M.C.É.P., précité, la Cour d’appel a conclu que le [traduction] « droit de taxation est clairement un aspect non confessionnel des écoles confessionnelles [. . .] et qu’il ne remplit pas des fins confessionnelles que ne peuvent remplir d’autres moyens de financement du système séparé » (p. 21). La cour a aussi noté que, par le passé, le droit de taxation n’avait jamais donné aux conseils des écoles séparées plus qu’une autonomie financière limitée. Puisque la LAQÉ prévoit pour les écoles catholiques un financement plus important qu'auparavant, elles ne peuvent prétendre que la loi porte atteinte à leurs droits aux termes de l’art. 93. La cour a donc conclu que le par. 93(1) ne garantit que le financement des écoles confessionnelles, et non un droit pour les conseils des écoles séparées de prélever un impôt sur leurs tenants, et infirmé la décision du juge de première instance sur ce point.

24 La cour a rejeté tous les autres moyens d’appel. Elle a conclu à l’inexistence d’un droit indépendant de gestion et de contrôle, puisque [traduction] « en 1867, ni les conseils des écoles publiques ni les conseils des écoles séparées ne jouissaient d’une autonomie illimitée dans leurs décisions en matière de dépenses » (p. 24). Comme le nouveau modèle de financement ne limite le pouvoir de dépenser des conseillers qu’à l’égard de domaines qui ne sont pas du tout confessionnels, la cour a conclu que la LAQÉ ne porte aucunement atteinte aux droits garantis par le par. 93(1). En grande partie pour les raisons exposées par le juge Cumming, la cour a reconnu que les pouvoirs de contrôle conférés au ministre de l’Éducation et de la Formation sous le régime de la section D sont constitutionnels, en soulignant qu’ils sont [traduction] « suffisamment définis et précis » (p. 30) et qu’ils n’ont donc aucun effet préjudiciable. Ayant rejeté la prétention des appelants OECTA au sujet d’un droit de taxation et d’un droit de gestion et de contrôle indépendants, la cour a aussi conclu à l’inexistence de tels droits pour les conseils des écoles publiques. Elle a aussi rejeté l’argument des appelants OPSBA au sujet d’une convention constitutionnelle dans ce domaine, pour les motifs donnés par le juge Cumming.

25 En dernier lieu, la cour a conclu que la délégation au ministre des Finances du pouvoir d’établir des taux d’imposition foncière à des fins éducatives ne porte pas atteinte à l’art. 53 de la Loi constitutionnelle de 1867. À la différence du juge Cumming, la cour a pu tirer profit de l’arrêt rendu par notre Cour dans Succession Eurig (Re), [1998] 2 R.C.S. 565, pour rendre sa décision. Elle a déclaré que, même si l’impôt n’est pas prélevé avant que le ministre n’établisse les taux applicables, il n’en satisfait pas moins à l'exigence énoncée par la majorité dans Eurig, par. 28, à savoir que « tous les projets de loi provinciaux ayant pour objet la création d’une taxe doivent prendre naissance à l’assemblée législative provinciale ». Comme le ministre n’impose pas une taxe ab initio lorsqu’il établit les taux, mais qu’il impose plutôt une taxe autorisée par une loi, la cour a conclu que la LAQÉ respecte les exigences de l’art. 53.

IV. Questions en litige

26 Les questions constitutionnelles suivantes ont été énoncées par notre Cour lorsque l’autorisation de pourvoi a été accordée le 14 octobre 1999 :

1. Est‑ce que les sections B et F de la partie IX et, en particulier, les art. 257.7, 257.12, 257.19 et 257.106 de la Loi sur l’éducation, L.R.O. 1990, ch. E.2, modifiée par la Loi de 1997 sur l’amélioration de la qualité de l’éducation, L.O. 1997, ch. 31, portent atteinte aux droits garantis par le par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867?

2. Est‑ce que les articles 231, 232 et 234 de la Loi sur l’éducation, L.R.O. 1990, ch. E.2, modifiée par la Loi de 1997 sur l’amélioration de la qualité de l’éducation, L.O. 1997, ch. 31, et la formule de financement de l’éducation établie conformément à l’art. 234 de la Loi sur l’éducation et prévue présentement par le Règl. de l’Ont. 287/98 et le Règl. de l’Ont. 214/99 portent atteinte aux droits garantis par le par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867?

3. Est‑ce que la section D de la partie IX de la Loi sur l’éducation, L.R.O. 1990, ch. E.2, modifiée par la Loi de 1997 sur l’amélioration de la qualité de l’éducation, L.O. 1997, ch. 31, porte atteinte aux droits garantis par le par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867?

4. Si la réponse à la question 1, 2 ou 3 est affirmative à l’égard des droits des écoles séparées catholiques, est‑ce que ces dispositions, ou l’une d’entre elles, sont invalides à l’égard des conseils scolaires publics et des contribuables des écoles publiques par l’effet soit de l’art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 soit d’une convention constitutionnelle?

5. Est‑ce que l’alinéa 257.12(1)b) de la Loi sur l’éducation, L.R.O. 1990, ch. E.2, modifiée par la Loi de 1997 sur l’amélioration de la qualité de l’éducation, L.O. 1997, ch. 31, contrevient au préambule, à l’art. 53 ou à l’art. 54 de la Loi constitutionnelle de 1867?

27 Pour répondre à ces questions, je commencerai par un bref survol de la jurisprudence relative aux droits protégés par l’art. 93. J’aborderai ensuite les questions de la gestion et du contrôle financiers, du droit de taxation, des droits des conseils des écoles publiques et de la délégation des pouvoirs de taxation.

V. Analyse

A. La protection de l’art. 93

28 À l’origine, l’art. 93 visait à donner aux provinces pleine compétence en matière d’éducation tout en protégeant l’enseignement religieux de la minorité protestante au Québec et de la minorité catholique à l’extérieur du Québec. Comme le lord chancelier le disait dans Brophy, précité, p. 214, ces communautés minoritaires :

[traduction] tenaient pour essentiel que l’éducation de leurs enfants soit conforme aux dogmes de leur Église et elles estimaient qu’une telle instruction ne pouvait être obtenue dans des écoles publiques destinées à tous les membres de la société, peu importe leurs croyances, mais ne pouvait être dispensée que dans des écoles qui fonctionnaient sous l’influence et la direction des autorités de leur Église.

Les principes fondamentaux, à cette époque comme aujourd’hui, demeurent la liberté religieuse et le traitement équitable. Dans le Renvoi relatif au projet de loi 30, précité, p. 1168-1187, le juge Wilson donne un historique détaillé de l’art. 93 et de la législation pertinente sur l’éducation en vigueur en Ontario avant la Confédération.

29 La pleine compétence en matière d’éducation conférée aux provinces par le passage introductif de l'art. 93 a été interprétée de manière large par les tribunaux : voir, p. ex., City of Winnipeg, p. 456, et Alberta Public Schools, par. 35-37, précités. Mais la pleine compétence n’est pas un pouvoir absolu. Elle doit être exercée dans les limites imposées par les par. 93(1), (3) et (4) de la Loi constitutionnelle de 1867 (le par. 93(2) n’a plus d’importance, puisqu’il ne s’appliquait qu’au Québec et n’est plus applicable en conséquence de l’application de l’art. 93A de la Loi constitutionnelle de 1867). Le lord chancelier a résumé la portée de cette pleine compétence dans Brophy, précité, p. 221-222 :

[traduction] Le pouvoir conféré n’est pas absolu, mais limité. Il ne peut être exercé que « sous réserve et en conformité des dispositions suivantes ». Par conséquent, les paragraphes qui suivent, quelle que soit leur véritable interprétation, définissent les conditions en vertu desquelles seule la législature provinciale peut légiférer en matière d’éducation, et indiquent les limites, ainsi que les exceptions, imposées à son pouvoir exclusif de législation. Son droit de légiférer n’est donc pas, à proprement parler, exclusif, puisque dans le cas visé au paragraphe 3, le Parlement du Canada est autorisé à légiférer sur le même objet.

30 Pour pouvoir invoquer la protection du par. 93(1), les facteurs suivants (énoncés par le juge Chouinard dans Greater Hull, précité, p. 582) doivent être établis :

a) . . . il s’agi[t] d’un droit ou privilège relatif à une école confessionnelle;

b) dont jouissait une classe particulière de personnes;

c) en vertu d’une loi;

d) en vigueur au moment de l’Union[;]

e) et auquel on porte préjudice.

De plus, comme nous le verrons plus loin, le droit auquel il est porté atteinte doit être un droit relatif à l’éducation confessionnelle ou à l'un des aspects non confessionnels nécessaires à la prestation des éléments confessionnels de l’éducation : voir G.M.C.É.P., précité, p. 411.

31 Il est reconnu depuis longtemps que les catholiques en Ontario constituent une « classe particulière de personnes » au sens du par. 93(1) : Ottawa Separate Schools Trustees c. Mackell, précité, p. 69. Pour analyser une demande fondée sur le par. 93(1), il faut au départ déterminer si le droit ou privilège revendiqué était en fait conféré par une loi de la province à la date visée. Même si cette méthode implique l’analyse du droit tel qu’il existait en 1867 (la date visée en Ontario), le système d’éducation d’une province n’est pas figé dans le temps. Dans Ottawa Separate School Trustees c. City of Ottawa (1915), 34 O.L.R. 624 (Div. H.C.), p. 630, le juge en chef Meredith disait que les écoles séparées ne doivent pas être [traduction] « à tout jamais laissées dans le désert éducationnel des textes législatifs en vigueur en 1867 ». Au contraire, [traduction] « les mécanismes peuvent être modifiés et les méthodes d'enseignement changées pour refléter les progrès dans le domaine de l'éducation ». Dans Hirsch, précité, le Conseil privé partage ce point de vue. Le vicomte Cave L.C. écrit, à la p. 215, que l’art. 93

[traduction] ne prétend pas stéréotyper le système d'éducation de la province qui existait à ce moment‑là. Au contraire, il autorise expressément la législature de la province à légiférer en matière d'éducation sous réserve seulement des dispositions de l'article; et je peux difficilement voir comment la législature peut exercer d'une manière efficace le pouvoir qui lui a été conféré si elle n'a pas une grande marge de manœuvre pour s'adapter aux circonstances et besoins nouveaux lorsqu'ils se présentent.

Notre Cour note elle aussi, dans Ontario Home Builders’, précité, par. 73, que le par. 93(1) ne transforme pas les dispositions législatives sur l’éducation confessionnelle en vigueur en 1867 en obligations dignes de Procuste auxquelles notre système d’éducation actuel serait strictement tenu de se conformer.

32 Notre Cour emploie plutôt « une interprétation de l'art. 93 qui tient compte de son but » : voir le Renvoi relatif au projet de loi 30, précité, p. 1175, le juge Wilson. Une telle interprétation donne aux législatures provinciales, dans l’exercice de la pleine compétence que leur confère l’art. 93, la souplesse pour modifier leurs systèmes d’éducation. En même temps, il ressort de la jurisprudence qu’on s’est soigneusement abstenu de recourir à l’interprétation fondée sur l’objet pour étendre la portée originale de l’art. 93. Le juge Beetz, au nom de la majorité de notre Cour dans G.M.C.É.P., précité, p. 401, a rejeté une interprétation du par. 93(1) qui aurait pour effet de « donner une portée indue à cet objet » et par conséquent de transformer le par. 93(1) en « une affirmation générale de la liberté de religion ou de la liberté de conscience ». En circonscrivant l’interprétation fondée sur l’objet, le juge Beetz a conclu que « la loi en vigueur “lors de l'Union” ne suffit pas à elle seule pour déterminer la nature du droit constitutionnel que garantit le par. 93(1) » (p. 402). En d’autres termes, les droits garantis par le par. 93(1) ne reprennent pas littéralement la loi telle qu’elle existait en 1867. C’est l’objet plus vaste des lois alors en vigueur qui continue à être protégé. Par conséquent, il faut voir le par. 93(1) comme une disposition qui protège les aspects confessionnels de l’éducation ainsi que les aspects non confessionnels nécessaires à la prestation des éléments confessionnels. Voici ce que dit le juge Beetz dans G.M.C.É.P., p. 411 :

En d'autres termes, la protection constitutionnelle “relativement aux écoles confessionnelles” comporte aussi bien des éléments confessionnels que des éléments non confessionnels.

Cette méthode est généralement appelée « analyse des aspects ».

33 Le juge en chef Dickson a résumé l’analyse des aspects dans Mahe, précité, p. 382 :

[Le paragraphe 93(1)] protège les aspects confessionnels de l'éducation ainsi que les aspects non confessionnels liés aux garanties confessionnelles existant à l'époque de la Confédération. Cette expression ne fonde pas la protection de pouvoirs exercés relativement à des aspects non confessionnels de l'enseignement sauf dans la mesure nécessaire pour rendre efficaces les garanties confessionnelles. [Soulignement omis.]

L’analyse des aspects n’est pas nouvelle. Elle a été employée par le Conseil privé dès 1917. Dans Ottawa Separate Schools Trustees c. Mackell, précité, p. 71, lord Buckmaster L.C. écrit (au sujet des droits linguistiques, qui n’étaient pas protégés par la Constitution à cette époque) :

[traduction] Les écoles doivent être dirigées conformément aux règlements, et Leurs Seigneuries ne trouvent rien dans la loi qui puisse enlever à l’autorité réglementaire le pouvoir de prescrire la langue dans laquelle doit se donner l’enseignement. Par conséquent, si les syndics des écoles communes étaient tenus de respecter un règlement prescrivant que l’enseignement doit, sous réserve de certaines restrictions, être dispensé soit en anglais, soit en français, les syndics des écoles séparées seraient eux aussi tenus de respecter un règlement de même nature visant leur école, pourvu que celui-ci ne porte pas atteinte à un droit ou privilège protégé en vertu de la Loi de 1867, c.-à-d. un droit ou privilège rattaché à l’enseignement confessionnel. [Je souligne.]

34 Il est évident que les lois sur l’éducation ne portent pas toutes atteinte aux garanties de l’art. 93. Comme l’écrit le juge Chouinard dans Greater Hull, précité, p. 585 :

La confessionnalité s’exerce dans un cadre et si certaines législations qui ne préjudicient pas à un droit ou privilège conféré par la loi lors de l’Union sont concevables, d’autres y porteront préjudice.

Des lois sur l’éducation ont été jugées intra vires dans un certain nombre d’affaires : voir, p. ex., City of Winnipeg, Ottawa Separate Schools Trustees c. Mackell, Renvoi relatif au projet de loi 30, G.M.C.É.P., Renvoi relatif à la Loi sur l'instruction publique (Qué.) et Alberta Public Schools, précités. Les tribunaux veillent depuis longtemps à faire la distinction entre les questions de politique et les questions juridiques. Dans City of Winnipeg, par exemple, lord Macnaghten affirme (à la p. 459) : [traduction] « Leurs Seigneuries ne s'intéressent pas à la politique de la Loi de 1890. » Voir aussi Brophy, p. 226, et Hirsch, p. 216, précités. En revanche, l’art. 93 est absolu dans la protection des droits en matière d’éducation confessionnelle, et des dispositions législatives portant atteinte à ces droits ont été jugées ultra vires : voir, p. ex., Ottawa Separate Schools Trustees c. Ottawa Corporation et Greater Hull, précités.

B. Le droit de gestion et de contrôle financiers qui est revendiqué

35 Pour appliquer ces principes à la présente affaire, il faut d’abord se demander s’il existait, à l’époque de la Confédération, un droit ou privilège conférant aux écoles confessionnelles de l’Ontario le contrôle local sur la taxation ou la gestion et le contrôle financiers. L’article 7 de la Loi Scott donnait aux syndics des écoles séparées « tous les autres pouvoirs à l’égard de ces écoles séparées, que les syndics des écoles communes ont et possèdent en vertu des dispositions de l’acte concernant les écoles communes ». L’article 27 de la Common Schools Act établissait les attributions des syndics dans les arrondissements scolaires de canton et l’art. 79, ceux des syndics dans les villes et les villages.

36 Ces attributions comprenaient le pouvoir ou l’obligation d’acquérir et de posséder des biens (par. 27(3) et 79(4)), [traduction] « de gérer ou d’aliéner ces biens et toutes les sommes ou les recettes pour les besoins des écoles communes » (par. 79(5)), de construire et de réparer les écoles (par. 27(4) et 79(7)), d’engager des enseignants et de fixer leurs salaires (par. 27(8) et 79(8)), d’imposer et de percevoir des taxes foncières à des fins éducatives, ou de demander à l’administration municipale de le faire (par. 27(12) et 79(12)), de permettre à tous les résidents de la localité de cinq à vingt et un ans d’aller à l’école, pourvu qu’ils aient une bonne conduite et que les frais ou droits applicables soient payés en leur nom (par. 27(16) et 79(18)), de visiter les écoles et de veiller au respect des règlements en vigueur (par. 27(17) et 79(16)), de fournir les manuels autorisés par le conseil de l’instruction publique (par. 27(18) et 79(15)), d’établir une bibliothèque et de nommer un bibliothécaire (par. 27(19) et 79(15)), et de rendre compte aux électeurs (par. 27(21) et 79(16)), au surintendant responsable (par. 27(23) et 79(17)) ou à la municipalité (par. 79(11)).

37 Ces attributions étaient toutefois assujetties au pouvoir de réglementation plus large du surintendant en chef de l’éducation du Haut-Canada et du conseil de l’instruction publique du Haut-Canada. L’article 26 de la Loi Scott assujettissait les écoles séparées à l’inspection du surintendant en chef et « aux règlements qui pourront être imposés de temps à autre par le conseil de l’instruction publique du Haut-Canada ». La Common Schools Act a établi à la fois le poste de surintendant en chef et le conseil de l’instruction publique, et précisé leurs attributions. Le surintendant en chef avait le devoir ou pouvoir de répartir la subvention scolaire provinciale annuelle (par. 106(1)), de veiller à ce que les fonds provinciaux soient dépensés judicieusement (par. 106(7)), de nommer les inspecteurs scolaires (par. 106(9)), de recommander les manuels au conseil de l’instruction publique pour approbation (par. 106(10) et (13)), de promouvoir l’établissement de bibliothèques scolaires (par. 106(11)), de diffuser des renseignements sur l’éducation, y compris ceux concernant la conception des écoles (par. 106(12)), et de rendre compte au Gouverneur de l’état des finances scolaires de la province ainsi que de lui [traduction] « recommander les moyens qu’il juge utiles et indiqués pour améliorer les écoles communes et les lois les concernant, et pour promouvoir l’éducation en général » (par. 106(17)). Le conseil de l’instruction publique était composé d’au plus neuf membres nommés par le Gouverneur. Le paragraphe 119(4) de la Common Schools Act conférait au conseil le vaste pouvoir d’établir des règlements [traduction] « relatifs à l’organisation, la gestion et la discipline des écoles communes, la classification des écoles et des enseignants, et l’établissement de bibliothèques scolaires à l’échelle du Haut-Canada ».

38 Ce pouvoir provincial de réglementation est reconnu depuis longtemps par les tribunaux. Le juge en chef Dickson dans Mahe, précité, p. 382-383, dit :

Le transfert des pouvoirs relatifs à la gestion et au contrôle consiste donc en la réglementation d'un aspect non confessionnel de l'enseignement, savoir, la langue de l'enseignement, une forme de réglementation que les tribunaux ont depuis longtemps déclarée valide: voir les arrêts Brophy v. Attorney‑General of Manitoba, [1895] A.C. 202; Ottawa Roman Catholic Separate Schools Trustees v. Mackell, [1917] A.C. 62; et Ottawa Roman Catholic Separate Schools Trustees v. Quebec Bank, [1920] A.C. 230. Je note que c'est aussi la conclusion tirée par la Cour d'appel de l'Ontario dans l'arrêt Reference Re Education Act of Ontario [(1984), 10 D.L.R. (4th) 491]. Cette cour a déclaré en effet que les provinces possèdent [traduction] «un plein pouvoir de réglementation», ajoutant à la p. 538 que [traduction] «pourvu que la mesure législative réglemente l'enseignement et ne menace pas l'existence des écoles séparées ni ne touche à leur caractère confessionnel, elle est valide.» [Souligné dans l’original.]

De même, le pouvoir provincial de réglementation est reconnu par le juge Wilson dans le Renvoi relatif au projet de loi 30, précité, p. 1195, et dans G.M.C.É.P., précité, p. 385-386. Le fait que le pouvoir de réglementation n’ait pas été exercé n’est pas pertinent. C’est le fait qu’il ait existé qui compte et qui a pour conséquence que la province détient aujourd’hui un vaste pouvoir de réglementation. Comme l’écrit le juge Wilson dans ses motifs concordants, dans G.M.C.É.P., à la p. 386 :

Le pouvoir des syndics n'était pas absolu et, bien qu'aucun règlement concernant le programme d'études n'eût en fait été pris en Ontario au moment de l'Union, la province n'en détenait pas moins, de par la loi, ce pouvoir de réglementation prépondérant. [Souligné dans l’original.]

L’interprétation des garanties du par. 93(1) selon l’analyse des aspects permet donc à l’Ontario de gérer son système d’enseignement confessionnel comme il l’entend, pourvu qu’il ne porte pas atteinte à un droit ou privilège confessionnel ou à un droit non confessionnel nécessaire à la prestation des éléments confessionnels de l’enseignement.

39 En l’espèce, il s’agit donc de savoir si la LAQÉ porte atteinte à un droit ou privilège rattaché aux écoles confessionnelles, soit un aspect confessionnel directement, soit un aspect de l’enseignement qui est nécessaire à la prestation des éléments confessionnels protégés. Tout d’abord, pour ce qui est du droit de gestion et de contrôle financiers revendiqué, je suis d’accord avec les juridictions inférieures que la LAQÉ ne porte pas atteinte aux aspects de la gestion et du contrôle financiers qui sont nécessaires à la prestation des éléments confessionnels en matière d’éducation dans la province. Comme la circulaire d’instructions en cause dans Ottawa Separate Schools Trustees c. Mackell, précité, la LAQÉ [traduction] « s’applique impartialement tout autant aux écoles publiques qu’aux écoles séparées [. . .] il n’y a absolument rien qui indique qu’elle visait d’autres applications [. . .] que l’enseignement laïque » (p. 73). Le droit de gestion était expressément réclamé par les syndics des écoles séparées de l’Ontario dans Ottawa Separate Schools Trustees c. Mackell et le Conseil privé a débouté les demandeurs à l’égard des aspects non confessionnels. Lord Buckmaster L.C. a conclu que [traduction] « le droit de gestion doit être assujetti aux règlements régissant le fonctionnement de toutes les écoles » (p. 74).

40 La LAQÉ ne porte pas atteinte aux aspects confessionnels de l’éducation, ni directement, ni indirectement. Les conseils scolaires des écoles catholiques conservent le pouvoir d’engager des enseignants catholiques et des aumôniers, de construire des chapelles et d’adapter les programmes d'études de façon à refléter les valeurs catholiques. La LAQÉ ne touche qu’à des aspects laïques de l’éducation, comme les dimensions des classes, le temps de préparation des enseignants, la rémunération des enseignants et des conseillers scolaires, l’enseignement aux adultes et l’utilisation des ordinateurs en milieu scolaire.

41 L’intimé s’est fondé sur nombre d’opinions d’experts à cet égard, y compris celles de John Sabo, directeur associé, services généraux, et trésorier du Conseil scolaire de district catholique de York, de Patrick Daly, ancien président de l’OCSTA, et de Nancy Naylor, qui représente le ministère de l’Éducation et de la Formation de l’Ontario. Au cours de son contre-interrogatoire, l’un des témoins experts des appelants OECTA, Claire Ross, secrétaire générale de l’OECTA, n’a pas réfuté cette conclusion :

[traduction]

Q. Ils ont donc le pouvoir d’engager des enseignants?

R. Ils peuvent engager en ce qui a trait à l’affectation. Oui.

Q. Et ils peuvent suivre le processus de promotion qu’ils avaient auparavant et choisir l’enseignant qui mérite le plus d’avancement?

R. Oui.

Q. D’accord. Et ils peuvent encore, en vertu du projet de loi 160, élaborer les documents relatifs aux programmes d’études et les adapter pour les nouvelles écoles catholiques?

R. Oui.

Q. Et ils peuvent encore, en vertu de la Loi sur l'éducation elle-même et d’après le modèle de financement, engager des aumôniers s’ils désirent dépenser leur argent de cette façon?

R. Pourvu qu’ils puissent trouver une provision dans le modèle rigide de financement, la réponse est oui.

42 L’intervenante OCSTA, qui représente les conseils des écoles catholiques de langue anglaise en Ontario, reconnaît que la LAQÉ ne porte pas atteinte aux aspects confessionnels de l’éducation. Dans les observations écrites que l’OCSTA a présentées à notre Cour, elle déclare :

[traduction] L’OCSTA engagerait une contestation fondée sur la confessionnalité si, par exemple, le modèle de financement comportait des dispositions empêchant les conseils des écoles séparées de prendre les décisions en matière de dépenses qui sont nécessaires pour assurer leur caractère confessionnel, comme les décisions relatives à l’embauche, à l’adaptation de programmes d’études laïques, à la création de cours confessionnels, à la prestation d’enseignement religieux ou à l’établissement d’écoles dans des endroits accessibles aux contribuables. Ce sont là des éléments qui sont tous traditionnellement considérés comme situés au cœur des droits confessionnels catholiques, sans qu’il s’agisse là d’une liste exhaustive.

. . .

Il n’y a rien dans le projet de loi 160 qui porte atteinte au droit des conseils catholiques de gérer et de contrôler leurs écoles, comme l’exige la Loi Scott avec ses nombreuses allusions à la gestion.

43 Comme les juridictions inférieures, je souscris à cette conclusion. La LAQÉ ne touche que les aspects laïques de l’éducation et ne porte pas atteinte aux aspects confessionnels de l’éducation ni à aucun aspect non confessionnel nécessaire à la prestation des éléments confessionnels protégés. Sous ce rapport, elle est constitutionnelle. Le juge en chef Meredith de la Haute Cour de justice, Division des plaids communs, dit dans Ottawa Separate School Trustees c. City of Ottawa, précité, p. 630, [traduction] « les méthodes d'enseignement et les mécanismes peuvent et doivent changer, mais la séparation et l’égalité des droits des écoles publiques doivent demeurer tant que dureront les écoles publiques provinciales ». La LAQÉ apporte des changements à la gestion et au contrôle financiers des écoles séparées en Ontario, mais elle traite tous les conseils scolaires de la même façon et conserve les aspects confessionnels des écoles séparées.

44 Je conclus aussi à la constitutionnalité des dispositions de la section D qui, dans certaines conditions, habilitent le ministre de l’Éducation et de la Formation à prendre le contrôle financier d’un conseil scolaire. Des dispositions semblables ont été attaquées avec succès dans Ottawa Separate Schools Trustees c. Ottawa Corporation, précité. Toutefois, la loi jugée ultra vires dans cette affaire habilitait le lieutenant‑gouverneur en conseil à assumer tous les pouvoirs du conseil scolaire pour une période indéfinie. Lord Buckmaster L.C. a annulé la loi en raison de la nature radicale et illimitée de l’atteinte portée aux droits protégés par le par. 93(1) (à la p. 81) :

[traduction] Il ne s’agit pas en l’espèce seulement d’une atteinte à un droit ou privilège, mais d’une disposition qui permet de le retirer complètement et indéfiniment. Leurs Seigneuries ne doutent aucunement que le pouvoir ainsi conféré sera exercé avec sagesse et modération, mais c’est la création du pouvoir et non son exercice qui est visée par l’opposition, et l’opposition ne serait pas retirée même si les pouvoirs conférés n’étaient jamais exercés de quelque façon que ce soit.

45 Le gouvernement de l’Ontario a réagi par l’adoption d’une nouvelle loi, laquelle a été jugée constitutionnelle par la Cour suprême de l’Ontario, Division d’appel, dans Re Ottawa Separate Schools, précité. Le juge en chef Meredith a distingué la nouvelle loi de la loi qui été annulée en se fondant sur les motifs suivants : (1) le contrôle d’un conseil ne pouvait être confié à un organisme provincial que dans certaines circonstances et il devait être rétabli par le ministre de l’Éducation dès que le conseil semblait pouvoir gérer les écoles conformément à la loi; et (2) tout différend quant à la question de savoir si les critères de prise et de fin de contrôle étaient respectés devait être tranché par voie de demande sommaire devant les tribunaux. Il a conclu que ces garanties étaient suffisantes pour répondre aux exigences du par. 93(1).

46 À mon avis, la LAQÉ accorde aux droits confessionnels une meilleure protection que la loi qui a été confirmée dans l’affaire Re Ottawa Separate Schools, précitée. Le paragraphe 257.52(1) de la nouvelle Loi sur l'éducation interdit expressément au ministre d’intervenir dans les aspects confessionnels des conseils scolaires catholiques. Les tribunaux peuvent, en vertu du par. 257.40(5), déterminer s'il y a eu ingérence. Comme nous le verrons plus loin, une province a toute latitude pour traiter les conseils des écoles publiques comme elle l’entend. Le problème constitutionnel qui se pose au sujet de la supervision financière ne porte que sur les conseils des écoles séparées, et uniquement à l’égard de leurs aspects confessionnels. La protection prévue au par. 257.52(1) suffit en elle-même à satisfaire aux exigences du par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867. Contrairement à la situation dans l’affaire Ottawa Separate School Trustees c. City of Ottawa, précité, la LAQÉ ne touche pas à tous les pouvoirs d’un conseil des écoles confessionnelles, mais uniquement aux pouvoirs non confessionnels d’un conseil scolaire. En cas d’intervention du ministre dans les aspects confessionnels d’une école séparée, même si l’intervention découle de l’exercice d’un pouvoir non confessionnel, la partie intéressée peut demander aux tribunaux d’y remédier. Par conséquent, du fait des protections prévues aux par. 257.52(1) et 257.40(5), la section D de la nouvelle Loi sur l'éducation répond aux exigences du par. 93(1).

47 Je note aussi que la supervision provinciale d’un conseil scolaire ne peut être exercée indéfiniment. Le contrôle d’un conseil par le ministre doit être révoqué lorsque le conseil n’a plus de déficit ou que le lieutenant‑gouverneur en conseil est d’avis qu’il devrait reprendre son contrôle (art. 257.50). Même si cette disposition n’est pas strictement nécessaire pour assurer la constitutionnalité des pouvoirs visés par la section D, étant donné la vaste protection conférée par le par. 257.52(1), c’est une autre garantie. Pour toutes ces raisons, je conclus que les prétentions des appelants OECTA au sujet de l’atteinte à un droit de gestion et de contrôle financiers ne sont pas fondées.

C. Le droit de taxation revendiqué

48 Il est incontestable que les conseils des écoles catholiques de l’Ontario avaient en 1867 le droit reconnu par la loi d’imposer des taxes à leurs tenants. L’article 7 de la Loi Scott leur a expressément conféré ce droit. Il prévoyait notamment que les syndics d’écoles séparées « auront les mêmes pouvoirs d’imposer, de prélever et de percevoir des taxes d’école ou souscriptions sur les personnes qui enverront leurs enfants aux écoles séparées ou qui souscriront pour leur soutien ». La réalité politique de l’époque était que l’éducation ne pouvait être financée qu’au moyen de recettes perçues localement, de sorte que tous les conseils scolaires de la province étaient habilités à imposer une taxe à leurs tenants. Comme l’a noté la Cour d’appel, [traduction] « [l]a pleine responsabilité provinciale pour le financement de l’éducation dépassait tout simplement l’expérience des fondateurs de la Confédération » (p. 16). Les fonds perçus localement étaient complétés par des subventions provinciales, mais les recettes perçues par taxation locale constituaient la part dominante du financement de l’éducation dans la province jusqu’à l’adoption de la LAQÉ en 1997.

49 Toutefois, le fait que le droit de taxation ait existé en 1867 ne signifie pas qu’il est automatiquement protégé par le par. 93(1). Le paragraphe 93(1) ne protège les droits ou privilèges que « relativement aux écoles confessionnelles ». Cette condition préliminaire pour pouvoir invoquer les protections du par. 93(1) est la source de l’analyse des aspects, qui a été appliquée de longue date par les tribunaux. Selon l’interprétation fondée sur cette analyse, le par. 93(1) s’applique lorsque le droit en cause est lié à un aspect confessionnel de l’éducation, ou à un aspect non confessionnel nécessaire à la prestation des éléments confessionnels protégés. Je souscris à la conclusion de la Cour d’appel que le pouvoir d’imposer une taxe aux tenants d’une école n’est pas un droit ni un privilège « relativement aux écoles confessionnelles ». Le paragraphe 93(1) protège le droit au financement de l’éducation confessionnelle, mais non les mécanismes particuliers de ce financement. Comme l’a écrit le juge Gonthier dans le Renvoi relatif à la Loi sur l'instruction publique (Qué.), précité, p. 590 :

. . . ce qui compte fondamentalement, c'est d'avoir les moyens financiers, matériels, pour faire fonctionner des commissions scolaires. Le pouvoir de taxation n'est qu'un des moyens possibles pour atteindre ce but. Si l'on y parvient autrement, par exemple par une répartition égale, ou du moins appropriée et équitable, des sources de financement, il est difficile de parler de préjudice.

50 La Loi Scott prévoit deux mécanismes de financement pour les écoles confessionnelles de l’Ontario : la taxation locale (art. 7) et les subventions provinciales (art. 20). La province est généralement libre de modifier comme elle l’entend l’affectation de fonds entre ces sources, pourvu que la source retenue fournisse suffisamment de moyens pour faire fonctionner un système d’enseignement confessionnel équivalant au système d’enseignement public en place. Le principe directeur est l’égalité des chances en matière d’éducation. Il n’est pas nécessaire de statuer sur la constitutionnalité de l’abrogation totale de l’assiette fiscale puisque la LAQÉ ne tente pas de faire cela. Même si elle retire aux conseils scolaires la capacité d’établir le taux à appliquer pour prélever des recettes par un impôt local, elle n’enlève pas le mécanisme de financement fondé sur l’impôt foncier.

51 Les subventions provinciales à des fins éducatives servent depuis longtemps à compléter les recettes obtenues par taxation locale afin d’assurer l’égalité au sein du système d’éducation de l’Ontario. Je souscris aux observations de la Cour d’appel (à la p. 21) que ces subventions étaient nécessaires en raison des contraintes d’ordre pratique auxquelles étaient assujettis les conseils des écoles séparées qui prélevaient des recettes par un impôt local :

[traduction] L’assiette fiscale plus étroite [du système scolaire séparé] et le risque que des contribuables sortent du système ont toujours considérablement limité, en pratique, le pouvoir des conseils des écoles séparées de taxer leurs tenants. Le droit de taxation n’a jamais donné aux conseils scolaires séparés plus qu’une autonomie financière limitée.

52 L’article 20 de la Loi Scott oblige la province à distribuer les subventions sur une base juste et équitable entre les systèmes d’écoles publiques et séparées. Notre Cour a examiné avec soin les protections prévues à l’art. 20 de la Loi Scott, et constitutionnalisées par le par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867, dans le Renvoi relatif au projet de loi 30 et dans Ontario Home Builders’, précités. Dans le Renvoi relatif au projet de loi 30, précité, p. 1195-1196, le juge Wilson écrit :

Il est manifeste que, pour que le droit précité [offrir une éducation confessionnelle de niveau secondaire] ait un sens, il doit s'accompagner d'une affectation de fonds adéquate. Cette Cour a conclu à l'unanimité, dans l'arrêt Procureur général du Québec c. Greater Hull School Board, [1984] 2 R.C.S. 575, que le droit des écoles dissidentes au Québec à une part proportionnée du financement assuré par le gouvernement est un droit garanti par l'art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867. À mon avis, on peut en dire autant du droit des écoles séparées en Ontario. Elles avaient droit au financement proportionnel prévu par l'art. 20 de la loi Scott. Cette conclusion, me semble‑t‑il, est tout à fait conforme à l'objet manifeste de l'art. 93, savoir que l'intérêt de la minorité confessionnelle à ce que ses enfants reçoivent un enseignement séparé mais adéquat soit garanti pour l'avenir.

Dans Ontario Home Builders’, par. 73, notre Cour confirme ce point de vue :

... l’étude de l’historique et de l’objet du par. 93(1) nous permet de découvrir la véritable nature du principe de la proportionnalité, savoir un moyen pour atteindre une fin constitutionnelle — l’égalité des chances en matière d’éducation. De plus, comme je l’ai signalé précédemment, le système global de subventions provinciales en Ontario n’est pas fondé sur la proportionnalité véritable depuis le début du siècle. On s’est en effet écarté de la proportionnalité stricte et formelle parce que celle‑ci avait conduit à une grave inégalité des chances en matière d’éducation. Bien que la notion de proportionnalité que renferme l’art. 20 de la Loi Scott soit un droit constitutionnel consacré au par. 93(1), il ne faut pas perdre de vue l’objet fondamental de cette notion: la création d’un système d’enseignement en vertu duquel les fonds provinciaux sont répartis de manière équitable et sans discrimination entre les écoles communes et les écoles séparées. Telle est la garantie fondamentale offerte par le par. 93(1). Comme l’a dit la Cour (le juge Gonthier) dans le Renvoi relatif à la Loi sur l’instruction publique (Qué.), [1993] 2 R.C.S. 511, à la p. 567:

Lorsque l’on parle d’égalité, il faut l’entendre dans le sens d’équivalence et non dans celui d’identité quantitative stricte, ainsi que l’exprime le juge Chouinard dans Greater Hull, précité, à la p. 591:

Ce qui importe davantage c’est la proportionnalité. Qu’elle soit sur la base de la population totale ou sur la base de la clientèle scolaire, le principe est reconnu d’une répartition équitable et sans discrimination. [Souligné par le juge Gonthier.]

53 La LAQÉ prévoit un système mixte de subventions en Ontario. La taxation locale demeure, mais le ministre des Finances prescrit maintenant le taux des impôts applicable à l’échelle de la province. Les subventions scolaires provinciales servent à faire la péréquation du financement de l’éducation entre les conseils scolaires. Aucun élément de preuve n’indique que ce nouveau modèle de financement porte atteinte au droit des catholiques en Ontario à un financement juste et équitable de leur système scolaire. Comme le souligne Lord Buckmaster L.C. dans Ottawa Separate Schools Trustees c. Ottawa Corporation, précité, p. 81, [traduction] « un empiétement sur un droit ou privilège reconnu par la loi ne signifie pas toujours qu’il a été porté atteinte à ce droit ou privilège ». Il ressort de la preuve que le nouveau modèle de financement profitera au système des écoles séparées en Ontario puisqu’il est conçu de façon à produire un effet de redistribution. De toute évidence, il n’appartient pas à notre Cour de commenter cette décision des pouvoirs publics. Le rôle de notre Cour consiste à déterminer si la loi mettant en œuvre la nouvelle politique de l’éducation en Ontario porte atteinte à l’un ou l’autre des droits confessionnels protégés.

54 Comme l’écrit le juge en chef Meredith, de la Haute Cour de justice, Division des plaids communs, dans Ottawa Separate School Trustees c. City of Ottawa, précité, p. 630 :

[traduction] Le droit et privilège que l’Acte concernant les écoles séparées, dans ses versions successives, confère, depuis l’entrée en vigueur du texte impérial, est un droit à la séparation, à des écoles publiques séparées présentant un caractère semblable à celui des écoles publiques en général et maintenues de manière semblable à celle de ces dernières.

Le nouveau modèle de financement consacré par la LAQÉ traite les écoles séparées et les écoles publiques « de manière semblable ». En fait, toutes les écoles dans la province sont maintenant traitées sur un pied d'égalité en vertu d’une loi uniforme. Le paragraphe 234(2) de la Loi sur l’éducation importe expressément la norme de financement juste et équitable des écoles séparées énoncée par notre Cour dans le Renvoi relatif au projet de loi 30 et Ontario Home Builders’, précités. L’article 257.107 prescrit la constitution en 2003 d’un comité chargé d'examiner s'il est effectivement satisfait aux critères énoncés au par. 234(2). De plus, les parties intéressées peuvent s’adresser aux tribunaux si des éléments de preuve montrent que les garanties prévues au par. 234(2) ne sont pas respectées. En même temps, comme nous l'avons vu avec le droit de gestion et de contrôle financiers revendiqué, la LAQÉ protège le caractère « séparé » des écoles séparées.

55 Le paragraphe 234(3) de la nouvelle Loi sur l’éducation garantit aussi que le financement scolaire en Ontario tiendra compte des droits de la minorité en matière d’éducation protégés par l’art. 23 de la Charte. Dans Mahe, précité, p. 375-376, le juge en chef Dickson, au nom de la Cour, examine le contenu des protections garanties par l’art. 23 et emploie une interprétation fondée sur les aspects semblable à celle qui est appliquée à l’égard des garanties du par. 93(1) :

Le point le plus important à souligner est peut‑être que la création de conseils scolaires complètement séparés n'est pas nécessairement le meilleur moyen d'atteindre l'objectif de l'art. 23. Ce qui est essentiel toutefois pour sa réalisation, c'est que le groupe linguistique minoritaire ait un contrôle sur les aspects de l'éducation qui concernent ou qui touchent sa langue et sa culture. On peut obtenir ce degré de contrôle, dans une large mesure, en garantissant la représentation de la minorité au sein d'un conseil scolaire mixte et en accordant à ses représentants un contrôle exclusif sur tous les aspects de l'éducation de la minorité qui concernent les questions d'ordre linguistique et culturel.

Pour ne donner qu'un seul exemple, le droit de lever des impôts (dont serait assorti l'établissement d'un district scolaire indépendant) n'est pas essentiel, à mon avis, au règlement des questions de sécurité linguistique et culturelle visées par l'art. 23. L'article 23 garantit que les écoles de la minorité recevront des fonds publics, mais il n'est pas nécessaire que ces fonds proviennent d'une assiette fiscale distincte pourvu qu'un financement adéquat soit par ailleurs garanti. On peut faire les mêmes remarques relativement à d'autres caractéristiques de districts scolaires séparés.

...

Lorsqu'il y a diverses façons de répondre aux exigences, les pouvoirs publics peuvent choisir le moyen de remplir leurs obligations.

Le paragraphe 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 offre des garanties de même nature que celles prévues à l’art. 23 de la Charte, mais pour les aspects confessionnels de l’éducation au lieu des aspects linguistiques et culturels. Tant que les écoles séparées sont financées d’une manière juste et équitable en comparaison des écoles du système public, la législation sous-jacente ne porte pas atteinte au par. 93(1).

56 Rien dans la preuve présentée devant notre Cour n'indique que la LAQÉ ne finance pas les écoles séparées de façon juste et équitable. Elle prescrit expressément un traitement juste et équitable en ce qui a trait à la répartition des subventions scolaires provinciales qui servent à assurer la péréquation des fonds compte tenu des recettes obtenues par taxation des biens. La preuve montre que les écoles séparées ont en fait vu leur financement augmenter dans le cadre du nouveau modèle de financement. L’intervenante OCSTA affirme dans son mémoire que le nouveau modèle de financement produit [traduction] « le résultat tant souhaité d’un équitable financement par élève ». La LAQÉ ne porte donc pas atteinte au droit des écoles séparées au financement juste et équitable garanti par le par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 par l’application des art. 7 et 20 de la Loi Scott.

D. Les droits des conseils des écoles publiques

57 Comme les conseils des écoles séparées en Ontario n’ont ni un droit à une taxation indépendante, ni un droit absolu à la gestion et au contrôle indépendants, il est loisible de conclure que les conseils des écoles publiques de la province ne disposent pas non plus de tels droits. Sous réserve de l’art. 93, les conseils des écoles publiques n’ont, à titre d’institutions, aucun statut constitutionnel.

58 Le juge Campbell a bien énoncé le droit à cet égard dans Ontario Public School Boards’ Assn., précité, p. 361 :

[traduction] Les administrations municipales et les institutions municipales à vocation particulière comme les conseils scolaires sont des créatures du gouvernement provincial. Sous réserve des limites constitutionnelles de l’art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867, ces institutions n’ont aucun statut constitutionnel ni aucune autonomie indépendante, tandis que la province a le pouvoir juridique absolu et sans réserve de les traiter comme elle l’entend.

Voir aussi Alberta Public Schools, précité, par. 33-34.

59 Les limites constitutionnelles de l’art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 ne protègent le système d’écoles publiques que de façon très limitée. Comme le déclare la majorité de notre Cour dans Adler, précité, par. 41 :

. . . le système d’écoles publiques fait partie intégrante du régime prévu par l’art. 93. Lorsque la province finance des écoles publiques, elle légifère, pour reprendre les termes du juge Wilson à la p. 1198 du Renvoi relatif au projet de loi 30, «conformément au pouvoir absolu en matière d’éducation que se sont vu accorder les assemblées législatives provinciales dans le cadre du compromis confédéral». Un examen plus approfondi de la façon dont l’art. 93, et plus particulièrement le par. 93(1), s’applique à la province d’Ontario aidera à montrer que le régime d’écoles publiques est implicitement, mais néanmoins clairement, prévu par le texte de cette disposition.

60 La Loi Scott emploie le système d'enseignement non confessionnel, financé par le public, comme référence pour les droits des catholiques en matière d’éducation dans la province. Comme le souligne notre Cour à la majorité dans Adler, précité, par. 43, le préambule de la Loi Scott est clair sur cette question :

CONSIDÉRANT qu’il est juste et opportun de réintégrer les catholiques romains du Haut‑Canada dans l’exercice de certains droits concernant les écoles séparées dont ils jouissaient autrefois, et d’établir une plus grande uniformité entre les lois qui règlent les écoles séparées et celles des écoles communes . . . [Je souligne.]

De même, les art. 7 et 20 de la Loi Scott définissent tous deux les droits et privilèges des écoles séparées en fonction des droits et privilèges des écoles publiques de la province. L’article 120 de la Common Schools Act en fait autant. Le juge Wilson conclut donc, dans le Renvoi relatif au projet de loi 30, précité, p. 1193, que :

La garantie accordée à la minorité catholique en liant les fonds affectés à ses écoles à une proportion des fonds affectés aux écoles communes, reposait sur la certitude que le législateur ne cesserait jamais de financer les écoles communes.

Cette conclusion a encore une fois été appuyée par notre Cour dans Adler, précité, par. 45. Le paragraphe 93(1) garantit aux écoles séparées de l'Ontario le droit à un traitement juste et équitable par rapport à leurs pendants, les écoles publiques, ainsi que le contrôle des aspects confessionnels de leurs programmes d’enseignement et des aspects non confessionnels nécessaires à la prestation des éléments confessionnels.

61 Toutefois, l’art. 93 n’accorde aucune protection constitutionnelle pour la forme du système d’écoles publiques. La Constitution donne au gouvernement provincial plein pouvoir en matière d’éducation dans la province, et il est libre de l'exercer comme il l’entend à l’égard du système d’écoles publiques. Voici ce que dit la majorité dans Adler, précité, par. 48 :

Cependant, une chose doit être claire. La province demeure libre d’exercer, comme elle l’entend, son pouvoir absolu en matière d’éducation, sous réserve des restrictions relatives aux écoles séparées imposées par le par. 93(1).

62 Des conseils d’écoles publiques de l’Alberta ont revendiqué de la même façon une « sphère d’autonomie raisonnable » dans l’affaire Alberta Public Schools, précitée. Notre Cour, à l’unanimité, a rejeté leur demande. Le juge Major conclut, au par. 35, que « les établissements d’enseignement sont malléables et soumis aux réformes législatives ». Il se fonde sur le passage suivant du juge Gonthier dans le Renvoi relatif à la Loi sur l'instruction publique (Qué.), précité, p. 541-542 :

Ce que l'art. 93 de la Constitution garantit [. . .], c'est le droit à la dissidence lui-même, non la forme des structures qui ont permis de l'exercer depuis 1867. Cela signifie, par exemple, que si le droit de dissidence comprend évidemment les moyens et le cadre dans lequel l'exercer, ceux-ci, en eux-mêmes, ne représentent pas des modalités constitutionnellement garanties. Le Constituant a été assez sage pour ne pas figer les structures car celles-ci doivent justement pouvoir être modifiées pour s'adapter aux conditions sociales et économiques variables de la société. D'ailleurs, depuis 1867, les structures ont été modifiées à plusieurs reprises par le législateur, comme nous le verrons.

Même si le juge Gonthier parlait alors des écoles dissidentes, je souscris à l’affirmation du juge Major, dans Alberta Public Schools, que la conclusion est également applicable aux écoles publiques. Le juge Major conclut, au par. 37, que l’acceptation d’un droit d’autonomie raisonnable pour les conseils des écoles publiques est incompatible avec le pouvoir absolu conféré aux provinces en matière d’éducation par le passage introductif de l’art. 93 et y porterait atteinte. J’adopte ce raisonnement dans le présent pourvoi.

63 Je rejette aussi l’argument selon lequel une convention constitutionnelle serait née à l’égard de la forme du système d’enseignement public de l'Ontario. Les appelants OPSBA concèdent à bon droit qu’une telle convention ne pourrait servir à invalider une loi expresse. Dans le Renvoi: Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753 (« Renvoi relatif au rapatriement »), notre Cour à la majorité dit, à la p. 880 :

Les règles conventionnelles de la Constitution présentent une particularité frappante. Contrairement au droit constitutionnel, elles ne sont pas administrées par les tribunaux. Cette situation est notamment due au fait qu’à la différence des règles de common law, les conventions ne sont pas des règles judiciaires. Elles ne s’appuient pas sur des précédents judiciaires, mais sur des précédents établis par les institutions mêmes du gouvernement. Elles ne participent pas non plus des ordres législatifs auxquels les tribunaux ont pour fonction et devoir d’obéir et qu’ils doivent respecter. En outre, les appliquer signifierait imposer des sanctions en bonne et due forme si elles sont violées. Mais le régime juridique dont elles sont distinctes ne prévoit pas de sanctions de la sorte pour leur violation.

Le remède, s’il en est, pour la violation d’une convention constitutionnelle doit plutôt être recherché à l’extérieur des tribunaux (Renvoi relatif au rapatriement, p. 882-883) :

Le remède relève d’autres institutions gouvernementales; en outre, ce n’est pas un remède formel et il peut être administré avec moins de certitude ou de régularité qu’il le serait par un tribunal.

...

Ce conflit entre la convention et le droit qui empêche les tribunaux de faire respecter les conventions, empêche également ces dernières de se cristalliser en règle de droit, à moins que la cristallisation se fasse par l’adoption d’une loi.

C’est parce que la sanction des conventions relève des institutions gouvernementales autres que les tribunaux, tels le gouverneur général, le lieutenant-gouverneur, les chambres du Parlement ou l’opinion publique et, en définitive, l’électorat, qu’on dit généralement qu’elles sont politiques.

64 Le droit à cet égard a été confirmé récemment par notre Cour dans le Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, par. 98 :

Les rôles respectifs des tribunaux et des acteurs politiques, dans l'exécution des obligations constitutionnelles que nous avons décrites, découlent inéluctablement des remarques antérieures. Dans le Renvoi relatif au rapatriement, une distinction a été faite entre le droit de la Constitution, que généralement les tribunaux font respecter, et d'autres règles constitutionnelles, telles les conventions de la Constitution, qui sont susceptibles de sanctions politiques seulement.

65 Les appelants OPSBA demandent néanmoins une déclaration portant qu’il existe une convention constitutionnelle au sujet du droit des conseils scolaires de l'Ontario d’imposer et d’établir des taxes foncières à des fins éducatives, probablement pour pouvoir chercher réparation pour atteinte à cette convention devant le forum approprié. Je ne puis conclure à l'existence d’une telle convention. Les conventions constitutionnelles portent sur les principes du gouvernement responsable et non sur la façon dont est exercé un pouvoir particulier qui relève clairement de la province. Notre Cour a examiné la nature des conventions constitutionnelles dans le Renvoi relatif au rapatriement, précité, p. 878 et 880 :

C’est apparemment Dicey qui, dans la première édition de son ouvrage Law of the Constitution, en 1885, les a baptisées «conventions constitutionnelles», une expression qui est rapidement devenue consacrée (voir W. S. Holdsworth, «The Conventions of the Eighteenth Century Constitution», (1932) 17 Iowa Law Rev. 161). Sous ces termes, Dicey décrit les principes et règles du gouvernement responsable, dont plusieurs ont été cités ci-dessus et qui régissent les relations entre la Couronne, le premier ministre, le cabinet et les deux chambres du Parlement. Ces règles ont été élaborées en Grande-Bretagne au moyen de la coutume et du précédent au cours du dix-neuvième siècle et ont été exportées dans les colonies britanniques qui obtenaient leur autonomie.

. . .

L’objet principal des conventions constitutionnelles est d’assurer que le cadre juridique de la Constitution fonctionnera selon les principes ou valeurs constitutionnelles dominantes de l’époque. Par exemple, la valeur constitutionnelle qui est le pivot des conventions dont on vient de parler et qui se rapportent au gouvernement responsable est le principe démocratique: les pouvoirs de l’État doivent être exercés conformément aux vœux de l’électorat. La valeur ou principe constitutionnel auquel se rattachent les conventions qui régissent les relations entre les membres du Commonwealth est l’indépendance des anciennes colonies britanniques.

De même, dans le Renvoi: Opposition du Québec à une résolution pour modifier la Constitution, [1982] 2 R.C.S. 793, p. 803, notre Cour dit que les « conventions constitutionnelles ont principalement pour but de garantir que le fonctionnement du cadre juridique de la Constitution est conforme à des principes généralement acceptés ». Il n’existe pas de principe généralement accepté au Canada quant à la forme du système d’enseignement public. En fait, c’est plutôt le contraire, car chaque province a un système d'enseignement public qui lui est propre. De plus, le fait qu’une province ait employé pendant longtemps une forme particulière reflète une cohérence dans la politique publique. Cela n’annonce pas la naissance d’un nouveau principe de gouvernement responsable.

66 Même s’il s’agissait d’un type de question susceptible de donner naissance à une convention constitutionnelle, ce qui selon moi n’est pas le cas, rien ne permet de penser qu’une telle convention se soit développée en Ontario. Notre Cour a récemment rejeté un argument de convention constitutionnelle semblable à l’égard de la forme du système d’enseignement public en Alberta dans Alberta Public Schools, précité, par. 38-41. Le juge Major a noté que le système d’enseignement en Alberta a toujours été marqué par « une centralisation importante du contrôle » (par. 40). Il ressort clairement de notre examen des pouvoirs du surintendant en chef de l’éducation du Haut-Canada et du conseil de l’instruction publique du Haut-Canada, que l’Ontario a toujours exercé lui aussi sur son système d’enseignement un contrôle très centralisé. J’adopte la conclusion du juge Major dans Alberta Public Schools, par. 41, que la reconnaissance d’une convention constitutionnelle dans ce domaine serait incompatible avec la pleine compétence en matière d’éducation conférée aux provinces par l’art. 93. Pour tous ces motifs, l’argument fondé sur la convention constitutionnelle n’est pas retenu.

E. Délégation du pouvoir de taxation

67 Les appelants OPSBA font valoir que le pouvoir conféré au ministre des Finances par l’al. 257.12(1)b) de la nouvelle Loi sur l'éducation de prescrire le taux des impôts scolaires applicables aux biens est inconstitutionnel. Ils prétendent plus particulièrement que cette disposition porte atteinte au préambule ainsi qu’aux art. 53 et 54 de la Loi constitutionnelle de 1867, dont les parties pertinentes sont ainsi libellées :

Considérant que les provinces du Canada, de la Nouvelle‑Écosse et du Nouveau‑Brunswick ont exprimé le désir de s’unir en fédération pour former un seul et même dominion sous la Couronne du Royaume‑Uni de Grande‑Bretagne et d’Irlande, avec une constitution semblable dans son principe à celle du Royaume‑Uni . . .

53. Tout projet de loi ayant pour objet l’affectation d’une portion quelconque du revenu public, ou la création de taxes ou d’impôts, devra prendre naissance à la Chambre des communes.

54. Il ne sera pas loisible à la Chambre des communes d’adopter une motion, résolution, adresse ou un projet de loi pour l’affectation d’une partie du revenu public, ou d’une taxe ou d’un impôt, à des fins non préalablement recommandées à la Chambre par un message du gouverneur général pendant la session au cours de laquelle une telle motion, résolution ou adresse ou un tel projet de loi est proposé.

Les articles 53 et 54 s’appliquent aux législatures provinciales par l’effet de l’art. 90 de la Loi constitutionnelle de 1867 :

90. Les dispositions suivantes de la présente loi relatives au Parlement du Canada, à savoir : les dispositions concernant les projets de loi d’affectation des crédits et les projets de lois fiscales, les recommandations portant vote de fonds publics, la sanction des projets de loi, le désaveu des lois et la signification du bon plaisir à l’égard des projets de loi réservés, s’étendront et s’appliqueront aux législatures des différentes provinces, comme si ces dispositions étaient réédictées au présent article et rendues expressément applicables aux provinces et à leurs législatures, en substituant toutefois le lieutenant-gouverneur de la province au gouverneur général, le gouverneur général à la Reine et au secrétaire d’État, un an à deux ans et la province au Canada.

68 Les articles 53 et 54 peuvent être modifiés par le Parlement ou par les législatures provinciales. Comme le juge Pigeon l'a écrit, au nom de la majorité, dans le Renvoi relatif à la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, [1978] 2 R.C.S. 1198, p. 1291, « les art. 53 et 54 ne sont pas des dispositions intangibles de la Constitution; ils tombent clairement dans les catégories de sujets que le Parlement du Canada est autorisé à modifier en vertu de l’art. 91(1) ». Même si les dispositions modificatives de la Constitution ont été changées lors du rapatriement de la Constitution en 1982, les art. 53 et 54 demeurent des dispositions constitutionnalisées. En vertu de l’art. 45 de la Loi constitutionnelle de 1982, la législature de chaque province conserve la compétence discrétionnaire exclusive de modifier la constitution de sa province par voie législative : voir Eurig, précité, par. 35. L’intervenant le procureur général de la Colombie-Britannique souligne que la Colombie-Britannique a retiré l’art. 53 de sa constitution : Constitution Act, R.S.B.C. 1979, ch. 62.

69 Les articles 53 et 54 continuent néanmoins à s’appliquer à la législature de l’Ontario. Les appelants du groupe OPSBA prétendent en outre qu’en déclarant que la Constitution canadienne est une constitution « semblable dans son principe à celle du Royaume‑Uni », le préambule de la Constitution a importé dans le droit canadien le principe « aucune taxation sans représentation ». Ce principe a été établi au Royaume-Uni par le Bill of Rights de 1688 :

[traduction] Qu'une levée d'argent pour la Couronne ou à son usage, sous prétexte de prérogative, sans le consentement du Parlement, pour un temps plus long et d'une manière autre qu'elle est ou sera consentie par le Parlement est illégale.

70 J’accepte que le principe « aucune taxation sans représentation » soit garanti au Canada dans la Constitution. Je conclus toutefois que la LAQÉ satisfait aux conditions de cette garantie. Avant d’expliciter mon raisonnement, je voudrais souligner que l’art. 54 de la Loi constitutionnelle de 1867 n’est pas pertinent en l'espèce. Joan Small décrit correctement la fonction de l’art. 54 dans « Money Bills and the Use of the Royal Recommendation in Canada: Practice versus Principle? » (1995), 27 R.D. Ottawa 33, p. 35-40 :

[traduction] L’article 54 prescrit une recommandation royale pour tout « projet de loi pour l’affectation d’une partie du revenu public, ou d’une taxe ou d’un impôt ».

...

L’article 54 ne vise que la Chambre des communes. Il prévoit que, en fait, une affectation doit d’abord avoir été recommandée au préalable à la Chambre des communes par un message du gouverneur général pendant la session au cours de laquelle le projet de loi est déposé. Il s’agit de l’affectation de l’un ou l’autre des éléments suivants : soit d’une partie du revenu public, soit d’une taxe ou d’un impôt. Cette disposition n’a rien à voir avec le fait d’imposer ou de prélever une taxe ou un impôt.

Ce point de vue est appuyé par le juge Major, dans ses motifs majoritaires dans Eurig, précité, par. 37, où il conclut que « l’art. 54 vise l’affectation des taxes et non leur établissement ». En l'espèce, comme dans Eurig, il s'agit de déterminer si l’imposition d’une taxe est constitutionnelle. Personne ne prétend que le gouvernement de l’Ontario n’a pas satisfait aux exigences de l’art. 54 lorsqu’il a alloué des fonds publics pour les subventions scolaires.

71 À mon avis, le principe démocratique fondamental « aucune taxation sans représentation » est garanti par l’art. 53 de la Loi constitutionnelle de 1867. Comme le dit le juge Major, au nom de la majorité dans Eurig, précité, par. 30 :

En exigeant que tout projet de loi créant une taxe émane de la législature, [l’art. 53] codifie le principe selon lequel il ne peut y avoir de taxation sans représentation. Mon interprétation de l’art. 53 n’a pas pour effet d’interdire au Parlement ou aux législatures de confier à des délégataires prévus par la loi -- tel le lieutenant‑gouverneur en conseil -- un certain pouvoir sur le détail de la taxe et son mécanisme d’application. Au contraire, elle interdit non seulement au Sénat mais également à tout organisme autre que la législature directement élue d’imposer une taxe de son propre chef.

Cette opinion est confirmée dans les motifs rédigés par le juge Gonthier, au nom de la Cour, dans Première nation de Westbank c. British Columbia Hydro and Power Authority, [1999] 3 R.C.S. 134, par. 19 :

. . . la Constitution canadienne (par l’application de l’art. 53 de la Loi constitutionnelle de 1867) exige qu’il n’y ait aucune taxation sans représentation. En d’autres termes, les personnes assujetties à la taxation dans une démocratie ont droit à ce que leurs représentants élus débattent des questions de savoir si cet argent devrait être prélevé et comment il devrait être dépensé.

72 Il ne m'est pas nécessaire de déterminer si le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 protège aussi ce principe puisque l’art. 53 continue de s’appliquer à l’Ontario. La question de savoir s’il est possible d’invoquer le préambule pour importer le principe selon lequel il ne peut y avoir de taxation sans représentation dans les provinces qui ont abrogé l’art. 53 doit être tranchée, de préférence, dans une affaire qui aborde directement cette question.

73 Il s’agit par conséquent de savoir si le principe interdisant la taxation sans représentation est respecté par la LAQÉ. Dans Eurig, précité, les exigences nécessaires pour satisfaire à ce principe n’ont pas été précisées. Voici ce qu'écrit le juge Major, au par. 36 :

La législature de l’Ontario n’a pas délégué au lieutenant‑gouverneur en conseil le pouvoir d’établir une taxe. Par conséquent, la question de savoir s’il avait constitutionnellement le pouvoir de le faire n’a pas à être examinée.

Voir également le par. 39. Dans la LAQÉ, la législature de l’Ontario a délégué le pouvoir de taxation. Je partage l’avis de la Cour d’appel de l’Ontario qu’une taxe n’est pas imposée avant que le taux ne soit fixé. Avec l’assiette fiscale et l’unité de temps, le taux d’imposition est un élément qui permet de déterminer un impôt. En effet, si le taux est établi à zéro, il n’y a pas d’impôt. Voici ce que dit la Cour d’appel, à la p. 41 :

[traduction] . . . un élément, ou une composante, de l’exercice du pouvoir de taxation consiste en l’établissement du montant, ou du taux, de la taxe, non seulement afin de permettre au contribuable de connaître l’étendue de son obligation, mais aussi pour permettre aux autorités fiscales de déterminer la quantité de recettes fiscales qu’elles peuvent s’attendre à prélever.

Voir Executors of Will of Hon. Patrick Burns, deceased c. Minister of National Revenue, [1947] R.C.S. 132, p. 155, le juge Estey (dissident en partie) infirmé en partie [1950] A.C. 213, p. 226, dans lequel le Conseil privé a exprimé son accord avec l’opinion dissidente du juge Estey que [traduction] « sans un taux ou un montant déterminable, il ne peut y avoir d’impôt ».

74 La délégation du pouvoir de taxation est constitutionnelle si elle est faite dans un langage explicite et non ambigu. Le principe directeur est que seule la législature peut imposer une nouvelle taxe ab initio. Mais si la législature autorise expressément et clairement un organisme ou un particulier délégataire à imposer une taxe, les exigences du principe « aucune taxation sans représentation » sont remplies. Dans une telle situation, l’autorité délégataire ne sert pas à imposer une taxe complètement nouvelle, mais uniquement à imposer une taxe qui a déjà été approuvée par la législature. Le principe démocratique est ainsi protégé de deux façons. En premier lieu, la loi qui délègue expressément l’imposition d’une taxe doit être approuvée par la législature. En deuxième lieu, le gouvernement qui adopte la loi opérant délégation demeure en fin de compte responsable devant l’électorat lors de la prochaine élection générale.

75 Cette opinion s'accorde avec la position de la majorité dans Eurig, précité. Voici ce que dit le juge Major, au par. 31-32 :

Dans notre système de gouvernement responsable, le lieutenant-gouverneur en conseil ne peut établir une nouvelle taxe ab initio sans l’autorisation de la législature. Comme l’a dit succinctement le juge Audette dans The King c. National Fish Co., [1931] Ex. C.R. 75, à la p. 83, [traduction] «[l]e gouverneur en conseil n’a pas le pouvoir proprio vigore d’établir des taxes, à moins qu’un tel pouvoir ne lui ait été expressément délégué par une loi. Le pouvoir de taxation appartient exclusivement au Parlement.»

L’objet fondamental de l’art. 53 est de constitutionnaliser le principe qu’un pouvoir de taxation ne peut découler accessoirement d’une mesure législative subordonnée. Ainsi, cette disposition assure la compétence et la responsabilité des parlementaires à l’égard de la taxation.

Le juge Major décrit ensuite cela comme « [l]’exigence constitutionnelle selon laquelle la loi habilitante doit autoriser la taxation de façon claire et non ambiguë » (par. 40). La LAQÉ satisfait à cette exigence, puisque l’al. 257.12(1)b) de la nouvelle Loi sur l'éducation autorise expressément le ministre des Finances à prescrire le taux des impôts scolaires. Lorsque le ministre établit les taux applicables, il ne s’agit pas d’une taxe établie ab initio, mais d’une taxe établie en vertu d’un octroi législatif d’autorité spécifique. De plus, la délégation du pouvoir de déterminer le taux se situe dans un cadre législatif détaillé, qui précise la structure de la taxe, l’assiette fiscale et les principes de son imposition.

76 Comme le souligne le juge Bastarache dans Eurig, précité, par. 55 :

La législature provinciale peut déléguer des pouvoirs de taxation à ses organismes subordonnés, y compris au lieutenant‑gouverneur en conseil (Hodge c. The Queen (1883), 9 App. Cas. 117 (C.P.), aux pp. 131 à 133; Shannon c. Lower Mainland Dairy Products Board, [1938] A.C. 708 (C.P.), à la p. 722; Irving Oil Ltd. c. Secrétaire provincial du Nouveau‑Brunswick, [1980] 1 R.C.S. 787).

Dans Eurig, notre Cour était partagée non sur la question de savoir si cela constituait un exposé exact du droit (puisque la majorité estimait qu’il était prématuré de faire des commentaires sur cette question), mais sur celle de savoir si l’art. 5 de la Loi sur l’administration de la justice de l’Ontario, L.R.O. 1990, ch. A.6, autorisait expressément une délégation du pouvoir de taxation. L’opinion de la majorité et l’opinion concordante du juge Binnie concluaient toutes deux que tel n’était pas le cas, tandis que l’opinion dissidente du juge Bastarache concluait par l’affirmative. En l’espèce, toutefois, la délégation du pouvoir de taxation par la LAQÉ est claire et non ambiguë.

77 Il est établi depuis longtemps en droit que le critère de la constitutionnalité d’une délégation du pouvoir de taxation est l’utilisation d’un libellé clair et non ambigu. Dans Attorney-General c. Wilts United Dairies, Ltd. (1921), 37 L.T.R. 884 (C.A.), p. 885, conf. par (1922), 91 L.J.K.B. 897 (H.L.), le lord juge Scrutton disait ceci :

[traduction] Il est concevable que le Parlement, qui peut adopter une loi obligeant le sujet à payer de l’argent à la Couronne, peut aussi déléguer ses pouvoirs d’imposer de tels paiements à l’exécutif, mais à mon avis, il faut que ce soit en des termes des plus clairs pour que les tribunaux puissent conclure à l’existence d’une délégation aussi inhabituelle. Comme l’a dit le juge en chef Wilde dans Gosling c. Veley, 12 Q.B., p. 407 : « La règle de droit selon laquelle aucune charge pécuniaire ne peut être imposée aux sujets de ce pays, peu importe le nom qu’on lui donne, qu’il s’agisse d’une taxe, d’une cotisation, d’un tarif ou d’un péage, sauf en vertu d’une autorité légale claire et distincte, établie par ceux qui cherchent à imposer la charge, a fait si souvent l’objet de décisions judiciaires qu’elle peut être considérée comme un axiome juridique, ne nécessitant pas qu’on se réfère à la jurisprudence pour l’étayer. » [Je souligne.]

Cette décision a été invoquée dans Gruen Watch Co. of Canada Ltd. c. Attorney-General of Canada, [1950] O.R. 429 (H.C.), p. 438, conf. sur ce point dans Bulova Watch Co. c. Attorney-General of Canada, [1951] O.R. 360 (C.A.), où le juge en chef McRuer a dit :

[traduction] C’est au corps législatif qu’il appartient de décider dans chaque cas du pouvoir à déléguer à un organisme administratif, et dans chaque cas le tribunal administratif doit s’en tenir au pouvoir qui lui est expressément délégué et au pouvoir qui peut naître par déduction nécessaire. Dans tous les cas, l’exercice de l’autorité déléguée doit être examiné avec le plus grand soin lorsqu’on prétend qu’elle donne le droit d’imposer toute charge financière au sujet.

Le même principe s’applique à la délégation de pouvoirs à l’exécutif. Comme il est déjà mentionné aux par. 75-76, voir The King c. National Fish Co., [1931] R.C. de l’É. 75, p. 83, et Hodge c. The Queen (1883), 9 App. Cas. 117 (P.C.), p. 131-133.

78 Ces principes expliquent comment le Parlement et les législatures provinciales peuvent déléguer le pouvoir de taxation à des municipalités, des conseils scolaires et des conseils de bande autochtones. Première nation de Westbank, précité, par. 36, donne un exemple de la délégation constitutionnelle d’un tel pouvoir de taxation :

Les redevances contestées sont imposées sous l’autorité du législateur et perçues par un organisme public. Les règlements sont pris en vertu de l’art. 83 de la Loi sur les Indiens. Les taxes sont prélevées par le conseil de la bande, en vertu de ses pouvoirs attribués, et sont approuvées par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien.

79 Comme le laisse entendre ce passage, une taxe imposée par délégation du pouvoir de taxation doit aussi être intra vires, puisqu’une législature ne peut déléguer un pouvoir qu’elle n’a pas. Dans le cas des législatures provinciales, cela signifie essentiellement que la taxe déléguée doit être une taxe directe, puisque le par. 92(2) de la Loi constitutionnelle de 1867 ne confère aux provinces que le pouvoir relatif à la « taxation directe dans les limites de la province, dans le but de prélever un revenu pour des objets provinciaux. » Les taxes foncières à des fins éducatives sont des taxes directes; de ce fait, elles sont dans les limites des pouvoirs de la province. La délégation du pouvoir de taxation dans la LAQÉ est donc constitutionnelle. La délégation a été libellée de façon expresse et non ambiguë, et la taxe que le ministre est habilité à prélever par délégation est dans les limites des pouvoirs de la province.

VI. Conclusion

80 Le paragraphe 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 garantit aux conseils des écoles confessionnelles de l’Ontario le droit à un financement juste et équitable ainsi que le droit au contrôle des aspects confessionnels de leur programme d’éducation et des aspects non confessionnels nécessaires à la prestation des éléments confessionnels. Même si le par. 93(1) se sert du système d’enseignement public de l’Ontario comme comparateur pour le financement des écoles séparées, il ne garantit pas d’éléments particuliers de la forme du système d’enseignement public. La LAQÉ respecte les garanties de l’art. 93. Le nouveau modèle de financement établi par la LAQÉ traite les écoles catholiques de la province de façon juste et équitable. De plus, la LAQÉ ne porte pas atteinte aux aspects confessionnels du régime d’écoles confessionnelles de la province, ni aux aspects non confessionnels nécessaires à la prestation des éléments confessionnels.

81 Pour les motifs qui précèdent, le pourvoi est rejeté. Voici les réponses aux questions constitutionnelles :

1. Est‑ce que les sections B et F de la partie IX et, en particulier, les art. 257.7, 257.12, 257.19 et 257.106 de la Loi sur l’éducation, L.R.O. 1990, ch. E.2, modifiée par la Loi de 1997 sur l’amélioration de la qualité de l’éducation, L.O. 1997, ch. 31, portent atteinte aux droits garantis par le par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867?

La réponse est non.

2. Est‑ce que les articles 231, 232 et 234 de la Loi sur l’éducation, L.R.O. 1990, ch. E.2, modifiée par la Loi de 1997 sur l’amélioration de la qualité de l’éducation, L.O. 1997, ch. 31, et la formule de financement de l’éducation établie conformément à l’art. 234 de la Loi sur l’éducation et prévue présentement par le Règl. de l’Ont. 287/98 et le Règl. de l’Ont. 214/99 portent atteinte aux droits garantis par le par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867?

La réponse est non.

3. Est‑ce que la section D de la partie IX de la Loi sur l’éducation, L.R.O. 1990, ch. E.2, modifiée par la Loi de 1997 sur l’amélioration de la qualité de l’éducation, L.O. 1997, ch. 31, porte atteinte aux droits garantis par le par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867?

La réponse est non.

4. Si la réponse à la question 1, 2 ou 3 est affirmative à l’égard des droits des écoles séparées catholiques, est‑ce que ces dispositions, ou l’une d’entre elles, sont invalides à l’égard des conseils scolaires publics et des contribuables des écoles publiques par l’effet soit de l’art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 soit d’une convention constitutionnelle?

La réponse est non.

5. Est‑ce que l’alinéa 257.12(1)b) de la Loi sur l’éducation, L.R.O. 1990, ch. E.2, modifiée par la Loi de 1997 sur l’amélioration de la qualité de l’éducation, L.O. 1997, ch. 31, contrevient au préambule, à l’art. 53 ou à l’art. 54 de la Loi constitutionnelle de 1867?

La réponse est non.

Pourvoi rejeté.

Procureurs des appelants Ontario English Catholic Teachers’ Association, Marshall Jarvis, Claire Ross et Annemarie Ross : Cavalluzzo Hayes Shilton McIntyre & Cornish, Toronto.

Procureurs des appelants Ontario Public School Boards’ Association, Toronto District School Board, Fédération des enseignants‑enseignantes des écoles secondaires de l’Ontario, Fédération des enseignantes et enseignants de l’élémentaire de l’Ontario, Joleene Kemp, David Edwards et Robert Churchill : Hicks Morley Hamilton Stewart Storie, Toronto.

Procureur de l’intimé : Le ministère du Procureur général, Toronto.

Procureur de l’intervenant le procureur général du Québec : Le ministère de la Justice, Sainte‑Foy.

Procureur de l’intervenant le procureur général du Manitoba : Le ministère de la Justice, Winnipeg.

Procureur de l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique : Le ministère du Procureur général, Victoria.

Procureur de l’intervenant le procureur général de l’Alberta : Le ministère de la Justice, Edmonton.

Procureurs de l’intervenante Ontario Catholic School Trustees’ Association : Miller Thomson, Toronto.

Procureurs des intervenantes l’Association franco‑ontarienne des conseils scolaires catholiques et l’Association des conseillers(ères) des écoles publiques de l’Ontario : Heenan Blaikie, Toronto.

Procureurs des intervenants Alberta Catholic School Trustees’ Association, Board of Lethbridge Roman Catholic Separate School District No. 9 et Dwayne Berlando : Fraser Milner Casgrain, Edmonton.

Procureurs des intervenants Boards of Education of Regina School Division No. 4, Saskatchewan Rivers School Division No. 119, Swift Current School Division No. 94, Weyburn School Division No. 97, Yorkton School Division No. 93, Moose Jaw School Division No. 1, Saskatoon School Division No. 13, et Estevan School Division No. 95 : MacPherson Leslie & Tyerman, Regina.

Procureurs des intervenants Public School Boards’ Association of Alberta, Board of Trustees of the Edmonton School District No. 7 et Cathryn Staring Parrish : Dale Gibson Associates, Edmonton.