Ajax (Ville) c. TCA, section locale 222, [2000] 1 R.C.S. 538
La corporation municipale d’Ajax Appelante
c.
Syndicat national des travailleurs et travailleuses
de l’automobile, de l’aérospatiale et de l’outillage
agricole du Canada (TCA-Canada) et sa
section locale 222, Charterways Transportation Limited Intimé
et
Commission des relations de travail de l’Ontario Intimée
Répertorié: Ajax (Ville) c. TCA, section locale 222
Référence neutre: 2000 CSC 23.
No du greffe: 26994.
2000: 16 février; 2000: 27 avril.
Présents: Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Relations de travail -- Syndicats -- Droits du successeur -- Vente d’une entreprise -- Ville commençant à exploiter elle-même son réseau de transport en commun après avoir résilié le contrat conclu à ce sujet avec une compagnie de transport -- Travailleurs affectés aux activités de transport en commun licenciés par la compagnie -- Ville embauchant un nombre important de travailleurs licenciés -- Commission des relations de travail de l’Ontario concluant qu’il y a eu vente d’une entreprise au sens de la disposition relative à l’obligation du successeur contenue dans la Loi sur les relations de travail -- L’interprétation que la Commission a donnée à la disposition relative à l’obligation du successeur est-elle manifestement déraisonnable? -- Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1990, ch. L.2, art. 64.
La ville appelante a conclu avec une compagnie de transport un contrat relatif à l’exploitation de son réseau de transport en commun. La ville possédait et fournissait les autobus et pratiquement tous les autres biens matériels nécessaires à l’exploitation du réseau. Elle contrôlait également les circuits, horaires et tarifs, de même que l’encaissement du prix des billets. La compagnie fournissait les chauffeurs, mécaniciens et préposés au nettoyage requis pour exploiter le réseau, et coordonnait leur travail. Le syndicat intimé était l’agent négociateur accrédité des chauffeurs d’autobus, des mécaniciens et des préposés au nettoyage affectés par la compagnie à ces activités de transport en commun. La ville a, par l’entremise de son conseil municipal, adopté une résolution en vue de résilier, dès la fin de 1992, le contrat qui la liait à la compagnie, et de commencer à exploiter elle‑même le réseau à compter de 1993. La compagnie a licencié tous les chauffeurs, mécaniciens et préposés au nettoyage qui étaient affectés aux activités de transport en commun. La ville a embauché un certain nombre d’anciens employés de la compagnie qui ont constitué une partie du nouveau personnel de la ville affecté au transport en commun. La Commission des relations de travail de l’Ontario a conclu qu’il y avait eu vente d’une entreprise au sens de l’art. 64 de la Loi sur les relations de travail de l’Ontario, qui porte sur les employeurs qui succèdent. La Cour divisionnaire a annulé la décision de la Commission pour le motif qu’elle était manifestement déraisonnable. La Cour d’appel a accueilli l’appel du syndicat.
Arrêt (les juges L’Heureux‑Dubé, Bastarache et Binnie sont dissidents): Le pourvoi est rejeté.
Le juge en chef McLachlin et les juges Gonthier, Iacobucci, Major, Arbour et LeBel: Les motifs exposés par la Cour d’appel sont acceptés pour l’essentiel. La fonction du tribunal d’examen en l’espèce consiste non pas à vérifier la justesse de la décision de la Commission, mais plutôt à décider si cette décision était manifestement déraisonnable. Il n’était pas manifestement déraisonnable que la Commission conclue à l’existence d’un lien entre la compagnie de transport et la ville, comme cela est requis en ce qui concerne l’obligation du successeur. Étant donné que le lien historique et fonctionnel qui existe entre la compagnie de transport et la ville constitue un élément de preuve sur lequel la Commission pouvait raisonnablement fonder sa conclusion à l’existence de l’obligation du successeur, cette conclusion n’était pas «clairement irrationnelle».
Les juges L’Heureux‑Dubé, Bastarache et Binnie (dissidents): Bien que le critère du caractère manifestement déraisonnable représente une norme de contrôle sévère, une décision est manifestement déraisonnable si elle donne à une disposition d’une loi un sens auquel le texte de cette loi ne peut pas se prêter raisonnablement. Il était manifestement déraisonnable que la Commission décide que la résiliation de la relation contractuelle équivalait à la vente d’une entreprise ou d’une partie d’entreprise au sens de l’art. 64 de la Loi sur les relations de travail, du seul fait que la ville avait résilié le contrat de louage de services, décidé d’exécuter le travail elle‑même et embauché certains anciens employés de la compagnie. En l’espèce, rien n’indique l’existence, entre la compagnie et la ville, d’un lien suffisant pour étayer la conclusion de la Commission que quelque chose est passé de l’une à l’autre après la résiliation du contrat de louage de services. De plus, la décision de la Commission est manifestement déraisonnable parce qu’elle fait abstraction de la nécessité qu’il y ait aliénation, selon l’art. 64. Aussi largement que puissent être interprétés les termes «vente», «transfert» et «aliénation», il doit y avoir, d’une part, abandon de quelque chose par l’entreprise prédécesseur et, d’autre part, obtention de quelque chose par le successeur pour que l’espèce soit visée par la disposition législative. La décision unilatérale de la ville d’embaucher certains anciens employés de la compagnie ne peut pas raisonnablement être interprétée comme constituant une aliénation par la compagnie d’une partie de son entreprise. L’interprétation de la Commission est aussi manifestement déraisonnable compte tenu de l’art. 64.2 de la Loi, qui, relativement à certains services aux bâtiments, assure la protection de droits de négociation particuliers en présumant qu’une entreprise a été vendue lorsque «des services essentiellement semblables sont fournis par la suite dans les locaux sous la direction d’un autre employeur». L’interprétation que la Commission a donnée à l’art. 64 rend l’art. 64.2 redondant.
Jurisprudence
Citée par le juge en chef McLachlin
Arrêts mentionnés: United Food and Commercial Workers International Union c. Parnell Foods Ltd., [1992] O.L.R.B. Rep. 1164; Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1993] 1 R.C.S. 941; Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748.
Citée par le juge Bastarache (dissident)
Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1993] 1 R.C.S. 941; Société Radio‑Canada c. Canada (Conseil des relations du travail), [1995] 1 R.C.S. 157; United Food and Commercial Workers International Union c. Parnell Foods Ltd., [1992] O.L.R.B. Rep. 1164; Canadian Union of Public Employees c. Metropolitan Parking Inc., [1979] O.L.R.B. Rep. 1193; Lester (W.W.) (1978) Ltd. c. Association unie des compagnons et apprentis de l’industrie de la plomberie et de la tuyauterie, section locale 740, [1990] 3 R.C.S. 644; U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048.
Lois et règlements cités
Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1990, ch. L.2, art. 1(4), 64 [mod. 1992, ch. 21, art. 29], 64.2 [aj. idem, art. 31].
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (1998), 41 O.R. (3d) 426, 166 D.L.R. (4th) 516, 113 O.A.C. 188, [1998] O.J. No. 3915 (QL), qui a infirmé une décision de la Cour divisionnaire (1995), 84 O.A.C. 281, 21 B.L.R. (2d) 196, 95 C.L.L.C. ¶210-040, [1995] O.J. No. 1907 (QL), qui avait annulé une décision de la Commission des relations de travail de l’Ontario, [1994] O.L.R.B. Rep. 1296, 24 C.L.R.B.R. (2d) 280, déclarant qu’il y avait eu vente d’une entreprise. Pourvoi rejeté, les juges L’Heureux‑Dubé, Bastarache et Binnie sont dissidents.
Richard J. Charney et Damhnait Monaghan, pour l’appelante.
Barrie Chercover, Julia McNally et L. N. Gottheil, pour l’intimé le Syndicat national des travailleurs et travailleuses de l’automobile, de l’aérospatiale et de l’outillage agricole du Canada (TCA - Canada).
Ronald N. Lebi, pour l’intimée la Commission des relations de travail de l’Ontario.
Version française du jugement du juge en chef McLachlin et des juges Gonthier, Iacobucci, Major, Arbour et LeBel rendu par
1 Le Juge en chef — Je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens en faveur de l’intimé le Syndicat national des travailleurs et travailleuses de l’automobile, de l’aérospatiale et de l’outillage agricole du Canada (TCA‑Canada), et ce, essentiellement pour les motifs exposés par le juge Goudge de la Cour d’appel de l’Ontario à (1998), 41 O.R. (3d) 426.
2 J’ai pris connaissance des motifs du juge Bastarache. Notre désaccord concerne la question de savoir s’il était manifestement déraisonnable que la Commission conclue à l’existence d’un lien entre Charterways et Ajax, comme l’exige la décision United Food and Commercial Workers International Union c. Parnell Foods Ltd., [1992] O.L.R.B. Rep. 1164, relativement à l’obligation du successeur. Comme l’a affirmé le juge Cory dans l’arrêt Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1993] 1 R.C.S. 941, à la p. 964, la fonction du tribunal d’examen en l’espèce consiste non pas à vérifier la justesse de la décision de la Commission, mais plutôt à décider si cette décision était manifestement déraisonnable. Voir également l’arrêt Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748, le juge Iacobucci. À mon avis, le lien historique et fonctionnel qui existe entre Charterways et la ville d’Ajax constitue un élément de preuve sur lequel la Commission pouvait raisonnablement fonder sa conclusion à l’existence de l’obligation du successeur. Je conviens avec le juge Goudge que la conclusion de la Commission n’était pas «clairement irrationnelle».
Version française des motifs des juges L’Heureux-Dubé, Bastarache et Binnie rendus par
3 Le juge Bastarache (dissident) — Le présent pourvoi concerne l’application de l’art. 64 de la Loi sur les relations de travail de l’Ontario, L.R.O. 1990, ch. L.2, qui traite de la vente d’une entreprise. La question soulevée est de savoir si l’interprétation que la Commission des relations de travail de l’Ontario ([1994] O.L.R.B. Rep. 1296) a donnée à cette disposition relative à l’obligation du successeur était manifestement déraisonnable dans les circonstances de la présente affaire. La Cour divisionnaire à l’unanimité ((1995), 84 O.A.C. 281) a jugé que l’interprétation de la Commission était manifestement déraisonnable, alors que la Cour d’appel à l’unanimité ((1998), 41 O.R. (3d) 426) a décidé qu’elle ne l’était pas. Pour les motifs exposés ci‑après, je conclus que la décision de la Commission était manifestement déraisonnable.
4 Les faits de la présente affaire ne sont pas controversés. En résumé, la ville d’Ajax a conclu avec Charterways Transportation Limited un contrat relatif à l’exploitation de son réseau de transport en commun. À toutes les époques pertinentes, la ville possédait et fournissait les autobus et pratiquement tous les autres biens matériels nécessaires à l’exploitation du réseau. La ville contrôlait également les circuits, horaires et tarifs, de même que l’encaissement du prix des billets. Pour sa part, Charterways fournissait les chauffeurs, mécaniciens et préposés au nettoyage requis pour exploiter le réseau, et coordonnait leur travail. En outre, Charterways était chargée d’obtenir les permis pour les véhicules de Handi‑Trans, de fournir le carburant, de maintenir un stock de pièces de rechange, de tenir la comptabilité, de gérer les dossiers, de former les employés, d’assurer un service d’objets trouvés, de donner des renseignements généraux par téléphone sur les services offerts aux handicapés, et de prendre les réservations. Le syndicat intimé était l’agent négociateur accrédité des chauffeurs d’autobus, des mécaniciens et des préposés au nettoyage affectés aux activités de transport en commun de Charterways à Ajax.
5 La ville d’Ajax a, par l’entremise de son conseil municipal, adopté une résolution en vue de résilier, dès le 31 décembre 1992, le contrat qui la liait à Charterways, et de commencer à exploiter elle‑même le réseau à compter du 1er janvier 1993. Étant donné qu’elle n’avait pas assez de travail pour leur confier d’autres fonctions, Charterways a licencié tous les chauffeurs, mécaniciens et préposés au nettoyage qui étaient affectés aux activités de transport en commun. La ville a, pour sa part, embauché un certain nombre d’anciens employés de Charterways dans le cadre de son processus de recrutement. En conséquence, le nouveau personnel de la ville affecté au transport en commun était composé, dans une large mesure, d’anciens employés de Charterways. La ville n’a embauché aucun gestionnaire de Charterways et n’a engagé qu’une petite partie de son personnel de supervision. En fait, seule une faible proportion des anciens employés de Charterways qui ont été embauchés par la ville appartenaient à l’unité de négociation. Certains anciens employés de Charterways qui ont présenté une demande d’emploi auprès de la ville n’ont pas été engagés.
6 La Commission des relations de travail de l’Ontario a conclu, à la majorité, qu’une partie de l’entreprise de Charterways consistait à fournir une main‑d’œuvre qualifiée à la ville et que cette main‑d’œuvre constituait une partie distinctive de l’entreprise de Charterways. Elle a conclu qu’en embauchant un nombre important d’employés de Charterways, la ville avait fait l’«acquisition» d’une partie d’une entreprise au sens de l’art. 64 de la Loi. La Commission estimait que la continuité de l’entreprise était suffisante pour conclure à l’existence d’une aliénation au sens de l’art. 64. Le juge Carruthers de la Cour divisionnaire, qui n’était pas de cet avis, a fait remarquer que la ville et Charterways n’avaient pas accompli quoi que ce soit qui, pouvait‑on raisonnablement dire, avait entraîné une vente, un transfert ou une autre forme d’aliénation de l’entreprise de Charterways ou d’une partie de celle‑ci. Il a conclu qu’il n’y avait aucun lien ni aucun acte ou rapport juridique qui étayait la conclusion de la Commission. Quant à savoir si une partie de l’entreprise avait été transférée, le juge Carruthers était d’avis que, lorsque la ville a décidé qu’elle n’avait plus besoin des services de Charterways, cette dernière a subi une perte de travail et non pas une perte d’une partie de son entreprise, au sens d’une partie distincte et identifiable de ses activités.
7 Le juge Goudge de la Cour d’appel a décidé que les termes [traduction] «vente», «transfert» et «autre forme d’aliénation» devaient être interprétés largement et qu’ils n’exigeaient pas que l’aliénation ou le transfert revête une forme juridique particulière ou résulte d’une opération juridique. Il a conclu que les antécédents commerciaux entre la ville et Charterways constituaient un lien approprié, et que la décision de la Commission n’était pas manifestement déraisonnable.
8 Il n’y a aucun doute que le critère du caractère manifestement déraisonnable représente une norme de contrôle sévère (Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1993] 1 R.C.S. 941, aux pp. 963 et 964). Néanmoins, une décision est manifestement déraisonnable si elle donne à la disposition d’une loi un sens auquel le texte de cette loi ne peut pas se prêter raisonnablement (Société Radio‑Canada c. Canada (Conseil des relations du travail), [1995] 1 R.C.S. 157, au par. 62).
9 J’estime que plusieurs éléments de la décision de la Commission ne sont pas convaincants, même si on devait accepter, pour les fins du débat, que la Commission a correctement appliqué la méthode utile et qu’il n’était pas manifestement déraisonnable qu’elle conclue que les employés de Charterways représentaient l’actif le plus précieux de cette dernière et pouvaient constituer une entité commerciale susceptible d’être vendue ou transférée. Premièrement, je ne vois aucun lien organisationnel entre Charterways et la ville qui étaye la conclusion de la Commission que quelque chose est passé de l’une à l’autre après la résiliation du contrat de louage de services. Dans la décision United Food and Commercial Workers International Union c. Parnell Foods Ltd., [1992] O.L.R.B. Rep. 1164, la Commission des relations de travail de l’Ontario a conclu que, pour qu’un employeur puisse être reconnu comme étant le successeur d’un autre, il doit exister un lien organisationnel quelconque entre les deux employeurs, outre le fait que l’un a engagé des personnes pour effectuer un travail que l’autre exécute en ce moment ou qu’il exécutera (au par. 205). La Cour d’appel en l’espèce a statué que la relation commerciale entre les parties constituait le lien requis. Toutefois, je ne suis pas d’accord pour dire que les antécédents commerciaux peuvent constituer en soi un lien suffisant. Ce n’est pas parce que la Commission a indiqué, dans Canadian Union of Public Employees c. Metropolitan Parking Inc., [1979] O.L.R.B. Rep. 1193, qu’une relation d’entreprise, commerciale ou familiale antérieure entre les parties peut justifier un examen plus attentif en vertu de l’art. 64, qu’une relation commerciale crée en soi un lien. Cela ressort clairement de l’affirmation suivante de la Commission, au par. 35:
[traduction] Lorsqu’elle est appelée à évaluer les faits permettant de conclure à l’existence d’un transfert d’entreprise, la Commission porte depuis toujours une attention spéciale à toute relation d’entreprise, commerciale ou familiale préexistante entre le prédécesseur et le prétendu successeur, ou entre le prédécesseur, le prétendu successeur et un tiers. Les opérations dans ces circonstances nécessitent un examen plus attentif des réalités de l’entreprise que ne l’exigent les transferts entre deux entreprises qui n’avaient antérieurement aucune relation entre elles. La présence d’une relation préexistante peut indiquer la présence d’une opération factice destinée à dispenser des obligations de négocier; ou (plus souvent), il peut y avoir une opération semblable à une réorganisation d’entreprise qui ne modifie pas les attributs essentiels de la relation employeur‑employé et qui ne devrait pas, compte tenu de l’objet de l’article 55, perturber le cadre négocié collectivement de cette relation. [. . .] En pareilles circonstances, il peut être important d’étudier attentivement les liens préexistants ou les liens de contrôle commun auxquels sont assujettis à fois le prétendu prédécesseur et le prétendu successeur. C’est cette analyse qui est précisément engagée par la Commission à l’égard d’une requête présentée sous le régime du paragraphe 1(4), mais celle‑ci s’applique également aux requêtes fondées sur l’article 55, et c’est pour cette raison que les requérants invoquent habituellement le paragraphe 1(4) de façon subsidiaire. Il ne serait pas approprié de voir dans cet examen un «critère» concluant à l’égard de l’obligation du successeur, mais lorsqu’il existe un lien d’entreprise préexistant entre le prédécesseur et le successeur, la Commission est disposée à conclure à l’existence d’un «transfert» dès qu’il y a la moindre preuve d’une telle opération. [. . .] En pratique, il est beaucoup plus difficile de prétendre qu’on n’a pas acquis l’entreprise d’un prédécesseur, mais qu’on a tout simplement fondé une nouvelle entreprise indépendante, mais semblable, qui dessert le même marché. [Je souligne.]
Cette préoccupation concernant les relations commerciales préexistantes n’a rien à voir avec un lien. Elle semble plutôt liée à la volonté de «déceler» les opérations factices destinées à dispenser des obligations de négocier. Rien n’indique l’existence d’une opération factice en l’espèce. J’estime donc que la relation commerciale entre la ville et Charterways est un lien insuffisant, et que rien n’indique l’existence, en l’espèce, d’un autre lien suffisant pour étayer la conclusion de la Commission qu’il y a eu vente d’une entreprise au sens de l’art. 64 de la Loi.
10 Deuxièmement, la décision de la Commission est manifestement déraisonnable parce qu’elle fait abstraction de la nécessité qu’il y ait aliénation, selon l’art. 64. Aussi largement que puissent être interprétés les termes «vente», «transfert» et «aliénation», «il doit y avoir d’une part abandon de quelque chose par l’entreprise prédécesseur et d’autre part obtention de quelque chose par le successeur pour que l’espèce soit visée par la disposition législative» (Lester (W.W.) (1978) Ltd. c. Association unie des compagnons et apprentis de l’industrie de la plomberie et de la tuyauterie, section locale 740, [1990] 3 R.C.S. 644, à la p. 675). Je ne vois aucune aliénation dans les circonstances de la présente affaire. Il est clair, selon moi, qu’une vente ou un transfert implique un lien, une entente ou une opération quelconque entre l’employeur précédent et l’employeur qui succède. Après tout, il s’agit d’une vente, d’un transfert ou d’une aliénation à un employeur qui succède. Il doit y avoir, à mon avis, une intention commune de transférer une partie de l’entreprise. Comme l’a affirmé le juge Beetz dans l’arrêt U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048, à la p. 1117:
Les concepts de l’aliénation et de la concession reposent sur la transmission volontaire d’un droit: il importe donc de déterminer entre qui le concours de volonté doit se produire.
Je ne puis accepter que la décision unilatérale de la ville d’embaucher certains anciens employés de Charterways puisse raisonnablement être interprétée comme constituant une aliénation par Charterways d’une partie de son entreprise. En l’espèce, Charterways a tout simplement licencié les employés dont elle n’avait plus besoin. Elle n’a pas transféré ses employés à la ville. Ces derniers ont, à l’instar d’autres personnes, présenté des demandes d’emploi et subi des entrevues. Certains employés de Charterways ont été embauchés et d’autres ne l’ont pas été. Si les usagers du réseau de transport en commun d’Ajax ont continué de bénéficier du même service, c’est seulement parce qu’un nouvel organisme effectuait le même travail.
11 Dans sa décision, la Commission a fait des observations sur les termes «contrôle» et «direction» dans le contexte d’une analyse fondée sur l’art. 64. Ce faisant, elle a confondu le critère relatif à l’employeur unique au sens du par. 1(4) de la Loi et l’analyse requise dans des procédures concernant la vente d’une entreprise. Étant donné qu’il a été décidé que Charterways est une entreprise fédérale, le syndicat et la Commission ne pouvaient pas se prévaloir de la disposition relative à l’employeur unique. Dans l’arrêt Lester, précité, aux pp. 693 et 694, notre Cour a conclu qu’il était manifestement déraisonnable d’interpréter des dispositions relatives à l’obligation du successeur comme étant des dispositions relatives à l’employeur unique.
12 Je tiens également à souligner que l’interprétation de la Commission est manifestement déraisonnable compte tenu de l’art. 64.2 de la Loi, qui, relativement à certains services aux bâtiments, assure la protection de droits de négociation particuliers en présumant qu’une entreprise a été vendue lorsque «des services essentiellement semblables sont fournis par la suite dans les locaux sous la direction d’un autre employeur». Dans les cas où le législateur n’a pas exigé un transfert ou une aliénation, ou le lien dont nous avons traité précédemment, il a expressément prévu qu’ils n’étaient pas requis. L’interprétation que la Commission a donnée à l’art. 64 rend l’art. 64.2 redondant.
13 Je conclus en disant qu’il était manifestement déraisonnable que la Commission décide que la résiliation de la relation contractuelle équivalait à la vente d’une entreprise ou d’une partie d’entreprise au sens de l’art. 64, du seul fait que la ville avait résilié le contrat de louage de services, décidé d’exécuter le travail elle‑même et embauché certains anciens employés de Charterways. Le texte de la Loi ne se prête pas raisonnablement au point de vue adopté par la Commission selon lequel la ville pouvait «se transférer» une partie essentielle de l’entreprise de Charterways en annulant son contrat. J’accueillerais donc le pourvoi et j’annulerais la décision de la Commission, avec dépens dans toutes les cours.
Pourvoi rejeté avec dépens en faveur du syndicat intimé, les juges L’Heureux‑Dubé, Bastarache et Binnie sont dissidents.
Procureurs de l’appelante: Heenan Blaikie, Toronto.
Procureurs de l’intimé le Syndicat national des travailleurs et travailleuses de l’automobile, de l’aérospatiale et de l’outillage agricole du Canada (TCA - Canada): Green & Chercover, Toronto.
Procureur de l’intimée la Commission des relations de travail de l’Ontario: Ronald N. Lebi, Toronto.
