DEUXIÈME SECTION
AFFAIRE TOPAL c. RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA
(Requête no 12257/06)
ARRÊT
STRASBOURG
3 juillet 2018
DÉFINITIF
03/10/2018
Cet arrêt est devenu définitif en vertu de l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.
En l’affaire Topal c. République de Moldova,
La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant en une chambre composée de :
Robert Spano, président,
Paul Lemmens,
Ledi Bianku,
Işıl Karakaş,
Valeriu Griţco,
Jon Fridrik Kjølbro,
Stéphanie Mourou-Vikström, juges,
et de Hasan Bakırcı, greffier adjoint de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 12 juin 2018,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. À l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 12257/06) dirigée contre la République de Moldova et dont un ressortissant de cet État, M. Stepan Topal (« le requérant »), a saisi la Cour le 14 mars 2006 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Le requérant a été représenté par M. V. Chiurcciu. Le gouvernement moldave (« le Gouvernement ») a été représenté par ses agents, d’abord par M. V. Grosu, ensuite par M. L. Apostol.
3. Le requérant se plaint en particulier d’une violation de l’article 6 § 1 de la Convention en raison d’une intervention législative en cours de procédure.
4. Le 15 novembre 2010, la requête a été communiquée au Gouvernement.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
5. Le requérant est né en 1938 et réside à Comrat.
6. Il était le premier président de la République gagaouze, région située au sud de la République de Moldova. Il occupa ce poste entre 1991 et 1995. À ce jour, ce territoire constitue l’unité territoriale autonome de Gagaouzie.
7. Le 12 juin 2001, l’Assemblée populaire de la Gagaouzie adopta la loi locale no 36-XIX/II sur la retraite personnelle. En vertu de cette loi, le requérant devait à titre personnel bénéficier d’une pension de retraite d’un montant égal à 75 % du traitement mensuel du gouverneur de la Gagaouzie.
8. Le 10 juillet 2001, la loi no 36-XIX/II fut publiée au Journal officiel de la Gagaouzie et entra en vigueur.
9. Le 25 avril 2003, le requérant engagea contre le Comité exécutif et l’Assemblée populaire de la Gagaouzie une action en recouvrement de la pension personnelle qu’il estimait devoir toucher en vertu de la loi locale no 36-XIX/II. Il alléguait n’avoir reçu aucun paiement en vertu de la loi précitée, tout en précisant qu’il touchait une pension de retraite payée par l’assurance sociale.
10. Dans le cadre de la procédure, le Comité exécutif de la Gagaouzie souleva une exception tirée d’une illégalité de la loi locale no 36-XIX/II. Il estimait, entre autres, que cet acte normatif était incompatible avec la loi de la République de Moldova du 14 octobre 1998 sur les pensions d’assurances sociales d’État. Il indiquait notamment que cette dernière ne prévoyait pas de « pension personnelle » en tant que telle.
11. Par un jugement du 26 décembre 2003, le tribunal de Comrat renvoya l’affaire à titre préjudiciel devant la cour d’appel de Comrat en vue du contrôle de la légalité de la loi locale no 36-XIX/II.
12. Le 6 février 2004, l’Assemblée populaire de la Gagaouzie annula la loi no 36-XIX/II au motif qu’elle était contraire à la loi de la République de Moldova sur les pensions d’assurances sociales d’État.
13. Par une décision du 16 février 2004, la cour d’appel de Comrat, après avoir constaté l’annulation de la loi en question, classa la procédure relative au renvoi préjudiciel.
14. Le 14 décembre 2004, le tribunal de Comrat rejeta comme mal fondée l’action du requérant. Il indiquait que la loi no 36-XIX/II, sur les dispositions de laquelle le requérant avait fondé son action, avait été annulée.
15. Sur appel puis recours du requérant, cet arrêt fut confirmé par la cour d’appel de Comrat le 5 avril 2005, puis par la Cour suprême de justice le 14 septembre 2005.
II. LE DROIT INTERNE PERTINENT
16. Les dispositions pertinentes en l’espèce de la loi organique de la République de Moldova no 344 du 23 décembre 1994 concernant le statut spécial de la Gagaouzie (Gagauz-Yeri) sont libellées comme suit :
Article 7
« L’autorité représentative de la Gagaouzie est l’Assemblée populaire, [qui est] investie du droit d’adopter des actes normatifs dans les limites de ses compétences.
(...) »
Article 12
« (...)
2. L’Assemblée populaire adopte des lois locales dans les domaines suivants :
(...)
d) l’activité budgétaire-financière et fiscale locale ;
(...)
f) les relations de travail et l’assistance sociale.
(...)
6. Les actes normatifs de la Gagaouzie contraires à la Constitution de la République de Moldova et à la présente loi sont déclarés nuls. »
17. Les dispositions pertinentes en l’espèce du code de procédure civile, en vigueur à l’époque des faits, étaient ainsi libellées :
Article 33. La compétence des cours d’appel
« (...)
3. (...) Le contrôle de la légalité des actes administratifs émis par les autorités publiques de l’unité territoriale autonome de Gagaouzie relève de la compétence de la cour d’appel de Comrat.
(...) »
18. Les dispositions pertinentes en l’espèce de la loi de la République de Moldova no 156 du 14 octobre 1998 sur les pensions d’assurances sociales d’État, en vigueur à l’époque des faits, se lisaient comme suit :
Article 9. Les catégories de pensions
« Dans le cadre du système public, les catégories de pensions suivantes sont [mises en place] :
a) la pension de vieillesse ;
b) la pension d’invalidité ;
c) la pension de réversion (succesor). »
19. Les dispositions pertinentes en l’espèce de la loi locale no 36-XIX/II sur la retraite personnelle, adoptée par l’Assemblée populaire de la Gagaouzie le 12 juin 2001, étaient ainsi libellées :
Article 1. Dispositions générales
« La présente loi met en place des garanties de protection sociale à l’égard du premier président de la République gagaouze, Stepan Topal, (...) à partir [du jour où il aura atteint] l’âge de 60 ans.
Article 2. Garanties sociales
« Le président de la République gagaouze, Stepan Topal, et (...) ont droit à une pension personnelle.
Article 3. Prestations de retraite
« (1) La pension personnelle du président de la République gagaouze, Stepan Topal, (...) est fixée à 75 % du traitement mensuel du gouverneur (Başkan) en fonction de la Gagaouzie.
(2) La pension personnelle est payée à partir du jour où [il aura atteint] l’âge de 60 ans.
(...) »
20. Les dispositions pertinentes en l’espèce de la loi locale no 3-III/III, adoptée par l’Assemblée populaire de la Gagaouzie le 6 février 2004, se lisent comme suit :
Article 1
« [Il convient d’]annuler la loi de l’Assemblée populaire de la Gagaouzie no 36-XIX/II du 12 juin 2001 sur la retraite personnelle [comme étant] contraire à la loi de la République de Moldova du 14 octobre 1998 sur les pensions d’assurances sociales d’État. »
EN DROIT
I. QUESTION LIMINAIRE
21. Invoquant en substance l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, le requérant s’est plaint du non-paiement de la pension de retraite pendant la période de validité de la loi locale no 36-XIX/II ainsi que de l’abrogation successive de cette loi.
22. La Cour note que les parties ont été invitées à s’exprimer sur la question de savoir si les circonstances de la cause ont emporté violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, que le Gouvernement a présenté ses observations à ce sujet, mais que le requérant ne s’est nullement prononcé sur la question.
23. Dans ces conditions, elle considère que le requérant n’entend pas maintenir ce grief. En l’absence de circonstances particulières qui justifieraient la poursuite de l’examen de ce grief, la Cour décide de le rayer du rôle, en application de l’article 37 § 1 a) de la Convention.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION
24. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant se plaint de l’annulation de la loi locale no 36-XIX/II du 12 juin 2001 au cours de l’examen de son action en justice fondée sur cette loi. L’article 6 est ainsi libellé dans ses passages pertinents en l’espèce :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
A. Sur la recevabilité
25. Invité à se prononcer sur les demandes de satisfaction équitable formulées par le requérant, le Gouvernement a excipé du non-respect du délai de six mois et du non-épuisement des voies de recours internes.
26. La Cour rappelle que, aux termes de l’article 55 de son règlement, si la Partie contractante défenderesse entend soulever une exception d’irrecevabilité, elle doit le faire, pour autant que la nature de l’exception et les circonstances le permettent, dans ses observations écrites ou orales sur la recevabilité de la requête (Buzadji c. République de Moldova [GC], no 23755/07, § 64, CEDH 2016 (extraits)).
27. Pour ce qui est de l’exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes, la Cour observe que le Gouvernement ne l’a pas soulevée dans ses observations sur la recevabilité et le fond de la requête. Elle relève qu’il n’a fourni aucune explication à ce retard et qu’il n’existe aucune circonstance exceptionnelle de nature à l’exonérer de son obligation de soulever cette exception d’irrecevabilité en temps utile. Il s’ensuit que le Gouvernement est forclos à exciper du non-épuisement des voies de recours internes à ce stade de la procédure (Khlaifia et autres c. Italie [GC], no 16483/12, §§ 52-53, CEDH 2016, et M.M. c. Bulgarie, no 75832/13, §§ 46-47, 8 juin 2017).
28. Quant à la seconde exception du Gouvernement, la Cour rappelle qu’il ne lui appartient pas d’écarter l’application de la règle des six mois au seul motif qu’un gouvernement n’a pas formulé d’exception préliminaire à cet effet (Blečić c. Croatie [GC], no 59532/00, § 68, CEDH 2006‑III). Elle a déjà jugé qu’il n’était pas nécessaire de rechercher si le gouvernement défendeur était forclos à soulever l’exception susmentionnée car elle estimait que rien ne l’empêchait d’examiner proprio motu cette question, qui touchait à sa compétence (Fábián c. Hongrie [GC], no 78117/13, § 90, CEDH 2017 (extraits)). En l’espèce, elle observe que le requérant a introduit sa requête le 14 mars 2006, c’est-à-dire dans le délai de six mois à compter du 14 septembre 2005, date à laquelle la Cour suprême de justice a rendu sa décision définitive dans l’affaire.
29. Il s’ensuit que les exceptions du Gouvernement, tirées du non‑épuisement des voies de recours internes et de la tardivité de la requête, ne sauraient être retenues.
30. Constatant que ce grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 a) de la Convention et qu’il ne se heurte par ailleurs à aucun autre motif d’irrecevabilité, la Cour le déclare recevable.
B. Sur le fond
31. Le requérant allègue que l’intervention de l’Assemblée populaire de la Gagaouzie en cours de procédure a porté atteinte à son droit à un procès équitable.
32. Le Gouvernement soutient qu’il ne s’agit pas en l’espèce d’une intervention législative au motif que l’Assemblée populaire de la Gagaouzie est une autorité locale. Il estime également que l’annulation de la loi locale no 36-XIX/II était justifiée eu égard à l’incompatibilité qu’elle aurait présentée avec le droit moldave.
33. La Cour réaffirme que, si, en principe, le pouvoir législatif n’est pas empêché de réglementer en matière civile, par de nouvelles dispositions à portée rétroactive, des droits découlant de lois en vigueur, le principe de la prééminence du droit et la notion de procès équitable consacrés par l’article 6 s’opposent, sauf pour d’impérieux motifs d’intérêt général, à l’ingérence du pouvoir législatif dans l’administration de la justice dans le but d’influer sur le dénouement judiciaire du litige (Zielinski et Pradal et Gonzalez et autres c. France [GC], nos 24846/94 et 34165/96 à 34173/96, § 57, CEDH 1999-VII, et Guadagno et autres c. Italie, no 61820/08, § 28, 1er juillet 2014).
34. La Cour estime que la même approche doit être adoptée lorsqu’il s’agit d’une assemblée locale ou régionale investie du droit de légiférer dans certains domaines, ce qui est le cas, en l’espèce, de l’Assemblée populaire de la Gagaouzie.
35. Dans la présente affaire, elle observe que cette dernière a annulé la loi locale no 36-XIX/II comme étant contraire à la loi nationale sur les pensions d’assurances sociales d’État et que, de ce fait, la loi locale d’annulation a eu un effet rétroactif. Les tribunaux saisis de l’affaire ont ainsi écarté les prétentions du requérant au motif que celles-ci ne trouvaient plus aucun fondement en droit interne.
36. Dans ces circonstances, la Cour juge que l’annulation par l’Assemblée populaire de la Gagaouzie de la loi locale no 36-XIX/II réglait définitivement, de manière rétroactive, le fond du litige en cours opposant le requérant aux autorités de Gagaouzie et que cela rendait vaine toute continuation des procédures. Elle constate également que l’annulation en question a purement et simplement entériné la position adoptée par le Comité exécutif de la Gagaouzie dans le cadre des procédures pendantes.
37. Conformément à sa jurisprudence évoquée ci-dessus, il appartient à présent à la Cour de rechercher si cette annulation reposait sur des motifs impérieux d’intérêt général. Elle note que, selon le Gouvernement, l’intervention de l’Assemblée populaire de la Gagaouzie était justifiée par la nécessité d’annuler la loi locale no 36-XIX/II en raison de son incompatibilité avec le droit interne. Or elle constate qu’une question préjudicielle relative à la légalité de cette loi avait été déférée à la cour d’appel de Comrat, compétente pour trancher les éventuels conflits entre les actes adoptés par les autorités de la Gagaouzie et la législation nationale. Compte tenu de l’existence d’un mécanisme de contrôle de la légalité des lois locales de la Gagaouzie, mis en mouvement en l’espèce, la Cour n’est donc pas convaincue par l’argument du Gouvernement évoqué ci-dessus. Par ailleurs, elle observe que ce dernier n’a indiqué aucun autre éventuel motif impérieux d’intérêt général ayant pu fonder, selon lui, l’annulation de la loi locale en question. Par conséquent, elle ne saurait conclure que l’intervention de l’Assemblée populaire de la Gagaouzie était justifiée au sens de l’article 6 § 1 de la Convention.
38. Partant, la Cour juge qu’il y a eu violation de cette disposition.
III. SUR LES AUTRES VIOLATIONS ALLÉGUÉES
39. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant reproche également aux juridictions internes de ne pas avoir été indépendantes et impartiales, de ne pas avoir pris en compte tous les éléments de l’affaire et d’avoir interprété d’une manière contradictoire les lois applicables au cas d’espèce.
40. Enfin, il se plaint de l’absence d’un recours interne effectif, au sens de l’article 13 de la Convention, qui lui aurait permis de faire valoir ses droits garantis par la Convention.
41. Compte tenu de l’ensemble des éléments dont elle dispose et pour autant qu’elle est compétente pour connaître des allégations formulées, la Cour ne relève aucune apparence de violation des droits et libertés garantis par ces dispositions.
42. Il s’ensuit que ces griefs sont manifestement mal fondés et qu’ils doivent être rejetés, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
IV. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
43. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
A. Dommage
44. Le requérant réclame 153 130,01 lei moldaves (environ 9 250 euros (EUR) selon le taux de change en vigueur au moment où cette prétention a été formulée devant la Cour) pour préjudice matériel. Cette somme correspond à ses dires au montant total de la pension personnelle qu’il aurait dû percevoir en vertu de la loi locale no 36-XIX/II.
Il demande également 50 000 EUR pour préjudice moral.
45. Le Gouvernement conteste ces sommes.
46. La Cour rappelle avoir conclu en l’espèce à la violation de l’article 6 § 1 de la Convention du fait de l’annulation de la loi locale no 36‑XIX/II au cours de la procédure engagée par le requérant. Toutefois, elle ne saurait spéculer sur l’issue de cette procédure si la loi locale en question n’avait pas été annulée. En particulier, elle ne saurait spéculer sur l’approche qu’aurait retenue la cour d’appel de Comrat relativement à la légalité de cette loi locale. Partant, elle rejette la demande relative au dommage matériel. En revanche, elle considère qu’il y a lieu d’octroyer au requérant 3 000 EUR pour dommage moral.
B. Intérêts moratoires
47. La Cour juge approprié de calquer le taux des intérêts moratoires sur le taux d’intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,
1. Décide de rayer du rôle le grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention ;
2. Déclare la requête recevable quant au grief tiré de l’article 6 § 1 de la Convention et relatif à l’intervention de l’Assemblée populaire de la Gagaouzie, et irrecevable pour le surplus ;
3. Dit qu’il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention ;
4. Dit
a) que l’État défendeur doit verser au requérant, dans les trois mois, la somme de 3 000 EUR (trois mille euros), à convertir dans la monnaie de l’État défendeur au taux applicable à la date du règlement, pour dommage moral ;
b) qu’à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, ce montant sera à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;
5. Rejette la demande de satisfaction équitable pour le surplus.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 3 juillet 2018, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement de la Cour.
Hasan BakırcıRobert Spano
Greffier adjointPrésident
