Tribunal administratif N° 49544 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2025:49544 2e chambre Inscrit le 11 octobre 2023 Audience publique du 14 juillet 2025 Recours formé par Monsieur (A) et consorts, …, contre une décision de l’administration communale de Kayl, en matière d’affectation d’immeuble
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 49544 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 11 octobre 2023 par Maître Richard STURM, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de :
1) Monsieur (A), demeurant à L-…, 2) Madame (B), demeurant à L-…, et 3) Madame (C), demeurant à L-…, tendant, suivant le dispositif, à l’annulation de « [l]a décision de classement sur l’inventaire communal de la commune de Kayl, de la maison unifamiliale sis à L-…, […] » ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Luana COGONI, en remplacement de l’huissier de justice Véronique REYTER, demeurant toutes les deux à Luxembourg, du 18 octobre 2023, portant signification de ce recours à l’administration communale de Kayl, ayant sa maison communale à L-3674 Kayl, 4, rue de l’Hôtel de Ville, représentée par son bourgmestre actuellement en fonctions, sinon pour autant que de besoin par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 8 janvier 2024 par la société à responsabilité limitée RODESCH Avocats à la Cour, inscrite sur la liste V du Tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-1470 Luxembourg, 7-11, route d’Esch, immatriculée au registre du commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B265322, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Stephane SUNNEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Kayl, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 18 janvier 2024 par la société à responsabilité limitée RODESCH Avocats à la Cour, au nom de l’administration communale de Kayl, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 19 février 2024 par Maître Richard STURM, au nom des requérants, préqualifiés ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 18 mars 2024 1par la société à responsabilité limitée RODESCH Avocats à la Cour, au nom de l’administration communale de Kayl, préqualifiée ;
Vu les pièces versées en cause ainsi que la décision critiquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Richard STURM et Maître Stephane SUNNEN en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 19 mai 2025.
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Il se dégage des pièces versées en cause que lors de sa séance publique du 16 mars 2017, le conseil communal de Kayl, ci-après dénommé le « conseil communal », fut saisi par le collège des bourgmestre et échevins de la même commune, ci-après dénommé le « collège échevinal », en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par la « loi du 19 juillet 2004 », d’un projet d’aménagement général pour la commune de Kayl qu’il mit sur orbite en conséquence à travers un vote positif, de sorte que le collège échevinal put procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004.
Lors de sa séance publique du 17 octobre 2017, le conseil communal décida d’adopter le projet d’aménagement général, parties graphique et écrite, tel qu’il avait été modifié suite aux réclamations et avis ministériels reçus. Lors de cette même séance publique, le conseil communal adopta encore un projet d’aménagement particulier « quartier existant » (« PAP-
QE »), composé également d’une partie écrite et d’une partie graphique.
Par décision du 4 mai 2018, le ministre de l’Intérieur approuva les délibérations du conseil communal des 17 octobre 2017 et 1er mars 2018 portant adoption de la refonte du plan d’aménagement général (« PAG »).
Il se dégage ensuite des pièces versées en cause que par courrier recommandé avec accusé de réception du 18 janvier 2021, le bourgmestre de l’administration communale de Kayl, ci-après désignés respectivement par le « bourgmestre » et la « commune », informa Monsieur (A) que sa demande de principe relative à la transformation d’une maison unifamiliale sise à L-…, en résidence à 3 unités avait été refusée.
Par courrier du 26 avril 2022, la commune informa Monsieur (A) que sa demande de « reclasser » la prédite maison unifamiliale en immeuble à 3 unités avait été accordée par le bourgmestre suivant autorisation, référencée sous le numéro …, du 27 avril 2022.
Par courrier du 27 juillet 2023, le ministre de l’Intérieur informa la commune de son approbation de la délibération du conseil communal du 29 juin 2023 portant adoption du projet de modification des parties écrite et graphique du PAG de ladite commune concernant des fonds sis à Kayl, relatif à différents lieux-dits, présenté par la commune conformément à l’article 18 de la loi du 19 juillet 2004.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 11 octobre 2023, Monsieur (A), Madame (B) et Madame (C), ci-après désignés ensembles par les « consorts (ABC) », ont fait introduire, suivant le dispositif de ladite requête, auquel le tribunal est en principe seul tenu, un recours tendant à l’annulation de « [l]a décision de classement sur l’inventaire communal de la commune de Kayl, de la maison unifamiliale sis à L-…, […] ».
2I.
Quant à la compétence du tribunal Aucun recours au fond n’étant prévu en la présente matière, le tribunal est compétent pour connaître du recours en annulation introduit en l’espèce.
II.
Quant à la recevabilité du recours Dans son mémoire en réponse, la commune soulève notamment l’irrecevabilité du recours pour libellé obscur dans la mesure où il serait contraire à l’article 1er de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après dénommée la « loi du 29 juin 1999 », pour ne pas contenir la désignation de la décision contre laquelle ledit recours est dirigé.
En se prévalant d’un jugement du tribunal administratif du 12 décembre 2001, inscrit sous le numéro 12541 du rôle, elle reproche aux requérants de se limiter à indiquer que le recours en annulation serait dirigé contre une « décision administrative prise par l’administration communale de Kayl, à savoir le placement sur l’inventaire communal de la commune de Kayl de la maison unifamiliale à L-…, numéro cadastral : (P1) », sans verser une copie de ladite décision, ni indiquer sa date.
La commune met en avant qu’en employant les termes de « placement sur l’inventaire communal », les requérants sembleraient insinuer qu’une décision administrative « ressemblant » à un classement à l’inventaire national des bâtiments dignes de protection et à sauvegarder pour le futur, tel que dressé par l’Institut national pour le patrimoine architectural, aurait été prise, tout en insistant sur le fait qu’une telle décision n’existerait pas en l’espèce.
Dans leur requête introductive d’instance, les consorts (ABC) expliquent qu’ils auraient acquis la maison d’habitation litigieuse auprès de Madame (C) qui serait la mère de Monsieur (A), suivant acte notarié du 25 août 2021. Ils donnent à considérer que la demande relative à la réaffectation de leur maison d’habitation aurait été refusée par le bourgmestre par courrier du 18 janvier 2021 au motif que la parcelle sur laquelle se situerait ladite maison, cadastrée sous le numéro (P1), ci-après désignée par la « parcelle (P1) », serait classée en « zone d’habitation 2 », et, pour partie, en « zone superposée-secteur protégé d’intérêt communal de type "environnement construit" et "construction à conserver" », tout en insistant plus particulièrement sur le fait qu’ils n’auraient jamais été avisés de cette « décision de classement communal de l’immeuble » laquelle leur causerait grief en ce qu’ils ne pourraient pas jouir librement de leur droit de propriété. Ils ajoutent qu’après avoir fait diverses recherches, ils auraient appris que ladite « décision de classement » litigieuse aurait été prise par la commune « il y a environ 7 ou 8 années ».
Dans leur mémoire en réplique, quant à l’affirmation de la commune dans son mémoire en réponse selon laquelle la « décision de classement » de l’immeuble litigieux sur l’inventaire communal de la commune résulterait de la refonte de son PAG laquelle aurait été initiée par le conseil communal le 16 mars 2017, les consorts (ABC), tout en donnant à considérer qu’ils ne contesteraient pas que ladite refonte du PAG aurait été entamée au courant de l’année 2017, mettent en exergue que celle-ci n’aurait été approuvée par le ministre de l’Intérieur qu’en date du 27 juillet 2023. Or, la décision de refuser la demande de transformation de leur immeuble s’appuierait justement sur cette « décision de classement » laquelle devrait donc nécessairement avoir été prise antérieurement, les consorts (ABC) 3soulignant que cette « décision de placement » de leur immeuble sur l’inventaire communal résulterait d’une décision du collège échevinal laquelle aurait « dû être validée par après par une délibération du conseil communal ; décision et délibération antérieure à ladite refonte du PAG. ».
Ils avancent que comme ils n’auraient pas été informés de cette décision et qu’ils ne la possèderaient pas, ils ne seraient pas en mesure de fournir ni la date, ni les références exactes de celle-ci. Ils ajoutent que suivant des recherches effectuées, ladite décision aurait « vraisemblablement été prise durant les années 2011-2012-2013 », tout en insistant sur le fait qu’elle devrait cependant être retrouvable dans le répertoire des décisions du collège échevinal et du conseil communal de l’époque, s’il était produit.
En ce qui concerne concrètement le moyen d’irrecevabilité du recours soulevé par la commune pour cause de libellé obscur au motif que la décision contestée devrait être désignée dans le recours, ils avancent qu’un tel raisonnement serait tout simplement « absurde » étant donné qu’ils auraient formé ledit recours justement en raison du fait qu’ils n’auraient jamais eu connaissance de la décision litigieuse, tout en soulignant qu’ils auraient été informés du classement de leur immeuble sur l’inventaire communal seulement lorsqu’ils avaient initié, en 2021, une demande d’autorisation en vue de la transformation de leur maison unifamiliale.
En s’appuyant encore sur un jugement du tribunal administratif du 22 juillet 2020, inscrit sous le numéro 44358 du rôle, ils soutiennent que l’exceptio obscuri libelli n’entraînerait l’irrecevabilité du recours que si les droits de la défense ont effectivement été lésés, ce qui ne serait pas le cas en l’espèce dans la mesure où le recours mentionnerait qu’il porte sur la décision ayant classé l’immeuble litigieux sur l’inventaire communal.
Il s’ensuivrait que la commune pourrait aisément identifier la décision attaquée avec cette seule information, de sorte qu’elle ne subirait aucun grief de l’absence des références précises de la décision visée.
Dans son mémoire en duplique, la commune conteste l’argumentation des consorts (ABC) telle qu’avancée dans leur mémoire en réplique laquelle semblerait partir de la prémisse erronée selon laquelle le PAG n’aurait été approuvé que par décision ministérielle du 27 juillet 2023, tout en insistant sur le fait que la refonte de celui-ci aurait été entamée par délibération du conseil communal du 16 mars 2017 et que le ministre de l’Intérieur l’aurait approuvée le 5 mai 2018, soit plusieurs années avant la décision du bourgmestre du 18 janvier 2021 portant refus de leur demande d’autorisation de principe de transformer la maison d’habitation litigieuse.
Elle met, dans ce contexte, en avant qu’il résulterait clairement de cette décision du 18 janvier 2021 que la maison litigieuse serait grevée d’une servitude de type « bâtiments à conserver » au moment de la refonte de son PAG, tout en soulignant plus particulièrement qu’aucune décision individuelle antérieure à ladite refonte du PAG n’existerait en l’espèce.
De surcroît, les consorts (ABC) resteraient en défaut de démontrer l’existence d’une telle décision et d’expliquer sur base de quelles dispositions légales une telle décision aurait pu être prise.
Il convient de relever qu’aux termes de l’article 1er, alinéa 2 de la loi du 21 juin 1999, la requête introductive d’instance doit contenir notamment (i) la désignation de la décision contre laquelle le recours est dirigé, (ii) l’exposé sommaire des faits et des moyens invoqués, 4ainsi que (iii) l’objet de la demande, tandis qu’aux termes de l’article 29 de la même loi, l’inobservation des règles de procédure n’entraîne l’irrecevabilité de la demande que pour autant que cette inobservation porte atteinte aux droits de la défense1.
Il appartient dès lors au tribunal saisi d’un recours d’apprécier in concreto si l’exposé sommaire des faits et des moyens, ensemble les conclusions s’en dégageant, est suffisamment explicite ou non, étant encore relevé que l’exceptio obscuri libelli, qui est d’application en matière de contentieux administratif, sanctionne de nullité l’acte y contrevenant, étant entendu que son but est de permettre au défendeur de savoir quelle est la décision critiquée et quels sont les moyens à la base de la demande, afin de lui permettre d’organiser utilement sa défense.
A cet égard, il convient encore de relever que l’action susceptible d’être portée devant le tribunal administratif n’est pas dirigée contre les personnes ou autorités auteurs de la décision entreprise, mais contre l’acte attaqué en tant que tel. Pour que le tribunal soit saisi valablement d’un recours contre une décision administrative, il suffit que l’acte attaqué soit identifié dans la requête avec toute la précision voulue2.
Le moyen du libellé obscur de la requête introductive d’instance est justifié au cas où celle-ci n’indique ni la décision expresse contre laquelle le recours est dirigé, ni à la suite de quelle demande serait intervenue le cas échéant une décision implicite de rejet des prétentions formulées le cas échéant par le demandeur, d’autant plus lorsque le demandeur n’a indiqué aucun moyen juridique vis-à-vis d’une quelconque décision3.
En l’espèce, c’est à bon droit que la commune a soulevé l’irrecevabilité du recours pour libellé obscur dans la mesure où la requête introductive d’instance n’indique pas de manière claire et non équivoque contre quelle décision elle est effectivement dirigée. En effet, force est de constater que si les consorts (ABC) énoncent dans le dispositif de leur requête introductive d’instance que leur recours est dirigé à l’encontre de « [l]a décision de classement sur l’inventaire communal de la commune de Kayl, de la maison unifamiliale sis à L-…, […] », sans toutefois y indiquer ni la date de ladite décision, ni sa référence, ni encore l’organe duquel celle-ci aurait émanée, il se dégage des explications circonstanciées de la commune, pièces à l’appui, dont notamment la partie graphique du PAG tel que refondu en 2017, qu’il n’existe pas de décision administrative individuelle portant « placement » de la maison d’habitation litigieuse « sur l’inventaire communal », mais que le classement de la parcelle (P1) en « zone d’habitation 2 » et en « secteur et élément protégés d’intérêt communal - environnement construit C », de même que la superposition de la maison d’habitation litigieuse d’une servitude « construction à conserver » résultent de la refonte de son PAG initiée le 16 mars 2017 et ayant été définitivement approuvée par le ministre de l’Intérieur le 4 mai 2018.
Or, force est de constater que face aux prédites explications de la partie communale, les consorts (ABC) sont restés en défaut de fournir des éclaircissements détaillés sous-tendus par des documents tangibles permettant au tribunal de déceler l’existence dans l’ordonnancement 1 Trib. adm., 30 avril 2003, n°15482 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n°534 (1er volet) et les autres références y citées.
2 Trib. adm. 30 juillet 1997, n° 9937 du rôle ; trib. adm. 12 décembre 2001, n °12541 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 494 et les autres références y citées.
3 Trib. adm. 12 décembre 2001, n °12541 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 534 (3e volet) et les autres références y citées.
5juridique d’une décision administrative individuelle de la commune qui aurait « placé » la maison d’habitation litigieuse « sur l’inventaire communal » avant la refonte du PAG en 2017 et qui serait effectivement visée à travers leur recours et de réfuter ainsi les explications communales avancées à cet égard, étant relevé que les seules affirmations des requérants selon lesquelles « […] la décision de refuser la demande de transformation de leur immeuble s’appuie justement sur cette décision de classement, qui doit donc nécessairement avoir été prise antérieurement », à savoir « il y a environ 7 ou 8 années » ou « vraisemblablement […] durant les années 2011-2012-2013 », ou encore que « […] la décision de placement de [leur] immeuble, sur l’inventaire communal, résulte d’une décision du collège [échevinal] ; décision ayant dû être validée, par après par une délibération du conseil communal ; décision et délibération antérieure à ladite refonte du PAG », sont largement insuffisantes à cet égard.
Cette conclusion ne saurait être énervée par l’affirmation des requérants fondée sur la prémisse erronée selon laquelle la refonte du PAG n’aurait été approuvée que par décision ministérielle du 23 juillet 2023, alors qu’il ressort incontestablement des éléments versés en cause que le ministre de l’Intérieur a approuvé les délibérations du conseil communal des 17 octobre 2017 et 1er mars 2018 portant adoption de la refonte complète du PAG le 4 mai 2018.
Au vu de ce qui précède, le tribunal est dans l’impossibilité de connaître la décision contre laquelle le recours est dirigé à défaut pour celle-ci d’être précisément identifiée dans la requête introductive d’instance et est, dès lors, amené à relever que la commune n’a pas pu exercer ses droits de la défense, étant donné qu’elle a été dans l’impossibilité de faire valoir des moyens et arguments permettant de soutenir la légalité d’une décision prétendument prise par elle.
Dans ces conditions, le recours doit être déclaré irrecevable pour libellé obscur en ce qu’il a été dirigé contre une prétendue « décision de placement » de la maison d’habitation appartenant à Monsieur (A) et à Madame (B) « sur l’inventaire communal », décision qui, selon les explications de la commune non valablement remises en cause par les requérants, n’existe pas.
Il s’ensuit encore que la demande formulée à titre subsidiaire dans le dispositif du mémoire en réplique, d’ordonner, avant tout autre progrès en cause, à la commune qu’elle « communique son registre des délibérations tant du collège échevinal que du conseil communal des années 2011-2012 et 2013 sur lequel devrait se retrouver la décision de classement litigieuse de la maison des parties requérantes », est à rejeter.
Au vu de l’issue du litige, la demande visant à voir condamner la commune à une indemnité de procédure d’un montant de 2.500 euros sur base de la loi du 21 juin 1999, telle que formulée par les consorts (ABC) dans leur mémoire en réplique, encourt également le rejet.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
déclare le recours irrecevable dans la mesure où il est dirigé contre une prétendue « […] décision de classement sur l’inventaire communal de la commune de Kayl, de la maison unifamiliale sis à L-…, […] » ;
6 rejette la demande formulée à titre subsidiaire dans le dispositif du mémoire en réplique, d’ordonner, avant tout autre progrès en cause, à la commune qu’elle « communique son registre des délibérations tant du collège échevinal que du conseil communal des années 2011-2012 et 2013 sur lequel devrait se retrouver la décision de classement litigieuse de la maison des parties requérantes » ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure telle que formulée par les consorts (ABC) ;
condamne les consorts (ABC) aux frais et dépens.
Ainsi jugé par :
Alexandra Bochet, vice-président, Caroline Weyland, premier juge, Melvin Roth, attaché de justice délégué, et lu à l’audience publique du 14 juillet 2025 par le vice-président, en présence du greffier Paulo Aniceto Lopes.
s. Paulo Aniceto Lopes s. Alexandra Bochet 7
