Tribunal administratif N° 49287 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2025:49287 1re chambre Inscrit le 9 août 2023 Audience publique du 9 juillet 2025 Recours formé par la société à responsabilité limitée (AA), …, contre une décision du directeur du FONDS NATIONAL DE SOUTIEN A LA PRODUCTION AUDIOVISUELLE, en matière d’aide financière
___________________________________________________________________________
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 49287 du rôle et déposée le 9 août 2023 au greffe du tribunal administratif par Maître Bernard FELTEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée (AA), établie et ayant son siège social à L-…, immatriculée au registre du commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par son gérant actuellement en fonctions, tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’une « décision datée du 21 avril 2023 prise par le Directeur du Fonds national de soutien à la production audiovisuelle […] portant suspension de [son] accès au portail eFilmFund […] » ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Laura GEIGER, demeurant à Luxembourg, du 29 août 2023 portant signification de ce recours à l’établissement public FONDS NATIONAL DE SOUTIEN A LA PRODUCTION AUDIOVISUELLE, établi et ayant son siège à L-2338 Luxembourg, 5, rue Plaetis, immatriculé au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro J117, représenté par son directeur actuellement en fonctions ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 14 décembre 2023 par Maître Pierre REUTER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’établissement public FONDS NATIONAL DE SOUTIEN A LA PRODUCTION AUDIOVISUELLE, préqualifié ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 12 janvier 2024 par Maître Bernard FELTEN au nom de la société à responsabilité limitée (AA), préqualifiée ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 12 février 2024 par Maître Pierre REUTER au nom de l’établissement public FONDS NATIONAL DE SOUTIEN A LA PRODUCTION AUDIOVISUELLE, préqualifié ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision déférée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Rosanna MONGELLI, en remplacement de Maître Bernard FELTEN, et Maître Pierre REUTER, assisté de Maître Elise MOURIESSE, entendus en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 2 avril 2025.
___________________________________________________________________________
1 En août 2022, l’établissement public FONDS NATIONAL DE SOUTIEN A LA PRODUCTION AUDIOVISUELLE, ci-après désigné par le « Fonds », mandata la société à responsabilité limitée (BB), ci-après désignée par « la société (BB) », réviseur d’entreprises agréé, avec la mission de procéder à un examen limité des états financiers de la société à responsabilité limitée (AA), ci-après désignée par « la société (AA) ».
Suivant deux lettres de mission du 18 août 2022, cet examen porta sur les bilans de la société (AA) arrêtés au 31 décembre 2020, respectivement au 31 décembre 2021, ainsi que sur les comptes de profits et pertes afférents et sur les notes annexes aux états financiers, comprenant un résumé des principales méthodes comptables appliquées.
Lors d’une réunion en date du 16 février 2023, la société (BB) informa le Fonds de nombreuses anomalies significatives dans la comptabilité de la société (AA) laissant, selon elle, présumer un risque élevé de fraude.
Par courrier électronique du 22 mars 2023, la société (BB) transmit à la société (AA) les ébauches finales du rapport d’examen limité au 31 décembre 2020, du rapport d’examen limité au 31 décembre 2021, de la lettre de recommandation, de la lettre d’affirmation pour 2020 et de la lettre d’affirmation pour 2021 avec l’invitation de faire part de toute remarque éventuelle. Ce courriel contint encore la demande adressée à la société (AA) (i) de confirmer qu’aucun évènement significatif n’était intervenu après les clôtures, qui pourrait requérir un ajustement ou un commentaire additionnel dans les comptes, (ii) de remettre les lettres d’affirmation signées par ses représentants et (iii) d’envoyer ses propositions de réponse aux points repris dans la lettre de recommandation.
A défaut de réponse de la société (AA), un courrier électronique de relance lui fut envoyé par la société (BB) le 5 avril 2023.
Suite à divers échanges par voie électronique, la société (AA) adressa, en date du 11 avril 2023, les lettres d’affirmation, modifiées par ses soins, à la société (BB).
Par décision du 21 avril 2023, le directeur du Fonds, ci-après désigné par « le directeur », informa la société (AA) de la suspension de ses demandes en obtention d’une aide financière sélective (« AFS »), ladite décision étant libellée comme suit :
« […] D’après les dernières informations que nous avons reçues relatives à l’audit en cours, la société (BB) constate plusieurs problèmes importants rendant impossible le fondement d’une conclusion sur les comptes annuels de la société (AA).
Etant donné que l’un des critères pour l’attribution d’une AFS est, conformément à l’article 9 de la loi du 22 septembre 2014 relative au Fonds, que la société de production requérante dispose d’une organisation comptable et de procédures de contrôle interne appropriées à la bonne exécution de ses obligations, le Fonds se voit malheureusement obligé de suspendre les demandes de la société (AA) jusqu’à la réception de l’audit final et son analyse par notre Conseil d’Administration.
Dès lors, nous sommes au regret de vous annoncer que les projets soumis lors de la levée 37 du 31 Mars 2023 ne seront pas mis à l’ordre du jour du prochain Comité de Sélection.
[…] ».
2 Par courrier électronique du 25 avril 2023, la société (BB) adressa à la société (AA) les lettres d’affirmation modifiées pour signature, lesquelles lui firent retournées dûment signées en date même jour.
Par courrier du 27 avril 2023, la société (AA) émit des contestations relatives à la décision, précitée, du directeur du 21 avril 2023.
Le 2 mai 2023, la société (BB) transmit au Fonds les rapports finaux ensemble avec les lettres d’affirmation dûment signées et la lettre de recommandation.
Par courrier recommandé avec accusé de réception du 5 mai 2023, réceptionné le 10 mai 2023, la société (AA) introduisit, par l’intermédiaire de son litismandataire, un recours gracieux à l’encontre de la décision, précitée, du directeur du 21 avril 2023, lequel fut rejeté par décision du directeur du 24 mai 2023, libellée comme suit :
« […] Par courrier que vous nous avez adressé en date du 5 mai 2023, vous avez, par l’intermédiaire de votre mandataire l’étude Felten & Associés, contesté la décision du Fonds national de soutien à la production audiovisuelle (ci-après le « Fonds ») de suspendre l’accès de la société (AA) (ci-après la « Société ») au portail eFilmfund, décision qui vous a été notifiée par courrier du 21 avril 2023 (ci-après la « Décision »).
Cette suspension a pour la Société comme conséquence de ne pas pouvoir temporairement introduire de nouvelles demandes d’aides financières sélectives auprès du Fonds.
Pour rappel, la loi du 22 septembre 2014 relative au Fonds (ci-après la « Loi ») dispose en son article 9 que « les sociétés requérantes doivent disposer de structures administratives stables et durables, ainsi que d’une organisation comptable et de procédures de contrôle interne appropriées à la bonne exécution des obligations que comporte pour ces sociétés l’octroi du bénéfice de la susdite aide ».
Dans ce contexte, le règlement grand-ducal du 4 novembre 2014 portant exécution de la Loi (ci-après le « Règlement »), établit à l’article 14 le cadre de la mission de surveillance et de contrôle conférée au Fonds, lui permettant notamment de vérifier la comptabilité et les contrats conclus par la société requérante ou la société bénéficiaire en relation avec l’objet de l’aide financière sélective ainsi que d’accéder aux lieux de tournage et aux locaux de travail de ces mêmes sociétés.
Le Fonds s’est doté de règles internes relatives à l’attribution d’aides financières sélectives, dont la version actuellement en vigueur est celle du 15 décembre 2022 (ci-après les « Règles AFS »). En vertu de l’article 2.1 de ces Règles AFS, toute demande d’AFS est obligatoirement adressée via le portail eFilmfund, dont l’accès est conditionné au respect d’un certain nombre de conditions énumérées à l’article 2.2 de ces mêmes règles. L’article 2.3 de ces règles prévoit qu’une suspension de l’accès au portail eFilmfund peut intervenir notamment à la suite du non-respect des dispositions de la Loi.
Enfin, le Fonds se réserve le droit, en vertu de l’article 14 des Règles AFS, de mandater un réviseur d’entreprises afin de mener à bien la mission de surveillance et de contrôle que lui confère l’article 14 du Règlement.
3 Pour les années sociales 2020 et 2021, le Fonds a confié sa mission de surveillance et de contrôle à la société (BB), qui a procédé à un examen limité des comptes annuels de la Société pour les exercices clos le 31 décembre 2020 et le 31 décembre 2021. Au cours de leur examen, la société (BB) a fait part au Fonds, en date du 17 mars 2023, d’un certain nombre d’irrégularités concernant l’organisation comptable de la Société, dont le fait que les comptes annuels 2020 et 2021 de la Société ne fournissaient pas toutes les informations exigées par la loi modifiée du 19 décembre 2002 concernant le registre de commerce et des sociétés ainsi que la comptabilité et les comptes annuels des entreprises (ci-après la « Loi de 2002 »).
Etant donné que les comptes annuels 2020 et 2021 étaient arrêtés au moment où La société (BB) a communiqué au Fonds ces informations, de sorte que ces irrégularités étaient à ce moment-là irrémédiables, et en dépit du fait que les rapports de l’audit final de La société (BB) n’avaient pas encore été émis puisque le droit de réponse de la Société n’avait pas encore été exercé, le Fonds a pris la décision de suspendre l’accès au portail eFilmfund de la Société, et ce par mesure de précaution, afin d’éviter que des aides financières sélectives ne soient allouées à une société qui manque aux obligations de l’article 9 de la Loi.
Il résulte des rapports finaux des comptes annuels de la Société pour les exercices clos le 31 décembre 2020 et le 31 décembre 2021 (ci-après les « Rapports »), que La société (BB) nous a entretemps fait parvenir en date du 2 mai 2023 (Pièce n° 1), que les problèmes sur base desquels la Décision a été prise, s’avèrent fondés.
Le réviseur a notamment soulevé, outre ses constations concernant le non-respect de la Loi de 2002, que les comptes annuels de la Société ne décrivent pas certains principes, règles et méthodes d’évaluation significatifs, notamment au sujet du traitement comptable des œuvres audiovisuelles et des aides financières octroyées à la Société. De plus, contrairement aux pratiques comptables, les dépenses relatives aux œuvres audiovisuelles en production ainsi que les aides financières y relatives sont directement comptabilisées dans le compte de profits et pertes abrégé malgré le fait qu’elles soient destinées à servir l’activité de la société de façon durable.
En raison de l’importance des problèmes décrits dans les Rapports, La société (BB) n’a pas été en mesure de fonder une conclusion sur les comptes annuels de la Société.
Il ressort par ailleurs de votre lettre d’affirmation que vous avez adressez à La société (BB) en date du 25 avril 2023 (Pièce n° 2), que vous estimez que les films documentaires sont des produits fabriqués à perte et que dans le meilleur des cas, la commercialisation du film ne pourra générer des revenus que pour une partie congrue du coût de fabrication. De votre propre aveu, vous considérez ainsi vos activités de production comme ayant vocation à être menées à but non-lucratif, ce qui va à l’encontre de l’esprit du mécanisme de soutien établit par la Loi, qui se veut une avance sur recette. Outre de prévoir en son article 9 que les aides financières sélectives ne peuvent être accordées qu’à des sociétés de capitaux (i.e. celles qui ont pour objet des actes de commerce), le même article dispose que l’aide financière sélective est en principe remboursable et capitalisée dans le but d’un réinvestissement dans des projets futurs de la société bénéficiaire, ce qui sous-entend que la société bénéficiaire doit au moins avoir pour vocation de faire des recettes, même si celles-ci s’avèrent par la suite difficile à réaliser. L’article 11 du Règlement confirme ce point en précisant que le remboursement est à effectuer par prélèvement « pari passu » sur les recettes nettes générées par l’exploitation de l’œuvre. A noter qu’il existe au Luxembourg d’autres mécanismes de soutien visant à soutenir des projets artistiques à but non-lucratif.
4 Enfin, après analyse du bilan et du grand-livre annuel que vous nous avez fait parvenir dans le cadre de vos obligations annuelles pour l’exercice social 2021, telles que prévues à l’article 2.3 des Règles AFS (Pièce n° 3), il ressort que la Société a très peu, si ce n’est aucune activité physique au Luxembourg en ce qui concerne son volet administratif, ce qui va encore une fois à l’encontre des exigences de l’article 9, qui impose aux sociétés requérantes de disposer de structures administratives stables et durables. La structure administrative de la Société se limite au paiement d’une facture de loyer établit par (CC) SARL et d’une contrepartie par ce prestataire du même montant en tant que sponsoring, prestataire qui a d’ailleurs, suivant vérification que nous avons effectuée auprès du Registre de commerce et des sociétés (RCS), été radié du RCS. Ce prestataire avait comme objet social « tous travaux de secrétariat et de comptabilité ».
Nous rappelons à cet égard que l’une des missions du Fonds est de, par le biais des aides qu’elle attribue, promouvoir le développement d’un secteur de production audiovisuelle au Grand-Duché de Luxembourg (article 2 de la Loi). Confier sa structure administrative à une société dont l’activité s’apparente à celle d’un domiciliataire, va résolument à l’encontre d’un tel objectif, de surcroit lorsque la société bénéficiaire d’aides du Fonds n’engage personne au Luxembourg pour sa gestion administrative.
Par conséquent, et eu égard à ce qui précède, le Fonds maintient sa décision de suspendre temporairement l’accès de la Société au portail eFilmfund, sur base des Rapports et de son analyse du bilan et grand livre pour les exercices clos le 31 décembre 2021, et ce en vertu de l’article 2.3 des Règles AFS. Cette suspension sera d’application aussi longtemps que la Société n’est pas en mesure de prouver qu’elle a remédié aux problèmes dont il est fait état ci-avant, et qu’elle respecte à ce titre l’article 9 de la Loi. […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 9 août 2023, la société (AA) a fait introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision, précitée, du 21 avril 2023.
I. Quant à la compétence du tribunal Etant donné qu’aucun recours au fond n’est prévu par la loi du 22 septembre 2014 relative au Fonds national de soutien à la production audiovisuelle, ci-après désignée par « la loi du 22 septembre 2014 », le tribunal est incompétent pour connaître du recours principal en réformation introduit en l’espèce.
En revanche, le tribunal est compétent pour connaître du recours subsidiaire en annulation.
II. Quant à la recevabilité du recours Positions respectives des parties Le Fonds conclut à l’irrecevabilité du recours, au motif que celui-ci viserait exclusivement la décision du 21 avril 2023, sans mentionner expressément la décision du 24 mai 2023. Dans la mesure où cette dernière ne saurait être qualifiée de décision confirmative, mais constituerait au contraire une décision nouvelle, le recours dirigé contre la seule décision initiale du 21 avril 2023 serait sans objet.
5 En effet, selon le Fonds, la décision du 24 mai 2023 devrait être qualifiée de décision nouvelle se substituant à celle du 21 avril 2023, dans la mesure où elle ne se limiterait pas à développer les motifs de cette dernière sans réouverture de l’instruction. Bien au contraire, elle présenterait un développement substantiel et se fonderait expressément sur des éléments nouveaux, à savoir les lettres d’affirmation transmises par la société (AA) à la société (BB) en date du 25 avril 2023, soit postérieurement à la décision initiale.
Le Fonds conclut encore à l’irrecevabilité ratione temporis du recours sous analyse. Il estime, à cet égard, qu’étant donné que la décision du 24 mai 2023 ne constituerait pas une décision confirmative, mais une décision nouvelle, celle-ci ne pourrait pas être regardée comme formant un tout indivisible avec la décision du 21 avril 2023, ce qui entraînerait la tardiveté du recours dirigé contre cette dernière.
Dans son mémoire en duplique, le Fonds souligne que le directeur se serait référé, dans la décision du 24 mai 2023, aux lettres d’affirmation du 25 avril 2023 comportant de nombreux éléments invoqués par la société (AA) en défense de sa comptabilité pour les exercices sociaux 2020 et 2021, pour conclure que ladite décision ne pourrait être considérée comme une décision confirmative.
Le Fonds souligne également que la société (AA) affirmerait que la décision du 21 avril 2023 l’aurait empêchée de présenter une demande d’aide lors des sessions du comité de sélection des 8 et 12 mai 2023. Etant donné que ces sessions se seraient tenues antérieurement à la décision du 24 mai 2023, le préjudice ainsi invoqué par la société (AA) ne résulterait pas de cette dernière décision, laquelle ne pourrait produire d’effet rétroactif susceptible de priver ladite société de la possibilité de participer à des sessions déjà tenues. Ainsi, la décision du 24 mai 2023 ne saurait être qualifiée de décision confirmative.
La société (AA) conclut au rejet de ces moyens d’irrecevabilité.
Appréciation du tribunal Le tribunal relève qu’une décision sur recours gracieux, purement confirmative d’une décision initiale, tire son existence de cette dernière et, dès lors, les deux doivent être considérées comme formant un tout indivisible, de sorte qu’un recours introduit contre la seule décision initiale est valable1.
En outre, s’il est vrai qu’une décision confirmative ne saurait, sous peine de contradiction de motifs, contenir une motivation contraire à celle de la décision confirmée, aucune règle de droit administratif n’exige que la décision confirmative reprenne in extenso le contenu et la motivation – en fait et en droit – de la première décision. La décision confirmative peut même ajouter des éléments de motivation non contenus dans la première décision2.
En revanche, une décision prise par l’autorité compétente est à qualifier de décision nouvelle, qui se substitue à la première décision, si elle consent à rouvrir l’instruction et à réexaminer la cause, à condition toutefois qu’elle se trouve en présence d’éléments nouveaux 1 Trib. adm., 31 janvier 2013, n° 28520 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 295 et les autres références y citées.
2 Cour adm., 1er juillet 2010, n° 26661C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 75 et les autres références y citées.
6 qui sont de nature à modifier la situation juridique et prenne position quant à ceux-ci. Ainsi, une décision qui se prononce sur des éléments non pris en considération dans la première décision n’est pas à considérer comme une décision purement confirmative3.
En l’espèce, le Fonds qualifie la décision du directeur du 24 mai 2023 de décision nouvelle au motif qu’elle se fonderait sur des éléments nouveaux contenus dans les lettres d’affirmation modifiées et signées en date du 25 avril 2023.
A cet égard, il ressort des éléments du dossier administratif que pour fonder sa première décision du 21 avril 2023, le directeur s’est basé notamment sur les lettres d’affirmation émises par la société (BB), dans leurs versions non modifiées et non signées par la société (AA).
Il ressort ensuite des éléments du dossier administratif que pour fonder sa deuxième décision du 24 mai 2023, le directeur s’est basé notamment sur les lettres d’affirmation modifiées et signées par la société (AA) en date du 25 avril 2023.
S’il est dès lors constant que les lettres d’affirmation ont fait l’objet de modifications entre le 21 avril et le 24 mai 2023, cette circonstance n’est cependant pas de nature à laisser conclure que la décision du 24 mai 2023 se fonderait sur des éléments nouveaux et serait à qualifier de décision nouvelle.
En effet, il résulte d’une analyse des lettres d’affirmation émises par la société (BB) que la seule différence entre celles à la disposition du directeur lors de sa décision du 21 avril 2023 et celles à sa disposition lors de sa décision du 24 mai 2023, consiste dans la circonstance que ces dernières lettres d’affirmation contiennent les contestations et la signature de la société (AA), alors que les conclusions de la société (BB) relatives à l’organisation comptable de la société (AA), sur lesquelles le directeur s’est basé, sont, quant à elles, restées identiques.
Etant donné que les lettres d’affirmation à la disposition du directeur lors de la prise de sa décision du 24 mai 2023 ne comportent dès lors aucun élément nouveau relatif à l’organisation comptable de la société (AA) qui serait de nature à modifier la situation juridique, ladite décision du 24 mai 2023 ne saurait être qualifiée de décision nouvelle, mais constitue une décision confirmative, étant encore souligné que les allégations du Fonds relatives au préjudice de la société (AA) lors des sessions du comité de sélection des 8 et 12 mai 2023 sont dépourvues de pertinence à cet égard.
Il s’ensuit que le recours, en ce qu’il est exclusivement dirigé contre la décision du directeur du 21 avril 2023, garde un objet, cette dernière décision formant un tout indivisible avec la décision du 24 mai 2023 intervenue sur recours gracieux. Le moyen y afférent est, dès lors, rejeté.
En ce qui concerne ensuite la question de la recevabilité ratione temporis du recours sous analyse, le tribunal relève qu’aux termes de l’article 13 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après désignée par « la loi du 21 juin 1999 », « (1) Sauf dans les cas où les lois ou les règlements fixent un délai plus long ou plus court et sans préjudice des dispositions de la loi du 22 décembre 1986 relative au relevé de la déchéance résultant de l’expiration d’un délai imparti pour agir en justice, le 3 Trib. adm., 7 janvier 1999, n° 10054 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Actes administratifs, n° 124 et les autres références y citées.
7 recours au tribunal n’est plus recevable après trois mois du jour où la décision a été notifiée au requérant ou du jour où le requérant a pu en prendre connaissance.
(2) Toutefois si la partie intéressée a adressé un recours gracieux à l’autorité compétente avant l’expiration du délai de recours fixé par la disposition qui précède ou d’autres dispositions législatives ou réglementaires, le délai du recours contentieux est suspendu et un nouveau délai commence à courir à partir de la notification de la nouvelle décision qui intervient à la suite de ce recours gracieux.
(3) Si un délai de plus de trois mois s’est écoulé depuis la présentation du recours gracieux sans qu’une nouvelle décision ne soit intervenue, le délai du recours contentieux commence à courir à partir de l’expiration du troisième mois. La date du dépôt du recours gracieux est constatée par la notification qui en a été faite ou par un récépissé délivré au requérant par l’autorité administrative compétente ou son préposé. Ce récépissé doit être produit à l’appui du recours contentieux du tribunal. […] ».
Il se dégage de la disposition légale qui précède que le délai pour introduire un recours auprès des juridictions administratives court à compter du jour où le demandeur a eu notification ou connaissance de la décision concernée, mais que ce délai peut être interrompu par l’introduction d’un recours gracieux, sous condition toutefois que ce recours gracieux ait à son tour été introduit avant l’expiration du délai pour introduire un recours contentieux.
En l’espèce, il est constant que le recours gracieux formulé par courrier recommandé avec accusé de réception du 5 mai 2023, réceptionné le 10 mai 2023, a été introduit endéans le délai légal de trois mois à compter de la notification de la décision initiale du 21 avril 2023, de sorte que le délai de recours était suspendu à compter du 10 mai 2023.
Le tribunal relève ensuite que dans la mesure où, en l’espèce, une décision est bien intervenue à la suite de ce recours gracieux, à savoir celle du 24 mai 2023, les dispositions de l’article 13 (3) de la loi du 21 juin 1999, visant l’hypothèse de l’absence d’une décision sur recours gracieux après un délai de trois mois, ne sont pas applicables au présent litige.
Il y a, dès lors, lieu de se référer aux dispositions de l’article 13 (2) de la loi du 21 juin 1999, dont il se dégage que dans le cas où, tel qu’en l’espèce, une décision intervient à la suite d’un recours gracieux, c’est la notification de cette décision sur recours gracieux qui fait courir le délai de recours contentieux, suspendu à la suite de l’introduction du recours gracieux.
La décision du 24 mai 2023 a été notifiée à la société demanderesse par envoi recommandé avec accusé de réception, dont ni la date de dépôt à la poste, ni la date de remise à l’intéressée ne se dégagent des éléments soumis à l’appréciation du tribunal. Ladite décision a encore été transmise à la société demanderesse par courriel du 25 mai 2023.
Ainsi, et dans la mesure où il vient d’être retenu ci-avant que la décision du 24 mai 2023 est une décision confirmative de celle du 21 avril 2023, le délai de recours contentieux a expiré au plus tôt le 25 août 2023.
Il s’ensuit que le recours sous examen, introduit le 9 août 2023, est à déclarer recevable ratione temporis. Le moyen y afférent est, dès lors, à rejeter.
8 Au vu des considérations qui précèdent, et en l’absence d’autres moyens d’irrecevabilité, le recours en annulation est à déclarer recevable pour avoir, par ailleurs, été introduit dans les formes de la loi.
III. Quant au fond A. Quant à la légalité externe des décisions déférées Prétentions des parties La société demanderesse invoque une violation des formes destinées à protéger les intérêts privés, au motif que la décision du 21 avril 2023 aurait été adoptée sans qu’elle aurait été préalablement informée des interrogations soulevées par la société (BB). Dans la mesure où elle n’aurait pas été mise en mesure de faire valoir ses observations sur les griefs allégués, ni d’apprécier les motifs ayant conduit à ladite décision, les dispositions de l’article 12 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, ci-après désigné par le « règlement grand-ducal du 8 juin 1979 », auraient été méconnues.
Etant donné que la décision du 21 avril 2023 aurait été prise sur base de rapports provisoires et que la société (BB) n’aurait, à ce stade, pas encore arrêté ses conclusions définitives par rapport à l’examen de ses comptes annuels, le Fonds n’aurait pas raisonnablement pu retenir que ses comptes annuels ne seraient pas conformes à l’ensemble des normes légales applicables en la matière.
Dans son mémoire en réplique, la société (AA) soutient que, même si des projets des rapports et des lettres d’affirmation lui avaient été communiqués par la société (BB) antérieurement à la décision du 21 avril 2023, elle n’aurait toutefois jamais été informée de l’existence d’une présentation PowerPoint contenant des interrogations spécifiques, et n’aurait pas eu l’occasion de prendre position par rapport à cette présentation PowerPoint. Elle affirme, par ailleurs, toujours ignorer la manière dont les réviseurs d’entreprises de la société (BB) seraient parvenus aux conclusions reprises par le Fonds.
Elle souligne encore dans ce contexte que lors de sa décision du 21 avril 2023, le directeur se serait basé sur des projets de rapports en version « draft » et qu’il aurait pris sa décision avant même la finalisation de ces documents. En l’absence de telles versions définitives au moment de la prise de la décision du 21 avril 2023, il ne saurait être exigé d’elle de prouver avoir sollicité la communication d’informations supplémentaires pour pouvoir invoquer une violation de l’article 12 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979.
Quant à l’allégation formulée par le Fonds, selon laquelle l’annulation de la décision du 21 avril 2023 sur le fondement du principe du contradictoire porterait atteinte au droit à un recours effectif, la société demanderesse fait valoir qu’elle aurait formulé des observations sur les projets de rapports lui communiqués, de sorte qu’elle aurait été en droit d’attendre que ses observations seraient dûment prises en considération avant la finalisation desdits rapports. Elle soutient, à ce titre, qu’un débat contradictoire se serait imposé, eu égard à la nature des éléments communiqués.
Elle n’aurait, d’ailleurs, pris connaissance des rapports définitifs établis par la société (BB) qu’après l’adoption de la décision confirmative, à savoir en date du 25 mai 2023, et 9 n’aurait eu connaissance de la lettre de recommandation de la société (BB) que dans le cadre de la procédure contentieuse.
S’agissant plus particulièrement des documents lui transmis en version « draft » le 22 mars 2023, la société demanderesse soutient qu’étant donné qu’il se serait agi de projets sur lesquels elle aurait encore pu formuler des commentaires ou proposer des modifications, elle aurait légitimement pu attendre que ceux-ci soient pris en compte par le directeur avant toute décision.
Ce caractère provisoire des documents serait, selon elle, encore confirmé par les dispositions de l’article 4 des lettres de mission de la société (BB) du 18 août 2022, ci-après désignées par « les lettres de mission », aux termes desquelles ladite société se serait engagée à solliciter à son conseil de gérance la confirmation écrite des déclarations recueillies au cours de sa mission. Conformément à cette disposition, la « lettre de déclaration » devrait être remise à la société (BB) avant l’émission des rapports sur ses états financiers. De l’avis de la société demanderesse, la société (BB) aurait donc été tenue de prendre en compte ses remarques et observations avant de finaliser ses rapports.
Elle souligne, en outre, qu’elle n’aurait eu connaissance de l’existence d’une présentation PowerPoint élaborée par la société (BB) que le 15 décembre 2023 et que contrairement aux exigences de l’article 4, prémentionné, les déclarations figurant dans cette présentation ne lui auraient jamais été soumises pour vérification ni pour confirmation. Elle met également en lumière les erreurs et contrevérités contenues dans cette présentation PowerPoint.
Eu égard au fait que les conclusions de la société (BB) n’auraient jamais été validées par ses soins, le directeur aurait pris la décision de suspendre son accès au Portail et de lui imposer des conséquences financières significatives sur base de rapports à caractère purement provisoire. Une telle démarche constituerait, selon la société demanderesse, une violation manifeste des formes destinées à protéger ses intérêts.
Le Fonds conclut au rejet de ce moyen pour ne pas être fondé.
Appréciation du tribunal Aux termes de l’article 12 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, « Toute personne concernée par une décision administrative qui est susceptible de porter atteinte à ses droits et intérêts est également en droit d’obtenir communication des éléments d’informations sur lesquels l’Administration s’est basée ou entend se baser. ».
Il convient de prime abord de relever que cette disposition n’oblige pas l’administration à la communication des éléments d’informations y visés de façon spontanée, mais présuppose l’initiative de l’administré4 qui, estimant qu’une décision administrative prise ou à prendre est de nature à porter atteinte à ses droits et intérêts, a le droit d’obtenir communication, soit des éléments d’informations à la base de la décision administrative déjà intervenue au moment de sa demande de communication, soit des éléments d’informations sur lesquels l’administration entend se baser pour prendre ultérieurement une décision afférente5.
4 Trib. adm., 4 mai 1998, n° 10257 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 156 et les autres références y citées.
5 Cour adm., 10 janvier 2023, n° 47902C du rôle, disponible sur www. jurad.etat.lu.
10 En l’espèce, il ne ressort pas des éléments soumis à l’appréciation du tribunal que la société demanderesse ait, à un quelconque moment de la procédure précontentieuse, sollicité la communication de documents spécifiques, notamment des rapports définitifs de la société (BB) et de la présentation PowerPoint élaborée par cette dernière.
A défaut d’une demande en communication, consistant pourtant en un préalable nécessaire, aucune violation de l’article 12 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 ne peut être retenue.
Ce constat n’est pas ébranlé par les affirmations de la société demanderesse selon lesquelles (i) elle n’aurait pas été informée, préalablement à la décision du 21 avril 2023, des interrogations soulevées par la société (BB) dans la présentation PowerPoint, (ii) elle n’aurait pas été mise en mesure de présenter ses observations sur les problèmes constatés avant l’adoption de la décision initiale du 21 avril 2023, (iii) elle n’aurait eu connaissance des rapports finaux établis par la société (BB) qu’après l’adoption de la décision confirmative sur recours gracieux du 24 mai 2023, et de la lettre de recommandation uniquement au cours de la procédure contentieuse, et (iv) lesdits rapports n’auraient pas été validés par ses soins.
En effet, ces critiques ne reposent pas sur une non communication des éléments d’informations sur lesquels le directeur s’est basé pour rendre ses décisions, mais sur l’absence d’un débat contradictoire, de sorte qu’elles ne sont pas pertinentes pour l’appréciation d’une violation alléguée de l’article 12 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979.
A titre superfétatoire, il y a lieu de relever que le respect de l’obligation de transparence inscrite tant à l’article 11 qu’à l’article 12 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 n’est pas une fin en soi et le non-respect de cette obligation ne saurait, dans ces circonstances, conduire ipso facto à l’annulation de la décision afférente, l’administré ne pouvant utilement en invoquer une violation que si le défaut de communication d’éléments d’informations a pour effet de porter atteinte à ses droits de la défense6.
A cet égard, le tribunal constate que la société demanderesse était informée dès le 22 mars 2023, soit préalablement aux décisions déférées, de l’orientation des recommandations envisagées par la société (BB), dans la mesure où elle s’est vu transmettre à cette date les ébauches finales du réviseur d’entreprises qui attendait uniquement encore (i) la confirmation qu’aucun évènement significatif, susceptible de nécessiter un ajustement ou un commentaire complémentaire dans les comptes, n’était survenu après les clôtures, ainsi que (ii) la transmission des lettres d’affirmation dûment signées par les représentants de la société (AA), ainsi que ses propositions de réponse aux observations formulées dans la lettre de recommandation, avant de pouvoir émettre les rapports signés.
Force est ensuite de constater que les rapports finaux établis par la société (BB), lesquels intègrent les observations formulées par la société demanderesse, lui ont été transmis concomitamment à la décision confirmative du 24 mai 2023 et que la lettre de recommandation et la présentation PowerPoint de la société (BB) lui ont encore été communiquées simultanément au mémoire en réponse.
6 En ce sens : Trib. adm., 9 juillet 2009, n° 25142 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 161 et les autres références y citées.
11 Il s’ensuit que la société demanderesse a obtenu, tant au niveau précontentieux qu’au niveau contentieux, une information adéquate et suffisante quant aux documents et éléments à la base des décisions directoriales déférées.
Eu égard aux considérations qui précèdent, et en l’absence d’autres contestations plus circonstanciées de la part de la société demanderesse sur ce point, le tribunal ne saurait déceler une violation des droits de la défense de cette dernière.
Au vu de tout ce qui précède, le tribunal conclut que le moyen tiré d’une violation de l’article 12 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 est à rejeter.
B. Quant à la légalité interne des décisions déférées Prétentions des parties En premier lieu, la société demanderesse se prévaut d’une violation de la loi, au motif qu’aucune base légale n’aurait permis au directeur de suspendre son accès au Portail, en l’absence de rapports définitifs préalablement établis à la prise de la décision du 21 avril 2023.
Elle estime que si l’article 9 de la loi du 22 septembre 2014 prévoyait, certes, la nécessité pour les sociétés sollicitant le bénéfice d’une AFS de disposer de structures administratives stables et durables, de même que d’une organisation comptable et de procédures de contrôle interne appropriées à la bonne exécution des obligations, aucun article du règlement grand-ducal modifié du 4 novembre 2014 portant exécution de la loi du 22 septembre 2014 relative au Fonds national de soutien à la production audiovisuelle, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 4 novembre 2014 », ne permettrait cependant au Fonds de suspendre l’accès au Portail à une société requérante d’une AFS sur base de simples critiques soulevées par un auditeur mandaté et dont le caractère justifié ferait encore l’objet de vérifications comptables.
D’ailleurs, aucun élément matériel ne permettrait d’établir qu’à la date des décisions litigieuses des 21 avril et 24 mai 2023, elle n’aurait pas respecté ledit article 9 et qu’elle aurait été dépourvue d’une organisation comptable et de procédures de contrôle interne appropriées à la bonne exécution de ses obligations.
Il y aurait également lieu de constater que sa comptabilité serait conforme aux exigences légales en la matière, les reproches formulés par la société (BB) à cet égard étant contredits par la pratique comptable d’autres acteurs du secteur culturel au Luxembourg et par un ensemble d’avis comptables sollicités à ce sujet.
La société demanderesse réfute ainsi le reproche selon lequel (i) sa comptabilité ne respecterait pas la loi modifiée du 19 décembre 2002 concernant le registre de commerce et des sociétés ainsi que la comptabilité et les comptes annuels des entreprises, ci-après désignée par « la loi du 19 décembre 2002 », et (ii) ses dépenses relatives aux œuvres audiovisuelles en production ainsi que les aides financières y relatives seraient directement comptabilisées dans le compte de profits et pertes abrégé malgré le fait qu’elles soient destinées à servir son activité de façon durable.
S’agissant du reproche du directeur relatif à la comptabilisation dans le compte de profits et pertes des dépenses relatives aux œuvres audiovisuelles en production et des aides 12 financières y liées, elle estime que la société (BB) aurait cité l’article 6, alinéa 1er de l’avis de la Commission des normes comptables belge du 21 mars 2021, intitulé « Avis CNC 2023/6 – Le traitement comptable du tax shelter dans le chef de la société de production », ci-après désigné par l’« Avis CNC 2023/6 », de manière incomplète et incorrecte, alors qu’elle aurait plutôt dû se référer à l’alinéa 5 de cet article. En effet, au Luxembourg, la potentialité commerciale des productions audiovisuelles devrait être évaluée avec prudence, dans la mesure où il résulterait des rendements de ces œuvres terminées, telles que les documentaires produits par elle-même, qu’ils ne serviraient que très rarement, sur le plan strictement comptable, de façon durable à l’activité des sociétés de production.
La société demanderesse estime ainsi qu’en l’absence d’une législation spécifique aux sociétés du secteur cinématographique au Luxembourg, il y aurait lieu de se référer à des principes prédominants dans le droit comptable européen, dont notamment le principe de prudence, qui serait prévu à l’article 6 c) de la directive 2013/34/UE du Parlement Européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative aux états financiers annuels, aux états financiers consolidés et aux rapports y afférents de certaines formes d’entreprises, modifiant la directive 2006/43/CE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant les directives 78/660/CEE et 83/349/CEE du Conseil. En application de ce principe de prudence, elle aurait procédé à la comptabilisation des dépenses relatives aux œuvres audiovisuelles en production, ainsi que des aides financières y afférentes, directement dans le compte de profits et pertes abrégé. Elle estime que même si la société (BB) pouvait légitimement s’interroger sur la conformité de cette méthode, il n’en resterait pas moins que le directeur ne pourrait pas se fonder sur de simples interrogations pour justifier la suspension de son accès au Portail.
Dans la mesure où ses publications, en matière d’immobilisations corporelles, seraient tout à fait en cohérence avec celles de nombreuses autres sociétés de production audiovisuelle établies au Luxembourg et qui auraient également comptabilisé, dans leurs comptes de profits et pertes, les dépenses relatives aux œuvres audiovisuelles en production et les aides financières y liées, la légalité de sa comptabilité serait parfaitement établie en cause.
Le mode de comptabilisation proposé par la société (BB) ne saurait, en aucun cas, être considéré comme une exigence légale, ni servir de fondement à la suspension de ses demandes d’AFS.
En deuxième lieu, la société (AA) reproche au directeur d’avoir commis un excès et un détournement de pouvoir en ce que le directeur n’aurait même pas attendu le rapport définitif de la société (BB) avant de prendre la décision en question. Il n’aurait, en effet, existé aucun audit final, de sorte que le conseil d’administration du Fonds n’aurait pas pu intervenir pour procéder à une « analyse ». D’ailleurs, la société (BB) aurait souligné la qualité de son contrôle interne sans soulever, à aucun moment, la nécessité de prononcer une sanction à son encontre.
La société demanderesse rappelle, dans ce contexte, qu’une consultation des bilans de l’ensemble des sociétés audiovisuelles établies au Luxembourg démontrerait que la moitié de ces sociétés aurait les mêmes pratiques comptables qu’elle-même et que ces sociétés ne se seraient pas vu suspendre l’accès au Portail et leur droit à une AFS. En l’absence de conclusions définitives de la société (BB) et eu égard à la conformité de sa comptabilité aux pratiques générales des entreprises du secteur culturel au Luxembourg, les décisions déférées seraient disproportionnées et excessives.
13 Dans son mémoire en réplique, la société (AA) maintient, en substance, ses développements antérieurs tout en précisant qu’elle n’aurait, à aucun moment, contesté la faculté du Fonds de s’entourer d’experts dans le cadre du contrôle de sa comptabilité sur base de l’article 14 des règles et procédures relatives aux AFS, ci-après désignées par les « règles AFS ». Toutefois, la société (BB) se serait bornée en l’espèce, tel que cela résulterait des lettres de mission, à un examen limité de ses états financiers. Il s’ensuivrait que le directeur, pour rendre les décisions déférées, se serait basé, non pas sur un audit détaillé et des conclusions définitives et motivées d’un ou plusieurs réviseurs d’entreprises, mais sur des rapports préliminaires et des « interrogations ouvertes » de la société (BB).
En outre, l’article 2.3 des règles AFS prévoirait uniquement que l’accès au Portail pourrait être suspendu ou retiré sans autre forme de procédure lorsque « le non-respect des dispositions de la Loi, du Règlement, des présentes règles AFS ou d’une convention signée avec le Fonds » serait constaté. Or, un tel non-respect de sa part d’une telle disposition n’aurait pas été formellement constaté, mais aurait uniquement été soupçonné suite à un examen limité de ses comptes annuels.
La société (BB) se serait limitée à affirmer que sa comptabilité ne serait pas « conforme à la pratique comptable généralement admise dans l’industrie », sans préciser ni la pratique comptable à laquelle elle se réfère, ni sa base légale, la société demanderesse soulignant dans ce contexte que les documents émanant de la société (BB) ne permettraient pas d’établir l’existence d’une fraude qui lui serait imputable.
En tout état de cause, le reproche de la société (BB), repris par le directeur, suivant lequel elle n’aurait pas inscrit ses œuvres audiovisuelles au poste « immobilisations incorporelles » à l’actif de ses bilans et ne disposerait pas d’annexes au bilan « suffisamment détaillées », ne saurait à lui seul suffire pour conclure à une absence d’organisation comptable ou de procédures de contrôle interne appropriées dans son chef permettant au directeur de suspendre son accès au Portail.
En ce qui concerne la conformité de sa comptabilité aux normes applicables, la société demanderesse précise que le non-respect des règles fondamentales de prudence et d’évaluation des films à leur valeur de coût de rendement risquerait de tromper gravement et systématiquement les créanciers des sociétés audiovisuelles luxembourgeoises, dont notamment les établissements bancaires susceptibles de leur octroyer des lignes de crédit.
En outre, en droit comptable, les stocks seraient destinés à être revendus par l’entreprise, sinon à être entièrement consommés au cours de l’activité de production, et les immobilisations seraient destinées à être conservées sur une longue durée par l’entreprise et au moins pendant plusieurs exercices comptables. L’inscription des films en stock à l’actif du bilan permettrait de souligner la fragilité de la valeur commerciale de ces œuvres et réduirait ainsi l’espoir de rentabilité commerciale en cas de revente.
La société demanderesse ajoute qu’au Luxembourg, les bilans publiés au registre de commerce et des sociétés (« RCSL ») démontreraient que la société (BB) aurait validé les bilans de plusieurs sociétés luxembourgeoises de productions audiovisuelles qui auraient inscrit au poste « immobilisations incorporelles » de leur bilan la valeur totale du coût de revient des films, sans tenir compte du fait que 75% des droits aux recettes sur les films luxembourgeois et 100% des droits sur les recettes des films étrangers reviendraient au Fonds.
Ces pratiques comptables, encouragées par le Fonds et la société (BB), seraient toutefois 14 « dangereuses » et en contradiction directe avec les règles de prudence élémentaires du droit comptable luxembourgeois.
Elle souligne que ses pratiques comptables seraient conformes à l’article 55 de la loi du 19 décembre 2002, en application duquel les éléments de l’actif immobilisé, à utilisation limitée ou non dans le temps, devraient « faire l’objet de corrections de valeur afin de donner à ces éléments la valeur inférieure qui [serait] à leur attribuer à la date de clôture du bilan, si l’on prévo[yait] que la dépréciation sera[it] durable. ».
Le même principe serait prévu par les normes comptables belges invoquées par la société (BB), qui se référerait au point II.1.6 de l’Avis CNC 2012/6 du 21 mars 2023, intitulé « Avis CNC 2012/6 – Le traitement comptable du tax shelter dans le chef de la société de production ».
Ainsi, tant la société (BB) que le directeur exigeraient que les films, et notamment les AFS soient enregistrés en immobilisations incorporelles à l’actif du bilan. Il serait toutefois évident que ces immobilisations incorporelles ne pourraient générer des recettes qu’à concurrence de 25% des recettes nettes des films luxembourgeois, dans la mesure où 75% des recettes nettes devraient être remboursées au Fonds. La conséquence de cette exigence serait que les acteurs du cinéma et de l’audiovisuel du Luxembourg se retrouveraient avec des bilans comptables qui ne feraient pas état de l’obligation de remboursement de 75% de l’AFS, de sorte à mener à une surévaluation artificielle des bilans des sociétés.
S’agissant ensuite du critère de durabilité invoqué par le Fonds pour soutenir que les œuvres produites par les opérateurs audiovisuels devraient contribuer à la pérennité de l’entreprise, même en cas de rentabilité très faible, la société demanderesse s’interroge si une rentabilité nulle ou négative pouvait raisonnablement être qualifiée de « rentabilité très basse » au sens de ce critère et, partant, si la simple commercialisation d’un film dans de telles conditions pouvait suffire à démontrer la durabilité de l’entreprise de production. En réalité, ce serait plutôt la capacité des entreprises à produire des œuvres à valeur culturelle qui assurerait la durabilité des entreprises du secteur que la rentabilité financière des œuvres audiovisuelles luxembourgeoises. Il s’ensuivrait que le critère de durabilité ne devrait pas être appréhendé sous un angle comptable, mais bien dans une perspective culturelle.
La société demanderesse précise finalement qu’en ayant fait usage de son pouvoir de sanction à son encontre pour lui imposer des procédures comptables préconisées par le Fonds et par la société (BB) sans que ces procédures comptables seraient légalement prévues, le directeur aurait commis un excès et un détournement de pouvoir. Elle aurait, par ailleurs, légitimement pu s’attendre à ce que le Fonds ne prenne aucune décision avant le dépôt des rapports finaux de la société (BB), de sorte que l’absence d’avertissement ou de mise en garde à son égard pendant la phase d’examen de la société (BB) qui, au moment de la décision du 21 avril 2023, n’aurait pas encore été terminée, se traduirait par un excès, voire un détournement de pouvoir.
Le Fonds conclut au rejet de ces moyens.
Appréciation du tribunal A titre liminaire, force est au tribunal de rappeler que lorsqu’il est saisi d’un recours en annulation, il a le droit et l’obligation d’examiner l’existence et l’exactitude des faits matériels 15 qui sont à la base de la décision attaquée, de vérifier si les motifs dûment établis sont de nature à motiver légalement la décision attaquée et de contrôler si cette décision n’est pas entachée de nullité pour incompétence, excès ou détournement de pouvoir ou pour violation de la loi ou des formes destinées à protéger des intérêts privés7.
Ensuite, le tribunal rappelle qu’il n’est pas tenu par l’ordre des moyens, tel que présenté par la société demanderesse, mais qu’il détient la faculté de les toiser suivant une bonne administration de la justice et l’effet utile s’en dégageant.
Aux termes de l’article 9 de la loi du 22 septembre 2014 : « L’aide financière sélective au titre de la présente loi ne peut être accordée qu’à des sociétés de capitaux résidentes et pleinement imposables, qui ont pour objet social principal la production audiovisuelle et qui produisent effectivement des œuvres cinématographiques ou audiovisuelles.
Les sociétés requérantes doivent disposer de structures administratives stables et durables, ainsi que d’une organisation comptable et de procédures de contrôle interne appropriées à la bonne exécution des obligations que comporte pour ces sociétés l’octroi du bénéfice de la susdite aide. […] ».
Le règlement grand-ducal du 4 novembre 2014 qui fixe les conditions, les critères et les modalités d’intervention du Fonds en exécution de la loi du 22 septembre 2014 prévoit dans son article 3, intitulé « Présentation des demandes d’Aide », que : « Les demandes d’Aide sont à adresser au Fonds dans les formes et délais qu’il a fixés et qui sont portés à la connaissance des requérants de façon appropriée. […] ».
Le tribunal relève encore que le Fonds s’est doté de règles internes relatives à l’AFS qui prévoient à leur article 2.1 que « Toute demande d’AFS est obligatoirement adressée via le Portail eFilmfund (ci-après le « Portail »). […] ».
Ensuite, aux termes de l’article 2.3 des règles AFS : « […] L’autorisation d’accès au Portail peut être suspendue ou retirée sans autre forme de procédure et sans préjudice de recours administratif lorsque : […] • il est constaté le non-respect des dispositions de la Loi, du Règlement, des présentes Règles AFS ou d’une convention signée avec le Fonds ; […] En cas de suspension ou de retrait de l’autorisation d’accès au Portail, le Directeur en avise par écrit le Requérant/le Bénéficiaire concerné. ».
En l’espèce, force est tout d’abord de constater que pour suspendre l’accès de la société demanderesse au Portail et de l’empêcher de formuler une demande d’AFS, le directeur s’est basé sur l’article 9 de la loi du 22 septembre 2014 en lui reprochant (i) un certain nombre d’irrégularités affectant son organisation comptable et (ii) l’absence de structures administratives stables et durables, étant souligné que si certes ce deuxième reproche quant à l’absence de structures administratives stables et durables figure pour la première fois dans la 7 Cour adm., 4 mars 1997, n° 9517C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Recours en annulation, n° 41 et les autres références y citées.
16 décision du 24 mai 2023, il n’en reste pas moins que le directeur est en droit de compléter à tout moment les motifs à la base de sa décision8.
Il échet ensuite de constater que les deux conditions prévues par l’article 9 de la loi du 22 septembre 2014, à savoir celles de disposer (i) d’une organisation comptable et de procédures de contrôle interne appropriées à la bonne exécution des obligations que comporte pour cette société l’octroi du bénéfice de l’AFS et (ii) de structures administratives stables et durables, sont cumulatives, de sorte que le fait qu’une seule d’entre elles n’est pas remplie est suffisant pour conclure qu’une société requérante ne saurait se voir accorder l’AFS.
S’agissant de la condition relative à la détention de structures administratives stables et durables, le tribunal constate que le directeur a relevé qu’il se dégage d’une analyse du bilan et du grand livre de l’exercice comptable 2021 que la société demanderesse ne dispose que d’une présence matérielle ou opérationnelle très limitée, voire inexistante, sur le territoire luxembourgeois en ce qui concerne ses fonctions administratives. A cet égard, le directeur a précisé que la structure administrative de la société (AA) se résume ainsi au paiement d’une facture de loyer établie par la société à responsabilité limitée (CC) SARL, ci-après désignée par « la société (CC) », et d’une contrepartie, à un montant équivalent, qualifié de « sponsoring », par ce même prestataire. Le directeur a ensuite souligné que la société (CC), ayant comme objet social « tous travaux de secrétariat et de comptabilité », a été rayée du RCSL, pour conclure que le recours par une société requérante ou bénéficiaire d’une AFS à une entité dont l’activité s’apparente à celle d’un simple domiciliataire, sans qu’aucun personnel ne soit engagé localement pour assurer la gestion administrative, apparaît manifestement contraire à l’objectif du Fonds consistant à promouvoir, par l’octroi d’aides financières, le développement d’un secteur de production audiovisuelle au Luxembourg.
Force est ensuite de constater qu’en vertu du principe selon lequel les actes administratifs bénéficient de la présomption de légalité, il incombe au demandeur de rapporter la preuve de l’illégalité de l’acte faisant l’objet de son recours. Si le principe de loyauté impose que l’autorité administrative collabore à l’administration des preuves dès lors qu’elle en détient, il n’en reste pas moins que l’essentiel du fardeau de la preuve en droit administratif est porté par le demandeur9.
A cet égard, force est au tribunal de constater que la société demanderesse se limite à affirmer, de manière générale, qu’elle remplirait les conditions prévues par l’article 9 de la loi du 22 septembre 2014, sans cependant prendre position par rapport aux constatations du directeur relatives à sa présence matérielle ou opérationnelle très limitée sur le territoire luxembourgeois, voire sans expliquer en quoi ses structures administratives seraient, malgré les constatations du directeur, à considérer comme stables et durables au sens de la loi.
Or, en l’absence de prise de position par la société demanderesse concernant le motif de la décision relatif à l’exigence de disposer de structures administratives stables et durables et au regard des explications circonstanciées du directeur à cet égard, le tribunal retient, compte tenu de la présomption de légalité dont bénéficie tout acte administratif, qu’il n’est pas établi, à suffisance de droit, que la société (AA) dispose de structures administratives stables et durables.
8 En ce sens : Cour adm., 8 juillet 1997, n° 9918C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 93 et les autres références y citées.
9 R. Ergec et F. Delaporte, Le contentieux administratif en droit luxembourgeois, Pas. adm. 2024, n° 25.
17 La condition relative à la détention de structures stables et durables n’étant pas remplie en l’espèce, il devient surabondant d’examiner la condition relative à la détention, par la société demanderesse, d’une organisation comptable et de procédures de contrôle interne appropriées à la bonne exécution de ses obligations, les deux conditions prévues à l’article 9 de la loi du 22 septembre 2014 étant, tel que retenu ci-avant, cumulatives.
Il s’ensuit que c’est à bon droit et sans commettre un excès ou un détournement de pouvoir que le directeur a prononcé la suspension de l’accès au Portail à l’égard de la société (AA).
Il y a, dès lors, lieu de rejeter le recours en annulation sous analyse pour être non fondé.
En ce qui concerne la demande de la société demanderesse tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure d’un montant de 3.000 euros en application de l’article 33 de la loi du 21 juin 1999, aux termes duquel « Lorsqu’il paraît inéquitable de laisser à la charge d’une partie les sommes exposées par elle et non comprises dans les dépens, le juge peut condamner l’autre partie à lui payer le montant qu’il détermine. », cette demande est, au vu de l’issue du litige, à rejeter.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation ;
reçoit le recours subsidiaire en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
rejette la demande tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure de 3.000 euros, telle que formulée par la société demanderesse ;
condamne la société demanderesse aux frais et dépens.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 9 juillet 2025 par :
Daniel WEBER, vice-président, Géraldine ANELLI, vice-président, Annemarie THEIS, premier juge, en présence du greffier Luana POIANI.
s. Luana POIANI s. Daniel WEBER Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 9 juillet 2025 Le greffier du tribunal administratif 18
