Tribunal administratif N° 50166 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2025:50166 2e chambre Inscrit le 11 mars 2024 Audience publique du 5 juin 2025 Recours formé par Monsieur (A) contre une décision du ministre des Affaires intérieures en présence de l’administration communale de la Ville de Luxembourg en matière de tutelle communale
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 50166 du rôle et déposée le 11 mars 2024 au greffe du tribunal administratif par Maître Fränk ROLLINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur (A), affirmant être sans domicile fixe, tendant à l’annulation de la décision du ministre des Affaires intérieures du 11 décembre 2023, par laquelle il a, d’une part, retiré la décision de refus d’approbation des articles 22, paragraphe 1er, et 42 du règlement de police générale de la Ville de Luxembourg, prise par son prédécesseur en date du 15 mai 2023, et, d’autre part, approuvé lesdits articles ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour de la société à responsabilité limitée ELVINGER DESSOY MARX SARL, inscrite sur la liste V du Tableau de l’Ordre des Avocats du Barreau de Luxembourg, représentée aux fins des présentes par Maître Serge MARX, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, du 22 mars 2024 ;
Vu le mémoire en réponse déposé le 10 juin 2024 au greffe du tribunal administratif par Maître Serge MARX pour l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu la requête intitulée « requête de mise en intervention » déposée le 12 juin 2024 au greffe du tribunal administratif par Maître Fränk ROLLINGER ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Max GLODE, en remplacement de l’huissier de justice Geoffrey GALLE, demeurant à Luxembourg, du 13 juin 2024, portant signification de la prédite requête intitulée « requête de mise en intervention » à l’administration communale de la Ville de Luxembourg, établie à L-2090 Luxembourg, 42, place Guillaume, représentée par son Collège des Bourgmestre et Échevins actuellement en fonctions ;
Vu le mémoire en réplique déposé le 10 juillet 2024 au greffe du tribunal administratif par Maître Fränk ROLLINGER au nom de Monsieur (A), préqualifié ;
Vu le mémoire en duplique déposé le 7 octobre 2024 au greffe du tribunal administratif par Maître Serge MARX pour l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Tessy SIEDLER, demeurant à Luxembourg, du 8 novembre 2024, portant signification du recours en annulation à l’administration communale de la Ville de Luxembourg, préqualifiée ;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif en date du 13 novembre 2024 par Maître Marc THEWES, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg, préqualifiée ;
Vu l’avis adressé le 19 novembre 2024 par le tribunal administratif aux mandataires respectifs des parties autorisant l’administration communale de la Ville de Luxembourg à déposer un mémoire endéans un délai expirant le 10 février 2025 à 17.00 heures, et Monsieur (A) ainsi que l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg à déposer chacun un mémoire endéans un délai expirant le 10 mars 2025 à 17.00 heures, ledit avis ayant encore invité le mandataire de Monsieur (A) « à notifier tous les actes de procédure, ainsi que toutes les pièces échangées à l’administration communale de la Ville de Luxembourg en son domicile élu jusqu’au 22 novembre 2024 » ;
Vu le mémoire en réponse déposé le 7 février 2025 au greffe du tribunal administratif par Maître Marc THEWES pour l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réplique supplémentaire déposé le 10 mars 2025 au greffe du tribunal administratif par Maître Fränk ROLLINGER au nom de Monsieur (A) ;
Vu le courrier adressé le 13 mars 2025 par le mandataire de l’administration communale de la Ville de Luxembourg au tribunal administratif sollicitant l’autorisation de déposer un mémoire supplémentaire ;
Vu le courrier adressé le 13 mars 2025 par le mandataire de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg au tribunal administratif, l’informant du fait que le mandataire de Monsieur (A) ne lui a pas signifié le mémoire en réplique supplémentaire ;
Vu le courrier du 17 mars 2025 adressé par le président de la 2e chambre du tribunal administratif aux parties pour les informer qu’il n’est pas fait droit à la demande de dépôt d’un mémoire supplémentaire formulée par Maître Marc THEWES et que la question de l’admissibilité du mémoire supplémentaire déposé par Maître Fränk ROLLINGER le 10 mars 2025 au greffe du tribunal administratif sera soulevée à l’audience des plaidoiries et tranchée dans le jugement à intervenir ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Nazan SIVRI, en remplacement de Maître Fränk ROLLINGER, pour le requérant, Maître Serge MARX pour l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, et Maître Hicham RASSAFI-GUIBAL, en remplacement de Maître Marc THEWES, pour l’administration communale de la Ville de Luxembourg, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 5 mai 2025.
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Par délibération du 27 mars 2023, le conseil communal de la Ville de Luxembourg décida de modifier son règlement de police générale en y insérant, notamment, des articles 41 et 42, formulés comme suit :
2« Article 41. Toute forme de mendicité organisée ou en bande est interdite. La mendicité est interdite aux mineurs de moins de dix-huit ans ainsi qu’aux majeurs accompagnés de mineurs de moins de dix-huit ans qui pratiquent ou ne pratiquent pas la mendicité.
Article 42. Dans l’intérêt de la sécurité et de la salubrité publique, toute autre forme de mendicité est également interdite du lundi au dimanche inclus, de 7.00 heures à 22.00 heures, ceci sur toutes les aires de jeux et dans les parkings publics, ainsi que dans les rues, places et parcs publics suivants de la Ville de Luxembourg :
- Quartier Ville Haute :
L’intégralité de la zone se trouvant à l’intérieur du périmètre délimité par les rues suivantes : boulevard Royal – Côte d’Eich – rue du Palais de Justice - rue Wiltheim – rue Large – rue du Saint Esprit – Plateau du Saint Esprit – boulevard F.D. Roosevelt – boulevard Royal.
- Quartier Gare :
avenue de la Liberté avenue de la Gare boulevard de la Pétrusse Pont Adolphe rue de Strasbourg - Places publiques :
Champ du Glacis Place de la Constitution Place de l’Europe Place de la Gare Place Léon XIII Place de Paris Place du Parc Place de Strasbourg Place Wallis - Parcs publics :
Parc de Cessange Parc Edith Klein Parc municipal d’Edouard André Parc de Gasperich Parc Kaltreis Parc Laval Parc Mansfeld Parc de Merl Parc Central Parc Tony Neuman Skatepark Dommeldange Skatepark Gasperich 3Skatepark Péitruss ».
Par arrêté ministériel du 15 mai 2023, le ministre de l’Intérieur approuva partiellement la prédite délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg, en refusant son approbation aux articles 22, paragraphe 1er, et 42 dudit règlement général de police de la Ville de Luxembourg, tel que modifié par ladite délibération du 27 mars 2023.
Par décision du 11 décembre 2023, le ministre des Affaires intérieures, entre-temps en charge de dossier, procéda à un retrait du refus d’approbation antérieur de son prédécesseur du 15 mai 2023, ladite décision étant libellée comme suit :
« Je me réfère à la décision sous rubrique relative à la délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 27 mars 2023 portant adoption du règlement de police générale de la Ville de Luxembourg, dont les articles 22, paragraphe 1er et 42 qui concernent respectivement les tapages nocturnes et l’interdiction de « toute autre forme de mendicité », ont fait l’objet d’un refus d’approbation de la part de mon prédécesseur, en date du 15 mai 2023.
J’ai procédé à une réévaluation du refus d’approbation à la lumière du recours en annulation que votre commune a dirigé à l’encontre de la décision du 15 mai 2023, notifié au ministre de l’Intérieur en date du 17 août 2023.
En ce qui concerne l’article 22, paragraphe 1er, le refus d’approbation visé n’est pas justifié d’une part, en l’absence de disposition légale claire et non-équivoque en ce qui concerne l’étendue de la compétence matérielle des autorités communales dans des domaines qui sont régis par des dispositions légales hiérarchiquement supérieures. D’autre part la jurisprudence administrative est fluctuante sur ce point.
Le refus d’approbation de l’article 42 du règlement de police générale quant à lui était principalement fondé sur l’absence de preuve quant à la réalité des troubles à l’ordre public résultant de la mendicité, sur la disproportionnalité de la mesure et sur la non-conformité à la législation nationale et le droit international.
Le recours fait état d’une série de réclamations et de plaintes écrites, adressées aux autorités de la Ville de Luxembourg, témoignant de faits dont des personnes mendiantes sont les auteurs : agressivité, menaces, injures, insultes, ivresse publique, atteintes à la moralité publique et autres, souvent accompagnés de bruits excessifs tant de jour que de nuit. Les récits des plaignants, étayés par des faits supplémentaires évoqués par le mandataire de la Ville de Luxembourg, prouvent que les troubles à la salubrité, la tranquillité et la sécurité publiques provenant des comportements des mendiants sont manifestes. Le trouble à l’ordre public étant démontré à suffisance, le conseil communal est non seulement en droit, mais aussi dans l’obligation d’agir tant par des mesures préventives que répressives de manière à maintenir, sinon de rétablir l’ordre public, notamment par le biais de dispositions appropriées du règlement de police générale.
Par ailleurs, et contrairement à l’appréciation en fait à laquelle s’est livrée le ministre de l’Intérieur de l’époque, je considère que l’interdiction de la mendicité dans la Ville de Luxembourg n’est ni générale, ni absolue, mais qu’elle est limitée à des circonstances de temps et de lieu, laissant aux personnes dans le besoin une liberté suffisante pour faire appel à la générosité de leurs concitoyens, afin de subvenir à leurs besoins, si nécessaire.
4Je tiens encore à ajouter que la contravention de mendicité simple n’a effectivement pas été abrogée et continue d’exister à l’article 563, point 6°, du Code pénal. Par conséquent, l’interdiction de la mendicité simple par voie de règlement communal, bien que superfétatoire dans l’ordonnancement juridique luxembourgeois, considérant qu’elle est établie à un niveau hiérarchiquement supérieur, n’est pas contraire à la loi.
Finalement, je considère que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme résultant de l’affaire Lacatus c. Suisse concerne un cas particulier de mendicité, dont la situation personnelle de la personne mendiante en cause, les faits et la sévérité de la peine prononcée à son encontre ne sont pas comparables à l’interdiction de la mendicité que la Ville de Luxembourg entend opérer. En conséquence, il n’est pas possible de conclure à une violation des droits protégés par l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme, à défaut d’une disproportion de la mesure d’interdiction prise par la Ville de Luxembourg.
La décision de refus d’approbation des articles 22, paragraphe 1er et 42 du règlement de police générale de la Ville de Luxembourg est, par ces faits, retirée et les articles en question sont approuvés. » La Ville de Luxembourg procéda en date du 12 décembre 2023 à l’affichage et à la publication de son règlement général de police tel que finalement approuvé.
Par requête déposée le 11 mars 2024 et enrôlée sous le numéro 50166, Monsieur (A) a introduit un recours en annulation à l’encontre de la décision précitée du ministre des Affaires intérieures du 11 décembre 2023, ayant d’une part retiré la décision de refus d’approbation des articles 22, paragraphe 1er, et 42 du règlement de police générale de la Ville de Luxembourg, prise par son prédécesseur en date du 15 mai 2023, et d’autre part approuvé lesdits articles.
Par requête séparée déposée postérieurement, à savoir le 15 avril 2024, inscrite sous le numéro 50328R du rôle, il a demandé à voir prononcer un sursis à exécution de ladite décision en attendant la solution de son recours au fond, requête dont il s’est toutefois désisté le 4 juillet 2024.
1. Quant à l’admissibilité du mémoire en réplique supplémentaire de Monsieur (A) Dans son courrier du 13 mars 2025 adressé au tribunal administratif, l’Etat soutient que le mémoire en réplique supplémentaire de Monsieur (A) n’aurait pas été notifié à son mandataire, malgré l’avis du président de la deuxième chambre du tribunal administratif du 19 novembre 2024, de sorte que ce mémoire devrait être écarté des débats.
Au vu de ce courrier et étant donné que la question de la fourniture des mémoires dans les délais impartis est une question d’ordre public1, la question de l’admissibilité du mémoire en réplique supplémentaire de Monsieur (A) a été soulevée conformément à l’article 30 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administrative, ci-après « la loi du 21 juin 1999 », et débattue contradictoirement lors de l’audience publique des plaidoiries, le représentant de Monsieur (A) s’étant à cet égard rapporté à prudence de justice.
1 Trib. adm., 14 février 2001, n° 11607 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 959, 1er volet, et les autres références y citées.
5 Aux termes de l’article 20 de la loi du 21 juin 1999, « L’intervention est formée par une requête, conforme aux dispositions des articles 1er et 2, qui est notifiée aux parties, pour y répondre dans le délai fixé par le président du tribunal ou le président de la chambre appelée à connaître de l’affaire principale ; néanmoins, la décision de l’affaire principale qui serait instruite ne peut être retardée par une intervention.
Lorsque l’intervention est faite après que tous les mémoires prévus par l’article 5 ont été échangés, les parties défenderesses sur intervention peuvent communiquer dans le mois, à peine de forclusion, un mémoire supplémentaire. (…) ».
Il se dégage de ces dispositions que les parties défenderesses sur intervention peuvent communiquer dans le mois un mémoire supplémentaire si l’intervention est faite après que tous les mémoires prévus par l’article 5 de la loi du 21 juin 1999 ont été échangés. Dans les autres hypothèses, le président du tribunal ou le président de la chambre appelée à connaître de l’affaire principale fixe le délai pour les parties afin de répondre à l’intervention volontaire, ce qui implique nécessairement la faculté de fixer les délais pour le dépôt de l’ensemble des mémoires subséquents à déposer par les parties, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice et afin de garantir les droits de la défense.
Une fois un calendrier pour la fourniture des mémoires ainsi fixé, ce sont ces délais spécifiques qui s’imposent aux parties et leur non-respect est sanctionné par analogie à la sanction de la forclusion prévue à l’article 5 (6) de la loi du 21 juin 1999 en cas de non-respect des délais ordinaires2.
En l’espèce, le délai accordé par avis du tribunal administratif du 19 novembre 2024 à Monsieur (A) pour répondre au mémoire déposé par la partie intervenante, à savoir l’Etat, a expiré le 10 mars 2025, à 17.00 heures. Il est constant en cause que ledit mémoire supplémentaire a été déposé au greffe du tribunal administratif le 10 mars 2025, à 16.28 heures, soit endéans le délai imparti et qu’il a été notifié au litismandataire de la Ville de Luxembourg en date du 10 mars 2025 ainsi qu’à l’avocat de l’Etat par le greffe du tribunal administratif en date du 26 mars 2025.
Si, tel que soutenu par l’Etat, ledit mémoire en réplique supplémentaire n’a pas été directement notifié par le mandataire de Monsieur (A) à l’avocat de l’Etat endéans le délai imparti par l’avis du tribunal administratif précité, mais seulement ultérieurement par voie de greffe, à savoir en date du 26 mars 2025, il n’y a toutefois pas lieu de suivre l’Etat dans sa demande tendant à voir écarter ledit mémoire en réplique supplémentaire des débats.
En effet, dans l’hypothèse spécifique, comme en l’espèce, où la partie défenderesse est l’Etat, le simple dépôt tant de la requête que des mémoires subséquents vaut signification, sans qu’il y ait lieu d’opérer de distinction suivant que l’Etat est représenté par un avocat ou par un délégué du Gouvernement3. Dès lors, lorsque, dans une telle hypothèse, l’avocat du requérant n’a pas, comme en l’espèce, procédé spontanément à la notification matérielle de son mémoire 2 Voir, par analogie : trib. adm., 9 février 2009, n° 25264, Pas. adm. 2024, V° Etrangers, n° 84, 1er volet, de même que trib. adm., 2 avril 2004, n° 17340 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 969 et les autres références y citées et Cour. adm., 21 avril 2005, n° 19514C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 995 et les autres références y citées.
3 Trib. adm.12 février 2003, n° 15237, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 940, et les autres références y citées.
6à l’Etat, représenté par un avocat, et non pas par un délégué du gouvernement, alors que fictivement et virtuellement, le dépôt du mémoire vaut signification à l’Etat conformément à l’article 4, paragraphe 3, de la loi du 21 juin 1999, le greffe va être appelé, à titre supplétif, à opérer cette notification, afin que la règle de l’article 4, paragraphe 3, corresponde non pas à une fiction, mais à une réalité et qu’effectivement l’acte déposé soit parallèlement notifié à l’Etat, dans le respect des droits de la défense4.
En l’espèce, ledit mémoire en réplique supplémentaire a été directement notifié par voie de greffe en date du 26 mars 2025 à l’avocat de l’Etat qui a pu en prendre connaissance en temps utile avant l’audience des plaidoiries, tandis que l’Etat n’était en tout état de cause pas admis à y répondre par un mémoire en duplique supplémentaire, n’y ayant pas été autorisé par le tribunal, de sorte que les droits de la défense de l’Etat n’ont pas été lésés.
Dès lors, l’inobservation éventuelle initiale des règles de procédure telle qu’invoquée plus particulièrement au niveau de la notification du mémoire en réplique supplémentaire, en tout état de cause réparée par la notification opérée par le greffe, n’est pas de nature à entraîner une quelconque inadmissibilité dudit mémoire en réplique supplémentaire, étant entendu que d’après l’article 29 de la loi du 21 juin 1999 « l’inobservation des règles de procédure n’entraîne l’irrecevabilité de la demande que si elle a pour effet de porter effectivement atteinte au droit de la défense », l’intention du législateur formulée par l’auteur de la proposition de loi n° 4326 ayant abouti à la loi du 21 juin 1999 ayant été exprimée en ce sens que la disposition devenue l’article 29, qualifiée « d’importante », « constitue le reflet de l’article 173, alinéa 2 du code de procédure civile. Sa formulation s’entend plus large que celle du code de procédure civile, qui a conduit à des résultats très insatisfaisants en jurisprudence judiciaire, même après la réforme du texte en question par une loi du 7 février 1974. Les juges ne s’abstiendront de prononcer l’irrecevabilité des demandes que si l’omission ou l’irrégularité a effectivement porté atteinte aux droits de la défense. Sont visées, d’une manière générale, les irrégularités affectant la rédaction des mémoires, même des irrégularités qualifiées par les juridictions judiciaires comme étant des nullités de fond, comme les indications erronées ou lacuneuses concernant p. ex. les organes représentant des personnes morales. En tout cas la notion de nullité de fond est à interpréter très restrictivement et ne doit entrer en ligne de compte que s’il y a lésion des droits de la défense. Le non-respect des délais prévus pour l’échange des mémoires et les délais pour exercer les voies de recours, emportant déchéance, est bien entendu excepté. Par ailleurs, l’absence de sanction d’un tel non-respect porterait atteinte aux droits - acquis à ce moment - de la partie adverse5».
4 Voir en ce sens : Cour adm. 25 avril 2019, n° 42201C, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 1223.
5 Doc. parl. 4326, commentaire des articles, ad. article 26 (devenu l’article 29 de la loi), p.19.
72. Quant à la recevabilité du recours a. Recevabilité quant à la forme Force est d’abord au tribunal de constater que seul un recours en annulation a pu être introduit en l’espèce, puisqu’aux termes de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après « la loi du 7 novembre 1996 », seul un recours en annulation est ouvert à l’encontre d’actes administratifs à caractère réglementaire.
La Ville de Luxembourg soulève l’irrecevabilité du recours, en faisant plaider, sur base de l’article 1er de la loi du 21 juin 1999, que le défaut d’indication de domicile du requérant dans la requête introductive d’instance porterait atteinte aux droits procéduraux, et, en particulier aux droits de la défense des parties défenderesse et intervenante, ainsi qu’à leur droit à un double degré de juridiction, puisqu’à défaut d’indication d’adresse, les parties défenderesse et intervenante seraient dans l’impossibilité de faire signifier un éventuel acte d’appel, la Ville de Luxembourg estimant encore que l’élection de domicile en l’étude de son mandataire ne vaudrait pas indication du domicile au sens de la loi du 21 juin 1999, en se prévalant d’une jurisprudence de la Cour administrative selon laquelle l’indication de l’adresse réelle prescrite par l’article 1er de la loi du 21 juin 1999 constituerait une formalité essentielle dont le défaut devrait être sanctionné par l’irrecevabilité du recours, notamment d’un point de vue de loyauté du procès administratif et des exigences d’un procès équitable.
Enfin, la procédure applicable dans le cas où la personne à qui l’acte doit être signifié n’a ni domicile, ni résidence connus, telle que prévue à l’article 157 du Nouveau Code de procédure civile, ne serait pas non mobilisable en l’espèce, à défaut de dernière adresse connue de Monsieur (A).
Si l’article 1er de la loi du 21 juin 1999 impose effectivement, notamment, l’indication du domicile du requérant dans la requête, il y a d’abord lieu de préciser que cette disposition a pour finalité de permettre à la partie défenderesse de pouvoir utilement identifier le demandeur, afin d’être en mesure d’assurer sa défense de façon valable et complète6.
Or, comme indiqué ci-avant, l’article 29 de la même loi précise que « L’inobservation des règles de procédure n’entraîne l’irrecevabilité de la demande que si elle a pour effet de porter effectivement atteinte aux droits de la défense » ; dès lors, le défaut d’indiquer l’adresse exacte dans la requête introductive d’instance n’est de nature à entraîner l’irrecevabilité du recours que dans la seule mesure où il a pour effet de porter effectivement atteinte aux droits de la défense7.
Tel n’est pas le cas lorsque la partie défenderesse ne s’est pas trouvée dans l’impossibilité de se défendre et de prendre position quant au fond de l’affaire8.
6 Trib. adm. 9 juillet 2015, n° 35177 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 482, et les autres références y citées.
7 Trib. adm. 6 avril 2006, n° 20964, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 483, et les autres références y citées.
8 Trib. adm. 5 avril 2006, n° 20797, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 485, et les autres références y citées.
8En l’espèce, il échet de constater que la Ville de Luxembourg reste en défaut de démontrer que l’absence d’indication de l’adresse du domicile actuel et effectif du requérant dans sa requête introductive d’instance lui aurait causé un grief dans la mesure où elle n’aurait, de ce fait, pas été en mesure de l’identifier.
Force est au contraire au tribunal de constater qu’il ressort clairement des éléments et pièces soumis à son appréciation que la Ville de Luxembourg disposait d’éléments suffisamment détaillés lui permettant d’identifier le requérant et d’assurer sa défense de façon complète et valable.
Le tribunal relève encore que si le requérant a certes indiqué dans sa requête introductive d’instance être dans la logique de son argumentation « sans état connu et sans domicile fixe », il appert toutefois de l’exploit de signification du 13 juin 2023, portant signification de la requête intitulée « requête de mise en intervention » à l’administration communale de la Ville de Luxembourg, que Monsieur (A) disposait, à tout le moins à cette date, d’un domicile à L-
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Enfin, et à titre superfétatoire, le tribunal ne saurait en tout état de cause suivre le raisonnement de la Ville de Luxembourg dans ce cas d’espèce, où le requérant se prétend précisément être sans domicile fixe et sans abri, puisque rejeter un tel recours pour défaut d’indication de domicile, tout en écartant une élection de domicile en l’étude du mandataire du requérant, reviendrait à écarter purement et simplement toutes les personnes sans domicile fixe du prétoire, alors que selon la Cour européenne des droits de l’homme, le juge national doit, sous peine de violer l’article 6, paragraphe 1er, de la Convention européenne des droits de l’homme (« CEDH »), veiller à maintenir un juste équilibre entre, d’une part, le souci légitime d’assurer le respect des exigences procédurales entourant l’introduction d’un recours et, d’autre part, le droit d’accès au juge9.
Le moyen d’irrecevabilité sous analyse relatif à une violation de l’article 1er de la loi du 21 juin 1999 est dès lors à rejeter pour être non fondé.
b. Recevabilité ratione temporis La Ville de Luxembourg constate que Monsieur (A) n’a formellement attaqué que la seule décision du ministre des Affaires intérieures du 11 décembre 2023, et non la décision du conseil communal du 27 mars 2023, tandis qu’en revanche l’intégralité des moyens développés contre la légalité de la décision entreprise du ministre des Affaires intérieures concernerait en réalité la légalité de la délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 27 mars 2023, puisqu’aucun moyen développé par le requérant ne porterait sur les vices propres dont serait porteuse la décision du ministre des Affaires intérieures du 11 décembre 2023 formellement entreprise.
Elle en conclut, au vu de la motivation du recours, que le requérant viserait en fait exclusivement la décision du conseil communal du 27 mars 2023 et non la décision du ministre des Affaires intérieures du 11 décembre 2023 approuvant cette décision, de sorte qu’elle serait elle-même à considérer comme partie défenderesse et non comme simple partie intervenante.
9 CourEDH, 7 décembre 2021, aff. Ghrenassia c. Luxembourg, req. n° 27160/19, § 37.
9Aussi, partant du postulat que le requérant n’aurait, en fait, entendu attaquer que la délibération du conseil communal du 27 mars 2023, laquelle a été publiée le 24 mai 2023, ladite publication ayant encore été insérée au Journal officiel le 31 juillet 2023, la Ville de Luxembourg soutient que le recours contre la délibération de son conseil communal du 27 mars 2023 aurait dû en tout état de cause être introduit avant le 31 octobre 2023.
N’ayant toutefois été introduit que le 11 mars 2024, soit 4 mois et demi après l’expiration du délai de recours, le recours sous analyse serait partant irrecevable pour être tardif.
Il convient d’abord de relever qu’un recours contre la seule décision tutélaire d’un acte soumis à tutelle est en principe valable, l’acte tutélaire étant en lui-même une décision susceptible d’un recours en annulation pour les vices qui lui sont propres, contrairement au recours contre la seule décision de l’autorité soumise à tutelle qui, à défaut et avant l’approbation, n’est pas susceptible de faire grief10.
Ainsi, un recours dirigé contre une décision de l’autorité tutélaire n’implique pas ipso facto que le recours soit également dirigé contre la décision approuvée, fût-elle indiquée dans la dénomination de la décision d’approbation déférée, alors qu’en matière de tutelle administrative, la décision d’approbation de l’autorité tutélaire et l’acte approuvé constituent à la base deux actes juridiques distincts, l’acte d’approbation en particulier étant en lui-même une décision susceptible d’un recours en annulation pour les vices qui lui sont propres11.
Il convient ensuite de relever que l’objet de la demande étant circonscrit dans le dispositif de la requête introductive d’instance, étant donné que les termes juridiques employés par un professionnel de la postulation sont à appliquer à la lettre, plus précisément concernant la nature du recours introduit, ainsi que son objet, tel que cerné à travers la requête introductive d’instance12, de sorte que la seule décision utilement attaquée est celle qui figure dans le dispositif de la requête introductive d’instance13, foi devant en effet être donnée au dispositif d’un mémoire par rapport aux motifs le soutenant14, le juge n’étant pas habilité à faire droit à des demandes qui n’y sont pas formulées sous peine de méconnaître l’interdiction de statuer ultra petita. En effet, on peut légitimement attendre d’un professionnel du droit qu’il soit particulièrement rigoureux dans la rédaction d’un recours, et en particulier dans le choix des mots qu’il emploie15.
Or, en l’espèce, force est de constater que le dispositif de la requête introductive d’instance sollicite l’annulation de la seule « décision ministérielle du 11 décembre 2023 », le requérant, confronté au moyen de la Ville de Luxembourg ayant encore explicitement indiqué dans son mémoire en réplique supplémentaire que « le présent recours en annulation est exclusivement formé contre la décision de Monsieur le Ministre des Affaires intérieures, Léon GLODEN, du 11 décembre 2023 », de sorte qu’il y a lieu de retenir que la seule décision 10 Cour adm. 6 novembre 1997, n° 10011C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Tutelle administrative, n° 27, et les autres références y citées.
11 Trib. adm. 3 juillet 2006, n° 19214a du rôle, Pas. adm. 2024, V° Tutelle administrative, n° 31, et l’autre référence y citée.
12 Trib. adm. (prés.) 31 août 2009, n° 26008 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 631, 3e volet, et les autres références y citées.
13 Trib. adm. 17 décembre 2001, n° 12830 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 398, 2e volet, et les autres références y citées.
14 Cour adm. 1er décembre 2016, n° 38334C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 928.
15 CEDH, 15 janvier 2009, Quillard c/ France, req. n° 24488/04.
10actuellement déférée au tribunal administratif est la décision de l’autorité tutélaire du 11 décembre 2023, pour les seuls vices qui lui seraient le cas échéant propres, à l’exclusion de l’acte approuvé, à savoir la délibération du conseil communal du 27 mars 2023.
Le moyen d’irrecevabilité sous analyse tiré de la tardivité du recours dirigé contre la délibération du conseil communal du 27 mars 2023 est dès lors à rejeter pour être non fondé.
c. Intérêt à agir L’Etat du Grand-Duché de Luxembourg soulève l’irrecevabilité du recours en annulation pour défaut d’intérêt à agir dans le chef de Monsieur (A). En effet, selon la partie étatique, le législateur aurait pris soin de limiter les recours dirigés contre un acte réglementaire, à travers l’article 7, paragraphe 2 de la loi du 7 novembre 1996, « aux personnes justifiant d’une lésion ou d’un intérêt personnel, direct, actuel et certain », de sorte qu’il appartiendrait au requérant de démontrer son intérêt, de façon concrète, au-delà de simples allégations.
Or, la partie étatique estime qu’à cet égard l’intégralité de l’exposé du requérant resterait à l’état de pures allégations, l’intéressé n’ayant pas apporté le moindre élément de preuve pour étayer ses affirmations, lesquelles sont formellement et énergiquement contestées par l’Etat.
Ainsi, plus particulièrement, Monsieur (A) n’aurait apporté aucune preuve que le fait de mendier serait le seul et unique moyen pour subvenir à ses besoins.
La partie étatique relève encore que le requérant admettrait s’être vu délivrer une carte d’identité : or, la délivrance d’une carte d’identité démontrerait que le requérant serait bien inscrit au registre national au sens de l’article 4 de la loi modifiée du 19 juin 2013 relative à l’identification des personnes physiques, au registre national des personnes physiques, à la carte d’identité, aux registres communaux des personnes physiques, ci-après « la loi du 19 juin 2013 », registre qui en vertu de l’article 5, paragraphe 2, litt. c), premier tiret, de la loi du 19 juin 2013 comprendrait la résidence habituelle de la personne physique concernée.
L’Etat relève encore à cet égard dans son mémoire en duplique que l’exploit d’huissier du 13 juin 2024 portant signification d’une « requête de mise en intervention » par le requérant à la Ville de Luxembourg indiquerait que le requérant est domicilié à L-…, domicile qui aurait sans aucun doute été indiqué par l’huissier en charge de la signification après avoir effectué les vérifications d’usage dans le Registre national des personnes physiques, et serait sis dans un immeuble d’habitation collective à … comportant, au rez-de-chaussée, un cabinet de kinésithérapie et 5 étages avec des combles destinés à l’habitation.
La partie étatique rappelle encore que selon l’article 7, paragraphe 2, de la loi du 7 novembre 1996, l’intérêt à agir contre un acte règlementaire devrait être certain, c’est-à-dire né et actuel, de sorte qu’un intérêt simplement éventuel, futur, virtuel ou hypothétique ne serait pas pris en considération. Or, Monsieur (A) n’aurait jamais été verbalisé, ni a fortiori condamné à une quelconque peine, en l’occurrence à une peine de police.
Enfin, l’intérêt à agir devrait encore être personnel. En l’espèce, compte tenu de la dimension éminemment politique du dossier, l’Etat soupçonne que le requérant ne serait qu’un figurant et prête-nom pour permettre à des opposants politiques de porter l’affaire au prétoire.
11 L’Etat estime que si la préoccupation du requérant était vraiment le contenu de l’article 42 du règlement général de police de la Ville de Luxembourg, en ce que cet article restreindrait les endroits où le requérant pratique prétendument la mendicité, il ne serait pas compréhensible pour quelle raison il aurait volontairement et intentionnellement limité son recours à la décision ministérielle, limitation qui impliquerait nécessairement un contrôle de la légalité restreint, l’autorité de tutelle ne pouvant pas se substituer à la commune, tandis qu’en cas de recours dirigé contre la seule décision d’approbation telle que déférée, le recours serait limité aux éventuels vices propres à la décision de tutelle.
La Ville de Luxembourg, de son côté, rejoint l’Etat en ces considérations tirées d’un défaut d’intérêt à agir dans le chef du requérant.
Elle donne d’abord à considérer que l’intérêt allégué du requérant ne serait pas légitime.
Ainsi, si le requérant affirmait s’adonner à la pratique de la mendicité dans les zones où elle n’est pas autorisée par le règlement de police de la Ville de Luxembourg, la pratique de la mendicité simple serait toutefois aussi prohibée par l’article 563, point 6° du Code pénal, la Ville de Luxembourg exposant que cette disposition n’aurait pas été abrogée par la loi du 29 août 2008 portant sur la libre circulation des personnes et l’immigration, la volonté du législateur ayant été de supprimer toute référence « à la reconduite à la frontière des étrangers » prévue au Code pénal, mais non d’abroger le point 6° du deuxième alinéa de l’article 563 du Code pénal, qui n’existerait pas, mais le deuxième alinéa du point 6.
La Ville de Luxembourg, rejoignant l’Etat en cette critique, relève ensuite que si le requérant affirme être personnellement, directement, réellement et avec certitude touché par la limitation de la mendicité dans certaines zones de la Ville de Luxembourg, il ne démontrerait pas qu’il s’adonnerait à la mendicité, sa situation personnelle ne faisant l’objet que de pures allégations sans aucun commencement de preuve.
Ainsi, aucun élément ne serait versé en la cause qui démontrerait l’état de ses revenus ou le fait qu’il lui ait été refusé le concours de l’aide publique. Ainsi, par exemple, à supposer que le requérant soit sans travail, ce qui ne serait pas démontré, et qu’il ne disposerait d’aucune source de revenus personnels, telle que par exemple la location d’un bien, ou une rente, il ne serait même pas expliqué pour quelle raison le requérant ne bénéficierait pas du revenu d’inclusion social versé par le Fonds national de solidarité ou d’une autre aide publique, en ce compris les aides mises à la disposition des personnes dans le besoin par la Ville de Luxembourg, ni pour quelle raison son recours contre une éventuelle décision de refus d’octroi d’une aide a ou aurait été rejeté ou, à défaut, pourquoi un tel recours n’aurait pas été déposé, ces interrogations valant également pour les autres aides sociales éventuellement disponibles, telles que l’allocation de vie chère, les aides matérielles et/ou financières de l’office social de la commune de résidence, etc.
La Ville de Luxembourg reproche ensuite au requérant de ne pas démontrer s’adonner à la mendicité dans l’une au moins des zones concernées par la limitation de la mendicité, tout comme il n’apporterait aucun élément probant quant au fait qu’il serait régulièrement contrôlé par la police, la Ville de Luxembourg soulignant encore que le requérant affirmerait simplement être contrôlé et non pas empêché de pratiquer la mendicité, un contrôle ne conduisant selon la Ville de Luxembourg pas nécessairement à une interdiction. Dans le même contexte, le requérant n’expliquerait pas en quoi il serait empêché de pratiquer la mendicité 12hors des zones couvertes par la limitation de la mendicité ni en quoi une telle pratique dans d’autres lieux porterait atteinte à ses droits ou à ses intérêts.
En tout état de cause, même la simple circonstance que le requérant s’adonnerait effectivement à la mendicité aux lieux et heures prohibés resterait au stade de pure allégation, sans aucun début de commencement d’effort probatoire, malgré les contestations exhaustives de l’Etat.
Enfin, la Ville de Luxembourg donne à considérer que même si le tribunal devait retenir que le requérant n’a pas attaqué la délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 27 mars 2023, mais uniquement la décision ministérielle du 11 décembre 2023, il n’en resterait pas moins que le recours serait irrecevable pour être dépourvu d’effets sur la situation du requérant.
En effet, l’intérêt à agir s’apprécierait dans le chef du requérant au regard du bénéfice qu’il pourra tirer du succès de sa requête.
Or, comme le requérant n’aurait contesté que la décision d’approbation du ministre des Affaires intérieures du 11 décembre 2023 et non pas le règlement de police de la Ville de Luxembourg, dans sa version résultant de la délibération du conseil communal du 27 mars 2023, et que ladite délibération serait, depuis la réforme opérée par la loi du 6 janvier 2023 portant modification de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, exécutoire dès sa transmission à l’autorité de tutelle, sans nécessité d’approbation préalable, l’annulation éventuelle par le tribunal administratif de la décision contestée de l’autorité de tutelle ne serait pas de nature à remettre en cause la force exécutoire du règlement de police de la Ville de Luxembourg, dans sa version issue du règlement adopté par le conseil communal le 27 mars 2023, de sorte qu’une éventuelle satisfaction du requérant au fond serait sans effet sur sa situation alléguée.
Monsieur (A), pour sa part, expose être directement concerné compte tenu de sa situation de personne sans domicile fixe et contrainte de mendier en raison de la décision déférée du ministre des Affaires intérieures du 11 décembre 2023, ayant d’une part retiré la décision de refus d’approbation des articles 22, paragraphe 1er, et 42 du règlement de police générale de la Ville de Luxembourg, prise par son prédécesseur en date du 15 mai 2023, et d’autre part approuvé lesdits articles, dans la mesure où ladite décision rendrait applicable et exécutoire l’article 42 du règlement général de police de la Ville de Luxembourg, article par lequel son seul moyen de subsistance lui serait pris, puisque ledit article 42 interdirait son activité à l’endroit même où il l’aurait pratiquée.
Il fait soutenir qu’il serait actuellement dépourvu de tous revenus à l’exception de ceux obtenus en mendiant. En effet, n’ayant pas pu bénéficier d’études scolaires étendues et ne maîtrisant que peu rédaction et lecture, ses possibilités de s’en sortir au quotidien seraient très amoindries. Avant de vivre dans la rue, il aurait vécu dans un immeuble sis dans la commune de …, mais il en serait parti depuis plus d’un an, alors que l’habitation en question aurait été insalubre et n’aurait disposé ni d’eau courante ni d’électricité, de sorte que depuis lors, il passerait ses nuits en dormant dans des squats d’occasion, à l’extérieur, dans des structures sociales ou des endroits gracieusement mis à disposition.
Il ne serait par ailleurs même pas en possession d’une couverture sociale et aurait tout juste réussi à renouveler sa carte d’identité.
13S’il avait réussi par le passé à occuper quelques petits travaux très saisonniers, il n’aurait la plupart du temps aucun autre moyen de subsistance que ceux obtenus en mendiant, activité qu’il aurait jusqu’à présent pratiquée depuis de nombreuses années de manière non-
agressive au Centre-ville de Luxembourg. En raison de l’exécution de la décision du 11 décembre 2023, il ne pourrait toutefois dorénavant plus mendier passivement à Luxembourg Ville, du fait que les services de police le contrôleraient tous les jours, voire plusieurs fois par jour et lui indiqueraient à chaque fois qu’il n’aurait pas le droit de mendier passivement et qu’il n’aurait pas le droit de poser un gobelet devant lui.
Confronté au moyen d’irrecevabilité de la partie étatique, il rétorque bien disposer d’un intérêt à agir qui serait personnel, direct, actuel et certain, mais qu’il lui serait impossible d’établir qu’il exercerait une activité de mendiant et qu’il serait sans domicile fixe.
En effet, étant sans domicile fixe, il ne disposerait d’aucun document prouvant son état d’indigence et n’aurait d’ailleurs même pas la possibilité de stocker de tels documents à défaut de bénéficier d’un logement.
S’il s’est certes fait délivrer une carte d’identité, cela ne signifierait toutefois pas qu’il disposerait d’une habitation habituelle, Monsieur (A) réitérant ses explications selon lesquelles il aurait vécu jusqu’il y a plus d’un an dans un immeuble sis à …, immeuble qu’il aurait dû quitter du fait de son caractère insalubre Il entend ensuite s’emparer de l’article 10 de la CEDH, qui protège la liberté d’expression, pour soutenir que le droit de mendier serait inclus dans celui à la liberté d’expression, puisque l’appel à la charité d’autrui ne serait qu’une façon parmi d’autres de s’exprimer, et qu’il s’agirait dès lors d’un droit dont bénéficierait tout un chacun, peu importe si la personne a une résidence habituelle ou est sans domicile fixe, de sorte qu’il n’aurait même pas à rapporter la preuve qu’il serait dans le besoin pour justifier d’un intérêt à agir. A fortiori, il estime ne pas non plus avoir à apporter la preuve de la raison précise pour laquelle il devrait mendier aux endroits et heures visés par l’article 42 du règlement général de police de la Ville de Luxembourg, mais qu’il serait suffisant de savoir qu’il se serait adonné depuis un certain temps de manière non-agressive à son activité de mendiant au Centre-ville de Luxembourg, ce qui ne serait plus possible depuis la décision ministérielle attaquée.
Le requérant affirme encore que la source du problème initial dans le cadre de la présente affaire ne serait pas qu’il pourrait être poursuivi pénalement à cause de son activité de mendiant, mais que les agents de police l’empêcheraient déjà au quotidien d’exercer cette activité, et ce alors même qu’il s’agirait d’un droit établi.
Enfin, il conteste ne pas avoir d’intérêt personnel mais d’agir en tant que simple prête-
nom, le requérant soutenant être une personne sans domicile fixe souffrant depuis la décision ministérielle qui l’empêcherait d’exercer son activité de mendiant et, par conséquent, de subvenir à ses besoins.
En ce qui concerne le moyen d’irrecevabilité lui opposé par la Ville de Luxembourg, le requérant soutient en particulier que contrairement à l’argumentation de la Ville de Luxembourg, l’article 563, point 6, du Code pénal aurait bien été abrogé, de sorte que la mendicité serait légale et qu’il n’aurait pratiqué aucune activité interdite en s’adonnant à la mendicité passive.
14Il se serait toutefois non seulement fait contrôler par les forces de police, mais il aurait encore été empêché de pratiquer la mendicité, puisqu’il se serait systématiquement fait renvoyer de l’endroit où il se situait habituellement et qu’il aurait été contraint de retirer son gobelet, ce qui constituerait bel et bien une interdiction effective de la mendicité simple.
Il considère ensuite pour sa part que le règlement de police de la Ville de Luxembourg aurait bien nécessité une approbation.
Aux termes de l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 :
« (1) Le tribunal administratif statue encore sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre les actes administratifs à caractère réglementaire, quelle que soit l’autorité dont ils émanent.
(2) Ce recours n’est ouvert qu’aux personnes justifiant d’une lésion ou d’un intérêt personnel, direct, actuel et certain.
Par dérogation à l’alinéa qui précède, le recours est encore ouvert aux associations d’importance nationale, dotées de la personnalité morale et agréées au titre d’une loi spéciale à exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits constituant une infraction au sens de cette loi spéciale.
Le recours visé ci-avant n’est ouvert dans le chef des associations que pour autant que l’acte administratif à caractère réglementaire attaqué tire sa base légale de la loi spéciale dans le cadre de laquelle l’association requérante a été agréée. (…) ».
Il en résulte que le législateur a soumis les recours dirigés contre des actes règlementaires tel qu’en l’espèce - la décision de l’autorité de tutelle approuvant un acte règlementaire participant au caractère règlementaire de l’acte approuvé16 - à une condition d’intérêt stricte, en exigeant à l’article 7, paragraphe 2, de la loi du 7 novembre 1996 la preuve d’un intérêt personnel, direct, actuel et certain, de sorte que seules certaines personnes dont le cercle est déterminé par la nature de l’acte attaqué peuvent invoquer un intérêt à agir contre cet acte.
Dès lors, tel que souligné à bon escient par la partie étatique, en cas de recours contre un acte règlementaire, tel qu’en l’espèce, l’application de cette condition doit être particulièrement sévère.
Ainsi, un demandeur doit justifier d’un intérêt personnel distinct de l’intérêt général.
Par ailleurs, concernant le caractère direct de l’intérêt à agir, pour qu’il puisse être reçu à agir contre un acte administratif à caractère réglementaire, il ne suffit pas qu’il fasse état d’une affectation de sa situation, mais il doit établir l’existence d’un lien suffisamment direct entre l’acte querellé et sa situation personnelle. Finalement, la condition relative au caractère né et actuel, c’est-à-dire au caractère suffisamment certain, de l’intérêt invoqué implique qu’un intérêt simplement éventuel ne suffit pas pour que le recours contre un acte administratif à 16 Cour adm. 10 juillet 1997, n° 9804C, Pas. adm. 2024, V° Actes règlementaires (Recours contre les), n° 65, et les autres références y citées.
15caractère réglementaire soit déclaré recevable17. Ainsi, il faut que la décision querellée entraîne des conséquences fâcheuses pour le demandeur, de nature matérielle ou morale et qu’elles l’atteignent à un titre particulier, en tant qu’appartenant à une catégorie définie et limitée, l’annulation poursuivie devant pouvoir mettre fin à ces conséquences18.
Il doit partant exister un lien suffisamment étroit entre l’acte attaqué, l’intérêt allégué par le requérant et le requérant lui-même, alors qu’il s’agit d’éviter que des personnes non directement concernées ne se posent en défenseurs de la légalité, le cas échéant contre le gré des principaux intéressés, tandis que le juge administratif doit seulement avoir égard à ce que le demandeur avance à ce sujet, dès lors qu’il lui appartient de démontrer son intérêt19.
Si certes il ne saurait être exigé, humainement et juridiquement, qu’une personne sans domicile fixe doive préalablement justifier de sa qualité de « sans domicile fixe » ou de son état d’indigence, s’agissant d’une preuve négative, il n’en reste pas moins, d’une part, qu’elle reste soumise aux exigences procédurales ayant trait, en matière règlementaire, à la démonstration d’un intérêt personnel, direct, actuel et certain et, d’autre part, que face aux contestations et interrogations soulevées par l’Etat, rejoint essentiellement par la Ville de Luxembourg, il appartient néanmoins au requérant d’y répondre.
Il convient d’ailleurs à ce sujet de relever que le juge RAVARANI, dans son opinion en partie concordante et en partie dissidente par rapport à l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 19 janvier 202120, opinion abondamment citée par le requérant, avait critiqué le fait que la majorité des juges avaient considéré comme acquis des faits qui avaient été avancés par la requérante dans ladite affaire et qu’ils n’avaient pas tenu compte de l’argument du gouvernement helvétique lorsque celui-ci avait exposé que la Constitution suisse prévoit que personne ne doit être laissé dans la pauvreté et que la loi genevoise assure à toute personne qui se trouve sur le territoire du canton une aide sociale, alors même qu’elle n’y est pas résident, le juge dissident ayant estimé qu’au contraire, l’on pourrait raisonnablement nourrir des doutes à propos du caractère inévitable du dénuement de la requérante.
D’une manière générale, dans l’arrêt précité du 19 janvier 2021, la Cour européenne des droits de l’homme n’a pas conclu que l’article 8 de la CEDH garantissait le droit à la mendicité en tant que tel, mais elle a déclaré que si une personne ne disposait pas de moyens de subsistance suffisants, sa dignité humaine pouvait s’en trouver sérieusement compromise et qu’en pareilles circonstances, les personnes concernées adoptaient en mendiant un mode de vie particulier afin de surmonter une situation inhumaine et précaire. Elle a ajouté qu’il convenait à cet égard de prendre en compte les spécificités de chaque cas d’espèce, notamment la situation économique et sociale de la personne concernée.
Dans un arrêt plus récent21, mettant en cause une interdiction limitée de la mendicité au Danemark, la Cour européenne des droits de l’homme a en premier lieu analysé la situation 17 Trib. adm. 15 mai 2002, n° 14420, confirmé par Cour adm. 22 janvier 2004, n° 16628C, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 42, et les autres références y citées.
18 Trib. adm. 7 novembre 2016, n° 36132, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 15, et les autres références y citées.
19 Trib. adm. 30 janvier 2006, n° 20272, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 39, 2e volet, et les autres références y citées.
20 Cour EDH, 19 janvier 2021, Lacatus c. Suisse, n° 14065/15.
21 Cour EDH, 21 mai 2024, Dian c. Danemark, n° 44002/22.
16économique et sociale du requérant, pour retenir qu’il n’aurait pas été certain que le requérant, dans ce cas d’espèce, n’eût pas de moyens de subsistance suffisants et que la mendicité fût sa seule possibilité d’assurer sa survie ou qu’elle constituât pour lui un mode de vie particulier adopté dans le but de surmonter une situation inhumaine et précaire, et ainsi de protéger sa dignité humaine. Si elle a considéré que la mendicité constituait pour lui une source de revenu, ou à tout le moins une source supplémentaire de revenu, elle a toutefois retenu, pour conclure à l’absence de violation des droits fondamentaux du requérant, notamment, que le requérant ne se trouvait pas dans une situation de vulnérabilité manifeste où la mendicité eût effectivement été pour lui la seule possibilité d’assurer sa survie. La Cour européenne des droits de l’homme a ainsi précisément retenu qu’il incombe « au requérant de démontrer qu’il se trouve dans une situation précaire et vulnérable, notamment en prouvant qu’il ne dispose pas de ressources suffisantes pour subvenir à ses besoins »22.
Il s’ensuit que la preuve de l’état d’indigence du requérant constitue une condition à remplir afin de pouvoir prétendre à la protection juridictionnelle de ses droits fondamentaux, et ce tant au fond, qu’au niveau de l’intérêt à agir.
En l’espèce, si le requérant affirme avoir précédemment vécu à …, mais être sans domicile fixe depuis un an, il est toutefois apparu à l’occasion de la signification par acte d’huissier de la « requête de mise en intervention », ainsi qualifiée, que Monsieur (A) dispose, en tout cas officiellement, toujours d’un domicile à …, alors qu’il soutient pourtant être obligé de vivre dans la rue et être actuellement sans autres revenus que ceux obtenus en mendiant.
Il convient ensuite de constater, en application de l’article 2 de la loi modifiée du 28 juillet 2018 relative au revenu d’inclusion sociale, combiné à l’article 25 de la loi du 19 juin 2013 relative à l’identification des personnes physiques, au registre national des personnes physiques, à la carte d’identité, aux registres communaux des personnes physiques, ainsi qu’en application de l’article 27 de la loi du 18 décembre 2009 organisant l’aide sociale, que le requérant, bénéficiant à tout le moins d’un domicile officiel à …, devrait pouvoir prétendre à l’obtention du revenu d’inclusion sociale, sinon de l’aide de l’office social de cette commune, de sorte, a priori, ne pas devoir dépendre exclusivement des fruits de la mendicité.
Il est encore constant en cause que le requérant, respectivement son avocat, confrontés au constat de son inscription au bureau de la population de la commune de … à l’adresse précitée, tel que soulevé par écrit dans le mémoire en duplique de l’Etat, n’a tout simplement pas pris position y relativement.
De même, le requérant, respectivement son avocat, confrontés à ce même constat lors de l’audience publique des plaidoiries du 5 mai 2025, tant le représentant de l’Etat que l’avocat de la Ville de Luxembourg ayant en effet souligné à cet égard le refus obstiné du requérant de se justifier, s’est borné à se rapporter à ses écrits, lesquels toutefois omettent précisément de prendre position y relativement.
Or, il aurait appartenu au requérant de prendre position y relativement, ce que celui-ci a toutefois omis de faire, de sorte que les contestations, retraçables, de la partie étatique doivent être considérées à ce stade comme non énervées, le requérant, sans verser dans la recherche d’une preuve négative, ayant en effet eu la possibilité de faire établir par exemple des attestations de Streetworkers, d’associations œuvrant au profit des sans-abris, de structures 22 Idem, § 49.
17d’accueil telles que la Wanteraktioun, le Nightshelter etc et de prendre concrètement et précisément position par rapport à l’existence non énervée dans son chef d’un domicile légal à ….
Or, le fait pour une partie de ne pas prendre position par rapport à des moyens lui opposés, outre de témoigner d’un désintérêt manifeste à l’issue du litige et d’un manquement flagrant à l’obligation primordiale de collaboration à la bonne administration de la justice, doit être considéré par le tribunal comme constituant une admission du bien-fondé des moyens lui opposés, la partie en cause n’ayant manifestement pas d’argument valable à opposer aux moyens auxquels elle est confrontée23.
Si, de manière générale, le juge administratif est appelé à s’attacher à la substance plutôt qu’à la forme24, il n’en reste pas moins qu’en l’espèce, l’intérêt à agir de Monsieur (A) contre la décision tutélaire du ministre des Affaires intérieures du 11 décembre 2023 laisse d’être prouvé, de sorte qu’au regard de cette considération, le recours en annulation est à déclarer irrecevable pour défaut d’intérêt à agir Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
déclare irrecevable le recours en annulation dirigé contre la décision du ministre des Affaires intérieures du 11 décembre 2023, par laquelle celui-ci a, d’une part, retiré la décision de refus d’approbation des articles 22, paragraphe 1er, et 42 du règlement de police générale de la Ville de Luxembourg, prise par son prédécesseur en date du 15 mai 2023, et, d’autre part, approuvé lesdits articles ;
condamne le requérant aux frais et dépens.
Ainsi jugé par :
Marc Sünnen, président, Alexandra Castegnaro, vice-président, Caroline Weyland, premier juge, et lu à l’audience publique du 5 juin 2025 par le président, en présence du greffier Paulo Aniceto Lopes.
s. Paulo Aniceto Lopes s. Marc Sünnen 23 Par analogie trib. adm. 9 février 2015, n° 33851, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 932, et les autres références y citées.
24 Cour adm. 6 mars 2025, n° 51780C.
