Tribunal administratif N° 49055 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2025:49055 1re chambre Inscrit le 16 juin 2023 Audience publique du 12 mai 2025 Recours formé par la société à responsabilité limitée (AA), …, contre un arrêté et une « décision » du ministre de la Culture, et une « décision » du Centre national de recherche archéologique en matière de fouilles archéologiques
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 49055 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 16 juin 2023 par Maître Pierre BRASSEUR, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée (AA), établie et ayant son siège social à L-…, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par son gérant actuellement en fonctions, tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’un « arrêté ministériel du 19 septembre 2018 rendu par le Ministre de la Culture », d’une « décision de refus du 31 mars 2023 notifiée par courrier officiel de Me Patrick KINSCH, en sa qualité de conseil de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, Ministère de la Culture », et d’une « décision du 18 septembre 2020 prise par le Centre national de recherche archéologique » ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 10 juillet 2023 par Maître Patrick KINSCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 16 novembre 2023 par Maître Patrick KINSCH, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 15 décembre 2023 par Maître Pierre BRASSEUR, au nom de la société à responsabilité limitée (AA), préqualifiée ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 15 janvier 2024 par Maître Patrick KINSCH, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment les actes déférés ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Pierre BRASSEUR et Maître Patrick KINSCH en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 26 février 2025.
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Par arrêté du 28 novembre 2016, le ministre de la Culture, ci-après désigné par « le ministre », prescrivit la réalisation de fouilles archéologiques de sauvetage, ledit arrêté est libellé comme suit :
1 « […] Vu la loi du 21 mars 1966 concernant a) les fouilles d’intérêt historique, préhistorique, paléontologique ou autrement scientifique; b) la sauvegarde du patrimoine mobilier ;
Vu la loi du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments nationaux ;
Vu le règlement grand-ducal du 24 juillet 2011 portant création d’un Centre national de recherche archéologique auprès du Musée national d’histoire et d’art ;
Sur la base du rapport des sondages de diagnostic archéologique et/ou des données de la carte archéologique ;
le Centre national de recherche archéologique de Luxembourg prescrit des fouilles archéologiques sis :
Commune :
Mamer Section :
… de Mamer-Nord Lieu-dit :
« …/… » Nature de l’aménagement : Construction Références cadastrales :
(P1), (P2), (P3), (P4), (P5), (P6) Conformément à la loi du 21 mars 1966 (cf. supra), les fouilles ne pourront être entreprises qu’après l’émission d’un arrêté d’autorisation de fouilles du Ministère de la Culture. […] ».
En date du même jour, le ministre prit un deuxième arrêté prescrivant des fouilles archéologiques de sauvetage, libellé comme suit :
« […] Vu la loi du 21 mars 1966 concernant a) les fouilles d’intérêt historique, préhistorique, paléontologique ou autrement scientifique; b) la sauvegarde du patrimoine mobilier ;
Vu la loi du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments nationaux ;
Vu le règlement grand-ducal du 24 juillet 2011 portant création d’un Centre national de recherche archéologique auprès du Musée national d’histoire et d’art ;
Sur la base du rapport des sondages de diagnostic archéologique et/ou des données de la carte archéologique ;
le Centre national de recherche archéologique de Luxembourg prescrit des fouilles archéologiques sis :
Commune :
Mamer Section :
… de Mamer-Nord Lieu-dit :
« Rue … – bassin d’orage et conduites d’adduction » Référence cadastrale :
(P1) 2 Conformément à la loi du 21 mars 1966 (cf. supra), les fouilles ne pourront être entreprises qu’après l’émission d’un arrêté d’autorisation de fouilles du Ministère de la Culture. […] ».
Par arrêté du 19 septembre 2018, le ministre autorisa des fouilles archéologiques sur le territoire de la commune de Mamer, cet arrêté étant libellé comme suit :
« […] Vu la loi du 7 décembre 2016 portant approbation de la Convention européenne pour la protection archéologique ouverte à la signature le 16 janvier 1992 à La Valette ;
Vu la loi du 21 mars 1966 concernant a) les fouilles d’intérêt historique, préhistorique, paléontologique ou autrement scientifique; b) la sauvegarde du patrimoine mobilier ;
Vu la loi du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments nationaux, Vu le règlement grand-ducal du 24 juillet 2011 portant création d’un Centre national de recherche archéologique (CNRA) auprès du Musée national d’histoire et d’art ;
sur avis du chargé de direction du Centre National de Recherche Archéologique de Luxembourg, Arrête :
ARTICLE 1 Il sera procédé à des fouilles archéologiques :
Commune :
Mamer Section :
… de Mamer-Nord Lieu-dit :
Mameranus Nature de l’aménagement : Construction Références cadastrales :
(P7)* *parcelle touchée partiellement N° d’activité CNRA :
2018-238 ARTICLE 2 Madame (A), archéologue au service d’archéologie gallo-romain du CNRA, assurera la direction de l’opération archéologique sous l’autorité de Monsieur (B), chargé de direction du CNRA.
ARTICLE 3 Le responsable de l’opération archéologique exécutera les fouilles archéologiques conformément aux prescriptions imposées par le CNRA, selon les objectifs et principes méthodologiques qu’il a fixé et sous la surveillance de ses représentants. […] ».
Par acte notarié du 7 mars 2019, la société à responsabilité limitée (AA), ci-après désignée par « la société (AA) », acquit les parcelles inscrites au cadastre de la commune de Mamer, section … de Mamer-Nord, sous les numéros (P7), (P8), (P2), (P3) et (P4), ledit acte comportant encore la mention suivante :
3 « […] Les représentants de la partie acquéreuse déclarent avoir été informés que les parcelles (P4) et (P3) sont classées selon le P.A.G. de la commune de Mamer, soumises à un P.A.P.
Quartier existant et qu’elles sont directement constructibles, tandis que les autres parcelles font partie du P.A.P. adopté par le conseil communal de Mamer le 3 août 2018, et approuvé par le Ministre de l’Intérieur du 27 août 2018 sous la référence : …. Le projet sera mis en œuvre par la partie acquéreuse. […] La partie acquéreuse reconnait avoir été informée que sont en cours des études, respectivement recherches archéologiques menées par le Centre National de Recherches Archéologiques, et que celles-ci pourraient éventuellement retarder l’exécution du P.A.P., retard qui n’est pas quantifiable par la partie venderesse. […] ».
Par courrier du 30 septembre 2019, la société (AA) s’adressa au Centre national de recherche archéologique, devenu entretemps l’Institut national de recherches archéologiques, l’administration en question étant ci-après désignée par « l’INRA », en vue de l’obtention des détails sur les délais adaptés du plan de phasage des fouilles archéologiques.
Par courrier du 8 octobre 2019, faisant suite à une réunion tenue le 7 octobre 2019, l’INRA confirma à la société (AA), entre autres, le phasage des investigations archéologiques programmées annuellement, tout en lui transmettant en même temps le détail des dates de libération pour les sept parties du projet du plan d’aménagement particulier (« PAP ») dit « Toussaint », ci-après désigné par « PAP Toussaint », à Mamer.
Par courrier du 18 septembre 2020, l’INRA s’adressa à la société (AA) dans les termes suivants :
« […] Suite à notre réunion de chantier sur place ce jour, je reviens comme convenu vers vous concernant le projet susmentionné en objet. Par la présente, suite aux découvertes archéologiques exceptionnelles effectuées à plus grande profondeur lors de l’exploration désormais achevée de la partie 1 (présence d’un milieu humide riche en vestiges archéologiques organiques et en structures anthropiques bien conservées (e.a. sandales en cuir, berges antiques aménagées), et étant donné la forte possibilité de découvrir également dans la partie 2 ces mêmes catégories de vestiges au même importante profondeur, veuillez trouver je vous prie ci-dessous une réactualisation du phasage des investigations archéologiques projetées par le CNRA :
Dates de libération estimées par le CNRA des 6 parties restantes du projet « Mameranus / PAP Toussaint » à Mamer (cf. plan Annexe 1). Comme précisé lors de la réunion, les dates suivantes sont indiquées sous réserve de découvertes archéologiques exceptionnelles étant donné que la localisation des parties à explorer/à aménager se trouvent situées au sein de l’ancien vicus gallo-romain de Mamer.
- partie 2 : fin décembre 2021 - partie 3 : fin décembre 2022 - partie 4 : fin décembre 2023 - partie 5 : fin décembre 2024 - partie 6 : fin décembre 2025 - partie 7 : fin décembre 2026 […] ».
Suite à divers échanges de courriers entre le litismandataire de la société (AA), le bourgmestre de la commune de Mamer, le ministre et l’INRA, concernant les retards accumulés 4 par l’INRA dans l’avancement des travaux de fouilles archéologiques, ainsi qu’à un accord de principe relatif à un « ultime report jusqu’au 28 juillet 2022 pour la libération définitive de la partie fouillée du Partie 2 » signé par la société (AA), un représentant de l’INRA et le ministre le 21 janvier 2022, le litismandataire de la société (AA) s’adressa au ministre par courrier du 1er février 2023, rédigé comme suit :
« […] Par la présente, je reviens vers vous dans le dossier sous rubrique afin de vous faire part du mécontentement de ma mandante à la suite des réunions que nous avons eues avec l’INRA.
Afin d’avoir une perspective d’ensemble, il convient de reprendre brièvement les rétroactes.
Dans la perspective d’acheter le projet, ma mandante s’était renseignée auprès du CNRA afin de connaître la durée de leurs travaux archéologiques sur ledit site. Le représentant du CNRA avait informé ma mandante que les travaux seraient terminés en septembre 2025.
C’est sur foi de ces informations que ma mandante s’est décidée à acheter le projet « Toussaint ».
Ce planning a été par la suite confirmé par courrier du CNRA en date du 8 octobre 2019 avec en annexe un plan de phasage […]. Celle-ci prévoit la libération de la première partie en décembre 2019 et de la dernière partie en septembre 2025 avec la mention en toute fin de lettre :
« PS : Dates convenues sous réserve de découvertes archéologiques exceptionnelles. » Ce planning n’a pas été respecté par le CNRA qui a envoyé un courrier en date du 18 septembre 2020 qui prévoit somme toute un décalage de toutes les parties pour une période supplémentaire d’un an, donc la fin de la partie 7 prévue en décembre 2026, mais garde le même plan de phasage […].
Lors de nos réunions en décembre 2022 avec l’INRA, celle-ci remet un nouveau plan de phasage […] et nous explique que la partie 3 est prévue pour fin décembre 2023 (donc un nouveau décalage supplémentaire d’un an) et la partie 3’pour fin décembre 2024.
Après d’âpres négociations, l’INRA soumet une demande à votre Ministère pour obtenir les fonds nécessaires afin de réaliser les parties 3 et 3’en 2023.
Par courrier du 21 décembre 2022, l’INRA confirme cette soi-disant avancée : partie 3 et 3’ traitée ensemble en 2023.
À plusieurs égards, cette situation est inacceptable:
1) D’emblée, il y a lieu de souligner que ma mandante conteste tous les reports de date opérés par l’INRA et se réserve tout droit à ce sujet, notamment une indemnisation pour le préjudice financier encouru.
2) II ressort du plan de phasage repris dans les deux plannings 2019 et 2020 que la partie 3 était toujours une partie unitaire et entière. Lors de nos négociations en décembre 2022, l’INRA a créé un nouveau problème en scindant la partie 3 en deux parties pour justifier une extension supplémentaire de deux ans, chaque sous-partie 3 prenant un an, et a ensuite fait valoir la 5 réalisation de la partie 3 et 3’ ensemble en 2023 comme une avancée, qui n’est en fait qu’un trompe-l’œil.
3) Le courrier de l’INRA du 21 décembre 2022 ne constitue en aucun cas un engagement ferme de respecter le délai énoncé pour 2023. Pire encore, elle anticipe un non-respect du planning en rejetant par avance cette faute éventuelle sur un tiers pour tenter d’éviter toute responsabilité :
« … les interventions archéologiques à mener sous l’égide de l’INRA ont été calculées sur une base compressée de 12 mois et demeurant dépendants dans leur exécution des moyens humains disponibles sur le marché du travail par les opérateurs archéologiques, prestataires externes qui seront mandatés par l’INRA. » Or, chaque entreprise est responsable en première ligne des erreurs de ses sous-traitants.
4) Vous conviendrez que les trois rallongements successifs comptabilisant, à ce jour, 3 ans de travaux de recherches archéologiques supplémentaires compromettent la crédibilité de l’INRA, enfreignent toute confiance légitime et sécurité juridique à charge de l’administration. Ma mandante entend obtenir désormais des dates fermes et définitives.
Ma mandante peut comprendre que les recherches prennent un retard raisonnable.
Toutefois, nous avons en l’espèce dépassé toute proportionnalité. Chaque année écoulée se voit rajouter une année de retard supplémentaire par l’INRA. Le dérapage est incontrôlé. Si ma mandante avait su que l’INRA ne respecterait pas ses engagements à ce point, elle n’aurait pas acheté le projet « Toussaint ». Ces retards entraînent des préjudices financiers catastrophiques pour ma mandante, non seulement en termes d’intérêt bancaire à payer en plus, mais également en raison d’une perspective d’avenir parfaitement floue.
5) Ma mandante se retrouve dans une situation pire qu’avant les négociations, alors que l’INRA n’a pas communiqué par écrit sur le nouveau planning concernant toutes les parties. La possibilité pour ma mandante d’organiser les travaux est directement tributaire d’un planning qui fait désormais défaut. Je fais la demande d’un planning à l’INRA dans un courrier adressé en parallèle à l’INRA […].
6) Ma mandante constate que l’INRA fait valoir toute une série de nouvelles raisons pour justifier ses retards successifs : découvertes exceptionnelles, manque de financement, manque de personnel qualifié, déblai sur le terrain etc. Nous demandons à l’INRA d’obtenir un rapport documentant les « découvertes exceptionnelles » sur les parties 1 et 2 du terrain « Toussaint » dont les recherches sont terminées. Il est facile d’invoquer des exceptions à tout va, maintenant le temps est venu pour l’INRA d’en rapporter la preuve.
7) Dans un esprit de bonne collaboration, ma mandante a, par le passé, accepté de retirer des déblais à ses frais en contrepartie d’une avancée plus rapide dans les fouilles et des dates fermes pour les parties concernées. Le montant payé par ma mandante pour l’évacuation des terres est de 144.550 €. La semaine dernière, l’INRA a redemandé à ma mandante de retirer les terres, sans toutefois proposer de contrepartie. Au contraire, l’INRA fait une sorte de chantage en indiquant que les fouilles prendront plus de temps si ma mandante n’obtempère pas. Cette façon de procéder n’est pas acceptable. Il appartient à l’INRA de s’engager sur des dates fermes et rapprochées.
8) Lorsqu’un service public use et abuse d’une loi qui ne prévoit pas de limite à son activité (ancienne loi du 4 mars 1982), sa responsabilité ne s’en trouve que plus alourdie. L’INRA jette au 6 fur et à mesure le discrédit sur la capacité de l’État de fonctionner avec efficacité. Les différentes excuses (manque de financement, manque de personnel) invoquées par l’INRA ne sont pas de nature à améliorer ce délitement.
Ma mandante se réserve tout droit quant à une action basée sur la loi du 1er septembre 1988 relative à la responsabilité civile de l’État et des collectivités publiques. […] ».
Par courrier du 14 mars 2023, le litismandataire de la société (AA) s’adressa à nouveau au ministre, cette fois-ci dans les termes suivants :
« […] Par la présente, nous avons l’honneur de revenir vers dans le dossier sous rubrique afin de vous communiquer un plan de géomètre réalisé par le bureau d’ingénieur-conseil KNEIP retraçant les fouilles archéologiques réalisées par l’INRA par rapport aux surfaces des constructions projetées et la position des déblais sur le terrain.
1) Par mail du 19 décembre 2022 […], Madame (A) conditionne la réalisation des fouilles sur les parties 3 et 3’ à l’enlèvement par notre mandante des tas de terre.
Il y a lieu d’abord de remarquer que l’INRA est responsable du positionnement des tas de terre, alors que c’est elle qui s’en est occupée. Se pose la question, pourquoi elle a positionné lesdits tas sur les parties à fouiller et non pas à côté ? Notre mandante n’a pas besoin des déblais, alors qu’il en était question auparavant.
L’INRA dispose d’une grande pelle au moyen de laquelle elle a fait lesdits tas de terre et peut aisément retirer la portion de terre gênant les fouilles, de sorte qu’elle ne saurait en tirer prétexte pour ne pas avancer dans les fouilles des parties 3 et 3’.
2) Sauf erreur ou omission de notre part, l’INRA n’a, à ce jour, pas daigné répondre à notre courrier recommandé du 1er février 2023, demandant notamment un planning actualisé des différentes phases de fouilles à réaliser. Vous comprendrez qu’un planning est indispensable pour permettre à notre mandante de s’organiser, de sorte que son silence préjudicie directement à notre mandante, qui est dans l’impossibilité de négocier une prolongation éventuelle du financement du projet avec sa banque.
3) Par agrément en date du 19 septembre 2018, votre ministère a accordé l’autorisation à l’INRA, anciennement CNRA, de procéder à des fouilles archéologiques sur l’emprise des constructions projetées par notre mandante suivant le PAP Toussaint sise à Mamer Nord « Mameranus ».
Il va de soi que votre agrément doit être respecté et que la zone des fouilles se limite à l’emprise des constructions, alors que l’article 1 prévoit explicitement que la nature de l’aménagement est la « Construction ».
En outre, il est apporté la précision quant à la détermination de la parcelle cadastrale (P7) que « parcelle touchée partiellement » puisque la construction n’est projetée que sur une partie de ladite parcelle et non pas sur toute la parcelle.
Or, à la lecture du plan de géomètre ci-joint, vous constaterez que les zones de fouilles signalées par la couleur jaune dépassent largement la surface des constructions projetées signalée par les hachures en bleu, de sorte que l’INRA a manifestement abusé de votre agrément pour étendre illégalement sa zone de fouille.
7 Il va sans dire que cette extension illégale explique en partie les retards énormes et inacceptables qu’accuse actuellement l’INRA dans ses fouilles.
La violation de l’agrément opérée actuellement par l’INRA sur le site « Mameranus » est dès lors patente et manifeste un dysfonctionnement manifeste des services publics entraînant un préjudice financier considérable pour notre mandante.
L’article 3 de loi du 21 mars 1966 concernant les fouilles d’intérêt historique, etc. dispose que :
« Les recherches ou les fouilles entreprises en violation des articles 1er et 2 seront arrêtées par décision du Ministre, sans préjudice de l’action judiciaire qui pourra être exercée en vertu de l’article 10 de la présente loi. » L’article 1 de ladite loi prévoit que les fouilles ne peuvent être entreprises « qu’avec l’autorisation du Ministre ayant dans ses attributions les Arts et Sciences. ».
L’article 2 de ladite loi prévoit que « l’autorisation déterminera les conditions dans lesquelles les recherches et les fouilles doivent être exécutées. » Or, les fouilles réalisées en dehors des zones de construction n’ont pas obtenu l’agrément de votre ministère. Il y a partant violation desdits articles 1 et 2 et de votre agrément par l’INRA, de sorte que nous sollicitons l’arrêt et la révocation de l’agrément que vous avez accordé à l’INRA, anciennement CNRA, avec effet immédiat. […] ».
Par courrier du 31 mars 2023, erronément daté au 31 mai 2023, le ministre répondit, à travers son litismandataire, aux courriers précités du 1er février et 14 mars 2023 dans les termes suivants :
« […] I.- Dans votre lettre du 1er février 2023, vous vous plaignez au nom de votre mandante, en substance, des contraintes qu’entraîne inévitablement, pour la réalisation du projet immobilier de La société (AA), l’intervention de l’INRA sur le chantier. Cette intervention a lieu dans un intérêt public, la préservation de l’héritage archéologique du pays, ce qui est compris par votre mandante. De surcroît, la protection du patrimoine archéologique n’est pas un choix unilatéral du législateur luxembourgeois ; il correspond aux engagements internationaux du Luxembourg. Il ne saurait donc être question de ce que vous appelez dans votre lettre « un service public [qui] use et abuse d’une loi qui ne prévoit pas de limites à son activité ».
Vous invitez l’Administration à s’engager sur des dates de fin du chantier archéologique.
Le ministère est en mesure de vous donner satisfaction en ce qui concerne la durée du chantier archéologique, sous réserve évidemment des conditions météorologiques (des intempéries majeures peuvent entraîner un décalage du calendrier), de la situation géologique (si celle-ci devait entraîner des sujétions imprévues, le calendrier se trouverait décalé) et d’éventuelles découvertes archéologiques extraordinaires et actuellement imprévues.
Sous ces réserves, le nouveau planning se présente comme suit :
Partie 3 :
fin juillet 2023 Partie 3 Prime :
fin novembre 2023 Partie 7 :
180 jours de travail effectifs 8 Partie 6 :
220 jours de travail effectifs Partie 5 :
180 jours de travail effectifs Partie 4 :
180 jours de travail effectifs.
J’ajoute que la partie 2 du chantier a été libérée comme convenu le 28 juillet 2022, respectant ainsi l’accord signé entre les parties le 21 janvier 2022. Une levée de la contrainte ministérielle pour la dite nouvelle parcelle (P9) a été adressée au maître d’ouvrage, il y a 9 mois à savoir le 12 septembre 2022. De la part du ministère de la Culture rien n’empêche votre mandante de commencer les travaux de construction du lot 1.
Le nouveau planning au-dessus proposé ainsi que les délais y indiqués ne pourront être respectés que sous condition du déplacement des tas de terre n°1, 2 et 3 […] et comme cela avait été indiqué pour le tas de terre n°1 dans la lettre de l’INRA à votre mandante du 21 décembre 2022. Afin d’avancer avec les fouilles (donc de ne pas se retrouver « bloqué ») et respecter ce planning, je vous prie de communiquer à l’INRA dans les meilleures délais les dates où vous prévoyez d’enlever ces tas de terre.
D’une manière générale, pour assurer le bon avancement sur les différentes parties du chantier archéologique, l’INRA demande à La société (AA) de veiller à ce que lesdits terrains soient complètement accessibles, sécurisés et disposent, du côté du maître de l’ouvrage et des entreprises par lui employées pour l’exécution des travaux de construction, de toutes les autorisations nécessaires pour que les opérateurs archéologiques mandatés par l’INRA avec autorisation ministérielle puissent intervenir. Etant donné que la date de démarrage effective dépend de cette accessibilité totale des parties de terrain à explorer, elle sera à acter entre les parties en début d’opération.
II.- Pour ce qui est du contenu de votre lettre du 14 mars 2023, il donne lieu à ces observations complémentaires 1. Les frais d’enlèvement des tas de terre actuellement stockés sur la partie sise au sud des lots 5, 6 et 7 constituant la « partie 5 » n’incombent pas à l’INRA, c’est-à-dire à l’Etat du Grand-
Duché de Luxembourg, mais incombent à votre mandante. En effet, c’est bien celle-ci qui a décidé (indépendamment de toute découverte archéologique sur le site) de faire excaver à des fins de construction. Il n’est pas exact que votre mandante n’aurait « pas besoin de déblais ». En conséquence, elle ne saurait mettre à la charge de l’Etat l’enlèvement ou le déplacement de ces tas de terre.
D’ailleurs, l’INRA confirme que, contrairement à votre affirmation, l’emplacement de ce tas de terre avait été décidé de concert entre tous les acteurs concernés en tenant compte en particulier de la recommandation émise par le maître d’ouvrage de pouvoir procéder à une évacuation efficiente de ces déblais via une piste d’accès sise sur la « partie 3 prime », piste spécialement aménagée à cet effet.
Enfin, il est à souligner que pour des raisons de sécurité évidentes (risque d’éboulement ou d’effondrement) eu égard au volume et à la hauteur de ce tas, ces abords sud et ouest ne peuvent être explorés sans son retrait préalable. Comme l’indique le plan Kneip fourni par vos soins qui figure la superficie dudit tas de terre, il s’agit beaucoup plus que d’une « portion de terre gênant les fouilles ».
9 Si votre mandante ne souhaite plus évacuer le tas de terre n° 1, pour ne pas déplacer le problème et encombrer les prochaines parties à explorer, votre mandante est-elle d’accord à ce que ces déblais soient déplacés dans la partie 2 excavée ? Pour éviter des retards, il est impératif de trouver une solution commune relative au déplacement du tas de terre n° 1.
Votre reproche d’illégalité des fouilles entreprises est inexact. Au regard de l’autorisation ministérielle accordée (il ne convient pas d’utiliser la terminologie « agrément », propre à la nouvelle loi du 25 février 2022 relative au patrimoine culturel) accordée conformément à la loi du 21 mars 1966 concernant les fouilles historiques, préhistoriques, paléontologiques ou autrement scientifiques, les fouilles sont autorisées.
En effet, le terme « Construction » qui figure à l’article 1 de l’autorisation de fouilles correspond à la nature du projet qui motive l’intervention (à savoir une activité de construction), et non à l’emprise au sol d’un ou plusieurs édifices comme cela est suggéré dans votre courrier. Il est précisé que l’autorisation est émise pour l’ensemble des terrains de la parcelle et concerne aussi bien toute sa superficie que sa profondeur.
Il en résulte que l’autorisation ministérielle est respectée. […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 16 juin 2023, la société (AA) a fait introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’un « arrêté ministériel du 19 septembre 2018 rendu par le Ministre de la Culture », d’une « décision de refus du 31 mars 2023 notifiée par courrier officiel de Me Patrick KINSCH, en sa qualité de conseil de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, Ministère de la Culture » et d’une « décision du 18 septembre 2020 prise par le Centre national de recherche archéologique ».
I. Quant à la compétence du tribunal Etant donné qu’aucune disposition légale ne prévoit de recours au fond dans la présente matière, le tribunal est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre principal. Il est par contre compétent pour connaître du recours subsidiaire en annulation.
II. Quant à la recevabilité du recours Positions respectives des parties La partie étatique soulève l’irrecevabilité du recours, dans la mesure où un recours contentieux ne pourrait être introduit qu’à l’encontre d’un acte administratif, un « comportement de l’administration » ne pouvant, en revanche, pas être attaqué, même si ce comportement intervenait dans l’exécution d’un acte administratif. Il s’ensuivrait qu’en l’espèce, même si l’administration avait commis des illégalités ou d’autres fautes dues à la durée du chantier de fouilles archéologiques affectant le projet PAP Toussaint, il n’en resterait pas moins que la conséquence ne saurait être l’annulation des actes administratifs sur base desquels les fouilles archéologiques auraient été entreprises. Les questions de responsabilité de l’administration ne relèveraient, en effet, pas de la compétence du juge administratif, mais de la compétence exclusive des tribunaux de l’ordre judiciaire.
S’agissant plus particulièrement du recours en ce qu’il vise l’arrêté ministériel du 19 septembre 2018, si le représentant étatique conçoit que la société demanderesse aurait, de manière théorique, pu attaquer cet arrêté ministériel, à travers lequel le ministre a autorisé des fouilles 10 archéologiques à entreprendre par l’INRA sur le terrain appartenant à ladite société, il n’en resterait pas moins que dans sa requête introductive d’instance, la société demanderesse aurait avancé uniquement des moyens ayant trait à l’exécution de l’arrêté ministériel déféré. En outre, lors de l’émission de cet arrêté, la société demanderesse n’aurait pas encore été propriétaire de la parcelle visée par cet arrêté. Par conséquent, l’intérêt à agir de la société demanderesse serait sujet à discussion et le recours serait tardif, le délai pour agir de trois mois n’ayant pas été respecté. A cet égard, la partie étatique anticipe en précisant que la société demanderesse ne pourrait pas invoquer le défaut d’indication des voies de recours, qui serait prévue à l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 », dans l’arrêté déféré, alors qu’elle n’en aurait pas été le destinataire.
Il serait, d’ailleurs, évident, à la lecture du courrier adressé le 30 septembre 2019 par la société demanderesse à l’INRA, que ladite société, par son attitude constructive et en facilitant les travaux archéologiques, aurait acquiescé à l’arrêté en cause. Or, l’acquiescement à un acte administratif rendrait le recours ultérieur dirigé contre celui-ci irrecevable.
En ce qui concerne ensuite le courrier du 31 mars 2023, qualifié de « décision » par la société demanderesse, adressé par les soins du litismandataire de l’Etat à la société (AA), la partie étatique estime qu’il ne pourrait pas être considéré comme un acte administratif, dans la mesure où il s’agirait « d’une réaction à des lettres » par lesquelles la société demanderesse se serait plainte des retards pris par les travaux d’investigations archéologiques.
Concernant, enfin, le courrier du 18 décembre 2020 émis par l’INRA, il ne s’agirait pas non plus d’une décision administrative, alors que ce courrier se bornerait à contenir les « dates de libération estimées par le CNRA des 6 parties restantes du projet ». Or, à défaut de prescrire ou d’ordonner quoi que ce soit, ce courrier serait à qualifier d’élément d’exécution d’une décision administrative, à savoir l’arrêté ministériel du 28 novembre 2016 prescrivant des fouilles archéologiques de sauvetage et l’arrêté ministériel du 19 septembre 2018.
Dans son mémoire en réplique, et quant à la nature des « décisions » attaquées, la société demanderesse fait valoir que le courrier du 31 mars 2023 serait une décision administrative en ce qu’elle affecterait directement sa situation personnelle et patrimoniale. Elle précise, à cet égard, qu’elle aurait dénoncé au ministre, par courrier du 14 mars 2023, une violation des articles 1er et 2 de la loi du 21 mars 1966 concernant les fouilles d’intérêt historique, préhistorique, paléontologique ou autrement scientifique ; b) la sauvegarde du patrimoine culturel mobilier, ci-
après désignée par « la loi du 21 mars 1966 », abrogée par la loi du 25 février 2022 relative au patrimoine culturel, et lui aurait demandé de prononcer, en application de l’article 3 de la même loi, l’arrêt des fouilles litigieuses. En répondant par courrier officiel du 31 mars 2023 que les fouilles archéologiques seraient légales et faites conformément à l’arrêté ministériel, le ministre aurait donc refusé d’ordonner l’arrêt desdites fouilles. Le présent recours serait, ainsi, dirigé contre ce refus ministériel de sanctionner le non-respect de l’arrêté ministériel en vertu de l’article 3 de la loi du 21 mars 1966.
Il en irait de même pour le volet du courrier du 31 mars 2023 relatif à la prorogation des délais de fouilles, alors que cette décision unilatérale lui aurait causé un préjudice. En effet, cette deuxième prorogation du phasage des fouilles archéologiques aurait entraîné un délai supplémentaire d’environ trois ans et demi, impactant directement sa situation personnelle et patrimoniale, alors que non seulement son projet de construction et de ventes d’appartements aurait 11 été reporté pour cette même durée, mais également la durée de son prêt destiné au financement de ce projet.
Quant au courrier du 18 septembre 2020, il serait aussi attaquable pour comporter une modification des délais initiaux pour le phasage des investigations archéologiques projetées par l’INRA.
La société demanderesse rappelle encore que les courriers du 18 septembre 2020 et 31 mars 2023, en ce qu’ils concerneraient la prorogation des délais des fouilles archéologiques, devraient pouvoir faire l’objet de contestations, au risque de vider les dispositions de la loi du 21 mars 1966 de leur sens.
Ainsi, par le fait de remettre en cause toute l’économie du projet pour les personnes affectées par les « décisions de prorogation », les deux courriers du 18 septembre 2020 et 31 mars 2023 ne constitueraient pas des simples actes d’exécution.
S’agissant ensuite de la question du délai pour agir, la société demanderesse, après avoir cité l’article 3 de la loi du 21 mars 1966 qui viserait l’hypothèse d’une violation des articles 1er et 2 de la même loi, expose qu’une telle violation surviendrait non seulement « naturellement » postérieurement à l’arrêté ministériel, mais qu’elle pourrait également survenir après l’écoulement du délai contentieux de trois mois à compter de cet arrêté. En l’espèce, ce délai de trois mois ne serait pas applicable. Une interprétation contraire aurait comme conséquence de vider de sens l’article 3 de la loi du 21 mars 1966, qui ne trouverait plus application après les trois premiers mois à compter de l’arrêté ministériel. D’ailleurs, dans la mesure où la décision principalement attaquée serait la « décision » de refus d’ordonner l’arrêt des fouilles illégales, intervenue le 31 mars 2023, le délai de recours contentieux ne commencerait à courir qu’à compter de cette date, de sorte que le recours aurait été introduit endéans le délai contentieux de trois mois.
Finalement, la société demanderesse relève qu’aucune des « décisions » attaquées ne contiendrait l’indication des voies de recours ouvertes à l’administré. Or, l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 prévoirait que les décisions administratives refusant de faire droit à des demandes ou révoquant ou modifiant d’office une décision ayant créé ou reconnu des droits devraient indiquer les voies de recours contre cette décision, la société rappelant, dans ce contexte, que la « décision de prorogation » du 8 septembre 2020 s’analyserait comme un refus de « faire droit au délai » auquel se serait engagé l’INRA dans son courrier du 8 octobre 2019. La sanction de l’absence d’indication des voies de recours serait que le délai pour agir en justice ne commencerait pas à courir, de sorte qu’en l’espèce, le délai n’aurait pas commencé à courir et que, dès lors, le recours serait recevable.
Dans son mémoire en duplique, la partie étatique maintient, en substance, ses développements antérieurs, tout en précisant quant aux courriers des 18 septembre 2020 et 31 mars 2023 qu’ils ne concerneraient que l’exécution de l’arrêté ministériel du 19 septembre 2018, sans contenir un élément décisionnel propre, étant donné qu’ils décriraient uniquement « la réalité sur le terrain ».
S’agissant plus particulièrement du courrier du 31 mars 2023, il ne s’agirait pas d’une décision administrative, mais d’une prise de position par rapport au reproche formulé par la société (AA), selon lequel l’INRA méconnaîtrait, par de prétendues voies de fait illégales, l’étendue des fouilles archéologiques autorisées par l’arrêté ministériel du 19 septembre 2018.
12 Appréciation du tribunal Aux termes de l’article 2 (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après désignée par « la loi du 7 novembre 1996 », un recours est ouvert « contre toutes les décisions administratives à l’égard desquelles aucun autre recours n’est admissible ». Cette disposition limite l’ouverture d’un recours devant les juridictions administratives notamment aux conditions cumulatives que l’acte litigieux doit constituer une décision administrative, c’est-à-dire émaner d’une autorité administrative légalement habilitée à prendre des décisions unilatérales obligatoires pour les administrés et qu’il doit s’agir d’une véritable décision, affectant les droits et intérêts de la personne qui la conteste1.
L’acte émanant d’une autorité administrative, pour être sujet à un recours contentieux, doit dès lors constituer, dans l’intention de l’autorité qui l’émet, une véritable décision, à qualifier d’acte de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte de nature à produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui réclame2.
Plus particulièrement n’ont pas cette qualité de décision faisant grief, comme n’étant pas destinées à produire, par elles-mêmes, des effets juridiques, les simples mesures d’exécution d’une décision administrative puisqu’elles ne sont pas susceptibles de produire un effet de droit indépendamment de la décision dont elles constituent l’exécution, la modification apportée à l’ordonnancement juridique étant l’œuvre de la décision exécutée3. En effet, une simple mesure d’exécution d’une décision administrative n’a pas vocation à produire un effet de droit, voire même à exister isolément. Pareille mesure ne se conçoit que conjointement avec la décision dont elle constitue l’exécution4.
Il est encore admis que lorsque l’administration se borne à exprimer ses prétentions, essentiellement lorsque, à propos d’un litige, elle indique les droits qui lui paraissent être les siens ou dénie ceux dont se prévaut son adversaire, un tel acte ne constitue qu’une prise de position qui ne lie ni le juge ni les intéressés et qui ne saurait dès lors donner lieu à un recours5.
Dans le même ordre d’idées, une lettre qui ne porte aucune décision et qui n’est que l’expression d’une opinion destinée à éclairer le requérant sur les droits qu’il peut faire valoir ou plus généralement sur sa situation juridique6 n’est pas susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux.
En l’espèce, et en ce qui concerne l’arrêté ministériel du 19 septembre 2018, les parties s’accordent pour dire qu’il s’agit d’une décision administrative a priori susceptible de faire l’objet d’un recours administratif, le caractère décisionnel de cet acte n’étant, en tout état de cause, pas contesté.
1 F. Schockweiler, Le contentieux administratif et la procédure administrative non contentieuse en droit luxembourgeois, n° 46, p. 28.
2 Trib. adm., 18 juin 1998, nos 10617 et 10618 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Actes administratifs, n° 51 et les autres références y citées.
3 Trib. adm., 29 février 2016, n° 35543 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Actes administratifs, n° 85 (1er volet) et les autres références y citées.
4 Cour adm., 24 janvier 2023, n° 47781C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Actes administratifs, n° 85 (2e volet).
5 J. Auby et R. Drago, Traité de contentieux administratif, 1962, T. II, n° 1014, p. 463 ; voir aussi trib. adm., 6 octobre 2004, n° 16533 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Actes administratifs, n° 96 et les autres références y citées.
6 J. Falys, op.cit., n° 34, p.45.
13 Les parties sont toutefois en désaccord sur la question de savoir si les courriers du 18 septembre 2020 et 31 mars 2023 revêtent un caractère décisionnel leur conférant la qualité de décision administrative.
S’agissant tout d’abord du courrier du 18 septembre 2020 émis par l’INRA, force est au tribunal de constater qu’il ne constitue pas une décision administrative susceptible de recours au sens de l’article 2 (1) de la loi du 7 novembre 1996. En effet, le courrier en question reprend les éléments discutés lors d’une réunion entre les parties sur le chantier le même jour, et notamment les découvertes archéologiques exceptionnelles réalisées lors de l’exploration de la partie 1, rendant ainsi fort possible la découverte de ces mêmes catégories de vestiges dans la partie 2. La conséquence en serait la nécessité de réactualiser le phasage des investigations archéologiques projetées par l’INRA. Le courrier litigieux inclut, dès lors, un planning avec les dates de libération estimées par l’INRA pour les six parties restantes du projet PAP Toussaint, le tout « sous réserve de découvertes archéologiques exceptionnelles étant donné que la localisation des parties à explorer/à aménager se trouvent situées au sein de l’ancien vicus gallo-romain de Mamer ». Il se dégage, dès lors, du contenu du courrier du 18 septembre 2020 qu’il ne constitue qu’une mesure d’exécution de l’arrêté ministériel du 19 septembre 2018 qui est l’acte administratif autorisant les fouilles archéologiques visées par le phasage prévu dans le courrier déféré. Si cette prorogation des délais est certes susceptible d’avoir des conséquences sur le projet de construction de la société demanderesse, il n’en reste pas moins que le courrier du 18 septembre 2020 ne produit pas, par lui-
même, un effet juridique, mais, en se limitant à réactualiser les dates de libération estimées des investigations archéologiques projetées par l’INRA, ne concerne que l’exécution de la décision administrative, à savoir l’arrêté ministériel du 19 septembre 2018, prise en amont. Ainsi, ledit courrier n’est pas à qualifier de décision administrative susceptible de recours contentieux.
Il s’ensuit que le recours, en ce qu’il vise le courrier du 18 septembre 2020 émis par l’INRA, est irrecevable.
Ensuite, en ce qui concerne le courrier du 31 mars 2023 adressé par le ministre, à travers son litismandataire, à la société demanderesse pour répondre à ses courriers du 1er février 2023, respectivement 14 mars 2023, le tribunal se doit de constater que ledit acte ne constitue pas non plus une décision administrative susceptible de recours contentieux. En effet, le ministre prend, en premier lieu, position par rapport aux doléances émises par la société demanderesse dans son courrier du 1er février 2023 concernant les contraintes que l’intervention de l’INRA sur le chantier entraînerait pour son projet de construction. Il explique plus particulièrement que cette intervention se ferait dans l’intérêt public, à savoir la préservation du patrimoine archéologique du pays, une protection qui correspondrait aux engagements internationaux du Luxembourg. Il ne s’agit dès lors, sur ce point, que d’une simple prise de position, respectivement d’une information fournie à la société demanderesse expliquant la nécessité de réaliser les fouilles archéologiques litigieuses, de sorte à ne pas comporter de caractère décisionnel.
En deuxième lieu, et sur demande de la société demanderesse, le ministre fournit le planning actualisé relatif à la durée des fouilles archéologiques, tout en attirant son attention sur les imprévus susceptibles de retarder ces échéances, à savoir les conditions météorologiques, la situation géologique et les découvertes archéologiques extraordinaires et imprévues. Or, tel que relevé-ci avant, la simple indication du phasage des fouilles archéologiques ne constitue qu’une simple exécution de l’arrêté ministériel du 19 septembre 2018, qui est l’acte administratif autorisant ces fouilles, de sorte à ne pas présenter un caractère décisionnel propre.
14 Le ministre invite encore la société (AA), dans son courrier du 31 mars 2023, à veiller à ce que les terrains concernés par les fouilles archéologiques soient complètement accessibles, sécurisés et disposent de toutes les autorisations nécessaires pour que les opérateurs archéologiques mandatés par l’INRA puissent y intervenir. Or, il s’agit d’une simple invitation de la part du ministre à prendre diverses précautions pour assurer le bon déroulement des fouilles archéologiques, ordonnées par l’arrêté ministériel du 19 septembre 2018. Il s’ensuit que ce volet du courrier déféré concerne nécessairement l’exécution de cet arrêté ministériel, de sorte à ne pas pouvoir être qualifié de décision faisant grief, susceptible de recours contentieux.
En troisième lieu, le ministre se prononce sur la question, soulevée par la société demanderesse dans son courrier du 14 mars 2023, de savoir si l’INRA prend en charge les frais d’enlèvement des tas de terre stockés sur diverses parties du terrain visé par le projet PAP Toussaint et affecté par les fouilles archéologiques. A cet égard, le tribunal constate que le ministre a pris position sur l’existence ou non d’une obligation de paiement dans le chef de l’Etat dans le cadre d’un différend entre parties. Cette simple prise de position n’est toutefois pas à qualifier de décision administrative susceptible de recours contentieux.
En dernier lieu, le ministre prend position par rapport au reproche de la société demanderesse tenant à une illégalité des fouilles entreprises par l’INRA et la demande d’arrêter ces fouilles. Il explique, à cet égard, que les fouilles archéologiques auraient été autorisées par l’arrêté ministériel du 19 septembre 2018 pour l’intégralité de la parcelle concernée. Le terme « Construction », tel qu’il figurerait à l’article 1er dudit arrêté ministériel, correspondrait à la nature du projet qui motiverait l’intervention de l’INRA et non pas à l’emprise au sol d’un ou plusieurs édifices, tel que le prétendrait erronément la société demanderesse. Il en conclut que les fouilles archéologiques respecteraient l’arrêté ministériel du 19 septembre 2018. Il se dégage de cette réponse que le ministre s’est limité à fournir des explications à la société demanderesse afin de clarifier le contenu, la portée et l’exécution conforme de l’arrêté ministériel du 19 septembre 2018.
Etant donné qu’il s’agit, dès lors, d’explications relatives à l’exécution de l’arrêté du 19 septembre 2018, le tribunal conclut que cette partie du courrier du 31 mars 2023 ne revêt pas non plus un caractère décisionnel, dans la mesure où elle ne peut exister indépendamment de l’arrêté ministériel autorisant les fouilles archéologiques en question.
En considération de ce qui précède, le tribunal est amené à retenir que le courrier du 31 mars 2023 ne constitue pas une décision administrative de nature à faire grief à la société demanderesse, mais s’analyse en une prise de position, respectivement en une mesure d’exécution de l’arrêté ministériel du 19 septembre 2018.
Il s’ensuit que le recours, en ce qu’il vise le courrier du 31 mars 2023, est irrecevable.
S’agissant ensuite du moyen d’irrecevabilité ratione temporis, formulé par la partie étatique à l’égard de l’arrêté ministériel du 19 septembre 2018, le tribunal relève qu’aux termes de l’article 13 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après désignée par « la loi du 21 juin 1999 », « (1) Sauf dans les cas où les lois ou les règlements fixent un délai plus long ou plus court et sans préjudice des dispositions de la loi du 22 décembre 1986 relative au relevé de la déchéance résultant de l’expiration d’un délai imparti pour agir en justice, le recours au tribunal n’est plus recevable après trois mois du jour où la décision a été notifiée au requérant ou du jour où le requérant a pu en prendre connaissance.
(2) Toutefois si la partie intéressée a adressé un recours gracieux à l’autorité compétente avant l’expiration du délai de recours fixé par la disposition qui précède ou d’autres dispositions 15 législatives ou réglementaires, le délai du recours contentieux est suspendu et un nouveau délai commence à courir à partir de la notification de la nouvelle décision qui intervient à la suite de ce recours gracieux.
(3) Si un délai de plus de trois mois s’est écoulé depuis la présentation du recours gracieux sans qu’une nouvelle décision ne soit intervenue, le délai du recours contentieux commence à courir à partir de l’expiration du troisième mois. […] ».
En l’espèce, le tribunal constate que si la société demanderesse n’était pas encore propriétaire de la parcelle visée par l’arrêté ministériel du 19 septembre 2018 autorisant les fouilles archéologiques, il n’en reste pas moins qu’elle avait connaissance de ces fouilles archéologiques au plus tard au moment de la signature de l’acte de vente de ladite parcelle, de sorte que c’est aussi au plus tard à partir de cette date qu’en tant que nouveau propriétaire, elle a pu prendre connaissance de l’arrêté ministériel autorisant les fouilles en question, en se renseignant auprès de l’INRA pour en connaître le contenu7. Il se dégage, en effet, de l’acte notarié du 7 mars 2019 que « La partie acquéreuse reconnait avoir été informée que sont en cours des études, respectivement recherches archéologiques menées par le Centre National de Recherches Archéologiques, et que celles-ci pourraient éventuellement retarder l’exécution du P.A.P., retard qui n’est pas quantifiable par la partie venderesse. ».
Le fait qu’elle a eu connaissance des fouilles archéologiques telles qu’autorisées par l’arrêté ministériel déféré à cette date, se dégage également des divers échanges écrits entre la société demanderesse, l’INRA, le bourgmestre, ainsi que le ministre, et plus particulièrement du courrier adressé par le litismandataire de la société demanderesse au ministre le 1er février 2023, dans la mesure où il y a précisé qu’« Afin d’avoir une perspective d’ensemble, il convient de reprendre brièvement les rétroactes.
Dans la perspective d’acheter le projet, ma mandante s’était renseignée auprès du CNRA afin de connaître la durée de leurs travaux archéologiques sur ledit site. Le représentant du CNRA avait informé ma mandante que les travaux seraient terminés en septembre 2025.
C’est sur foi de ces informations que ma mandante s’est décidée à acheter le projet « Toussaint ». […] ».
Il s’ensuit que le délai de trois mois, tel que prévu à l’article 13 de la loi du 21 juin 1999, a commencé à courir à l’égard de la société (AA) au plus tard le 7 mars 2019, date de l’acte de vente, de sorte que le recours, tel qu’introduit le 16 juin 2023, est a priori tardif.
La société demanderesse soutient que le délai pour agir n’aurait pas commencé à courir, à défaut pour l’arrêté ministériel déféré d’avoir contenu une quelconque indication des voies de recours. En effet, il convient de rappeler que d’après l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, seules « les décisions administratives refusant de faire droit, en tout ou en partie, aux requêtes des parties ou révoquant ou modifiant d´office une décision ayant créé ou reconnu des droits […] » doivent indiquer les modalités de recours ouvertes contre elles.
S’il est certes vrai que l’arrêté ministériel déféré ne comporte pas d’indication des voies de recours, il échet toutefois de constater que l’arrêté ministériel en cause n’a ni pour objet de refuser 7 En ce sens : Trib. adm., 7 juillet 2008, n°23654 du rôle, confirmé par Cour adm., 29 janvier 2009, n° 24748C du rôle, Pas. adm. 2024, n° 319 et l’autre référence y citée.
16 de faire droit à une demande de la société (AA), ni ne révoque ou modifie-t-il d’office une décision créatrice de droits dans son chef.
Il s’ensuit que l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 précité n’est pas applicable à l’arrêté ministériel déféré. Les développements afférents de la société demanderesse sont, dès lors, à rejeter.
En ce qui concerne l’affirmation de la société demanderesse selon laquelle le délai de trois mois ne serait pas applicable en l’espèce au risque de vider de sens l’article 3 de la loi du 21 mars 1966, entretemps abrogée par la loi du 25 février 2022, il y a lieu de relever que cet article dispose que « Les recherches ou les fouilles entreprises en violation des articles 1er et 2 seront arrêtées par décision du Ministre, sans préjudice de l’action judiciaire qui pourra être exercée en vertu de l’article 10 de la présente loi. ».
L’article 10 de la loi du 21 mars 1966 prévoit, quant à lui, que « Toute infraction aux dispositions des articles 1er, 2 et 6 de la présente loi, ainsi que de l’article 15, al. 2 de la loi du 12 août 1927 sur la protection et la conservation des sites et monuments nationaux, sera punie d’une amende de 501 à 50.000 Fr. et d’un emprisonnement de huit jours à six mois ou d’une de ces peines seulement.
Sera puni des mêmes peines quiconque aura intentionnellement détruit, mutilé, dégradé ou fait disparaître un objet visé par les articles 4 et 6 de la présente loi.
Les infractions à l’article 6 de la présente loi et à l’article 15, al. 2 de la loi du 12 août 1927 entraîneront la confiscation des objets. ».
Il s’ensuit que l’article 3 de la loi du 21 mars 1966, tel qu’en vigueur jusqu’au 3 mars 2022, permet au ministre d’ordonner l’arrêt des recherches ou des fouilles entreprises en violation des articles 1er et 2 de cette loi, sans que cette décision d’ordonner l’arrêt des recherches ou des fouilles n’ait une conséquence quant à la possibilité d’engager une action judiciaire, telle que prévue à l’article 10 de cette même loi.
Il y a toutefois lieu de constater que cet article 10 se réfère aux pénalités encourues en cas d’infraction aux dispositions des articles 1er, 2 et 6 de la loi du 21 mars 1966, de sorte que l’action judiciaire mentionnée à l’article 3 de cette loi se réfère à une procédure pénale. Ces dispositions ne sont partant pas pertinentes pour l’appréciation du délai pour agir contre un arrêté autorisant des fouilles archéologiques qui est, tel que retenu ci-avant, de trois mois à compter du jour de l’arrêté ministériel en question. Les développements de la société demanderesse faits, dans ce contexte, sont dès lors à rejeter.
La conclusion tenant à une tardivité du recours n’est pas non plus remise en cause par les développements de la société demanderesse relatifs au fait que le délai pour agir n’aurait couru qu’à compter du courrier du 31 mars 2023, dans la mesure où il vient d’être retenu ci-avant que ce courrier ne contient aucun caractère décisionnel, de sorte à ne pas pouvoir déclencher un nouveau délai pour agir.
Au vu de tout ce qui précède, le recours, en ce qu’il vise l’arrêté ministériel du 19 septembre 2018, est à déclarer irrecevable ratione temporis.
17 Au vu de l’issue du litige, il y a finalement lieu de rejeter la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 5.000 euros telle que formulée par la société demanderesse sur base de l’article 33 de la loi du 21 juin 1999.
Quant à la demande de distraction des frais au profit du mandataire de la société demanderesse, il convient de rappeler qu’il ne saurait être donné suite à la demande en distraction des frais posés par le mandataire d’une partie, pareille façon de procéder n’étant point prévue en matière de procédure contentieuse administrative8.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation ;
déclare le recours subsidiaire en annulation irrecevable ;
rejette la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 5.000 euros telle que formulée par la société demanderesse ;
rejette la demande en distraction des frais formulée par le mandataire de la société demanderesse ;
condamne la société demanderesse aux frais et dépens.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 12 mai 2025 par :
Daniel WEBER, vice-président, Michèle STOFFEL, vice-président, Annemarie THEIS, premier juge, en présence du greffier Luana POIANI.
s. Luana POIANI s. Daniel WEBER Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 12 mai 2025 Le greffier du tribunal administratif 8 Trib. adm., 14 février 2001, n° 11607 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 1363 et les autres références y citées.
