Tribunal administratif N° 50264 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2025:50264 3e chambre Inscrit le 28 mars 2024 Audience publique du 29 avril 2025 Recours formé par Monsieur (A), …, contre un acte du ministre des Affaires intérieures en matière de protection internationale
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 50264 du rôle et déposée le 28 mars 2024 au greffe du tribunal administratif par Maître Max LENERS, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur (A), déclarant être né le … à … (Soudan) et être de nationalité soudanaise, demeurant à L-…, tendant à l’annulation d’un acte du ministre des Affaires intérieures du 29 janvier 2024 ayant prolongé jusqu’au 1er février 2025 la date limite de son transfert vers l’Italie sur base de l’article 29, paragraphes (1) et (2) du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des Etats membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 28 juin 2024 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 20 août 2024 par Maître Max LENERS pour le compte de son mandant, préqualifié ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 1er octobre 2024 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment l’acte attaqué ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Madame le délégué du gouvernement Linda MANIEWSKI en sa plaidoirie à l’audience publique du 25 février 2025.
Le 3 mai 2023, Monsieur (A) introduisit auprès du ministère des Affaires étrangères et européennes, direction de l’immigration, désigné ci-après par « le ministère », une demande de protection internationale au sens de la loi modifiée du 18 décembre 2015 relative à la protection internationale et à la protection temporaire, désignée ci-après par « la loi du 18 décembre 2015 ».
Le même jour, Monsieur (A) fut entendu par un agent du service de police judiciaire, section criminalité organisée – police des étrangers, de la police grand-ducale, sur son identité et sur l’itinéraire suivi pour venir au Luxembourg. Il s’avéra à cette occasion, par le biais d’une 1consultation de la base de données EURODAC, que Monsieur (A) avait irrégulièrement franchi la frontière italienne en date du 25 mars 2023.
Le 24 mai 2023, Monsieur (A) fut entendu par un agent du ministère en vue de déterminer l’Etat responsable de l’examen de sa demande de protection internationale en vertu du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des Etats membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, ci-après désigné par « le règlement Dublin III ».
Par arrêté du même jour, notifié à l’intéressé en mains propres également le même jour, le ministre de l’Immigration et de l’Asile ordonna l’assignation à résidence de Monsieur (A) à la structure d’hébergement d’urgence du Kirchberg, ci-après désignée par « la SHUK », pour une durée de trois mois à partir de la notification de la décision en question.
Le 31 mai 2023, les autorités luxembourgeoises contactèrent les autorités italiennes en vue de la prise en charge de Monsieur (A) sur base de l’article 13, paragraphe (1) du règlement Dublin III, demande qui fut tacitement acceptée par ces dernières en date du 1er août 2023.
Par arrêté du 24 août 2023, notifié à l’intéressé en mains propres le même jour, le ministre de l’Immigration et de l’Asile prorogea l’assignation à résidence de Monsieur (A) à la SHUK pour une durée de trois mois à compter de la notification de la décision en question.
Par arrêté du 3 octobre 2023, notifié à l’intéressé en mains propres le même jour, le ministre de l’Immigration et de l’Asile rapporta le susdit arrêté d’assignation à résidence de Monsieur (A) du 24 mai 2023.
Par courrier du 29 janvier 2024, le ministre des Affaires intérieures, ci-après désigné par « le ministre », entretemps en charge du dossier, informa les autorités italiennes que la date limite du transfert de Monsieur (A) devait être prolongée jusqu’au 1er février 2025 sur base de l’article 29, paragraphes (1) et (2) du règlement Dublin III, ledit courrier étant libellé comme suit : « […] The transfer time limit for the a.m. person/s must be extended according to article 29§1 and §2 of the EU Regulation N°604/2013 because the applicant/s has/have ABSCONDED.
The new transfer time limit ends on: 01/02/2025 […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 28 mars 2024, Monsieur (A) a fait introduire un recours tendant à l’annulation de l’acte ministériel, précité, du 29 janvier 2024.
Moyens et arguments des parties Dans sa requête introductive d’instance et quant à la recevabilité, le demandeur fait valoir que l’acte ministériel litigieux constituerait une décision administrative au sens de l’article 2 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, en ce que, d’une part, il émanerait d’une autorité administrative, à savoir le ministre, et, d’autre part, il lui causerait grief dans la mesure où il aurait prolongé le délai de 2son transfert vers l’Italie et, partant, son « état d’attente ». Il en déduit encore qu’il disposerait d’un intérêt à agir suffisant pour voir contrôler la légalité de l’acte déféré.
Dans son mémoire en réponse, le délégué du gouvernement soulève l’irrecevabilité du recours à plusieurs titres.
En premier lieu, il argumente que l’acte déféré ne constituerait pas une décision administrative susceptible de recours, alors qu’il ne s’agirait que d’un courrier par lequel le ministre aurait informé les autorités italiennes de la prolongation de la date limite du transfert de Monsieur (A) jusqu’au 1er février 2025 sur base de l’article 29, paragraphes (1) et (2) du règlement Dublin III. Il se réfère à cet égard à un arrêt du Conseil d’Etat français du 28 mai 20211 duquel il ressortirait, en substance, que la prolongation du délai de transfert résulterait du seul constat de fuite du demandeur et ne donnerait lieu qu’à une information de l’Etat membre responsable de la demande de protection internationale par l’Etat membre qui ne pourrait procéder au transfert du fait de cette fuite, de sorte qu’elle ne serait qu’une des modalités d’exécution de la décision initiale de transfert et ne pourrait, dès lors, pas être considérée comme une décision susceptible de recours.
En second lieu, le délégué du gouvernement conclut à l’irrecevabilité du recours pour défaut d’intérêt à agir dans le chef du demandeur, en faisant valoir qu’en date du 5 avril 2024, les autorités luxembourgeoises auraient contacté les autorités italiennes pour les informer que la date limite du transfert de Monsieur (A) avait été prolongée par erreur et qu’en date du 24 avril 2024, ce dernier aurait été informé que sa demande de protection internationale serait examinée par le Luxembourg. Il en déduit que l’intéressé ne pourrait plus tirer aucune satisfaction de l’annulation du courrier du 29 janvier 2024, de sorte que le recours sous analyse devrait être considéré comme ayant perdu son objet.
Dans son mémoire en réplique, le demandeur réfute l’argumentation du délégué du gouvernement suivant laquelle l’acte litigieux constituerait un simple courrier d’information, non susceptible de recours, en soutenant qu’au lieu de se déclarer compétentes pour connaître de sa demande de protection internationale dès l’écoulement du délai de transfert initial, les autorités luxembourgeoises, en décidant de prolonger son délai de transfert vers l’Italie, auraient retardé le traitement de sa demande de protection internationale de quelques mois.
S’agissant de l’invocation, par la partie étatique, de l’arrêt, prémentionné, du Conseil d’Etat français du 28 mai 2021, il fait valoir que ledit arrêt ne serait pas transposable au cas d’espèce, dans la mesure où aucune décision de transfert n’aurait été prise à son égard, de sorte qu’il aurait été obligé de diriger son recours contre l’acte ministériel du 29 janvier 2024.
Tout en se référant à ses développements contenus dans sa requête introductive d’instance, ainsi qu’à la jurisprudence des juridictions administratives, il réfute ensuite l’argumentation du délégué du gouvernement selon laquelle il n’aurait plus d’intérêt à agir, en donnant à considérer que l’annulation de l’acte litigieux constituerait une condition nécessaire pour la mise en œuvre de la responsabilité des pouvoirs publics du chef du préjudice lui causé par cette « décision ».
Quant à la question de la subsistance d’un objet du recours, le demandeur se réfère à la jurisprudence des juridictions administratives y relative et soutient que « ces « limites » dessinées par la juridiction administrative s[eraient] respectées en l’espèce », tout en rappelant 1 Conseil d’Etat, 28 mai 2021, requête n° 450341.
3qu’il garderait un intérêt à agir en l’espèce en vue de la mise en œuvre de la responsabilité des pouvoirs publics.
Dans son mémoire en duplique, le délégué du gouvernement réitère, en substance, ses développements contenus dans son mémoire en réponse, tout en donnant à considérer, d’une part, que le règlement Dublin III ne prévoirait pas de délai pour la prise d’une décision de transfert et, d’autre part, que le demandeur aurait toujours pu faire valoir ses arguments dans le cadre d’un recours dirigé contre une telle décision de transfert, si celle-ci avait été prise par les autorités luxembourgeoises. Il s’appuie, à cet égard, à nouveau sur l’arrêt du Conseil d’Etat français du 28 mai 2021, duquel il ressortirait notamment que, dans le cadre d’un recours contre une décision de transfert, l’expiration du délai de transfert, qui aurait pour conséquence que l’Etat requérant devient responsable de l’examen de la demande de protection internationale, priverait le litige d’objet.
Concernant l’intérêt à agir du demandeur, le délégué du gouvernement réitère encore ses développements selon lesquels l’annulation de l’acte déféré et le renvoi subséquent du dossier devant le ministre seraient dépourvus de tout effet utile, dans la mesure les autorités luxembourgeoises auraient informé leurs homologues italiens que le délai de transfert avait été prolongé par erreur et que le Luxembourg se serait entretemps déclaré compétent pour statuer sur la demande de protection internationale de l’intéressé. Il insiste dès lors sur l’absence de tout intérêt à agir dans le chef du demandeur et la perte d’objet du présent recours.
Analyse du tribunal Indépendamment de la question de la qualification de l’acte litigieux en tant qu’acte administratif susceptible de recours, le tribunal est tout d’abord amené à préciser que la recevabilité d’un recours est conditionnée en principe par l’existence et la subsistance d’un objet, qui s’apprécie du moment de l’introduction du recours jusqu’au prononcé du jugement, sous peine de vider ce dernier de tout effet utile, les juridictions administratives n’ayant pas été instituées pour procurer aux plaideurs des satisfactions purement platoniques ou leur fournir des consultations2, ainsi que sous peine, le cas échéant, outre d’encombrer le rôle des juridictions administratives, d’entraver la bonne marche des services publics en imposant à l’autorité compétente de se justifier inutilement devant les juridictions administratives et en exposant, le cas échéant, ses décisions à la sanction de l’annulation ou de la réformation sans que l’administré ayant initialement introduit le recours ne soit encore intéressé par l’issue de ce dernier.
L’exigence de la subsistance de l’objet du recours est en général liée à l’exigence du maintien de l’intérêt à agir, et plus particulièrement de l’intérêt à voir sanctionner l’acte faisant l’objet du recours, étant précisé que l’existence d’un tel intérêt à agir présuppose que la censure de l’acte querellé soit de nature à procurer au demandeur une satisfaction personnelle et certaine3. Ainsi, le recours en annulation, recevable pour avoir rencontré notamment la condition de l’intérêt à agir au moment de son introduction, devient sans objet en cours 2 Trib. adm. 14 janvier 2009, n° 22029 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 71 (1er volet) et les autres références y citées.
3 Trib. adm., 20 octobre 2010, n° 26758 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 36 (2e volet) et les autres références y citées.
4d’instance contentieuse lorsque le demandeur est resté en défaut d’établir, voire seulement d’alléguer un quelconque avantage que l’annulation de l’acte litigieux pourrait lui procurer4.
En l’espèce, il échet tout d’abord de rappeler qu’en date du 3 mai 2023, Monsieur (A) a introduit auprès du ministère une demande de protection internationale au sens de la loi du 18 décembre 2015 et que, suite à une demande afférente des autorités luxembourgeoises du 31 mai 2023, les autorités italiennes ont, en date du 1er août 2023, tacitement accepté de le prendre en charge sur base de l’article 13, paragraphe (1) du règlement Dublin III. Dans ce contexte, le ministre a, par courrier du 29 janvier 2024, informé lesdites autorités italiennes que la date limite du transfert de Monsieur (A) devait être prolongée jusqu’au 1er février 2025 sur base de l’article 29, paragraphes (1) et (2) du règlement Dublin III, au motif que l’intéressé avait disparu (« absconded »).
Force est ensuite de constater qu’il ressort des éléments du dossier administratif que les autorités luxembourgeoises ont, par courrier du 5 avril 2024, informé les autorités italiennes que le délai de transfert de Monsieur (A) avait été prolongé par erreur et que le Luxembourg était devenu responsable de sa demande de protection internationale depuis le 2 février 2024, sur base de l’article 29, paragraphes (1) et (2) du règlement Dublin III.
Il ressort, par ailleurs, des éléments du dossier administratif que le ministre a, par courrier du 24 avril 2024, informé Monsieur (A) que le Grand-Duché du Luxembourg est devenu responsable pour l’examen de sa demande de protection internationale sur base de l’article 29, paragraphe (2) du règlement Dublin III.
Force est ensuite de constater que l’objet du recours introduit contre l’acte ministériel du 29 janvier 2024 était de voir annuler la « décision » du ministre de prolonger jusqu’au 1er février 2025 la date limite du transfert du demandeur vers l’Italie et de voir renvoyer le dossier devant l’autorité ministérielle compétente afin qu’elle constate l’écoulement du délai de transfert et se déclare compétente pour connaître de la demande de protection internationale du concerné.
Or, étant donné que les autorités luxembourgeoises se sont entretemps déclarées compétentes pour connaître de la demande de protection internationale de Monsieur (A) et que celui-ci ne fera, dès lors, pas l’objet d’un transfert vers l’Italie, il doit être admis que l’acte ministériel litigieux, par lequel le ministre avait prolongé le délai de transfert du concerné, a cessé de produire ses effets et a fortiori ne lui cause plus grief. Il s’ensuit encore que dans la mesure où, au jour du présent jugement, l’acte déféré a cessé de produire ses effets, le recours sous examen est, en principe, devenu sans objet, de sorte à devoir a priori être rejeté.
Pour justifier d’un maintien d’un intérêt à agir dans son chef, le demandeur se prévaut de la possibilité d’introduire devant les juridictions judiciaires une action en responsabilité civile à l’encontre de l’Etat en vue de la réparation du « préjudice causé […] par cette décision »5, à savoir le rallongement du délai de traitement de sa demande de protection internationale.
Force est toutefois de constater que le demandeur n’établit pas en l’espèce que le traitement de sa demande de protection internationale aurait été retardé par l’acte litigieux, 4 Trib. adm. 6 octobre 2004, n° 17642 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 67 (1er volet) et les autres références y citées.
5 Pages 4 et 5 du mémoire en réplique.
5alors qu’il ne démontre notamment pas que l’ordre chronologique de traitement des demandes de protection internationale au ministère est déterminé en fonction de la date où le Grand-
Duché du Luxembourg se reconnaît, par application du règlement Dublin III, compétent pour en connaître.
A cet égard, le tribunal précise encore que si une décision d’annulation peut permettre, sinon faciliter une demande d’indemnité au juge ordinaire, compte tenu de la jurisprudence actuellement fluctuante des juridictions civiles, il ne s’agit que d’un aspect accessoire de l’intérêt, qui doit en premier lieu être de faire disparaître l’acte attaqué de l’ordre juridique, ce qui est la finalité du recours en annulation auprès des juridictions administratives. Si cependant l’annulation sollicitée ne tend pas à anéantir un acte illégal, qui a cessé de produire tout effet, mais à permettre, respectivement à faciliter au demandeur, grâce à la décision d’annulation, l’administration de la preuve d’une faute de l’Etat dans une action éventuelle fondée sur la responsabilité de l’Etat, la seule possibilité invoquée par le demandeur d’une action judiciaire en paiement de dommages et intérêts, à défaut d’indication de tout autre intérêt administratif, ne suffit pas à justifier qu’il possède l’intérêt légal requis. En effet, la thèse suivant laquelle une éventuelle action en responsabilité suffirait à elle seule, c’est-à-dire à défaut de tout autre intérêt administratif, à justifier l’existence d’un intérêt pour agir devant les juridictions administratives aboutirait à vider de sa substance la condition de recevabilité que constitue l’exigence d’un intérêt et à dénaturer le recours objectif en annulation devant les juridictions administratives6.
Ainsi, la seule invocation par le demandeur d’une éventuelle action en responsabilité civile n’est pas de nature à justifier le maintien d’un intérêt suffisant à la poursuite de l’action introduite, ce constat s’imposant d’autant plus au regard du fait qu’il résulte expressément du prédit courrier ministériel du 5 avril 2024 que le délai de transfert avait été prolongé par erreur7, ce qui a encore été confirmé par le délégué du gouvernement dans le cadre de la procédure contentieuse.
Au vu des considérations qui précèdent et sans qu’il n’y ait lieu de statuer plus en avant, le recours est à rejeter pour ne plus avoir d’objet.
Par ces motifs, le tribunal administratif, troisième chambre, statuant contradictoirement ;
rejette le recours en annulation pour défaut d’objet ;
condamne le demandeur aux frais et dépens.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 29 avril 2025 par :
Thessy Kuborn, premier vice-président, Laura Urbany, premier juge, Sibylle Schmitz, premier juge, 6 Trib. adm., 16 janvier 2006, n° 19949 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 53 (1er volet) et les autres références y citées.
7 « The transfer time limit for the a.m. person has been extended by error. ».
6 en présence du greffier Judith Tagliaferri.
s. Judith Tagliaferri s. Thessy Kuborn Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 29 avril 2025 Le greffier du tribunal administratif 7
