Tribunal administratif N° 48581 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2025:48581 1re chambre Inscrit le 23 février 2023 Audience publique du 2 avril 2025 Recours formé par Madame (A) et Madame (B), …, contre deux décisions du ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable, en présence de Monsieur (C), …, en matière de protection de la nature
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 48581 du rôle et déposée le 23 février 2023 au greffe du tribunal administratif par Maître Nicky STOFFEL, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame (A), demeurant à L-… et de Madame (B), demeurant à L-…, tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation de la décision du ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable du 31 janvier 2022 portant refus de leur demande d’autorisation pour le changement d’affectation d’une pessière par un verger haut-tiges sur des fonds inscrits au cadastre de la commune de Junglinster, section … de Junglinster, sous les numéros P(1) et P(2), ainsi que de la décision confirmative sur recours gracieux du même ministre du 25 novembre 2022 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 22 mai 2023 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 22 juin 2023 par Maître Nicky STOFFEL au nom de Madame (A) et de Madame (B), préqualifiées ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 11 août 2023 ;
Vu l’avis du tribunal administratif du 28 septembre 2023, ordonnant la mise en intervention de Monsieur (C) ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Patrick KURDYBAN, demeurant à Luxembourg, du 11 octobre 2023 portant signification de ce recours à Monsieur (C), demeurant à L-… ;
Vu l’avis du tribunal administratif du 31 janvier 2024, accordant des mémoires supplémentaires ;
Vu le mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif le 29 février 2024 par Maître Nicky STOFFEL au nom de Madame (A) et de Madame (B), préqualifiées ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions attaquées ;
1 Le juge-rapporteur entendu en son rapport et Madame le délégué du gouvernement Cathy MAQUIL en sa plaidoirie à l’audience publique du 5 mars 2025.
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En date du 15 novembre 2021, Madame (A) et Madame (B), ci-après désignées par les « consorts (AB)», introduisirent auprès du ministère de l’Environnement, du Climat et du Développement durable, une demande tendant à se voir accorder dans le cadre de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après désignée par « la loi du 18 juillet 2018 », une autorisation pour le changement d’affectation d’une pessière par un verger hautes-tiges sur des fonds inscrits au cadastre de la commune de Junglinster, section … de Junglinster, sous les numéros P(1) et P(2), ci-après désignées respectivement « la parcelle n° P(1) » et « la parcelle n° P(2) ».
En date du 4 janvier 2022, le préposé du triage de Junglinster de l’Administration de la nature et des forêts rendit l’avis suivant auquel s’est rallié le chef de l’arrondissement Est de la nature et des forêts en date du 6 janvier 2022 : « (…) Historique Le présent dossier concerne le changement d’un fonds forestier en verger.
La parcelle est actuellement occupée d’épicéas âgés de +-45 ans (comptage des anneaux annuels d’un arbre coupé se trouvant dans la parcelle).
Une surface approximativement mesurée de la surface boisée de la parcelle P(1) est de 56 ares, un triangle de +-5 ares a déjà été déboisé.
La surface indiquée lors de la demande « de quelque 50 ares » me semble insuffisante.
Le requérant doit fournir une surface précise avec l’indication exacte de la surface à déboiser sur un plan cadastral.
Le numéro cadastral concerné figure au règlement grand-ducal du 25 juin 2014 déclarant zone protégée d’intérêt national sous forme de réserve naturelle le site « … » sis sur le territoire de la commune de Junglinster en partie … (…) Proposition de décision Le requérant doit fournir une surface précise avec l’indication exacte de la surface à déboiser sur un plan cadastral.
En principe, le présent changement d’affectation ne rentre dans aucun des cas de figure précités et ne pourra pas être autorisé sauf dans l’optique qu’une pessière est remplacée par un verger, biotope écologiquement plus précis.
Reste à être vérifié si la qualité des forêts est effectivement optimale pour le Murin de …. (…) ».
Par décision du 31 janvier 2022, le ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable, ci-après désigné par le « ministre », refusa de faire droit à la demande introduite par les consorts (AB), ledit refus étant libellé comme suit :
2« (…) En réponse à votre requête du 15 novembre 2021 par laquelle vous sollicitez l’autorisation pour le remplacement d’une pessière par un verger hautes-tiges sur des fonds inscrits au cadastre de la commune de JUNGLINSTER: section … de JUNGLINSTER, sous les numéros P(1) et P(2), j’ai le regret de vous informer qu’en vertu de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, je ne saurais réserver une suite favorable au dossier.
En effet, l’article 13 de la loi précitée dispose en son paragraphe 1er que tout changement d’affectation de fonds forestiers est interdit, à moins que le changement soit autorisé dans un but d’utilité publique ou en vue de la restructuration du parcellaire agricole permettant une amélioration de l’exploitation concernée. Or, le présent changement d’affectation ne rentre dans aucun des cas de figure précités.
Un triangle d’environ 5 ares étant déjà déboisé, je vous invite à vous conformer à l’article 13, paragraphe 3, dernier alinéa, de la loi précitée qui dispose que le propriétaire ou le possesseur du fonds est tenu de prendre après la coupe rase, dans un délai de 3 ans à compter du début des travaux d’abattage, les mesures nécessaires à la reconstitution de peuplements forestiers équivalant, du point de vue production et écologie, au peuplement exploité. (…) ».
Par courrier de leur mandataire réceptionné le 5 mai 2022, les consorts (AB) firent introduire un recours gracieux contre la décision ministérielle précitée du 31 janvier 2022, tout en renonçant à leur demande tendant au changement d’affectation de la parcelle n° P(2) et en proposant au ministre de reboiser également « à proximité » 50 ares d’espèces mixtes.
Le 25 novembre 2022, le ministre refusa de faire droit au recours gracieux lui ainsi soumis. Cette décision confirmative de refus est libellée comme suit :
« (…) La présente fait suite à votre requête du 29 avril 2022 par laquelle vous sollicitez la réévaluation de votre projet concernant le remplacement d’une pessière par un verger hautes tiges.
En l’absence d’élément nouveau justifiant une décision autre, la décision n°… du 31 janvier 2022 est maintenue dans son intégralité. (…) ».
Par une requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 23 février 2023, Madame (A) et Madame (B) ont fait introduire un recours tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation de la décision ministérielle précitée du 31 janvier 2022 et de la décision confirmative du ministre du 25 novembre 2022, précitée, prise sur recours gracieux.
Quant à la compétence du tribunal et à la recevabilité du recours A titre liminaire, il y a lieu de relever que malgré le fait que la requête introductive d’instance ait été signifiée à Monsieur (C) par voie d’huissier de justice en date du 11 octobre 2023, ce dernier n’a pas constitué avocat dans le délai lui imparti.
Or, nonobstant ce constat, le tribunal est amené à statuer à l’égard de toutes les parties suivant un jugement ayant les effets d’une décision juridictionnelle contradictoire conformément aux dispositions de l’article 6 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant 3règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après désignée par « la loi du 21 juin 1999 ».
Ensuite, et encore qu’un demandeur entende exercer principalement un recours en annulation et subsidiairement un recours en réformation, le tribunal a l’obligation d’examiner en premier lieu la possibilité d’exercer un recours en réformation. En effet, dans la mesure où l’article 2 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif dispose qu’un recours en annulation n’est recevable qu’à l’égard des décisions non susceptibles d’un autre recours d’après les lois et règlements, il n’y a pas lieu de statuer sur le recours en annulation lorsqu’un recours en réformation est prévu par la loi.
Dans la mesure où la loi du 18 juillet 2018 sur le fondement de laquelle les décisions litigieuses ont été prises ne prévoit pas de recours au fond en la présente matière, l’article 68 de ladite loi prévoyant, au contraire, un recours en annulation, le tribunal est incompétent pour connaître du recours subsidiaire en réformation introduit en l’espèce.
En revanche, le tribunal est compétent pour connaître du recours principal en annulation.
Ledit recours est encore recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Quant au fond Moyens et arguments des parties A l’appui de leurs recours, les consorts (AB) reprennent, en substance, les faits et rétroactes tels que relatés ci-dessus, en expliquant que leur demande porterait sur le changement d’affectation d’une pessière de ± 50 ares, existante sur la partie Sud de la parcelle n° P(1), par un verger hautes-tiges, afin de réaliser leur projet qui prévoirait la plantation d’un verger hautes-tiges de ± 2 hectares sur l’intégralité de la parcelle n° P(1), d’une contenance de 1 hectare et 71,80, ares ainsi que sur une parcelle adjacente portant le numéro cadastral P(3), d’une contenance de 29,80 ares, et dont le but serait l’exploitation d’une « ferme fruitière ».
En droit, ils reprochent en premier lieu un défaut de motivation au ministre en ce que ses décisions des 31 janvier et 25 novembre 2022 seraient lacunaires et n’expliqueraient pas la raison pour laquelle leur projet ne serait pas d’utilité publique, voire, réalisé dans un but de restructuration du parcellaire permettant une amélioration de l’exploitation agricole, tel qu’exigé par l’article 13 de la loi du 18 juillet 2018.
Ils expliquent ensuite que la pessière de ± 50 ares existante sur la partie Sud de la parcelle n° P(1) se trouverait au milieu d’un pâturage de 7 hectares et n’y aurait pas sa place.
A cet égard, les consorts (AB) expliquent que la pessière aurait été plantée par l’ancien propriétaire de ladite parcelle afin de cultiver des sapins de Noël, aurait ensuite dégénéré, et se trouverait actuellement dans un mauvais état pour être infestée de scolytes. Il fallait encore traverser cette bande d’arbres pour accéder du côté Est vers le côté Ouest du pâturage, et un « autre exploitant » serait enclavé par la pessière et devrait passer par le pâturage en bordure du talus vers l’…, ce qui serait dangereux.
4Ils estiment ensuite qu’un changement d’affectation en pristin état de « pâturage/verger » des fonds forestiers remplirait un but d’utilité publique au sens de l’article 13 de la loi du 18 juillet 2018, alors que la pessière existante ne contribuerait pas à la diversité naturelle et serait inutilisable tant du point de vue économique que du point de vue environnemental. En se basant sur un document intitulé « Plan national pour la protection de la nature Plans d’actions habitats … » établi par le ministère du Développement durable et des Infrastructures en février 2013, les consorts (AB) estiment qu’un verger hautes-tiges, qui aurait des retombées de feuilles et de fruits permettant le développement d’un humus riche et varié, aurait des effets positifs aussi bien sur la structure des sols que sur l’eau. Par ailleurs, le nombre de vergers sur le territoire luxembourgeois aurait diminué de plus de 80 % au cours des deux dernières décennies, de sorte que leur projet permettrait également la reconstitution d’un élément important du patrimoine luxembourgeois. Ils soulignent encore dans ce contexte que leur projet s’inscrirait dans les objectifs à long terme du « … », qui prévoirait de façon explicite l’enlèvement des résineux le long des cours d’eau et dans les zones inondables, ainsi que la conversion des forêts résineuses régularisées en forêts structurées et mélangées et qui mentionnerait encore comme objectif à long terme l’implantation de vergers. Le changement d’affectation demandé permettrait encore une « viabilisation de l’exploitation concernée contiguë », en ce que le reboisement d’arbres fruitiers aurait l’avantage d’être composé d’un mélange d’essences indigènes adaptées. Ce dernier serait couplé à un fauchage tardif et à une plantation à large écartement avec la présence d’autres feuillus divers permettant le développement optimal de la diversité biologique au sein de ces peuplements. Il aurait encore l’avantage d’améliorer la situation locale en termes de corridors biologiques, particulièrement intéressants pour de nombreux oiseaux et chauve-souris. Leur projet mènerait dès lors à une augmentation importante de la valeur écologique et environnementale locale.
Les consorts (AB) donnent encore à considérer que le propriétaire du terrain « enclavé » en raison de la pessière, devrait emprunter leur parcelle n° P(1) avec ses machines et véhicules agricoles lourds compactant le sol, de sorte que le changement d’affectation proposé pourrait également faciliter son passage.
Les décisions litigieuses devraient dès lors être annulées pour excès de pouvoir, sinon pour violation de la loi.
Dans la mesure où leur projet aurait un but d’utilité publique, les consorts (AB) reprochent finalement un détournement de pouvoir au ministre pour ne pas avoir agi dans l’intérêt général, mais dans un « but de surprotection ».
Dans leur mémoire en réplique, et en ce qui concerne leur moyen ayant trait à un défaut de motivation des décisions ministérielles, les consorts (AB) ajoutent qu’ils auraient fourni, dans le cadre de leur recours gracieux, des éléments nouveaux au ministre, à savoir leur renonciation à leur demande de changement d’affectation de la parcelle n° P(2) et leur proposition de compensation par un reboisement d’une autre parcelle dans leur propriété, et que ces éléments auraient été susceptibles d’entraîner une décision différente, de sorte que le ministre aurait dû prendre position.
Dans le cadre de leur moyen relatif à une violation de la loi et à un excès de pouvoir, les consorts (AB) contestent l’affirmation étatique suivant laquelle la parcelle n° P(1) ne ferait pas l’objet d’une exploitation agricole et estiment que leur projet remplirait également un but de restructuration du parcellaire agricole permettant une amélioration de l’exploitation concernée au sens de l’article 13 de la loi du 18 juillet 2018. Dans ce contexte, ils se basent sur 5une attestation testimoniale de Monsieur (C), agriculteur qui louerait l’intégralité des parcelles au lieu-dit « … » dont la parcelle n° P(1), et qui exploiterait les 7 hectares en juin pour faire du foin et pour y envoyer un troupeau. Compte tenu des courbes de niveaux il y aurait, surtout en temps pluvieux, un réel danger pour Monsieur (C), qui devrait passer par la parcelle n° P(1) avec des tracteurs et des faucheuses. Ils précisent encore que s’ils avaient su qu’ils devraient préciser la « forme de l’exploitation » au ministre, ils auraient tout de suite demandé une attestation testimoniale à Monsieur (C), les consorts (AB) reprochant à cet égard au ministre de ne pas s’être renseigné sur l’utilisation de la parcelle n° P(1).
Ils se basent ensuite sur des extraits du magazine « … » du ministère de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural, qui déplorerait une diminution de 80% du nombre d’arbres fruitiers au Luxembourg, pour conclure que leur projet serait en « accord total » avec les intentions dudit ministère, de sorte que les décisions litigieuses seraient à annuler pour contredire les projets du ministère de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural.
Ils contestent ensuite l’interprétation étatique concernant la notion d’utilité publique, en estimant que cette notion ne serait pas à rattacher à celle de l’expropriation, alors que tous les projets estimés d’utilité publique n’auraient pas fait l’objet d’une expropriation par l’Etat « sinon le principe de l’Etat de droit dans notre pays serait sérieusement en péril ».
Concernant l’emplacement actuel de la pessière, ils donnent à considérer que la distance la séparant du cours d’eau frôlerait « la limite légale » à plusieurs endroits, et qu’une plantation des épicéas aussi près d’un cours d’eau ne serait dès lors plus autorisée aujourd’hui, de sorte que leur demande de changement d’affectation serait également fondée à ce niveau.
Les consorts (AB) donnent ensuite à considérer que l’article 13 de la loi du 18 juillet 2018 ainsi que son interprétation par le ministre serait « problématique » au regard du projet de loi n° 7255 prévoyant une modification de l’article en question et autorisant le changement d’affectation de fonds forestiers dans un but d’utilité publique, « en vue de sa substitution par la création d’un biotope protégé ou habitat au sens de l’article 17 de la même loi dans le cadre d’un plan d’action d’habitat ou d’espèce tel que proposé par le plan national de la protection de la nature ou d’un plan de gestion arrêté en vertu des articles 35 ou 43 de ladite loi, en vue de la modification de la délimitation de la zone verte ». Il y aurait dès lors une « méfiance » du législateur par rapport à la manière dont le ministre interprèterait actuellement la loi du 18 juillet 2018, ce qui confirmerait leur position.
Dans leur mémoire supplémentaire, ils précisent que Monsieur (C), qui aurait été mis en intervention dans la présente affaire, n’aurait pas les moyens nécessaires pour payer les frais d’honoraires d’un avocat, de sorte qu’il y aurait lieu d’ordonner une comparution personnelle des parties pour l’entendre en ses explications.
Les consorts (AB) reprochent finalement au ministre d’avoir contrevenu à son devoir de collaboration, alors que le dossier administratif n’aurait pas été versé en cause en violation de l’article 8, paragraphe (5), de la loi du 21 juin 1999.
Les décisions litigieuses seraient dès lors à annuler.
Le délégué du gouvernement conclut au rejet du recours pour ne pas être fondé.
6Appréciation du tribunal Le tribunal relève de prime abord que la légalité d’une décision administrative s’apprécie dans le cadre d’un recours en annulation en considération de la situation de droit et de fait au jour où elle a été prise, puisque le juge, lorsqu’il contrôle les décisions de l’administration, doit se placer au même moment et il ne peut tenir compte des circonstances de droit ou de fait postérieures à l’acte attaqué, puisque dans le contentieux de l’annulation, il ne peut substituer son appréciation à celle de l’administration. La légalité d’un acte administratif se trouve donc en principe cristallisée au moment où cet acte est pris et le juge se place exactement dans les mêmes conditions où se trouvait l’administration ; c’est la logique du procès fait à un acte1.
Il convient ensuite de rappeler que saisi d’un recours en annulation, le tribunal vérifie si les motifs sont de nature à justifier légalement la décision attaquée et contrôle si celle-ci n’est pas entachée de nullité pour incompétence, excès ou détournement de pouvoir, ou pour violation de la loi ou des formes destinées à protéger des intérêts privés.
Dans le cadre d’un recours en annulation, le juge administratif est appelé à vérifier, d’un côté, si, au niveau de la décision administrative querellée, les éléments de droit pertinents ont été appliqués et, d’un autre côté, si la matérialité des faits sur lesquels l’autorité de décision s’est basée est établie. Au niveau de l’application du droit aux éléments de fait, le juge de l’annulation vérifie encore s’il n’en est résulté aucune erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de la marge d’appréciation de l’auteur de la décision querellée, dans les hypothèses où l’auteur de la décision dispose d’une telle marge d’appréciation, étant relevé que le contrôle de légalité à exercer par le juge de l’annulation n’est pas incompatible avec le pouvoir d’appréciation de l’auteur de la décision qui dispose d’une marge d’appréciation. Ce n’est que si cette marge a été dépassée que la décision prise encourt l’annulation pour erreur d’appréciation. Ce dépassement peut notamment consister dans une disproportion dans l’application de la règle de droit aux éléments de fait. Le contrôle de légalité du juge de l’annulation s’analyse alors en contrôle de proportionnalité2.
Il y a encore lieu de rappeler que le tribunal n’est pas tenu par l’ordre des moyens, tel que présenté par le demandeur, mais détient la faculté de les toiser suivant une bonne administration de la justice et l’effet utile s’en dégageant.
Avant tout autre progrès en cause, s’agissant du moyen des consorts (AB) tiré d’un défaut de dépôt du dossier administratif sur le fondement de l’article 8, paragraphe (5) de la loi du 21 juin 1999, aux termes duquel « L’autorité qui a posé l’acte visé par le recours dépose le dossier au greffe sans autre demande, dans le délai de trois mois à partir de la communication du recours. Les parties peuvent obtenir copie des pièces de ce dossier contre paiement des droits de copie fixés pour frais de justice. Le recouvrement de ces frais est opéré par le receveur de l’Administration de l’enregistrement », le tribunal constate que la partie étatique a déposé, ensemble avec son mémoire en réponse, une farde de pièces correspondant au dossier administratif, de sorte que le moyen afférant encourt le rejet.
1 Trib. adm., 16 juin 2016, n° 36542 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Recours en annulation, n° 20 et les autres références y citées.
2 Cour adm., 9 décembre 2010, n° 27018C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Recours en annulation, n° 60 et les autres références y citées.
7Ensuite, et à titre liminaire, il y a lieu de constater que si les consorts (AB) ont, dans le cadre de leur demande de changement d’affectation adressée au ministre en date du 15 novembre 2021, sollicité le changement d’affectation des parcelles nos P(1) et P(2), ils ont cependant renoncé, dans le cadre de leur recours gracieux du 5 mai 2022, à leur demande de changement d’affectation de la parcelle n° P(2), de sorte que seul le changement d’affectation de la parcelle n° P(1) demeure litigieux en l’espèce et que le tribunal limitera ainsi son analyse à cette seule parcelle n° P(1).
Toujours à titre liminaire, il échet encore de constater qu’à travers leurs différents mémoires, les consorts (AB) soutiennent d’un côté, que le changement d’affectation des fonds forestiers sollicité consiste dans la mise en œuvre d’un verger hautes-tiges sur notamment l’intégralité de la parcelle n° P(1), pour également soutenir de l’autre côté, que le changement d’affectation des fonds forestiers sollicité consiste dans la remise de la parcelle n° P(1) en pristin état de pâturage. Or, étant donné qu’il ressort sans équivoque de la demande de changement d’affectation des consorts (AB) adressée au ministre en date du 15 novembre 2021, que leur demande concerne un remplacement des fonds forestiers existants sur la parcelle n°P(1) par un verger hautes-tiges, l’analyse du tribunal portera uniquement sur cette demande.
S’agissant ensuite du moyen ayant trait à un défaut de motivation des décisions déférées en violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, le tribunal relève que celui-ci est rédigé comme suit :
« Toute décision administrative doit baser sur des motifs légaux.
La décision doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base, lorsqu’elle :
- refuse de faire droit à la demande de l’intéressé ;
- révoque ou modifie une décision antérieure, sauf si elle intervient à la demande de l’intéressé et qu’elle y fait droit ;
- intervient sur recours gracieux, hiérarchique ou de tutelle ;
- intervient après procédure consultative, lorsqu’elle diffère de l’avis émis par l’organisme consultatif ou lorsqu’elle accorde une dérogation à une règle générale. (…) ».
Il ressort de cette disposition réglementaire que toute décision administrative doit baser sur des motifs légaux et que certaines catégories de décisions, énumérées à l’alinéa 2 de ladite disposition, parmi lesquelles figurent celles qui refusent de faire droit à la demande de l’intéressé et celles qui interviennent sur recours gracieux, doivent formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui leur sert de fondement et des circonstances de fait à leur base.
Il convient cependant d’ajouter, en ce qui concerne les conclusions des consorts (AB) tendant à l’annulation pure et simple des décisions déférées du fait du défaut de motivation allégué, que la sanction de l’obligation de motiver une décision administrative consiste dans la suspension des délais de recours et que celle-ci reste a priori valable, l’administration pouvant 8produire ou compléter les motifs postérieurement et même pour la première fois au cours de la phase contentieuse3.
Il convient également de souligner que l’article 6 précité n’impose pas une motivation exhaustive et précise, étant donné que seule une motivation « sommaire » est expressément exigée.
En l’espèce, le tribunal constate que les décisions ministérielles litigieuses sont motivées tant en fait qu’en droit, en ce que la décision du 31 janvier 2022, à laquelle la décision confirmative du 25 novembre 2022 renvoie, indique, disposition légale à l’appui, les raisons ayant amené le ministre à refuser aux consorts (AB) l’autorisation sollicitée, à savoir, que le changement d’affectation d’une pessière par un verger hautes-tiges ne rentrerait dans aucun des cas de figures énoncés à l’article 13 de la loi du 18 juillet 2018.
Cette motivation, qui a été complétée en cours d’instance contentieuse par le délégué du gouvernement, qui a pris position de manière détaillée quant aux différents moyens soulevés par les demanderesses, est suffisante pour permettre aux consorts (AB) d’assurer la défense de leurs intérêts en connaissance de cause et au tribunal d’exercer son contrôle de légalité, étant relevé que la question de savoir si la motivation ainsi fournie est de nature à justifier les décisions de refus déférées relève du fond du litige et sera abordée ci-après.
Cette constatation n’est pas énervée par les allégations des consorts (AB), suivant lesquelles le ministre aurait dû prendre position par rapports aux éléments lui soumis dans le cadre de leur recours gracieux, à savoir, leur renonciation à la demande de changement d’affectation de la parcelle n° P(2) et leur proposition de compensation par un reboisement d’une autre parcelle, dans la mesure où ces deux éléments n’ont aucun rapport avec le motif de refus, à savoir, que le changement d’affectation sollicité ne rentre pas dans les dispositions de l’article 13 de la loi du 18 juillet 2018.
En effet, d’un côté, la renonciation à la demande par rapport à la parcelle n° P(2) n’a aucun effet sur la demande de changement d’affectation de la parcelle n° P(1) et, de l’autre côté, la question des mesures compensatoires se pose uniquement à un stade ultérieur, dans le cas où le changement d’affectation sollicité serait de nature à rentrer dans les dispositions de l’article 13 de la loi du 18 juillet 2018.
Le moyen sous analyse encourt, dès lors, le rejet.
Concernant ensuite les moyens tirés d’une violation de la loi et d’un excès de pouvoir dans le chef du ministre, l’article 13 de la loi du 18 juillet 2018 dispose que : « (1) Tout changement d’affectation de fonds forestiers est interdit, à moins que le ministre ne l’autorise, dans un but d’utilité publique ou en vue de la restructuration du parcellaire agricole permettant une amélioration de l’exploitation concernée. (…) ».
Ainsi, force est de relever que tout changement d’affectation de fonds forestiers est par principe interdit, mais que le ministre peut l’autoriser pour des raisons d’utilité publique ou en vue de la restructuration du parcellaire agricole permettant une amélioration de l’exploitation concernée.
3 Cour adm., 20 octobre 2009, n° 25738C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 96 (1er volet) et les autres références y citées.
9 En ce qui concerne tout d’abord la condition relative à l’utilité publique, force est de constater que le principe même du non-changement d’affectation de fonds forestiers prévu par l’article 13 de la loi du 18 juillet 2018 appelle comme corollaire une interprétation stricte des exceptions légalement prévues. La notion d’utilité publique doit dès lors être interprétée restrictivement.
Cette approche résulte encore des travaux parlementaires relatives à l’article 13 de la loi du 18 juillet 2018 confirmant une telle interprétation restrictive, le législateur ayant, en effet, précisé, en ce qui concerne la condition relative à l’utilité publique, que : « Le premier paragraphe de cet article reprend le texte de l’article 13 du projet de loi modifiée du 19 janvier 2003, tout en l’adaptant en ce qu’il ne reprend plus la notion „intérêt général“, mais celle „d’utilité publique“, plus sévère, et en rajoutant la notion de „restructuration du parcellaire“.
(…) La notion d’„utilité publique“ est retenue au détriment de celle d’„intérêt général“ à cause de son degré d’importance renforcé. En effet, alors que l’intérêt général couvre, conformément à ce qui a été déjà retenue dans le cadre de l’article 6 du projet de loi, tout intérêt dont l’exécution poursuit une finalité commune supérieure aux intérêts individuels composants une communauté. »4.
Le tribunal souligne encore que la notion d’intérêt général n’équivaut juridiquement pas à celle plus restrictive d’utilité publique, le seul intérêt général, par exemple n’habilitant pas les autorités publiques à procéder à des opérations d’expropriation, celles-ci ne pouvant être réalisées que dans un but d’utilité publique, caractéristique qui seule habilite la puissance publique à imposer des contraintes de droit public5.
En l’espèce, il échet tout d’abord de constater que les consorts (AB) tentent, à travers les différentes pièces soumises au tribunal, essentiellement à souligner la valeur écologique supérieure d’un verger par rapport à une pessière, valeur supérieure, non contestée par la partie étatique.
Or, et si une telle argumentation est, le cas échéant, susceptible de prouver un but d’intérêt général et serait dès lors à pondérer avec les explications étatiques relatives à la valeur écologique d’un fonds forestier en général, et d’une pessière en particulier, elle n’est cependant pas suffisante pour conclure à un but d’utilité publique, notion qui est, tel que retenu ci-avant, plus restrictive que celle d’intérêt général et d’interprétation stricte.
En effet, il se dégage des explications des consorts (AB) dans leur requête introductive d’instance qu’ils entendent planter un verger hautes-tiges de ± 2 hectares dans le cadre d’une exploitation future, de sorte que la conversion du fonds forestier en verger relève a priori de considérations purement personnelles, à savoir, la création d’une surface exploitable.
Même s’il est exact que le caractère lucratif n’est pas en lui-même un critère d’exclusion de l’utilité publique, force est cependant de constater qu’un verger, exploité à des fins purement personnelles et dans un but lucratif ne répond pas à un besoin de la population 4 Projet de loi n° 7048 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, commentaire des articles, ad article 13, p. 61 5 Trib. adm., 12 janvier 2011, n° 26876 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Environnement n° 73, et les autres références y citées.
10dans sa généralité qui relèverait le cas échéant du service public, et n’est dès lors pas à considérer comme servant un but d’utilité publique.
A cela s’ajoute qu’il ressort des affirmations non contestées par la partie étatique que les consorts (AB) sont également propriétaires de la ferme directement adjacente à la pessière litigieuse, de sorte qu’il n’est pas à exclure que le changement d’affectation sollicité, à savoir le remplacement de la pessière par un verger, a un but esthétique, ce qui relève également de considérations purement personnelles.
Cette constatation n’est pas énervée par les explications des consorts (AB) suivant lesquelles la pessière se trouverait dans un mauvais état pour être infestée de scolytes, dans la mesure où ces affirmations, non prouvées par un quelconque élément soumis au tribunal et contestées par la partie étatique, restent à l’état de pures allégations, étant encore souligné que si un déboisement d’arbres pourrait éventuellement se justifier par le fait qu’ils sont en mauvais état, cela ne saurait pourtant constituer ipso facto une justification pour un changement de l’affectation du fonds forestier concerné, tel qu’il est sollicité en la présente cause. Ainsi, même à admettre qu’il puisse être considéré que l’abattage d’arbres atteints de scolytes puisse être considéré comme intervenant dans un but d’utilité publique, cela ne devrait pas avoir de conséquences sur l’affectation même du fonds concerné6.
Elle n’est pas non plus énervée par les allégations des consorts (AB) suivant lesquelles une plantation des épicéas aussi près d’un cours d’eau ne serait plus autorisée aujourd’hui, dans la mesure où, et à supposer qu’ils se basent sur l’article 16 de la loi du 18 juillet 2018, suivant lequel : « Il est interdit de planter des résineux à une distance inférieure à trente mètres du bord des cours d’eau. », il ressort des éléments soumis au tribunal, et plus précisément d’un extrait du site geoportail.lu versé par la partie étatique, que la pessière litigieuse ne se trouve pas à une distance inférieure à 30 mètres de l’…, de sorte que leurs allégations tombent à faux.
Elle n’est finalement pas non plus énervée par la référence des consorts (AB) au projet de loi n° 7255 prévoyant une modification de l’article 13 de la loi du 18 juillet 2018, dans la mesure où un projet de loi n’a aucune valeur juridique.
Ainsi, les consorts (AB) restent en défaut d’établir que le changement d’affectation de la parcelle litigieuse, c’est-à-dire la conversion d’un fonds forestier en verger soit dictée par un but d’utilité publique.
En ce qui concerne ensuite la condition relative à la restructuration du parcellaire agricole permettant une amélioration de l’exploitation concernée, il résulte des travaux parlementaires relatives à l’article 13 de la loi du 18 juillet 2018, qu’il y a lieu d’entendre par la notion de restructuration du parcellaire agricole, « le déboisement marginal en bordure des labours afin de faciliter le travail des exploitants agricoles, par exemple le passage de machines. La restauration du parcellaire ne saurait en aucun cas impliquer le déboisement de parcelles forestières pour y installer un labour et par conséquent simplement agrandir la surface exploitée. » 7.
6 Trib. adm., 8 juillet 2019, n° 40429a du rôle, Pas. adm. 2024, V° Environnement, n° 215.
7 Projet de loi n° 7048 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, commentaire des articles, ad article 13, p. 61 11Un changement d’affectation d’un fonds forestier ne saurait dès lors se baser sur des considérations de pure convenance personnelle et il appartient au demandeur d’autorisation de prouver que le changement projeté a un réel impact sur la structure du parcellaire agricole existant dans le sens d’une amélioration de l’efficacité ou de la productivité de l’exploitation agricole résultant de la facilitation du travail des exploitants agricoles. La simple exploitation d’un fonds forestier déboisé comme terrain agricole et donc une augmentation locale des structures agricoles existantes ne peut pas être considérée comme étant de nature à améliorer per se l’exploitation agricole8.
En l’espèce, il se dégage des plans cadastraux et des photos aériennes versés en cause, que la parcelle n° P(1) fait partie d’un pâturage de plusieurs hectares s’étendant de l’Ouest vers l’Est pour former une tranchée dans la forêt locale. La partie Nord de la parcelle n° P(1) fait partie dudit pâturage, tandis que sa partie Sud fait partie de la forêt s’étendant vers le Sud. Il se dégage encore du plan cadastral versé en cause que les consorts (AB) sont propriétaires que de la partie Est du pâturage dont la parcelle n° P(1) constitue la limite de la propriété à l’Ouest.
Force est ensuite de constater qu’il n’est pas contesté que les consorts (AB) ne sont pas des exploitants agricoles, mais que le pâturage en question, dont la parcelle n° P(1), est donné en location et est exploité par Monsieur (C), de sorte que le changement d’affectation litigieux n’est en tout état de cause pas de nature à faciliter leur propre travail en tant qu’exploitants agricoles.
Il ne se dégage par ailleurs pas des éléments soumis au tribunal ni des explications des consorts (AB) qu’un changement d’affectation du fond forestier présent sur la parcelle n° P(1) contribuerait à améliorer le travail de Monsieur (C).
En effet, les consorts (AB) expliquent dans ce contexte que Monsieur (C) exploiterait la parcelle n° P(1) en juin pour faire du foin et y envoyer un troupeau et que les courbes de niveaux du terrain présenteraient un danger pour ce dernier, Monsieur (C) quant à lui ayant souligné dans son attestation testimoniale versée en cause que « Wie man aus dem Plan ersieht, muβ ich das Teil Waldstück zu Unrecht als Fremdkörper immer umfahren, da das Waldstück wie aus den Höhenkurven ersichtlich flacher ist, und jegliches Befahren mit Traktor und Mähmaschinen wegen der stärkeren Neigung unterhalb des Waldstückes zur Gefahr wird. ».
Or, et si les explications relatives à la pente plus accentuée de la partie Nord de la parcelle n° P(1) par rapport à sa partie Sud, sur laquelle se trouve le fonds forestier, étaient certes susceptibles d’établir que le déboisement du fonds forestier constituerait une amélioration de l’efficacité ou de la productivité de l’exploitation agricole résultant de la facilitation du travail de Monsieur (C) par le passage simplifié des machines au sens de l’article 13 de la loi du 18 juillet 2018, il n’en reste cependant pas moins que tel n’est pas le but des consorts (AB).
En effet, le but des consorts (AB) ne consiste pas dans un déboisement tout court du fonds forestier afin de faciliter le travail de Monsieur (C) consistant à faire du foin, mais, tel qu’indiqué dans leur demande de changement d’affectation du 15 novembre 2021 et tel que développé davantage dans le présent recours, dans le remplacement dudit fonds forestier par un verger hautes-tiges.
8 Trib. adm., 8 juillet 2019, n° 40429a du rôle, Pas. adm. 2024, V° Environnement n° 216.
12Dans ces conditions, et à défaut de toute autre explication par les consorts (AB), le tribunal ne conçoit pas dans quelle mesure le remplacement d’une pessière par un verger hautes-tiges sur la partie Sud de la parcelle n° P(1) pourrait améliorer le travail de Monsieur (C) et rendre le passage avec le tracteur et la faucheuse plus facile, dans la mesure où la situation resterait essentiellement inchangée.
A cela s’ajoute que le projet des consorts (AB) consiste, suivant leurs propres explications, non seulement dans le remplacement de la pessière par un verger hautes-tiges, mais dans la plantation d’un verger hautes-tiges de ± 2 hectares notamment sur l’intégralité de la parcelle n° P(1), ce qui n’est pas non plus, à défaut de toute autre explication, de nature à rendre le passage de Monsieur (C) avec le tracteur et la faucheuse plus facile, mais, au contraire, à le compliquer davantage.
Il s’ensuit que les consorts (AB) sont restés en défaut de prouver que le changement d’affectation du fonds forestier serait de nature à avoir un réel impact sur l’efficacité ou la productivité d’une exploitation agricole, étant rappelé que l’autorisation de changement d’affectation d’un fond forestier constitue une exception à une interdiction générale établie dans un souci de protection des fonds forestiers, de sorte qu’il incombe en effet aux demanderesses d’établir à suffisance de droit que le changement d’affectation litigieux serait de nature à permettre une amélioration de l’exploitation concernée.
Au vu des développements qui précèdent, le tribunal est dès lors amené à conclure que les décisions ministérielles attaquées sont légalement justifiées sur base de l’article 13 de la loi du 18 juillet 2018, et qu’aucune violation de la loi, excès de pouvoir, voire, détournement de pouvoir ne saurait être reproché au ministre, de sorte que le recours tel que dirigé contre les décisions ministérielles déférées est à rejeter comme étant non fondé.
Cette conclusion s’impose sans qu’il n’y ait lieu d’ordonner une comparution personnelle de Monsieur (C), le recours à une telle mesure d’instruction n’étant pas nécessaire.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
se déclare incompétent pour connaître du recours subsidiaire en réformation ;
reçoit le recours principal en annulation en la forme ;
dit le recours non fondé, partant en déboute ;
condamne les demanderesses aux frais et dépens de l’instance.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 2 avril 2025 par :
Géraldine ANELLI, vice-président, Annemarie THEIS, premier juge, Izabela GOLINSKA, attaché de justice délégué, en présence du greffier Luana POIANI.
13 s. Luana POIANI s. Géraldine ANELLI 14
