Luxembourg, Tribunal administratif, 06 février 2025, 48306

Tribunal administratif N° 48306 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2025:48306 2e chambre Inscrit le 23 décembre 2022 Audience publique du 6 février 2025 Recours formé par Monsieur (A) et consorts, …, contre un arrêté du ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Economie sociale et solidaire, en présence de l’établissement de droit public (BB) et des administrations communales de Kopstal et de Strassen, en matière d’établissements classés

JUGEMENT

Vu la requête inscrite sous le numéro 48306 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 23 décembre 2022 par la société anonyme KRIEGER ASSOCIATES SA, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2146 Luxembourg, 63-65, rue de Merl, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B240929, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de 1) Monsieur (A), demeurant à L-…, 2) la société à responsabilité limitée (AA) SARL, établie et ayant son siège social à L-…, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par son gérant actuellement en fonctions, 3) Monsieur (B), demeurant à L-…, 4) Monsieur (C), demeurant à L-…, et de 5) Monsieur (D), demeurant à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’un arrêté du ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Economie sociale et solidaire du 21 novembre 2022, référencé sous le numéro …, délivré « à l’établissement public (BB) pour la modification d’un émetteur d’ondes électromagnétiques » […];

Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Christine KOVELTER, en remplacement de l’huissier de justice Martine LISÉ, demeurant à Luxembourg, du 10 janvier 2023, portant signification de ce recours 1) à l’administration communale de Kopstal, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions, ayant sa maison communale à L-8189 Kopstal, 28, rue de Saeul, 2) à l’administration communale de Strassen, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions, ayant sa maison communale à L-8041 Strassen, 1, Place Grande-Duchesse Charlotte et 3) à l’établissement de droit public (BB), immatriculé au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représenté par son directeur général actuellement en fonctions, établi et ayant son siège social à L-… ;

Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 13 janvier 2023 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Kopstal, préqualifiée ;

Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 2 février 2023 par Maître Marc THEWES, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’établissement de droit public (BB), préqualifié ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 23 mars 2023 par le délégué du gouvernement pour compte de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 4 avril 2023 par Maître Steve HELMINGER pour compte de l’administration communale de Kopstal, préqualifiée ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 6 avril 2023 par Maître Marc THEWES pour compte de l’établissement de droit public (BB), préqualifié ;

Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 8 mai 2023 par la société anonyme KRIEGER ASSOCIATES SA pour compte des parties requérantes sub 1) à 5), préqualifiées ;

Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 8 juin 2023 par le délégué du gouvernement pour compte de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;

Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 8 juin 2023 par Maître Marc THEWES pour compte de l’établissement de droit public (BB), préqualifié ;

Vu les pièces versées en cause ainsi que l’acte critiqué ;

Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Sébastien COUVREUR, en remplacement de Maître Georges KRIEGER, Monsieur le délégué du gouvernement Jeff RECKINGER, Maître Hicham RASSAFI, en remplacement de Maître Marc THEWES, et Maître Steve HELMINGER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 14 octobre 2024.

__________________________________________________________________________

Il est constant en cause que l’établissement de droit public (BB), ci-après désigné par « (BB) », exploite un site radiotechnique servant aux communications électroniques sis au haut du château d’eau implanté sur la parcelle inscrite au cadastre de la commune de Strassen, section … du Bois, sous le numéro (P1), ci-après désignée par « la parcelle (P1) ».

Il se dégage ensuite des éléments du dossier qu’en date du 1er février 2022, (BB) introduisit auprès de l’administration de l’Environnement, division des Etablissements classés, une demande en vue d’obtenir sur le fondement de la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés, ci-après désignée par « la loi du 10 juin 1999 », l’autorisation d’exploiter sur une parcelle inscrite au cadastre de la commune de Strassen, section … du Bois, sous le numéro (P2), ci-après désignée par « la parcelle (P2) », sur un pylône, un site radiotechnique comprenant trois antennes dont le total des puissances à l’entrée fut fixé à 1.839,82 W.

Après s’être vu délivrer le 27 avril 2022 une première autorisation d’exploitation par le ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Economie sociale et solidaire, ci-après désigné par « le ministre du Travail », le même ministre émit en date du 18 mai 2022 une autorisation rectifiée, référencée sous le numéro … rect., ladite autorisation ayant la teneur suivante :

« […] Revu l’arrêté n° … du 27 avril 2022 du Ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Économie sociale et solidaire autorisant (BB) à exploiter un site d’installations radioélectriques fixe se situant sur un terrain inscrit au cadastre de la commune de Strassen, Section … du Bois, numéro cadastral (P2), LUREF: … ;

Vu la demande du 1er février 2022 présentée par (BB), aux fins de pouvoir obtenir l’autorisation pour l’exploitation d’un site d’installations radioélectriques fixe se situant sur un terrain inscrit au cadastre de la commune de Strassen, Section … du Bois, numéro cadastral (P2), LUREF : …; que plus particulièrement l’autorisation est sollicitée pour :

- un site d’installations radioélectriques fixes se composant de :

[…] - des accumulateurs électriques d’une capacité totale de 100 Ah (48 V) ;

Vu la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés ;

Vu le règlement grand-ducal du 25 janvier 2006 déclarant obligatoire le plan sectoriel « Stations de base pour réseaux publics de communications mobiles » ;

Vu le règlement grand-ducal modifié du 10 mai 2012 portant nouvelles nomenclature et classification des établissements classés ;

Vu le plan de situation et celui des lieux ;

Vu les erreurs matérielles concernant les coordonnées LUREF dans le préambule et l’article 4 concernant l’exécution conformément aux dispositions de l’article 16 de la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés dans l’arrêté ministériel N° … du 27 avril 2022 du Ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Économie sociale et solidaire ;

Considérant la recommandation du Conseil du 12 juillet 1999 relative à la limitation de l'exposition du public aux champs électromagnétiques (de 0 Hz à 300 GHz) (1999/519/CE) ;

Considérant le règlement grand-ducal du 17 mai 2017 concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé relatives à l’exposition des salariés aux risques dus aux agents physiques (champs électromagnétiques) ;

Considérant, en ce qui concerne les compétences du ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Économie sociale et solidaire, que les conditions d’exploitation tiennent compte des nuisances et dangers pouvant éventuellement résulter de l’exploitation de l’installation faisant l’objet de la demande d’autorisation précitée; que ces conditions sont à considérer à l’état actuel de la technologie comme suffisantes afin de garantir la sécurité du public et du voisinage en général ainsi que la sécurité, l’hygiène et la santé sur le lieu de travail, la salubrité et l’ergonomie ;

A R R Ê T E :

Article 1er : - L’arrêté N° … du 27 avril 2022 du Ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Économie sociale et solidaire est abrogé.

Article 2 : - L’autorisation sollicitée est accordée sous réserve des conditions d’exploitation suivantes :

I) Conditions générales 1) Le site d’installations radioélectriques fixe doit être aménagé et exploité conformément aux plans et indications techniques contenus dans le dossier de la demande et conformément aux prescriptions du présent arrêté. […] II) Conditions particulières […] 2) Le site d’installations radioélectriques fixe doit être mis en œuvre, construit, aménagé et exploité conformément aux prescriptions des publications suivantes, consultables sur le site internet de l’Inspection du travail et des mines, à savoir :

ITM-CL 17.2 :

Installations électriques ITM-SST 1105.1 :

Conditions d’exploitation pour les émetteurs d’ondes électromagnétiques à haute fréquence À l’article 1. Objectif et domaine d’application, l’alinéa 2 est remplacé par :

« Elles s’appliquent à tout site d’installations radioélectriques produisant des ondes électromagnétiques non-ionisantes comprises dans la bande de fréquence de 10kHz à 300 GHz dont la somme des puissances maximales fournies à l’entrée des antennes est supérieure ou égale à 50 W. » L’article 4 est remplacé et est à lire comme suit :

« Art. 4 Protection des salariés non visés à l’article 5 4.1 Sites d’installations radioélectriques fixes avec des stations émettrices de mobilophonie (GSM, DCS, UMTS, LTE, de la 4ième génération (4G) et de la 5ième génération (5G), etc.).

En ce qui concerne les éléments rayonnants du service radiocommunication téléphonie mobile n’utilisant ni la technologie massive-MIMO (massive-multiple input multiple output) ni la technologie des faisceaux dirigeables, l’exploitant doit garantir en tout lieu où peuvent séjourner des salariés une intensité maximale du champ électrique de 3 V/m par élément rayonnant.

Exceptionnellement, au cas où plusieurs éléments rayonnent dans la même direction, la valeur maximale autorisée du champ électrique de l’ensemble des éléments orientés dans le même sens se calcule par la formule :

Emax [V/m]= 3[V/m] ·√n n = nombre des éléments rayonnants dans la même direction 3[V/m]=l’intensité maximale du champ électrique par élément rayonnant Les effets athermiques pouvant résulter d’un émetteur d’ondes électromagnétiques ne doivent pas entraver la santé des salariés. Cette obligation sera précisée au moment de la parution de recommandations de l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS) relatives aux effets athermiques. » 4.2. Autres stations émettrices à haute fréquence L’exploitant d’une ou de plusieurs antennes est tenu d’installer les éléments rayonnants de façon que les conditions et les valeurs limites de la « Recommandation 1999/519/CE du Conseil du 12 juillet 1999 relative à la limitation de l’exposition du public aux champs électromagnétiques (de 0 Hz à 300 GHz) » sont respectées.

4.3. Condition supplémentaire concernant les antennes paraboliques asservies L’émission d’ondes électromagnétiques de toute antenne parabolique asservie (antenne parabolique en liaison avec un satellite terrestre) doit être interrompue de façon automatique dès que l’angle d’élévation de l’antenne par rapport à l’horizontale devient inférieur à 10°. » Par dérogation à l’article 5.1 le champ de proximité dans la direction du rayonnement peut être calculé soit par la formule d Le 3ième alinéa de l’article 5.1 est remplacé et est à lire comme suit :

« Les valeurs limites à respecter pour les salariés pour tout genre d’émetteur d’ondes électromagnétiques sont celles du règlement grand-ducal du 17 mai 2017 concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé relatives à l’exposition des salariés aux risques dus aux agents physiques (champs électromagnétiques). » L’article 5.2 est remplacé et est à lire comme suit :

« 5.2. L’exploitant doit établir un balisage autour des zones des champs proches. Des pictogrammes normalisés doivent être apposés conformément aux dispositions du règlement grand-ducal du 14 novembre 2016 concernant les prescriptions minimales pour la signalisation de sécurité et de santé au travail. » L’article 5.4 est remplacé et est à lire comme suit :

« 5.4. Dans le cadre d’une politique de prudence, les femmes enceintes ne doivent pas occuper des postes de travail près des émetteurs d’ondes électromagnétiques, même si les valeurs limites prévues par le règlement grand-ducal du 17 mai 2017 concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé relatives à l’exposition des salariés aux risques dus aux agents physiques (champs électromagnétiques) sont respectées. » L’article 6.2 est remplacé et est à lire comme suit :

« 6.2. Afin de garantir la sécurité des stimulateurs cardiaques implantables, la valeur limite de la norme-EN 45502 est à respecter par l’exploitant de la station émettrice en tout lieux où des porteurs de stimulateurs cardiaques peuvent séjourner. » […] À l’article 10 Réception l’alinéa suivant est ajouté :

En cas de doute que les valeurs limites des champs électromagnétiques sont respectées, l’exploitant doit charger, sur demande de l’Inspection du travail et des mines à ses propres frais, un organisme de contrôle qui mesure les champs électromagnétiques.

[…] Article 2: - L’exploitation de la bande de fréquence 703 MHz à 788 MHz est limitée à 12 mois à compter de la date de mise en exploitation des installations.

[…] ».

Par courrier du 1er septembre 2022, (BB) introduisit auprès de l’administration de l’Environnement, division des Etablissements classés, une demande de prolongation entre autres de l’autorisation ministérielle prévisée du 18 mai 2022.

En date du 21 novembre 2022, le ministre du Travail fit droit à la demande de (BB) et délivra en conséquence une autorisation modifiée référencée sous le numéro …, ayant la teneur suivante :

« […] Revu l’arrêté N° … rect. du 18 mai 2022 du Ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Économie sociale et solidaire autorisant (BB) à exploiter un site d’installations radioélectriques fixe se situant sur un terrain inscrit au cadastre de la commune de Strassen, Section … du Bois, numéro cadastral (P2), LUREF: …;

Vu la demande du 1er septembre 2022 présentée par (BB), aux fins de pouvoir obtenir l’autorisation pour la modification du délai d’exploitation de la bande de fréquence de 703 MHz à 788 MHz et l’exploitation d’un site d’installations radioélectriques fixe se situant sur un terrain inscrit au cadastre de la commune de Strassen, Section … du Bois, numéro cadastral (P2), LUREF: … ; que plus particulièrement l’autorisation est sollicitée pour :

un site d’installations radioélectriques fixes se composant de :

[…] -

des accumulateurs électriques d’une capacité totale de 100 Ah (48 V) ;

Vu la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés ;

Vu le règlement grand-ducal du 25 janvier 2006 déclarant obligatoire le plan directeur sectoriel « Stations de base pour réseaux publics de communications mobiles » ;

Vu le règlement grand-ducal modifié du 10 mai 2012 portant nouvelles nomenclature et classification des établissements classés ;

Vu le plan de situation et celui des lieux ;

Considérant la recommandation du Conseil du 12 juillet 1999 relative à la limitation de l'exposition du public aux champs électromagnétiques (de 0 Hz à 300 GHz) (1999/519/CE) ;

Considérant qu'en application du principe de précaution l'intensité du champ électrique est limitée par élément rayonnant ;

Considérant, en ce qui concerne les compétences du ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Économie sociale et solidaire, que les conditions d’exploitation tiennent compte des nuisances et dangers pouvant éventuellement résulter de l’exploitation de l’installation faisant l’objet de la demande d’autorisation précitée ; que ces conditions sont à considérer à l’état actuel de la technologie comme suffisantes afin de garantir la sécurité du public et du voisinage en général ainsi que la sécurité, l’hygiène et la santé sur le lieu de travail, la salubrité et l’ergonomie ;

A R R Ê T E :

Article 1er : - N° … rect. du 18 mai 2022 du Ministre du Travail et de l’Emploi reste en vigueur jusqu’à la date de notification de la mise en service définitive des installations autorisées par le présent arrêté, sans toutefois pouvoir dépasser la durée de validité dudit arrêté.

Article 2 : - L’autorisation sollicitée est accordée sous réserve des conditions d’exploitation suivantes :

ITM-CL 17.2 :

Installations électriques ITM-SST 1105.1 :

Conditions d’exploitation pour les émetteurs d’ondes électromagnétiques à haute fréquence À l’article 1. Objectif et domaine d’application, l’alinéa 2 est remplacé par :

En ce qui concerne les éléments rayonnants du service radiocommunication téléphonie mobile utilisant des antennes passives, l’exploitant doit garantir en tout lieu où peuvent séjourner des salariés une intensité maximale du champ électrique de 3 V/m par élément rayonnant.

Emax [V/m]= 3[V/m] ·√n n = nombre des éléments rayonnants dans la même direction 3[V/m]= l’intensité maximale du champ électrique par élément rayonnant Les effets athermiques pouvant résulter d’un émetteur d’ondes électromagnétiques ne doivent pas entraver la santé des salariés. Cette obligation sera précisée au moment de la parution de recommandations de l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS) relatives aux effets athermiques. » 4.2. Autres stations émettrices à haute fréquence L’exploitant d’une ou de plusieurs antennes est tenu d’installer les éléments rayonnants de façon que les conditions et les valeurs limites de la « Recommandation 1999/519/CE du Conseil du 12 juillet 1999 relative à la limitation de l’exposition du public aux champs électromagnétiques (de 0 Hz à 300 GHz) » sont respectées.

Par dérogation à l’article 5.1 le champ de proximité dans la direction du rayonnement peut être calculé soit par la formule d Le 3ième alinéa de l’article 5.1 est remplacé et est à lire comme suit :

« 5.4. Dans le cadre d’une politique de prudence, les femmes enceintes ne doivent pas occuper des postes de travail près des émetteurs d’ondes électromagnétiques, même si les valeurs limites prévues par le règlement grand-ducal du 17 mai 2017 concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé relatives à l’exposition des salariés aux risques dus aux agents physiques (champs électromagnétiques) sont respectés. » L’article 6.2 est remplacé et est à lire comme suit :

[…] ».

Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 23 décembre 2022, les parties requérantes ont fait introduire un recours tendant à la réformation sinon à l’annulation de l’arrêté ministériel prévisé du 21 novembre 2022.

A titre liminaire, il y a lieu de relever que malgré le fait que la requête introductive d’instance ait été signifiée à l’administration communale de Strassen par voie d’huissier de justice en date du 10 janvier 2023, cette dernière n’a pas constitué avocat dans le délai lui imparti.

Or, nonobstant ce constat, le tribunal est amené à statuer à l’égard de toutes les parties suivant un jugement ayant les effets d’une décision juridictionnelle contradictoire conformément aux dispositions de l’article 6 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après désignée par « la loi du 21 juin 1999 ».

Toujours à titre liminaire, le tribunal constate que, dans son mémoire en réponse, l’administration communale de Kopstal, à laquelle la requête introductive d’instance a également été signifiée, déclare se rapporter à la sagesse du tribunal et ne pas entendre prendre position par rapport aux moyens invoqués dans le recours sous analyse dont elle relève qu’il viserait clairement à contester uniquement un acte émanant du ministre du Travail et non pas un acte pris par elle. Il y a, par conséquent, lieu de lui en donner acte.

Quant à la demande de jonction (BB) sollicite la jonction du présent recours avec le recours inscrit sous le numéro 48310 du rôle, introduit par les mêmes parties requérantes le même jour et dirigé contre l’autorisation d’exploitation lui délivrée en date du 17 novembre 2022 par le ministre ayant l’Environnement dans ses attributions.

Si l’autorisation d’exploitation émanant du ministre ayant l’Environnement dans ses attributions a certes été émise en faveur de (BB) en vue de l’exploitation du même établissement classé sur base du même fondement légal que l’arrêté ministériel du 21 novembre 2022 déféré au tribunal à travers le recours sous analyse, il n’en reste pas moins qu’il s’agit de deux décisions distinctes, émises par des autorités administratives distinctes à des dates différentes, de sorte qu’il n’est, en l’espèce, pas dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, et plus particulièrement dans l’intérêt d’une bonne lisibilité des jugements, d’ordonner la jonction de ces instances. Cette demande est dès lors à rejeter.

II.

Quant à la compétence du tribunal Etant donné que l’article 19, alinéa 1er de la loi du 10 juin 1999 prévoit un recours au fond en la présente matière, le tribunal est compétent pour connaître du recours principal en réformation introduit en l’espèce, de sorte qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation.

III.

Quant à l’admissibilité du mémoire en réponse de (BB) Moyens et arguments des parties A l’appui de leur mémoire en réplique, les parties requérantes soulèvent l’inadmissibilité du mémoire en réponse de (BB) au motif que celui-ci omettrait d’indiquer l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg comme partie défenderesse, respectivement qu’il ne ferait aucune référence à la partie étatique en tant que partie défenderesse à l’instance et ce alors même que l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg serait à considérer comme « l’autorité qui a posé l’acte visé par le recours », au sens de l’article 8, paragraphe (5) de la loi du 21 juin 1999.

Après avoir relevé que suivant l’article 4, paragraphe (3) de la loi du 21 juin 1999 ce serait le dépôt de la requête introductive d’instance qui vaudrait signification à l’Etat, elles font valoir que pour qu’un mémoire déposé par une partie au greffe du tribunal administratif vaille notification à l’Etat, encore faudrait-il que cette partie adresse bien son mémoire à la partie étatique, ce qui ne serait pas le cas en l’espèce. Il faudrait dès lors considérer que le mémoire en réponse de (BB) n’a pas été notifié à l’Etat ou bien qu’il a été transmis par erreur par le biais du greffe du tribunal administratif à la partie étatique vu qu’une telle notification ne serait pas demandée par (BB).

Tant la partie étatique que (BB) concluent au rejet de ce moyen.

Analyse du tribunal Le tribunal se doit de relever qu’outre le fait qu’il n’existe aucune disposition légale ou réglementaire suivant laquelle un mémoire devrait prendre une forme déterminée, un simple courrier déposé en original au greffe du tribunal administratif dans les délais étant à considérer comme mémoire1, les parties requérantes restent de toute façon en défaut de faire valoir un quelconque grief résultant du fait que l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg n’est pas expressément mentionné dans le mémoire en réponse de (BB) comme étant la partie défenderesse à l’instance pour être l’autorité dont émane l’arrêté ministériel litigieux. Ce constat s’impose d’autant plus que le mémoire en réponse de (BB) a été notifié à l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg le 6 avril 2023 par la voie du greffe.

Le moyen tiré de la prétendue inadmissibilité du mémoire en réponse de (BB) est dès lors à rejeter.

IV.

Quant à la recevabilité du recours principal en réformation Dans son mémoire en réponse, (BB) invoque l’irrecevabilité du recours principal en réformation et ce de différents points de vue :

- absence d’indication du sens dans lequel la réformation de l’arrêté ministériel litigieux est demandée ;

- tardivité du recours ;

- irrecevabilité, sinon fin de non-recevoir, fondée sur le principe de l’estoppel ;

- défaut d’intérêt à agir dans le chef des parties requérantes sub 2) et 4).

1 Trib. adm., 16 octobre 2003, n°16341 du rôle, c. par Cour adm., 12 février 2004, n° 17170C du rôle, Pas. adm.

2023, V° Procédure contentieuse, n° 896 et l’autre référence y citée.

Dans son mémoire en duplique, (BB) soulève encore le défaut d’intérêt à agir dans le chef de toutes les parties requérantes.

La partie étatique soulève, quant à elle, l’absence d’intérêt à agir dans le chef des parties requérantes.

1. Quant au moyen d’irrecevabilité tenant à l’absence d’indication du sens dans lequel la réformation de l’arrêté litigieux est demandée Arguments des parties (BB) s’appuie sur l’article 1er, alinéa 2 de la loi du 21 juin 1999, imposant d’indiquer dans la requête introductive d’instance notamment l’objet de la demande, pour faire valoir que dans le cadre d’un recours en réformation, le requérant devrait impérativement exposer de manière claire et non équivoque le sens de la réformation envisagée. Cette exigence s’imposerait d’autant plus qu’il serait de jurisprudence constante que l’objet de la demande, consistant dans le résultat que le plaideur entend obtenir, est celui circonscrit dans le dispositif de la requête introductive d’instance.

Or, en l’espèce, les parties requérantes solliciteraient uniquement, au titre du recours en réformation, la « réformation » de la décision querellée, sans toutefois préciser dans quel sens la réformation est demandée. (BB) estime qu’au risque de statuer ultra petita, cette lacune empêcherait le tribunal de statuer puisque même à supposer que le recours était déclaré fondé, il ne serait saisi d’aucune demande particulière. Elle est encore d’avis que les parties requérantes ne pourraient pas valablement soutenir solliciter dans le cadre de la réformation l’annulation de l’arrêté déféré puisque le libellé du dispositif de la requête introductive d’instance ne permettrait pas de sous-tendre une telle argumentation.

Dans son mémoire en duplique, (BB) maintient son moyen d’irrecevabilité, tout en insistant pour le surplus sur le fait que la circonstance que les parties requérantes aient précisé dans le dispositif de leur mémoire en réplique qu’elles demandaient à ce que le tribunal refuse à (BB) l’autorisation sollicitée, voire qu’il l’annule, serait sans incidence sur l’irrecevabilité d’ores et déjà acquise du recours en réformation puisque l’objet de la demande serait celui circonscrit dans le dispositif de la requête introductive d’instance.

Les parties requérantes concluent, quant à elles, au rejet de ce moyen pour ne pas être fondé.

Analyse du tribunal Il y a lieu de relever que l’objet de la demande est appelé à se dégager du dispositif de la requête, ensemble les motifs qui le soutiennent. S’il est vrai qu’en principe, en vue de cerner utilement l’objet de la demande, la forme du recours (en réformation ou en annulation) et l’acte administratif qu’il vise sont à indiquer au dispositif de la requête introductive d’instance, il n’en reste pas moins que dans l’hypothèse où ces éléments précis se dégagent sans méprise possible du corps de la requête sous-tendant directement le dispositif, pareille façon de procéder n’engendre point l’irrecevabilité de la demande à condition qu’elle n’ait pas pour effet de porter effectivement atteinte aux droits de la défense2.

En l’espèce, s’il est exact que les parties requérantes sollicitent dans le dispositif de la requête introductive d’instance à titre principal la seule réformation de l’arrêté ministériel litigieux sans préciser dans quel sens la réformation est demandée, il se dégage toutefois clairement du corps du recours qu’à travers les moyens invoqués à l’appui de celui-ci elles concluent dans le cadre du recours en réformation prévu par la loi à la seule annulation de l’arrêté ministériel déféré en invoquant différentes causes d’illégalité qui l’entacheraient.

Le tribunal relève encore que suivant l’article 29 de la loi du 21 juin 1999 :

« L’inobservation des règles de procédure n’entraîne l’irrecevabilité de la demande que si elle a pour effet de porter effectivement atteinte aux droits de la défense. ». Or, comme en l’espèce, (BB) reste, en tout état de cause, en défaut de démontrer dans quelle mesure le libellé de la requête introductive d’instance aurait impliqué une atteinte effective à ses droits de la défense, le moyen d’irrecevabilité sous analyse est à rejeter pour ne pas être fondé.

2. Quant au moyen d’irrecevabilité tenant à la « tardivité » du recours sous analyse Arguments des parties Après avoir cité les dispositions de l’article 19 de la loi du 10 juin 1999 et expliqué que suite à une première demande, une autorisation d’exploitation lui aurait été délivrée par le ministre du Travail le 27 avril 2022, autorisation qui aurait ensuite fait l’objet d’une rectification en raison d’une erreur matérielle y contenue, de sorte qu’une autorisation rectificative avait été délivrée le 18 mai 2022, (BB) fait remarquer que l’article 3 de ladite autorisation rectificative serait la seule disposition qui divergerait du libellé du dispositif de l’arrêté ministériel du 21 novembre 2022, entrepris à travers le recours sous analyse. Il s’ensuivrait que toutes les caractéristiques du site envisagé par (BB), ainsi que toutes les conditions techniques et réglementaires auxquelles l’exploitation envisagée était soumise seraient identiques entre, d’un côté, l’autorisation du 27 avril 2022, respectivement celle rectificative du 18 mai 2022, et, de l’autre côté, l’autorisation actuellement litigieuse du 21 novembre 2022.

Comme l’exploitation du site envisagé aurait dès lors déjà été autorisée par décision du 27 avril 2022, respectivement du 18 mai 2022, aux mêmes conditions que celles acceptées et imposées par l’autorisation contestée du 21 novembre 2022, il devrait être admis qu’à l’expiration du délai de recours contentieux contre l’autorisation du 27 avril 2022, respectivement de celle du 18 mai 2022 - dont il ne serait pas contesté qu’elles auraient fait l’objet d’une publication conforme aux règles en vigueur - un droit acquis se serait cristallisé dans le chef de (BB) pour exploiter le site radioélectrique envisagé. Comme plus particulièrement la seule modification de l’ordonnancement juridique introduite par l’autorisation contestée du 21 novembre 2022, résiderait dans l’abrogation du délai de 12 mois endéans lequel l’exploitation était autorisée, les parties requérantes seraient à l’heure actuelle uniquement recevables à demander l’abrogation de ladite durée de 12 mois d’exploitation du site envisagé.

2 Cour adm. 16 mars 2006, n° 20688C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 386 et les autres références y citées.

Dans son mémoire en duplique, (BB) maintient son moyen d’irrecevabilité en insistant sur le fait que l’autorisation actuellement litigieuse ne ferait que confirmer un droit d’ores et déjà établi par l’autorisation du 27 avril 2022, respectivement par celle du 18 mai 2022, lesquelles auraient posé les caractéristiques essentielles du droit lui ouvert et acquis dans son chef d’ériger l’installation y visée.

Les parties requérantes concluent, quant à elles, au rejet de ce moyen pour ne pas être fondé.

Analyse du tribunal A travers le moyen sous analyse (BB) reproche concrètement aux parties requérantes que faute d’avoir introduit un recours contentieux contre l’autorisation d’exploitation émise par le ministre du Travail le 27 avril 2022, respectivement le 18 mai 2022, lesquelles auraient d’ores et déjà fixé toutes les caractéristiques du site envisagé, ainsi que toutes les conditions techniques et réglementaires auxquelles l’exploitation envisagée était soumise, elles seraient forcloses à contester lesdites conditions techniques et réglementaires à travers un recours dirigé contre l’autorisation d’exploitation du 21 novembre 2022 alors que la seule modification de l’ordonnancement juridique introduite par celle-ci résiderait dans l’abrogation du délai de 12 mois endéans lequel l’exploitation était initialement autorisée.

Le tribunal se doit de relever qu’il est vrai que suite à la demande de (BB) du 1er février 2022 de se voir autoriser à exploiter sur la parcelle (P2) un « émetteur d’ondes électromagnétiques du réseau de téléphonie mobile de (BB) à Luxembourg, dont le total des puissances maximales fournies à l’entrée des antennes ou du système d’antennes est compris entre 50W et 2500W », le ministre du Travail a délivré une autorisation d’exploitation afférente d’abord par arrêté du 27 avril 2022 et ensuite à travers un arrêté rectificatif délivré le 18 mai 2022 lequel a limité notamment dans son article 3 « [l]’exploitation de la bande de fréquence de 703 MHz à 788 MHz […] à 12 mois à compter de la date de mise en exploitation des installations ».

Si certes l’arrêté ministériel du 21 novembre 2022 fait suite à la demande de (BB) du 1er septembre 2022 de voir modifier les conditions d’exploitation concernant le délai d’exploitation, tel qu’initialement fixé à travers l’article 3 de l’arrêté ministériel rectificatif du 18 mai 2022, lequel est venu abroger l’arrêté ministériel du 27 avril 2022, il n’en reste pas moins que l’arrêté ministériel du 21 novembre 2022 ne se contente pas de modifier le délai d’exploitation des installations, mais, au vu de son libellé, il se substitue à l’arrêté ministériel du 18 mai 2022 en autorisant l’exploitation du site radiotechnique ayant fait l’objet de la demande initiale de (BB) du 1er février 2022, tout en la soumettant aux mêmes conditions techniques et réglementaires que celles ayant déjà figuré dans l’autorisation du 27 avril 2022, respectivement du 18 mai 2022 sans néanmoins fixer cette fois-ci de délai pour l’exploitation du site envisagé.

Au vu des considérations qui précèdent, le moyen d’irrecevabilité opposé aux parties requérantes en ce qu’il est fondé sur la prémisse que l’autorisation du 21 novembre 2022 ne ferait que confirmer un droit d’ores et déjà établi par l’autorisation du 27 avril 2022, respectivement celle du 18 mai 2022, est à rejeter pour manquer de fondement.

3. Quant au moyen d’irrecevabilité sinon de fin de non-recevoir, fondée sur le principe de l’estoppel Arguments des parties A l’appui de ce moyen, (BB) reproche aux parties requérantes que parmi les quatre moyens soulevés dans leur recours, le premier viserait à voir écarter le point de nomenclature 500101 du règlement grand-ducal du 10 mai 2012 portant nouvelles nomenclature et classification des établissements classés, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 10 mai 2012 », et à voir annuler l’arrêté ministériel déféré, tandis qu’à travers le quatrième moyen elles critiqueraient, en substance, le fait que la demande d’autorisation de (BB) aurait dû relever de la procédure prévue pour la classe 1 et non de celle prévue pour la classe 3, et ce, en application du même point de nomenclature 500101 du règlement grand-ducal du 10 mai 2012 dont elles exigeraient pourtant qu’il soit écarté. Elles demanderaient donc dans le même recours, et sans subsidiarité d’un moyen par rapport à l’autre, à la fois l’inapplicabilité et l’applicabilité du point de nomenclature 500101 du même règlement grand-ducal qu’elles manipuleraient au gré de leur argumentation, sans égard quant à la cohérence de leur argumentation, de sorte à se contredire elles-mêmes au détriment des parties défenderesse et intervenantes. Les parties requérantes recourraient par conséquent à l’estoppel, donc à une pratique contraire à l’exigence de loyauté des débats et des principes du procès équitable.

(BB) conclut de ce qui précède que l’intégralité du recours devrait être déclaré irrecevable, sinon qu’au minimum l’ensemble des deux moyens en cause serait à déclarer irrecevable étant donné qu’il n’appartiendrait ni au tribunal ni aux parties de choisir parmi les deux moyens contradictoires celui devant être conservé.

Dans son mémoire en duplique, (BB) insiste sur le fait que les parties requérantes demanderaient au tribunal administratif à la fois de ne pas appliquer et dans le même temps d’appliquer le point de nomenclature 500101 du règlement grand-ducal du 10 mai 2012, sans subsidiarité d’un moyen par rapport à l’autre.

Les parties requérantes concluent au rejet de ce moyen pour ne pas être fondé.

Analyse du tribunal Il y a lieu de relever que le principe de l’estoppel est une fin de non-recevoir fondée sur l’interdiction de se contredire au détriment d’autrui, autrement qualifié d’exception d’indignité ou principe de cohérence (non concedit venire contra factum proprium). Ce principe s’oppose ainsi à ce qu’une partie puisse invoquer une argumentation contraire à celle qu’elle a avancée auparavant. Ainsi, le principe de l’estoppel trouve à s’appliquer si une contradiction apparaît dans les prétentions et actions d’une partie quand celles-ci s’inscrivent dans une cause et poursuivent un objet identique3. Cette règle, simple application des principes de cohérence et de bonne foi, repose sur l’idée que la cohérence est un gage de loyauté et de bonne justice et qu’un comportement contradictoire au détriment d’autrui contrevient à la règle du procès équitable.

3 Trib. adm. 17 juin 2015, n° 34338 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 521 et les autres références y citées.

En l’espèce, le tribunal se doit de constater que même à admettre que le reproche de (BB) tablant sur une prétendue contradiction dans les moyens invoqués par les parties requérantes à l’appui de leur recours soit fondé, une telle conclusion ne serait pas de nature à entraîner l’irrecevabilité du recours, mais impliquerait tout au plus que les moyens en question soient rejetés pour manquer de fondement. Ensuite et pour être tout à fait complet, le tribunal ne constate pas de contradiction dans les moyens formulés par les parties requérantes en ce qu’il se dégage sans équivoque de leur recours qu’elles concluent principalement, dans le cadre du recours en réformation, à l’annulation de l’arrêté ministériel litigieux pour se fonder sur un point de nomenclature d’un règlement grand-ducal qui aurait été déclaré illégal et qui serait donc, selon elles, inapplicable en vertu de l’article 95 de la Constitution, devenu l’article 102 de la Constitution révisée, et que ce n’est que pour le cas où ce moyen n’aboutirait pas qu’elles soulèvent d’autres moyens d’illégalité, dont celui tenant à un contournement de la loi du 10 juin 1999 en ce que ce serait à tort que le dossier d’autorisation d’exploitation en cause a été traité suivant la procédure afférente aux établissements de la classe 3 et non suivant celle de la classe 1.

Au vu des considérations qui précèdent, le moyen sous analyse est à rejeter pour ne pas être fondé.

4. Quant au moyen tenant à un défaut d’intérêt à agir dans le chef de toutes les parties requérantes, sinon des parties requérantes sub 2) et 4) Arguments des parties Dans leur requête introductive d’instance, les parties requérantes expliquent être des habitants de la localité de … et que leurs habitations se trouveraient à proximité immédiate de la parcelle accueillant le projet de (BB) visant la mise en place d’un pylône de transmission du réseau de téléphonie mobile. Elles justifient plus particulièrement leur intérêt à agir contre l’autorisation litigieuse par les nuisances pouvant être causées par les émissions d’ondes électromagnétiques, tout en estimant qu’en l’espèce, leur intérêt à agir se trouverait encore renforcé par le fait que des dépassements des valeurs limites d’émission, fixées à 3 V/m, auraient d’ores et déjà été observés en tenant compte de l’exploitation actuelle, de sorte que le site supplémentaire viendrait générer, du fait de l’augmentation importante des puissances des émetteurs, des nuisances encore plus importantes. Les parties requérantes estiment dès lors avoir un intérêt à voir respecter les règles applicables en matière d’établissements dangereux et ce plus particulièrement au vu de la nature et de l’importance de l’établissement projeté.

Dans leurs mémoires en réponse respectifs, la partie étatique et (BB) invoquent l’absence d’intérêt à agir dans le chef plus particulièrement des parties requérantes sub 2) et 4) en ce que ces dernières seraient toutes deux domiciliées à … et donc éloignées de près de … km du site d’installation radiotechnique envisagé.

La partie étatique estime, par ailleurs, que l’argumentation sur laquelle se fonderaient les parties requérantes pour justifier un intérêt à agir dans leur chef ne tiendrait pas étant donné qu’elles compareraient erronément des valeurs qui ne seraient pas comparables. Elles n’établiraient dès lors pas qu’en l’espèce, il y aurait concrètement un dépassement des valeurs limites d’immission fixées dans l’autorisation litigieuse.

Dans leur mémoire en réplique, les parties requérantes soutiennent que Monsieur (C), partie requérante sub 2), et la société à responsabilité limitée (AA) SARL, partie requérante sub 4), seraient propriétaires de deux terrains situés à proximité immédiate du château d’eau et du pylône projeté. Ainsi, comme il serait prévu que ce nouveau pylône accueille de nombreuses nouvelles antennes émettrices d’ondes électromagnétiques à proximité de leurs terrains et ayant une incidence en termes de valeur desdites parcelles, les parties requérantes sub 2) et 4) auraient bien un intérêt à agir contre l’autorisation litigieuse.

Dans leurs mémoires en duplique respectifs, la partie étatique et (BB) maintiennent leur moyen tenant à l’absence de tout intérêt à agir dans le chef des parties requérantes sub 2) et 4), tout en insistant chacune sur le fait que les parties requérantes n’auraient versé aucune pièce permettant de sous-tendre leur affirmation suivant laquelle Monsieur (C) et la société à responsabilité limitée (AA) SARL seraient propriétaires de deux terrains situés à proximité immédiate du château d’eau et du pylône projeté.

(BB) fait encore valoir qu’une lecture combinée de la requête introductive d’instance et du mémoire en réplique ferait apparaître que les parties requérantes ne présenteraient chacune prise tant individuellement que collectivement aucun intérêt à agir contre l’autorisation d’exploitation litigieuse. En effet, suivant la jurisprudence des juridictions administratives l’intérêt à agir devrait s’apprécier au regard du bénéfice qu’un requérant pourra tirer du succès de sa requête ce qui impliquerait l’obligation de démontrer concrètement de quelle manière la satisfaction de l’intérêt est attendue. Or, en l’espèce, les parties requérantes solliciteraient l’annulation d’une décision administrative qui autoriserait le déplacement de l’installation actuellement en fonction vers une installation d’émetteurs à une distance plus éloignée de leurs domiciles et dans des conditions de sécurité supérieures à celles qui existeraient actuellement. Ainsi, (BB) est d’avis que si le recours sous analyse était déclaré recevable et fondé, cela aurait pour conséquence de maintenir en exploitation le site sur lequel se trouve l’installation actuellement en fonction laquelle se trouverait non seulement plus près du domicile des parties requérantes, mais également dans un état plus vétuste que le nouveau pylône à construire. A titre subsidiaire, il pourrait également être considéré qu’en toutes hypothèses, la réformation, sinon l’annulation de la décision litigieuse serait, au pire, sans effet, sur la situation des parties requérantes étant donné que le site actuel continuerait à fonctionner.

Analyse du tribunal En ce qui concerne la question de l’intérêt à agir des parties requérantes, telle que débattue par les parties en cause, il convient de relever qu’en matière de contentieux administratif portant, comme en l’espèce, sur des droits objectifs, l’intérêt ne consiste pas dans un droit allégué, mais dans le fait vérifié qu’une décision administrative affecte négativement la situation en fait ou en droit d’un administré qui peut tirer un avantage corrélatif de la sanction de la décision par le juge administratif4.

Autrement dit, pour justifier d’un intérêt à agir, il faut pouvoir se prévaloir de la lésion d’un intérêt personnel dans le sens que la réformation ou l’annulation de l’acte attaqué confère au demandeur une satisfaction certaine et personnelle5. Ainsi, il faut non seulement que la décision querellée entraîne des conséquences fâcheuses pour le demandeur, mais encore que 4 Cour adm., 14 juillet 2009, nos 23857C et 23871C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 2 et les autres références y citées.

5 Trib. adm., 22 octobre 2007, n° 22489 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 12 et les autres références y citées.

l’annulation poursuivie mette fin à ces conséquences6.

Il est admis qu’en matière d’établissements classés, les voisins directs par rapport à un établissement projeté peuvent légitimement craindre des inconvénients résultant pour eux du projet. Ils ont intérêt à voir respecter les règles applicables en matière d’établissements dangereux et de permis de construire, du moins dans la mesure où la non-observation éventuelle de ces règles est susceptible de leur causer un préjudice nettement individualisé7.

En effet, pour être recevable à exercer un recours en matière administrative, le demandeur doit pouvoir se prévaloir d’une lésion à caractère individuel dérivant directement de l’acte attaqué et distinct de l’intérêt général8.

Il convient encore de relever que l’intérêt à agir n’est pas à confondre avec le fond du droit en ce qu’il se mesure non au bien-fondé des moyens invoqués à l’appui d’une prétention, mais à la satisfaction que la prétention est censée procurer à une partie, à supposer que les moyens invoqués soient justifiés. La qualité en vertu de laquelle un opposant à un projet agit est indifférente, à partir du moment où il est, à un titre ou à un autre, voisin de l’établissement projeté et risque d’être incommodé par ledit établissement9.

Le tribunal précise ensuite qu’il a été jugé qu’il est sans intérêt pour le juge saisi d’une requête collective à l’égard d’une même décision administrative – hypothèse vérifiée en l’espèce – de rechercher si toutes les parties requérantes justifient d’une qualité leur donnant intérêt pour agir dans l’hypothèse où plusieurs, voire un requérant, ont intérêt et qualité pour agir10.

Il suffit donc qu’un des demandeurs justifie de l’intérêt requis pour que la requête collective soit déclarée recevable.

En l’espèce, il n’est pas contesté que pour le moins les parties requérantes sub 1) et 3) habitent toutes les deux dans la rue … à …, donc dans la même rue que celle dans laquelle se trouve la parcelle devant accueillir le nouveau site radiotechnique projeté par (BB) et à quelques dizaines de mètres seulement de celle-ci. Or, même si, tel que l’affirme (BB), l’installation litigieuse est prévue à une distance plus éloignée de leurs domiciles et dans des conditions de sécurité supérieures à celles dans lesquelles fonctionne l’installation actuelle sise sur le site du château d’eau qu’elle est censée remplacer, cet état de fait ne permet pas à lui seul de dénier du moins aux parties requérantes sub 1) et 3) un intérêt à voir contrôler la légalité de l’arrêté ministériel déféré et ce eu égard à la proximité immédiate de leurs habitations par rapport au site devant accueillir la nouvelle installation et au fait non contesté que les antennes autorisées projetteront un certain rayonnement dont elles redoutent des nuisances au niveau de leur santé.

Dans la mesure où il doit être admis que les parties requérantes sub 1) et 3) ont un intérêt à agir contre l’autorisation litigieuse, il devient surabondant de vérifier l’existence d’un 6 En ce sens : trib. adm., 7 novembre 2016, nos 36132 et 36133 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 14 et les autres références y citées.

7 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9474 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Etablissements classés, n° 155 et les autres références y citées.

8 En ce sens : trib. adm., 24 mars 1997, n° 9577 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 167 et les autres références y citées 9 Cour adm., 4 février 2021, n° 45110C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Etablissements classés, n° 161.

10 Cour adm., 13 janvier 2009, n° 24501C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n°26.

intérêt suffisant dans le chef des autres parties requérantes et notamment dans celui des parties requérantes sub 2) et 4), le tribunal venant, en effet, de préciser qu’en présence d’une requête collective, telle que celle introduite en l’espèce, il suffit que l’un des requérants justifie de l’intérêt requis pour que la requête collective soit déclarée recevable du point de vue de l’intérêt à agir.

Le moyen d’irrecevabilité sous analyse est dès lors à rejeter.

5. Quant à la recevabilité du recours pour le surplus A défaut d’autres moyens d’irrecevabilité, le recours sous analyse, en ce qu’il tend, dans le cadre de la réformation, à l’annulation de l’arrêté ministériel du 17 novembre 2022 est à déclarer recevable pour avoir, par ailleurs, été introduit dans les formes et délai de la loi.

Quant au fond A l’appui de leur recours en réformation, les parties demanderesses, tout en reprenant une partie des faits et rétroactes tels qu’exposés ci-avant, expliquent qu’il serait important de contextualiser la présente affaire, tant au niveau du site d’exploitation actuel – existant au niveau du château d’eau de …, sis sur la parcelle (P1) – que dans le contexte du nouveau site d’implantation projeté sis sur la parcelle (P2). Elles précisent, à cet égard, que le site existant au niveau du château d’eau de … accueillerait actuellement plusieurs émetteurs d’ondes électromagnétiques, à savoir trois antennes par opérateur sur un mât et deux antennes sur un autre mât, ce qui reviendrait à avoir quatre opérateurs sur un même site et donc à avoir un total de onze antennes dont la puissance cumulée à leur entrée s’élèverait à 2.601,48 W. Elles affirment que, déjà à ce stade, les mesurages des émissions d’ondes électromagnétiques dans le voisinage du site du château d’eau effectués par les riverains auraient permis de relever que celles-ci dépasseraient largement la limite d’immission fixée à 3 V/m par l’Inspection du travail et des mines (« ITM ») dans ses prescriptions. Elles ajoutent que comme ce serait à quelques mètres seulement du site d’exploitation existant que (BB) avait décidé de construire un nouveau pylône permettant d’implanter de nouveaux émetteurs sur la parcelle (P2), sans garantir un démantèlement simultané des anciens émetteurs présents sur le site du château d’eau, et comme les limites d’immission ne seraient d’ores et déjà pas respectées, il devrait être admis qu’elles seraient a fortiori méconnues à la suite de l’implantation de nouvelles antennes GSM, dont des antennes 5G.

En droit, les parties demanderesses invoquent dans le cadre du recours en réformation plusieurs moyens d’annulation, à savoir :

- l’arrêté ministériel serait fondé sur un point de nomenclature d’un règlement grand-

ducal ayant été déclaré illégal, donc inapplicable en vertu de l’article 95 de la Constitution, devenu l’article 102 de la Constitution révisée ;

- l’absence de prise en considération des nuisances globales des établissements classés présents et projetés sur le site litigieux ;

- la violation des articles 1er et 13 de la loi du 10 juin 1999 ;

- le contournement de la loi du 10 juin 1999 en passant par la procédure prévue pour les établissements de la classe 3.

Quant au moyen tenant à l’illégalité de l’autorisation d’exploitation litigieuse pour reposer sur un point de nomenclature d’un règlement grand-ducal ayant été déclaré inapplicable en vertu de l’article 95 de la Constitution, devenu l’article 102 de la Constitution révisée Arguments des parties A l’appui de ce moyen, les parties demanderesses se réfèrent à l’article 95 de la Constitution, devenu l’article 102 de la Constitution révisée, pour soutenir que l’arrêté ministériel déféré se fonderait sur le point de nomenclature 500101 du règlement grand-ducal du 10 mai 2012 lequel serait relatif aux « Emetteurs d’ondes électromagnétiques ou ensemble d’émetteurs d’ondes électromagnétiques » et ce, alors même que la Cour administrative, à la suite du tribunal administratif dans son jugement du 22 janvier 2015, inscrit sous le numéro 29715a du rôle, aurait considéré dans un arrêt du 14 juillet 2015, inscrit sous le numéro 35971C du rôle, que ledit point de nomenclature était illégal et partant inapplicable.

Il s’ensuivrait que la seule circonstance que l’arrêté ministériel litigieux se fonde sur un point du règlement grand-ducal du 10 mai 2012 ayant été déclaré illégal et donc inapplicable, impliquerait que celui-ci devrait encourir l’annulation.

Dans leur mémoire en réplique, les parties demanderesses insistent sur le fait qu’hormis une modification purement cosmétique, le point de nomenclature 500101, tel que repris dans le règlement grand-ducal initial du 10 mai 2012, et celui issu de la modification dudit règlement grand-ducal opérée à travers le règlement grand-ducal du 29 mars 2016 modifiant le règlement grand-ducal du 10 mai 2012, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 29 mars 2016 », ne divergeraient pas, de sorte que les critiques formulées par les juridictions administratives depuis longue date resteraient tout à fait pertinentes pour conclure à l’illégalité dudit point de nomenclature nonobstant les retouches et les motifs invoqués pour les besoins de la cause à travers le règlement grand-ducal du 29 mars 2016.

Après avoir cité des extraits du jugement du tribunal administratif du 22 janvier 2015, précité, et de l’arrêt de la Cour administrative du 14 juillet 2015, précité, dans lesquels lesdites juridictions ont conclu à l’illégalité du point de nomenclature ayant figuré à l’annexe du règlement grand-ducal du 10 mai 2012 dans sa version antérieure à sa modification, elles insistent sur le fait que les juridictions administratives ne se seraient pas cantonnées à soulever un défaut de motivation formelle dudit règlement grand-ducal, mais qu’elles auraient également critiqué le fondement du changement de mode de détermination de la classe 1, respectivement de la classe 3, avec comme conséquence que des émetteurs d’ondes électromagnétiques sous classe 1, étaient passés sous classe 3 suite aux changements litigieux des formules de calcul. Lesdites juridictions auraient également critiqué les conséquences en termes de participation du public au processus décisionnel en matière environnementale.

Les parties demanderesses en concluent que par l’adoption du règlement grand-ducal du 29 mars 2016, l’Etat aurait tout simplement cherché à justifier le maintien de son mode de calcul déclaré illégal et ainsi tenté de contourner l’autorité de la chose jugée qui se dégagerait des jurisprudences précitées au profit des opérateurs d’antennes d’ondes électromagnétiques en leur permettant de contourner les exigences procédurales afférentes à la classe 1 qui seraient plus protectrices des administrés. L’Etat ne ferait dès lors rien d’autre que d’apporter « pour les besoins de la cause » une motivation ex (BB) qui s’avérerait particulièrement laborieuse et malaisée, les parties demanderesses estimant que l’exposé des motifs à la base du règlement grand-ducal du 29 mars 2016 mélangerait une foule de considérations diverses, tandis que la motivation du remplacement du calcul des émissions des installations selon la puissance isotrope rayonnée (p.i.r.e.) par la puissance maximale fournie à l’entrée des antennes, pour déterminer la classe applicable à la procédure de demande d’autorisation, resterait justifiée par des seules considérations de simplification administrative, à savoir pour faciliter les calculs et les contrôles.

Il devrait, en tout état de cause, être admis que le changement de détermination de la classe d’établissement pour les émetteurs d’ondes électromagnétiques résultant des règlements grand-ducaux des 5 mai 2011, 10 mai 2012 et 29 mars 2016 participerait d’une même logique et que le point de nomenclature 500101, tel qu’issu de la modification opérée par le règlement grand-ducal du 29 mars 2016, serait à déclarer illégal pour être contraire à l’article 1er de la loi du 10 juin 1999 en ce que la dispense des procédures de consultation du public ne permettrait ou ne favoriserait ni « la prévention et la réduction intégrées des pollutions en provenance des établissements », ni « la sécurité, la salubrité ou la commodité par rapport au public, au voisinage ou au personnel des établissements, la santé et la sécurité des « salariés » au travail ainsi que l’environnement humain et naturel », mais favoriserait, au contraire, un manque de transparence de l’action administrative au seul bénéfice des opérateurs de téléphonie mobile.

La partie étatique et (BB) concluent au rejet de ce moyen pour ne pas être fondé.

Analyse du tribunal A titre liminaire, il y a lieu de préciser que dans un arrêt du 14 juillet 2009, inscrit sous les numéros 23857C et 23871C du rôle, la Cour administrative a déclaré illégal le règlement grand-ducal du 1er août 2007 ayant modifié le point de nomenclature 302 du règlement grand-

ducal modifié du 16 juillet 1999 portant nomenclature et classification des établissements classés. A la suite de cet arrêt a été adopté le règlement grand-ducal du 5 mai 2011 modifiant le règlement grand-ducal du 16 juillet 1999 lequel n’a porté que sur une modification ponctuelle du règlement grand-ducal initial du 16 juillet 1999 concernant uniquement son point 302 relatif notamment aux émetteurs d’ondes électromagnétiques. Ensuite le règlement grand-ducal du 10 mai 2012 est venu abroger dans son ensemble le règlement grand-ducal initial du 16 juillet 1999 portant nomenclature et classification des établissements classés, y compris les règlements grand-ducaux ayant modifié le règlement grand-ducal précité du 16 juillet 1999, dont notamment celui du 5 mai 2011. En ce qui concerne plus particulièrement la nomenclature et la classification des émetteurs d’ondes électromagnétiques, l’annexe au règlement grand-ducal du 10 mai 2012 a repris quasiment à la lettre les dispositions ayant figuré à l’annexe du règlement grand-ducal du 5 mai 201111.

En effet, tandis que le règlement grand-ducal du 5 mai 2011 a remplacé le point 302 de l’annexe du règlement grand-ducal précité du 16 juillet 1999 par le texte suivant : « […] 3) Emetteur d’ondes électromagnétiques ou ensemble d’émetteurs d’ondes électromagnétiques installés sur un même site dont le total (somme arithmétique) des puissances maximales fournies à l’entrée des antennes est supérieur ou égal à 2500W.

1 4) Emetteur d’ondes électromagnétiques ou ensemble d’émetteurs d’ondes électromagnétiques installés sur un même site dont le total (somme arithmétique) 11 Trib. adm., 5 octobre 2015, n° 35049 du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.

des puissances maximales fournies à l’entrée des antennes ou du système d’antennes est compris entre 100W et 2500W.

3 le point 500101 ayant figuré à l’annexe du règlement grand-ducal du 10 mai 2012 disposait que : « […] Emetteurs d’ondes électromagnétiques ou ensemble d’émetteurs d’ondes électromagnétiques (y compris les radars d’interrogation) installés sur un même site dont le total (somme arithmétique) des puissances maximales fournies à l’entrée des antennes ou du système d’antennes 01 est compris entre 100 W et 2.500 W 3 02 est supérieur ou égal à 2.500 W 1 Il y a ensuite de lieu de relever que, par le biais de ses arrêts du 14 juillet 2015, inscrits sous les numéros 35931C et 35971C du rôle, la Cour administrative a, à la suite du tribunal administratif dans ses jugements du 22 janvier 2015, inscrits respectivement sous les numéros 29715a et 29716a du rôle, déclaré illégal le point de nomenclature 500101 ayant figuré à l’annexe du règlement grand-ducal du 10 mai 2012 pour ne pas être conforme à l’article 1er de sa base légale habilitante, à savoir la loi du 10 juin 1999, suite à quoi le règlement grand-

ducal du 29 mars 2016 a été adopté. Ledit règlement grand-ducal n’a, quant à lui, porté que sur une modification ponctuelle du règlement grand-ducal initial du 10 mai 2012 concernant uniquement le point de nomenclature 500101, figurant dans son annexe, relatif notamment aux émetteurs d’ondes électromagnétiques.

Ainsi, le point de nomenclature 500101, tel qu’issu de sa modification opérée par le règlement grand-ducal du 29 mars 2016, dispose comme suit :

Radiotechnique, 01 sites d’installations radioélectriques fixes*, dont la somme des puissances 3 maximales fournies à l’entrée des antennes est supérieure ou égale à 50 W et inférieure à 2.500 W 02 sites d’installations radioélectriques fixes*, dont la somme des puissances 1 maximales fournies à l’entrée des antennes est supérieure ou égale à 2.500 W *endroit fixe où sont installées sur une même parcelle cadastrale une ou plusieurs installations radioélectriques de la même technologie Quant au moyen d’illégalité du règlement grand-ducal du 10 mai 2012, tel que modifié par le règlement grand-ducal du 29 mars 2016, il y a lieu de relever qu’en vertu de l’article 95 de la Constitution, devenu l’article 102 de la Constitution révisée, les cours et tribunaux n’appliquent les règlements généraux et locaux que pour autant qu’ils sont conformes aux lois.

En l’espèce, la base habilitante du règlement grand-ducal modifié du 10 mai 2012 est la loi du 10 juin 1999, dont notamment les articles 1er et 3. L’article 1er de ladite loi précise ainsi ses objets en disposant que : « 1. La présente loi a pour objet de:

- réaliser la prévention et la réduction intégrées des pollutions en provenance des établissements;

- protéger la sécurité, la salubrité ou la commodité par rapport au public, au voisinage ou au personnel des établissements, la santé et la sécurité des salariés au travail ainsi que l’environnement humain et naturel;

- promouvoir un développement durable. […] ».

L’article 3 de la même loi ajoute que : « Les établissements sont divisés en classes.

Leur nomenclature et leur classification sont établies par règlement grand-ducal. ».

Le pouvoir d’action du pouvoir réglementaire, pour procéder à la classification des établissements classés est partant délimité par les objectifs fixés à l’article 1er de la loi du 10 juin 1999.

La légalité d’un règlement grand-ducal s’apprécie, au titre de la forme, en fonction de l’application correcte de la procédure réglementaire et, au titre du fond, de la non-contrariété du règlement à la loi de base comme d’ailleurs à toute autre norme juridique d’un ordre supérieur12. A l’instar de toute décision administrative, l’acte administratif à caractère réglementaire doit être légalement pris. Plus particulièrement tout acte administratif à caractère réglementaire doit baser sur des motifs légaux. Le juge administratif, saisi d’un recours en annulation dirigé contre un acte administratif à caractère réglementaire, respectivement d’un moyen d’illégalité d’un règlement grand-ducal fondé sur l’article 95 de la Constitution, devenu l’article 102 de la Constitution révisée, doit être mis en mesure de vérifier l’existence des motifs légaux à sa base. Cette existence doit dès lors être documentée pour le moins au moment où le tribunal est amené à statuer13.

Il appartient, dès lors, en l’espèce, au tribunal de vérifier si la classification des sites d’installations radioélectriques telle qu’effectuée à travers le règlement grand-ducal modifié du 10 mai 2012 est conforme aux dispositions de la loi du 10 juin 1999 et plus particulièrement aux objectifs tels que fixés à son article 1er.

Avant de procéder à cette vérification, il y a lieu de relever qu’aussi bien le tribunal administratif dans ses jugements du 22 janvier 2015, précités, que la Cour administrative dans son arrêt du 14 juillet 2015, précité, ont constaté l’illégalité du point de nomenclature 500101 ayant figuré à l’annexe du règlement grand-ducal du 10 mai 2012, dans sa version antérieure à sa modification, par rapport à sa loi habilitante en reprochant plus particulièrement au pouvoir réglementaire de ne pas avoir fourni d’explications permettant de retracer sa démarche de modifier le mode de détermination de la classe dans laquelle sont à insérer les émetteurs d’ondes électromagnétiques ni plus particulièrement de savoir si ses motifs s’inscrivent non pas seulement dans le contexte d’une simplification administrative, mais également dans le cadre des objectifs tels que définis à l’article 1er de la loi du 10 juin 1999.

Tel que le fait remarquer à juste titre (BB), les juridictions administratives ont dès lors constaté l’illégalité du point de nomenclature 500101 ayant figuré à l’annexe du règlement grand-ducal initial du 10 mai 2012 par rapport à sa motivation et non pas par rapport au fond lui-même.

Il convient ensuite de constater que la motivation à la base de la modification du point de nomenclature 500101 ayant figuré dans le règlement grand-ducal du 10 mai 2012, telle 12 Cour adm. 7 mars 2002, n° 14136C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Actes réglementaires, n°28 (2e volet) et les autres références y citées.

13 Trib. adm., 21 février 2000, n° 11434 du rôle c. sur ce point par Cour adm., 17 octobre 2000, n° 11904C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Actes réglementaires, n°28 (3e volet) et les autres références y citées.

qu’opérée par le règlement grand-ducal du 29 mars 2016, ressort de son exposé des motifs, qui précise que : « Eu égard au fait que les arrêts de la Cour Administrative n° 35931C du 14 juillet 2015 et n° 35971C du 14 juillet 2015 confirment les jugements du Tribunal Administratif n° 29715a du 22 janvier 2015 et n° 29716a du 22 janvier 2015 au sujet de l’illégalité du point 500101 de l’annexe du règlement grand-ducal du 10 mai 2012 portant nouvelles nomenclature et classification des établissements classés, il y a lieu d’adopter un nouveau règlement grand-ducal pour remplacer le point de nomenclature déclaré illégal. La Cour motive cette illégalité entre autres par le fait que le règlement grand-ducal précité, en matière de la modification du mode de détermination de la classe des émetteurs d’ondes électromagnétiques, a été pris dans un souci de simplification administrative et non en vertu d’un des objets déterminés à l’article 1er de la loi sur les établissements classés.

Le présent projet de règlement grand-ducal a pour objet de définir un nouveau point de nomenclature en relation avec les installations radioélectriques. Un des buts qui est poursuivi par ce projet est d’intensifier la prévention des pollutions en provenance des établissements, conformément à l’article 1er de la loi modifiée du 10 juin 1999, en les soumettant de manière plus large à des autorisations. Une telle intensification mène à une protection accrue de l’environnement naturel et humain.

Par ailleurs, le nouveau libellé (i) décrit de manière plus précise les établissements à considérer que l’ancien libellé et (ii) considère les accumulations d’installations radioélectriques fixes sur un site si la somme des puissances maximales fournie à l’entrée des antennes est supérieure ou égale à 50 W. Dans ce cas précis, toutes les installations radioélectriques installées sur le site sont considérées, même celles dont la puissance maximale unitaire fournie à l’entrée d’une antenne est inférieure au seuil de 50 W.

La diminution du seuil de la puissance à l’entrée de l’antenne pour déterminer le classement d’une installation radioélectrique fixe, en classe 3, a pour effet qu’un plus grand nombre d’installations radioélectriques fixes tombent sous le champ d’application de la loi sur les établissements classés. Les installations radioélectriques fixes de faible puissance sont souvent installées comme installation indépendante et à proximité de la population.

L’obligation d’autorisation de ces installations radioélectriques fixes, ne nécessitant auparavant pas d’autorisation, contribue à l’augmentation de la transparence et ainsi à l’augmentation du niveau de protection de la population contre les effets des champs électromagnétiques. Dans ce même objectif et conformément au programme gouvernemental, les installations radioélectriques seront également répertoriées dans un cadastre électromagnétique, qui se trouve actuellement en cours d’élaboration.

Dans l’intérêt de la protection de l’environnement qui englobe la pollution visuelle du paysage, la prolifération inutile de sites d’émetteurs est à éviter. Pour que la colocation de plusieurs installations radioélectriques de plusieurs opérateurs à un endroit fixe ne soit pas défavorisée, les procédures doivent être les mêmes et pour l’aménagement d’une installation radioélectrique fixe et pour l’aménagement de plusieurs installations. C’est pourquoi les sites d’installations radioélectriques dont la somme des puissances maximales totales fournie à l’entrée des antennes est supérieure à 50 W, rangent dorénavant en classe 3.

Pour ce qui est des sites d’installations radioélectriques fixes dont la somme des puissances maximales totales fournie à l’entrée des antennes est supérieure ou égale à 2 500 W, ceux-ci sont classés en classe 1, comme c’est le cas pour l’instant.

Un moyen afin d’atteindre un haut niveau de protection de la population par rapport aux effets des ondes électromagnétiques, afin de protéger la sécurité, la salubrité ou la commodité par rapport au public, au voisinage ou au personnel des établissements, la santé et la sécurité des travailleurs au travail ainsi que l’environnement humain et naturel et afin de promouvoir un développement durable est la gestion du risque liée à l’exposition de la population aux ondes électromagnétiques. Depuis quinze ans, l’application de la valeur limite de 3 V/m pour chaque élément rayonnant dans les autorisation individuelles des stations de base de la téléphonie mobile à un endroit où peuvent séjourner des gens s’est avérée comme adaptée pour garantir un niveau de protection élevé, tout en garantissant un niveau élevé de sûreté opérationnelle du réseau de téléphonie mobile sur la totalité du territoire du Luxembourg. Le présent projet de règlement grand-ducal entérine également le changement de mode de calcul qui a été initié en 2011, changement qui a fait l’objet de critiques par les juridictions administratives, au vu des objectifs repris à l’article 1er de la loi modifiée du 10 juin 1999, mais uniquement sur base de raisons de simplification administrative.

Le choix qui a été opéré en 2011 de passer d’un calcul des émissions des installations selon la puissance isotrope rayonnée (p.i.r.e.) à un calcul d’une puissance maximale fournie à l’entrée d’une antenne n’a en réalité pas été guidé pour des raisons de simplification des démarches administratives des opérateurs de téléphonie mobile.

La raison première pour laquelle ce choix a été effectué est guidée par la mise en place d’un système de contrôle fiable et effectif, permettant de s’assurer que les seuils fixés dans la nomenclature soient respectés, dans le strict intérêt de la protection de l’environnement humain et naturel.

Il est en effet prévu que le calcul de la p.i.r.e. nécessite une prise en considération de plusieurs facteurs complexes, notamment l’amplification de la puissance et la directivité de l’antenne, ce qui conduit à des différences d’interprétation, surtout en présence de multiples antennes sur un même site.

Pour pallier ces problèmes liés à l’interprétation des résultats obtenus, il a été décidé de passer à un système de calcul avec la puissance maximale fournie à l’entrée d’une antenne ce qui permet de procéder à des contrôles fiables des valeurs limites imposées dans le cadre de l’autorisation individuelle, gage d’un souci de protection de l’environnement humain et naturel. […] ».

Il se dégage ainsi de l’exposé des motifs à la base du règlement grand-ducal s’étant par la suite matérialisé par le règlement grand-ducal du 29 mars 2016 que celui-ci a été adopté dans le souci de se conformer aux arrêts de la Cour administrative du 14 juillet 2015, inscrits sous les numéros 35931C et 35971C du rôle, à travers lesquels il avait été reproché que le règlement grand-ducal du 10 mai 2012 avait été pris dans une optique de simplification administrative et non pas en vertu d’un des objets déterminés à l’article 1er de la loi du 10 juin 1999.

Il y est clairement exposé que l’un des buts poursuivis par le règlement grand-ducal du 29 mars 2016 est celui d’intensifier la prévention des pollutions en provenance des établissements classés, conformément à l’article 1er de la loi du 10 juin 1999, et ce, en les soumettant de manière plus large à des autorisations. Il est encore précisé que non seulement le nouveau libellé du point de nomenclature 500101 vise à décrire de manière plus précise les établissements à prendre en considération, mais qu’il prend en compte les accumulations d’installations radioélectriques fixes sur un même site dès que la somme des puissances maximales fournies à l’entrée des antennes est supérieure ou égale à 50 W, auquel cas toutes les installations radioélectriques mises en place sur un site donné sont prises en considération, même celles dont la puissance maximale unitaire fournie à l’entrée d’une antenne est inférieure au seuil de 50 W, le tout dans le but de faire tomber, grâce à la diminution du seuil de la puissance à l’entrée de l’antenne pour déterminer le classement d’une installation radioélectrique fixe, en classe 3, un plus grand nombre de ces installations sous le champ d’application de la loi du 10 juin 1999, pour permettre à l’administration d’effectuer un contrôle plus étendu des effets des champs électromagnétiques. Il se dégage encore de l’exposé des motifs qu’à côté de cet effet direct, l’abaissement de la puissance totale minimale déterminant le classement des installations radioélectriques fixes sur un même site doit également avoir comme effet indirect d’intégrer un nombre plus important d’installations radioélectriques de la même technologie au cadastre électromagnétique, dont l’élaboration était prévue dans le programme gouvernemental au moment de la rédaction de l’exposé des motifs, et ce faisant de renforcer l’information du public.

Les auteurs du projet de règlement grand-ducal en question encore pris le soin de préciser pour quelles raisons il a été opté, déjà à partir de 2011, de passer d’un critère de périmètre de classes fondé sur un calcul des émissions des installations selon la p.i.r.e. à un calcul de puissance maximale à l’entrée des antennes, à savoir non pas pour des raisons de simplification des démarches administratives des opérateurs de téléphonie mobile, mais prioritairement dans le but de mettre en place un système de contrôle fiable et efficace permettant d’assurer que les seuils fixés dans la nomenclature soient respectés dans le strict intérêt de la protection de l’environnement humain et naturel, et ce, après qu’il soit apparu que le calcul de la p.i.r.e. nécessitait une prise en considération de plusieurs facteurs complexes, dont notamment l’amplification et la directivité de l’antenne, conduisant à des différences d’interprétation, surtout en présence de multiples antennes sur un même site.

L’idée sous-jacente du pouvoir réglementaire a donc été celle de remplacer un critère difficile à évaluer en pratique et impliquant de ce fait que des installations puissent échapper au champ d’application de la loi du 10 juin 1999, par un critère plus simple, le tout uniquement pour la détermination de la procédure applicable à une demande d’autorisation et non pas pour la détermination des valeurs de protection de l’environnement et de la santé humaine, qui elles, sont fixes, pour être déterminées à l’avance par une prescription ITM afférente et imposées dans chacune des autorisations individuelles concernées, indépendamment du classement de l’établissement concerné par celles-ci.

Au vu des considérations qui précèdent, le tribunal se doit de conclure que les auteurs du projet de règlement grand-ducal du 29 mars 2016 ont exposé de manière suffisamment retraçable sur une dizaine de pages les motifs légaux à la base de la modification du point de nomenclature 500101 ayant figuré dans le règlement grand-ducal du 10 mai 2012, telle qu’opérée par le règlement grand-ducal du 29 mars 2016, l’un des buts ainsi clairement poursuivis ayant été d’intensifier la prévention des pollutions en provenance des établissements, conformément à l’article 1er de la loi du 10 juin 1999, par le biais notamment de la mise en place d’un critère d’application de la loi et de détermination de la procédure d’autorisation applicable facile à apprécier, de sorte à garantir l’efficacité de la loi et du contrôle par l’administration des valeurs limites imposées par les autorisations individuelles, tout en fixant ledit critère à un niveau suffisamment bas pour couvrir un grand nombre d’installations radioélectriques de la même technologie sur un même site et plus particulièrement également celles qui, en l’absence d’application de ce critère, ne seraient pas tombées dans le champ d’application de la loi du 10 juin 1999.

Il s’ensuit encore qu’il doit être admis que la modification apportée au règlement grand-ducal du 10 mai 2012 à travers le règlement grand-ducal du 26 mars 2016 a principalement été adoptée dans un souci non seulement d’assurer une meilleure protection de l’environnement humain et naturel, mais également en vue de l’adaptation de la réglementation en fonction de l’évolution des connaissances techniques et scientifiques, de sorte que l’objectif principal ainsi affiché à la base de la modification réglementaire intervenue suffit au critère de justification rationnelle qui doit se mesurer par rapport au but de la législation en la matière qui est destinée, conformément à l’article 1er de la loi du 10 juin 1999, à réaliser la prévention et la réduction des pollutions en provenance des établissements, à protéger la sécurité, la salubrité ou la commodité par rapport au public, au voisinage ou au personnel des établissements, la santé et la sécurité des salariés au travail ainsi que l’environnement naturel, ainsi qu’à promouvoir un développement durable.

Le moyen des parties demanderesses suivant lequel l’arrêté ministériel litigieux serait à annuler pour être fondé sur un point de nomenclature illégal du règlement grand-ducal modifié du 10 mai 2012 est dès lors à rejeter pour manquer de fondement.

Quant au moyen tenant à la non prise en compte des nuisances globales des établissements classés présents et projetés sur le site en cause Arguments des parties A l’appui de ce moyen, les parties demanderesses font valoir que les conséquences de l’implantation de plusieurs nouveaux émetteurs d’ondes électromagnétiques ne devraient pas être analysées de manière isolée, mais en prenant en compte les nuisances globales résultant d’une pluralité d’établissements présents sur un même site. Cette approche aurait d’ailleurs été confirmée par la Cour administrative. Il s’ensuivrait que le dossier de demande d’autorisation d’exploitation introduit par (BB) aurait dû tenir compte non seulement des émetteurs d’ondes électromagnétiques d’ores et déjà existants et fonctionnant « sur le site », mais également des émetteurs déjà projetés par les autres opérateurs du site.

Or, en l’espèce, ce qui poserait problème ce serait que le site sur lequel (BB) envisage d’implanter ses nouveaux émetteurs d’ondes électromagnétiques serait d’ores et déjà couvert par d’autres opérateurs, dont (BB) elle-même. Ainsi, il se dégagerait du cadastre hertzien, documenté sur le site Géoportail, que le total des antennes déjà implantées « sur le site » s’élèverait à 2601.48 W, donc à une valeur supérieure à 2500 W.

Les parties demanderesses précisent que suivant l’arrêté querellé, les trois nouvelles antennes autorisées représenteraient à elles seules une puissance totale de 1839.87 W, ce qui serait nettement supérieur à la puissance actuelle des émetteurs (BB) présents sur le site du château d’eau. Malgré cet état de fait, le dossier de demande d’autorisation d’exploitation ne règlerait en rien le sort des antennes actuellement déjà en cours d’exploitation sur ledit site. Il pourrait dès lors être supposé que du moins pendant un certain laps de temps, à savoir tant qu’une cessation d’activité n’aura pas été effectuée dans les faits au niveau des antennes existantes sur le site du château d’eau, il y aurait un cumul entre les antennes projetées sur le nouveau pylône et celles demeurant sur le site du château d’eau, soit qu’il s’agisse d’opérateurs distincts, soit qu’il s’agisse du même opérateur qui exploiterait dès lors des antennes différentes, situées tantôt sur le nouveau pylône tantôt sur le site du château d’eau.

Au vu de ces considérations, les nuisances à examiner du point de vue notamment des limites d’immission seraient à considérer en tenant compte de tous les émetteurs d’ondes électromagnétiques présents à l’heure actuelle sur le site du château d’eau, ainsi que de tous ceux projetés sur le nouveau pylône. Or, une telle analyse manquerait dans le dossier puisque seules les immissions des émetteurs de (BB) auraient été prises en considération par des projections essentiellement théoriques et numériques sans tenir compte des émetteurs projetés par les autres opérateurs de téléphonie mobile ni des émetteurs déjà existants « sur le site ».

Pour ces raisons l’arrêté ministériel litigieux serait à annuler dans le cadre du recours en réformation.

Dans leur mémoire en réplique, les parties demanderesses réitèrent leur reproche suivant lequel (BB) aurait introduit son dossier de demande d’autorisation en ignorant la situation des autres émetteurs d’ondes électromagnétiques déjà présents sur le site du château d’eau ainsi que celle des autres opérateurs qui viendront s’implanter rapidement sur le nouveau pylône, tel qu’en attesterait la demande d’autorisation déposée dans la foulée par la société anonyme (CC) SA laquelle aurait été introduite suivant la procédure prévue pour les établissements relevant de la classe 1.

Elles insistent ensuite sur le fait qu’alors même que (BB) argumenterait qu’il se dégagerait du dossier de demande d’autorisation que le site du château d’eau devrait « être remis dans son pristin état et totalement remplacé » par le nouveau site, il y aurait lieu de constater que l’arrêté ministériel du 21 novembre 2022 ne comporterait aucune disposition imposant le démantèlement du site du château d’eau dans un certain délai avant de pouvoir exploiter les nouvelles antennes.

Elles sont, en tout état de cause, d’avis que la seule indication dans des plans d’une demande d’autorisation que le site actuel serait « remis en pristin état » ne suffirait manifestement pas d’un point de vue juridique pour imposer une quelconque obligation dans le chef de (BB) qui pourrait en conséquence exploiter parallèlement l’ancien et le nouveau site jusqu’à ce qu’elle prenne elle-même l’initiative de cesser son activité sur l’ancien site et introduise une déclaration de cessation d’activité afférente qui imposerait alors les conditions d’une remise en état.

Il s’ensuivrait que la situation de chevauchement entre l’ancien et le nouveau site ne serait aucunement réglée ni même étudiée ni a fortiori prise en considération, ce qui serait, par ailleurs, contraire aux principes de prévention et de précaution.

Les parties demanderesses ajoutent que quelles que soient les intentions de (BB), les ministres compétents auraient été tenus de prendre en compte le risque de nuisances globales et cumulées sans se fier de manière aveugle aux déclarations de bonnes intentions d’un opérateur économique.

Ce serait, à cet égard, à tort que la partie étatique se retrancherait derrière le libellé du point de nomenclature 500101 qui indiquerait qu’il y avait lieu d’entendre par la notion de « site d’installation radioélectrique » « un endroit fixe où sont installés sur une même parcelle cadastrale une ou plusieurs installations radioélectriques de la même technologie », les parties demanderesses étant d’avis qu’il suffirait, dans ce cas, de procéder à des découpages cadastraux pour accueillir distinctement chaque émetteur d’ondes électromagnétiques pour pouvoir plaider que les nuisances globales générées par ces derniers ne seraient pas à étudier.

Or, une telle manière de procéder violerait les objectifs de protection de l’environnement naturel et humain et irait à l’encontre de la jurisprudence des juridictions administratives.

Les parties demanderesses insistent sur le fait que comme les nuisances respectivement les émissions provenant des antennes GSM de sites situés à quelques dizaines de mètres de distance seulement se cumuleraient et s’additionneraient, la prise en considération des nuisances globales s’imposerait indépendamment du fait qu’elles émanent de la même parcelle cadastrale ou non.

Pour ce qui est de la question des valeurs maximales autorisées du champ électrique, les parties demanderesses relèvent que les études produites par (BB) seraient théoriques en ce qu’elles reposeraient uniquement sur les antennes projetées sur le nouveau site, sans prise en compte des autres opérateurs, ni de leurs antennes actuelles sur le site du château d’eau ou bien de leurs antennes projetées sur le nouveau pylône. Elles renvoient, dans ce contexte, à l’arrêt de la Cour administrative du 14 juillet 2009, inscrit sous les numéros 23857C et 23871C du rôle, pour soutenir que ce ne serait pas parce que, dans chaque autorisation individuelle, potentiellement multipliable à souhait, chaque opérateur se verrait imposé de respecter 3 V/m par élément rayonnant, ou encore, de respecter la formule Emax [V/m] = 3[V/m]√n, que la protection de la santé des habitants voisins serait prise en compte dans le respect du principe de précaution. Ce qui compterait du point de vue de la santé des habitants avoisinants ce serait, en effet, qu’en un point donné où séjournent respectivement habitent ces riverains, les champs électromagnétiques globaux, toutes sources confondues, ne dépassent pas certains seuils.

Les parties demanderesses sont, en tout état de cause, d’avis que les conditions des autorisations des émetteurs d’ondes électromagnétiques ne tiendraient aucunement compte de l’augmentation du champ électromagnétique dans les environs des émetteurs puisque l’émission d’une seule source serait prise en compte. Or, il s’agirait d’une méthodologie douteuse ne permettant pas de prendre en considération la pollution électromagnétique puisqu’il serait possible d’ajouter quasiment à souhait de nouveaux émetteurs d’ondes électromagnétiques à partir du moment où ils respectent individuellement les limites fixées, sans tenir compte de la situation de saturation éventuelle de la zone en tenant compte de tous les émetteurs d’ondes électromagnétiques.

A toutes ces considérations s’ajouterait le fait que (BB) serait parfaitement au courant quels opérateurs d’ondes électromagnétiques viendront s’implanter à l’avenir sur le nouveau pylône et aurait donc nécessairement des arrangements contractuels avec les opérateurs présents sur le site du château d’eau qui viendraient à terme délocaliser leurs antennes sur le nouveau pylône.

La partie étatique et (BB) concluent au rejet de ce moyen pour ne pas être fondé.

Analyse du tribunal En l’espèce, il se dégage du dossier de demande d’autorisation de (BB) que ladite demande vise à pouvoir exploiter, sur la parcelle (P2), sur un pylône, un émetteur d’ondes électromagnétiques du réseau de téléphonie mobile, dont le total des puissances maximales fournies à l’entrée des antennes ou du système d’antennes est compris entre 50W et 2500W, cette demande ayant été introduite suivant la procédure d’autorisation prévue pour les établissements de la classe 3.

Tel que relevé ci-avant, suivant le point de nomenclature 500101 du règlement grand-

ducal modifié du 10 mai 2012, les « sites d’installations radioélectriques fixes, dont la somme des puissances maximales fournies à l’entrée des antennes est supérieure ou égale à 50 W et inférieure à 2.500 W » relèvent de la procédure d’autorisation prévue pour les établissements de la classe 3, le même point précisant qu’il faut entendre par « site d’installation radioélectrique fixe » un « endroit fixe où sont installées sur une même parcelle cadastrale une ou plusieurs installations radioélectriques de la même technologie ». Ainsi, conformément à la réglementation en vigueur, pour déterminer la procédure d’autorisation à suivre, il y a lieu de tenir compte du total de la somme des puissances à l’entrée des antennes installées sur un même site, le site d’installation radioélectrique fixe à prendre en compte pour le mesurage des puissances maximales fournies à l’entrée des antennes étant clairement délimité par les limites de la parcelle cadastrale sur laquelle est mise en place une ou des installations radioélectriques de la même technologie.

Il se dégage, à cet égard, aussi bien du dossier de demande d’autorisation que de l’arrêté ministériel litigieux que (BB) a sollicité et obtenu l’autorisation d’exploiter sur la parcelle (P2) sur un pylône un site radiotechnique comprenant trois antennes, de même qu’il n’est pas contesté que (BB) est le premier opérateur à avoir demandé et obtenu une autorisation - celle litigieuse en l’espèce - pour exploiter des antennes sur la parcelle cadastrale en cause, tandis qu’il se dégage de l’arrêté ministériel litigieux que l’exploitation autorisée sur ladite parcelle est limitée à trois antennes dont la puissance totale à l’entrée ne dépasse pas 1.839,82 W.

De ce point de vue, aucun reproche ne saurait être adressé à l’autorité ministérielle pour avoir traité le dossier de demande d’autorisation de (BB) suivant la procédure prévue pour les établissements de la classe 3. Tel que le relève, par ailleurs, à bon droit (BB), il appartiendra aux autres opérateurs, en faisant leur demande, et à l’autorité ministérielle compétente en instruisant celle-ci, de prendre en compte l’apport au champ électrique des antennes d’ores et déjà autorisées et installées sur la parcelle en cause et de suivre la procédure d’autorisation applicable en fonction de la somme des puissances maximales à l’entrée atteinte du fait de cet apport. En effet, étant donné que ni (BB), ni l’autorité ministérielle ne peut à ce stade anticiper les demandes à venir ni le type d’installation que prévoient les autres opérateurs, le fait de procéder à une évaluation des nuisances globales au fur et à mesure que les autres opérateurs introduiront leurs propres demandes d’exploitation n’encourt aucune critique.

Le tribunal relève d’ailleurs, dans ce contexte, qu’il n’est pas contesté que la demande d’autorisation introduite par la société anonyme (CC) SA en vue d’exploiter sur la parcelle (P2) des installations radioélectriques a été soumise à la procédure prévue pour les établissements relevant de la classe 1.

Au vu des considérations qui précèdent, c’est, en tout état de cause, également à tort que les parties demanderesses tentent de se prévaloir du fait qu’à proximité de la parcelle devant accueillir les trois nouvelles antennes de (BB) se situe le site du château d’eau qui, au moment de l’introduction de la demande d’autorisation litigieuse, accueillait d’ores et déjà des émetteurs d’ondes radioélectriques, dont des émetteurs de (BB), dont il aurait fallu tenir compte.

En effet, comme le site du château d’eau se situe sur une parcelle différente de celle devant accueillir les trois nouvelles antennes de (BB), à savoir sur la parcelle (P1), et donc pas sur le même site d’installation radioélectrique fixe que celui faisant l’objet de la demande d’autorisation de (BB), se trouvant sur la parcelle (P2), tel que défini au point de nomenclature 500101 du règlement grand-ducal modifié du 10 mai 2012, les installations radioélectriques se trouvant sur le site du château d’eau n’avaient pas à être prises en compte dans le dossier de demande d’autorisation.

Le moyen sous analyse, en ce que, de l’entendement du tribunal, il est plus particulièrement fondé sur la prémisse que le dossier de demande d’autorisation d’exploitation aurait dû tenir compte non seulement de la puissance fournie à l’entrée des antennes autorisées sur le nouveau pylône à travers l’arrêté ministériel litigieux mais également de celle fournie à l’entrée des antennes ayant déjà existé sur l’ancien site du château d’eau, respectivement de celle qui sera fournie à l’entrée des antennes qui viendront à l’avenir s’ajouter sur le nouveau pylône, est dès lors à rejeter pour ne pas être fondé. Cette conclusion s’impose indépendamment de la question du bien-fondé du reproche suivant lequel en application des principes de précaution et de proportionnalité il aurait dû être tenu compte de l’augmentation des nuisances résultant de « la situation de chevauchement entre l’ancien et le nouveau site », respectivement de la présence d’une pluralité d’émetteurs d’ondes électromagnétiques déjà présents « sur le site », question qui sera abordée ci-dessous.

Quant au moyen tenant à une violation des articles 1er et 13 de la loi du 10 juin 1999 et au « moyen nouveau pris de la violation des principes de précaution et de proportionnalité » Arguments des parties Après avoir cité les articles 1er et 13 de la loi du 10 juin 1999, les parties demanderesses font valoir qu’il s’en dégagerait que la question du choix du site d’implantation d’un établissement classé serait déterminant et devrait en conséquence faire l’objet d’une réflexion de la part non seulement du demandeur d’autorisation mais aussi des autorités compétentes, le tout afin d’assurer la réalisation des objectifs de la loi qui viseraient notamment à protéger le public et le voisinage. Or, elles estiment qu’en l’espèce, ce principe n’aurait pas été respecté. Elles expliquent, à cet égard, qu’aussi bien elles-mêmes que l’administration communale de Kopstal auraient suggéré un site alternatif afin de pallier les risques de la combinaison des différentes antennes présentes et projetées sans que ces alternatives n’aient été sérieusement considérées par (BB), voire même simplement fait l’objet d’une étude.

Elles sont dès lors d’avis qu’à défaut d’un examen concret de l’alternative suggérée par elles, notamment compte tenu de ses conséquences positives sur la protection des personnes, le dossier serait vicié. En se référant à un courrier émanant de (BB) du 14 novembre 2022, elles considèrent que le refus de modifier le lieu d’implantation pour le projet litigieux semblerait davantage se justifier pour des raisons purement privées et non pour des raisons liées à la sécurité, à la salubrité ou à la commodité par rapport au public.

Dans leur mémoire en réplique, elles maintiennent, en substance, leur argumentation en contestant les motifs avancés par (BB) pour justifier le choix du site litigieux et en reprochant aux divers acteurs intervenus dans la procédure d’autorisation d’être allés au plus simple en voulant mettre en place un nouveau site d’implantation des émetteurs d’ondes électromagnétiques à quelques mètres seulement du site actuel du château d’eau au lieu de s’interroger, dans le respect des principes de prévention et de précaution, si une alternative plus protectrice des riverains n’était pas envisageable.

Elles critiquent, dans ce contexte, encore le fait que le ministre du Travail n’ait pas appliqué, en vertu du principe de précaution, l’article 13, alinéa 6 de la loi du 10 juin 1999 pour imposer une distance plus importante entre les émetteurs d’ondes électromagnétiques litigieux et les premières habitations de la localité de ….

Les parties défenderesse et tierce intéressée concluent au rejet de ce moyen pour ne pas être fondé.

Analyse du tribunal Il convient, en premier lieu, de relever qu’aux termes de l’article 13 alinéa 5 de la loi du 10 juin 1999 « L’autorisation du ministre ayant dans ses attributions le Travail, détermine les conditions d’aménagement et d’exploitation relatives à la sécurité du public et du voisinage en général ainsi qu’à la sécurité, l’hygiène et la santé sur le lieu de travail, la salubrité et l’ergonomie. […] ».

Le tribunal retient que c’est à bon droit que la partie étatique relève que la législation en matière d’établissements classés ne donne pas au ministre du Travail une compétence d’exiger d’un exploitant l’étude d’un choix alternatif en relation avec le site devant accueillir l’établissement en cause ou pour lui imposer un site alternatif. S’il est exact que le choix du site par le maître d’ouvrage peut avoir des répercussions en termes de sécurité du public et du voisinage en général et influer de la sorte les conditions d’exploitation – le site en question pouvant être plus ou moins sensible – il n’appartient au ministre que de vérifier le dossier quant à sa conformité aux dispositions légales et réglementaires et non pas de déterminer de sa propre initiative un site susceptible d’accueillir l’établissement classé litigieux14. Le reproche afférent est dès lors à rejeter.

Pour ce qui est du reproche suivant lequel ce serait à tort que le ministre du Travail n’avait pas fait application de l’article 13, alinéa 6 de la loi du 10 juin 1999 pour imposer une distance plus importante entre les émetteurs d’ondes électromagnétiques litigieux et les premières habitations de la localité de …, il y a lieu de relever que la disposition en question est libellée comme suit : « […] Les autorisations peuvent prescrire une distance à respecter entre l’établissement concerné et notamment d’autres établissements, maisons d’habitation et cours d’eau. […] », de sorte à conférer une simple faculté à l’autorité ministérielle compétente lorsque celle-ci estime que les conditions d’aménagement et d’exploitation imposées dans l’autorisation ne sont pas suffisantes pour satisfaire au respect du principe de précaution.

En ce qui concerne justement le principe de précaution, il se trouve à la base des dispositions de la loi du 10 juin 1999, et plus particulièrement de son article 1er, précité, sous l’aspect des objectifs à atteindre, et de son article 13, du point de vue des moyens à déployer en vue de la réalisation de ces objectifs, l’alinéa 1er dudit article disposant plus particulièrement comme suit : « Les autorisations fixent les conditions d’aménagement et d’exploitation qui sont jugées nécessaires pour la protection des intérêts visés à l’article 1er de la présente loi, en tenant compte des meilleures techniques disponibles respectivement en matière d’environnement et en matière de protection des personnes.

14 Par analogie : Cour adm., 6 juin 2024, n° 49942C du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.

Ces autorisations peuvent être limitées dans le temps et peuvent fixer le délai dans lequel l’établissement devra être mis en exploitation.

Si une norme de qualité environnementale nécessite des conditions plus sévères que celles pouvant être atteintes par l’utilisation des meilleures techniques disponibles, des conditions supplémentaires sont notamment requises par l’autorisation, sans préjudice d’autres mesures pouvant être prises pour respecter les normes de qualité environnementale. ». Il s’ensuit que l’invocation de ce principe ne saurait suffire pour combler l’absence pour une partie demanderesse de fournir des éléments permettant de mettre en cause utilement et précisément les seuils par elle visés15.

Le principe de précaution, tel que consacré par l’article 191 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, loin d’exclure péremptoirement la prise de tout risque, connu ou inconnu, voire d’imposer l’abstention face à toute activité qui comporte un risque, commande d’éliminer les risques dans la mesure du possible et d’encadrer les activités qui comportent un risque qui ne peut pas être mesuré dans le sens d’en réduire au maximum les effets nocifs potentiels. En toute hypothèse, l’absence de certitudes ne doit ni conduire à un immobilisme, ni dispenser de l’adoption de mesures effectives et proportionnées à un coût économiquement acceptable, étant entendu qu’en cas de danger avéré pour la santé des individus ou pour l’environnement, même une impossibilité absolue d’éliminer ce danger ou des coûts prohibitifs pour ce faire ne sauraient légitimer une telle activité dangereuse et justifier des autorisations administratives afférentes16.

L’application du principe de précaution repose sur un risque potentiel, mais étayé, c’est-à-dire dont la plausibilité est soutenue par des retours d’expérience, mais n’exige pas un risque avéré, la précaution étant en effet relative à des risques potentiels, tandis que la prévention est relative à des risques avérés17.

En l’espèce, il se dégage de l’autorisation individuelle délivrée par le ministre du Travail à (BB) en relation avec la parcelle (P2), que celui-ci, en se fondant sur le principe de précaution, a assorti son autorisation d’un certain nombre de conditions aussi bien générales que particulières consistant notamment à limiter l’exploitation à trois antennes dont le total de la puissance à l’entrée des antennes est de 1.839,82 W et à limiter l’apport au champ électrique global à 3 V/m par élément rayonnant dans les lieux où peuvent séjourner des personnes.

Suivant les explications non sérieusement énervées de la partie étatique, c’est justement afin de tenir compte des nuisances globales pouvant être générées que les autorisations individuelles relatives à des sites d’installations radioélectriques et aux émetteurs d’ondes électromagnétiques, tel que l’arrêté ministériel litigieux, fixent une valeur limite maximale de l’apport d’un émetteur de téléphonie mobile au champ électrique global à un endroit donné, la partie étatique précisant que chaque site radiotechnique avec une puissance à l’entrée des antennes supérieure à 50 W est soumis à une autorisation préalable strictement individuelle. Comme les autorisations individuelles n’autorisent qu’un petit apport au champ électrique global, à savoir un apport maximal de 3 V/m par élément 15 Cour adm., 12 juillet 2007, n° 22717C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Etablissements classés, n° 92.

16 Trib. adm., 16 mai 2002, n° 13754 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Etablissements classés, n° 90 et les autres références y citées.

17 Trib. adm., 23 mai 2007, n° 21520 du rôle c. par Cour adm., 20 décembre 2007, n° 23140C du rôle, Pas. adm.

2023, V° Etablissements classés, n° 91 et les autres références y citées rayonnant, ce système d’individualisation des différents sites radiotechniques implique que la puissance à l’entrée de l’antenne, la direction du faisceau et le diagramme d’antenne d’un site soumis à autorisation individuelle sont à adapter de manière que la valeur limite maximale de 3 V/m soit respectée à tout moment et dans tout état de fonctionnement des stations radiotechniques, ceci indépendamment d’autres émetteurs fournissant un apport au champ global. L’autorité compétente est ainsi mise en mesure de s’assurer à tout moment du respect des conditions d’aménagement et d’exploitation qu’elle a imposées à travers les autorisations individuelles et, en cas de non-respect des conditions d’exploitation, de réagir en procédant notamment à un retrait de l’autorisation sur base de l’article 18 de la loi du 10 juin 1999.

Il convient, dans ce contexte, de relever que l’autorisation d’exploitation litigieuse fait justement une distinction entre deux termes, à savoir l’apport de 3 V/m par élément rayonnant, donc une partie d’un ensemble, et le champ électrique global, donc la somme de toutes les parties, étant relevé que d’après les explications non autrement énervées de la partie étatique, la valeur limite maximale du champ électrique dans un lieu de séjour ne peut être définie que comme valeur individuelle à respecter par chaque opérateur pour chaque élément rayonnant, ces éléments rayonnants individuels pouvant ensuite être cumulés de manière à obtenir un effet global, à charge pour l’administration de contrôler cet effet global.

Il se dégage, dans ce contexte, également des explications non autrement énervées de la partie étatique que, dans le respect du principe de précaution, l’administration de l’Environnement surveille justement l’exposition globale en exploitant un réseau de points de mesure de champ global.

Il n’est, par ailleurs, pas contesté que, tel que cela se dégage des diverses sources citées dans le mémoire en duplique étatique, en limitant la valeur maximale autorisée par antenne à 3 V/m, le ministre est resté largement en-dessous des valeurs limites maximales d’exposition proposées au niveau européen, notamment par la recommandation 1999/519/CE du Conseil de l’Union européenne du 12 juillet 1999 relative à la limitation de l’exposition du public aux champs électromagnétiques (de 0 à 300 GHz), laquelle est encore plus restrictive que les limites d’exposition définies dans les lignes directrices de l’International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection (« ICNIRP ») de 1998, lesquelles ont fait l’objet d’une actualisation en 2020, sans que les fondements des lignes directrices de 1998 n’aient été remis en cause.

Il convient encore de relever que suivant le calcul précis et détaillé des valeurs en V/m du site projeté fourni par (BB) à l’appui de sa demande d’autorisation, le seuil de 3 V/m par antenne sera, en l’espèce, largement respecté.

C’est, en tout état de cause, à tort que les parties demanderesses entendent sous-tendre leur affirmation suivant laquelle les valeurs limites imposées par élément rayonnant seraient d’ores et déjà dépassées en se référant aux valeurs du « site existant » et en affirmant que l’ajout de nouvelles antennes sur le nouveau site, telles qu’autorisées à travers l’arrêté ministériel litigieux, conduirait nécessairement à aggraver le volume d’immission et donc les nuisances. En effet, cette argumentation est à rejeter pour ne pas tenir compte du fait que l’autorisation litigieuse a été délivrée sous condition que le site actuel du château d’eau soit démantelé, étant relevé qu’il se dégage de l’article 2, point 4 de l’arrêté ministériel litigieux que l’autorisation sollicitée a été accordée notamment sous réserve que « Les établissements classés doivent être aménagés et exploités conformément à la demande initiale et aux demandes subséquentes […] », tandis qu’il se dégage sans équivoque des plans figurant dans le dossier de demande d’autorisation du 1er février 2022 que le site actuel du château d’eau, sis sur la parcelle (P1), doit être remis dans son pristin état et entièrement remplacé par le nouveau site projeté sur la parcelle (P2). Comme l’arrêté ministériel litigieux n’autorise l’implantation prévue que si elle est réalisée conformément au dossier de demande et que celui-ci prévoit expressément la remise en pristin état du site du château d’eau ainsi que le démantèlement des installations existantes, c’est à bon droit que (BB) fait plaider que la remise en pristin état du site actuellement exploité et le démantèlement des installations sont obligatoires. Le seul fait que pour des considérations d’ordre pratique, et plus particulièrement de transition, il ne puisse pas être totalement exclu qu’il y ait à un moment donné un cumul entre les antennes projetées sur le nouveau pylône et celles se trouvant sur le site du château d’eau n’est pas de nature à infirmer ce constat.

Le tribunal ne saurait à ce sujet pas non plus suivre les parties demanderesses dans leurs reproches adressés à (BB) à travers lesquels elles insinuent que cette dernière n’aurait en réalité pas l’intention de démanteler l’ancien site. En effet, outre le fait que le tribunal n’est pas en mesure de raisonnablement déceler quel pourrait être, sur le plan technique, l’intérêt de (BB) de conserver les deux sites, une telle hypothèse relèverait, par ailleurs, le cas échéant, d’une question d’exécution de l’autorisation ministérielle litigieuse, de sorte à échapper à la compétence du juge administratif, le tribunal ne pouvant, en tout état de cause, au vu des pièces versées en cause, suivre les parties demanderesses dans ce qui n’apparaît être qu’un procès d’intention fait à (BB).

Ensuite, et pour ce qui est du document intitulé « Analyse technique - Antenne Relais …-Bassin » sur lequel se fondent les parties demanderesses en vue d’établir l’existence d’un prétendu dépassement, dans le voisinage du site du château d’eau, des valeurs limites, celui-

ci, outre de n’avoir aucune valeur probante faute d’indiquer son auteur et les conditions exactes dans lesquelles elle a été réalisée, semble mélanger des valeurs limites en comparant une valeur limite individuelle de l’installation projetée sur la parcelle (P2), telle que prescrite dans l’autorisation d’exploitation individuelle, avec une valeur cumulée d’une pollution globale, la partie étatique expliquant de manière non contestée que l’appareil de mesurage avec lequel les mesures reprises dans ledit document ont été réalisées additionne toutes les entrées de tous les émetteurs d’ondes radioélectriques dans l’environnement, de sorte à ne pas prendre uniquement en compte les apports des antennes des opérateurs de téléphonie mobile, mais aussi ceux des téléphones portables, des stations de radio, des stations de télévisions des wifi privés, etc.

A cela s’ajoute qu’en l’espèce, il ressort, au contraire, sans équivoque de trois rapports rédigés par l’Institut scientifique de service public, un institut agréé par le ministère de l’Environnement, que lors de mesurages effectués respectivement en date des 15 septembre 2017, 12 septembre 2018 et 21 février 2023 à proximité immédiate du site de l’actuel château d’eau, l’intensité du champ électrique global, mesurée à partir des différentes contributions des trois opérateurs présents sur le site du château d’eau avec leurs bandes de fréquences respectives, n’a à aucun moment dépassé la valeur limite de 3 V/m, voire était largement inférieure aux valeurs imposées. Au vu de ces considérations le tribunal se doit de rejoindre la partie étatique dans son constat que les parties demanderesses ne sauraient valablement s’appuyer sur les mesures du champ électrique global, telles que se dégageant du document intitulé « Analyse technique - Antenne Relais …-Bassin », pour soutenir péremptoirement que les valeurs limites imposées à travers les prescriptions de l’ITM ne seraient d’ores et déjà pas respectées dans le voisinage du site du château d’eau.

Il convient enfin de rappeler qu’en vertu du principe selon lequel les actes administratifs bénéficient de la présomption de légalité, il incombe à l’administré qui s’en déclare affecté de rapporter la preuve de l’illégalité de l’acte faisant l’objet de son recours. En effet, sans préjudice de ce que l’autorité administrative doit collaborer à l’administration des preuves dès lors qu’elle en détient, il n’en reste pas moins que l’essentiel du fardeau de la preuve en droit administratif est porté par le demandeur.

Or, le tribunal se doit de constater que l’autorisation litigieuse prescrit des obligations destinées à garantir la protection des intérêts visés par la loi du 10 juin 1999, à savoir outre le respect de conditions spécifiques visant à limiter les émissions d’ondes électromagnétiques en provenance du site litigieux également des conditions relatives à la réception comprenant notamment l’obligation de dresser un rapport contenant la réception et tous les contrôles et essais à effectuer dans le cadre des différentes conditions d’exploitation respectivement des prescriptions de sécurité et de santé-types reprises dans l’autorisation.

Les parties demanderesses ne démontrent, en tout état de cause, pas en quoi concrètement ces obligations ne seraient pas suffisantes pour satisfaire aux objectifs fixés par la loi, respectivement, tel que relevé ci-avant, ne viennent pas contredire utilement les développements de la partie étatique suivant lesquels, d’une part, l’administration de l’Environnement surveille l’exposition globale en mesurant régulièrement le champ électrique global et, d’autre part, d’après les études menées la valeur limite de 3 V/m n’a jusqu’à présent jamais été dépassée à proximité du site litigieux, voire était largement inférieure aux valeurs imposées.

Or, il ne suffit pas de critiquer de manière générale et abstraite que des mesures prises et basées sur le principe de précaution ne seraient pas suffisantes, voire proportionnées par rapport au niveau de protection recherché, mais il incombe aux parties demanderesses, tel que relevé ci-dessus, d’apporter au juge saisi des éléments suffisamment précis et documentés dans toute la mesure du possible afin de sous-tendre leur argumentation, en lui soumettant également une argumentation juridique et technique suffisamment détaillée tendant à établir les raisons pour lesquelles elles estiment que le principe de précaution n’est pas pleinement respecté avec la valeur limite de 3 V/m pour chaque élément rayonnant, respectivement pour quelle raison il aurait, par ailleurs, fallu imposer une distance plus importante entre les émetteurs d’ondes électromagnétiques litigieux et les premières habitations de la localité de …, étant rappelé qu’il n’appartient, en tout état de cause, pas au tribunal de suppléer à la carence des parties demanderesses dans le développement de leurs moyens et de rechercher lui-même les éléments à la base de ceux-ci.

Dans ces conditions, le moyen tiré du fait que l’arrêté ministériel litigieux aurait été pris en violation des articles 1er et 13 de la loi du 10 juin 1999, respectivement du principe de précaution, voire du principe de proportionnalité lequel est inhérent au principe de précaution, est à rejeter in globo pour ne pas être fondé.

Quant au moyen tenant à un prétendu contournement de la loi en passant par la procédure des établissements de la classe 3 Arguments des parties A l’appui de ce moyen, les parties demanderesses mettent en avant que la différence majeure entre la procédure devant être suivie si un établissement relève de la classe 1 ou de la classe 3 consisterait dans le fait que seul dans le premier cas de figure une enquête publique était organisée. En l’espèce, du fait que ce serait à tort que la procédure prévue pour les établissements de la classe 3 aurait été suivie, elles ne se seraient pas vu accorder autant de droits et de possibilités de faire valoir leurs observations par rapport aux droits et possibilités leur offertes dans le cadre de la procédure prévue pour les établissements de la classe 1.

En se référant à nouveau à l’arrêt, précité, de la Cour administrative du 14 juillet 2009, elles insistent sur le fait que l’addition des puissances maximales fournies à l’entrée des antennes des différents émetteurs d’ondes électromagnétiques déjà présents ou encore projetés « sur le site », dépasserait largement la somme de 2.500 W, de sorte qu’en application du point de nomenclature 500101, le dossier de demande d’autorisation de (BB) aurait dû être traité suivant la procédure prévue pour les établissements relevant de la classe 1.

La partie étatique et (BB) concluent, quant à elles, au rejet de ce moyen pour ne pas être fondé.

Analyse du tribunal Le tribunal vient de rejeter ci-avant le moyen visant à reprocher la non prise en compte de la puissance fournie à l’entrée aussi bien des antennes projetées sur le nouveau site que de celles se trouvant sur le site du château d’eau, en retenant plus particulièrement qu’en l’espèce, l’arrêté ministériel litigieux autorisait l’exploitation sur une seule et même parcelle, à savoir la parcelle (P2), d’un site radiotechnique se composant de trois antennes dont la puissance totale à l’entrée ne dépasse pas 1.839,82 W, de sorte que, de ce point de vue, aucun reproche ne saurait être adressé à l’autorité ministérielle pour avoir soumis le dossier de demande d’autorisation de (BB) à la procédure prévue pour les établissements de la classe 3 conformément au point de nomenclature 500101 du règlement grand-ducal modifié du 10 mai 2012. Dans la mesure où le moyen sous analyse est de nouveau fondé sur la prémisse que la puissance fournie à l’entrée des antennes autorisées sur le nouveau pylône à travers l’arrêté ministériel litigieux devrait être ajoutée à celle fournie à l’entrée des antennes déjà existantes sur l’ancien site du château d’eau, respectivement de celles encore projetées, et que le tribunal a rejeté cette argumentation pour ne pas être fondée, c’est sur base des mêmes considérations que le moyen sous analyse est à rejeter pour manquer de fondement.

Quant aux demandes en allocation d’une indemnité de procédure Eu égard à l’issue du litige, la demande tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure de 7.000 euros, telle que formulée par les parties demanderesses sur le fondement de l’article 33 de la loi du 21 juin 1999 est également à rejeter.

Le même sort est à réserver à la demande de (BB) visant à voir condamner les parties requérantes à lui payer solidairement sinon in solidum une indemnité de procédure d’un montant de 10.000 euros sur le même fondement légal, étant donné que la partie défenderesse n’établit pas en quoi il serait inéquitable de laisser les frais non compris dans les dépens à sa charge.

Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;

rejette la demande tendant à voir obtenir la jonction du présent recours avec le recours inscrit sous le numéro 48310 du rôle ;

reçoit le recours principal en réformation en la forme ;

au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;

dit qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation ;

rejette les demandes tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure, telles que formulées de part et d’autre ;

condamne les parties demanderesses aux frais et dépens.

Ainsi jugé par :

Alexandra Castegnaro, vice-président, Annemarie Theis, premier juge, Caroline Weyland, premier juge, et lu à l’audience publique du 6 février 2025 par le vice-président, en présence du greffier Paulo Aniceto Lopes.

s. Paulo Aniceto Lopes s. Alexandra Castegnaro 38

| Luxembourg, Tribunal administratif, 06 février 2025, 48306

Synthèse

Origine de la décision

Source