Tribunal administratif N° 49251 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2025:49251 1re chambre Inscrit le 1er août 2023 Audience publique du 13 janvier 2025 Recours formé par Monsieur (A1) et consorts, … contre une décision du bourgmestre de la commune de Bech, en présence de la FONDATION POUR L’ACCES AU LOGEMENT, Luxembourg en matière de permis de construire
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 49251 et déposée en date du 1er août 2023 au greffe du tribunal administratif par la société anonyme KRIEGER ASSOCIATES SA, inscrite sur la liste V du tableau de l’ordre des avocates du barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2146 Luxembourg, 63-65, rue de Merl, inscrite au registre de commerce et des sociétés sous le numéro B240929, représentée par Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de :
1) Monsieur (A1), demeurant à …, 2) Madame (A2), demeurant à …, 3) Madame (A3), demeurant à …, 4) Madame (A4), demeurant à …, 5) Monsieur (A5), demeurant à …, 6) Monsieur (A6), demeurant à …, 7) Monsieur (A7), demeurant à …, 8) Monsieur (A8), demeurant à …, 9) Monsieur (A9), demeurant à …, 10) Monsieur (A10), demeurant à …, 11) Monsieur (A11), demeurant à …, 12) Monsieur (A12), demeurant à …, 13) Madame (A13), demeurant à …, 14) Madame (A14), demeurant à …, 15) Monsieur (A15), demeurant à …, 1 16) Monsieur (A16), demeurant à …, 17) Monsieur (A17), demeurant à …, 18) Madame (A18), demeurant à …, 19) Madame (A19), demeurant à …, 20) Monsieur (A20), demeurant à …, 21) Monsieur (A21), demeurant à …, 22) Madame (A22), demeurant à …, 23) Monsieur (A23), demeurant à …, 24) Madame (A24), demeurant à …, 25) Monsieur (A25), demeurant à …, 26) Madame (A26), demeurant à …, 27) Madame (A27), demeurant à …, 28) Monsieur (A28), demeurant à …, 29) Madame (A29), demeurant à …, 30) Madame (A30), demeurant à …, 31) Monsieur (A31), demeurant à …, 32) Madame (A32), demeurant à …, 33) Madame (A33), demeurant à …, 34) Madame (A34), demeurant à …, 35) Monsieur (A35), demeurant à …, 36) Monsieur (A36), demeurant à …, 37) Madame (A37), demeurant à …, 38) Madame (A38), demeurant à …, 39) Madame (A39), demeurant à …, 40) Monsieur (A40), demeurant à …, 41) Monsieur (A41), demeurant à …, 2 42) Madame (A42), demeurant à …, 43) Madame (A43), demeurant à …, 44) Madame (A44), demeurant à …, 45) Monsieur (A45), demeurant à …, 46) Monsieur (A46), demeurant à …, 47) Madame (A47), demeurant à …, 48) Monsieur (A48), demeurant à …, 49) Monsieur (A49), demeurant à …, 50) Madame (A50), demeurant à …, 51) Madame (A51), demeurant à …, 52) Monsieur (A52), demeurant à …, 53) Monsieur (A53), demeurant à …, 54) Madame (A54), demeurant à …, 55) Monsieur (A55), demeurant à …, 56) Madame (A56), demeurant à …, 57) Monsieur (A57), demeurant à …, 58) Monsieur (A58), demeurant à …, 59) Madame (A59), demeurant à …, 60) Monsieur (A60), demeurant à …, 61) Madame (A61), demeurant à …, 62) Madame (A62), demeurant à …, 63) Monsieur (A63), demeurant à …, 64) Monsieur (A64), demeurant à …, 65) Monsieur (A65), demeurant à …, 66) Monsieur (A66), demeurant à …, 67) Madame (A67), demeurant à …, 3 68) Madame (A68), demeurant à …, 69) Monsieur (A69), demeurant à …, 70) Madame (A70), demeurant à …, 71) Monsieur (A71), demeurant à …, 72) Madame (A72), demeurant à …, 73) Monsieur (A73), demeurant à …, 74) Monsieur (A74), demeurant à …, 75) Madame (A75), demeurant à …, 76) Monsieur (A76), demeurant à …, 77) Madame (A77), demeurant à …, 78) Monsieur (A78), demeurant à …, 79) Madame (A79), demeurant à …, 80) Monsieur (A80), demeurant à …, 81) Monsieur (A81), demeurant à …, 82) Madame (A82), demeurant à …, 83) Monsieur (A83), demeurant à …, 84) Madame (A84), demeurant à …, 85) Madame (A85), demeurant à …, 86) Monsieur (A86), demeurant à …, 87) Monsieur (A87), demeurant à …, 88) Monsieur (A88), demeurant à …, 89) Madame (A89), demeurant à …, 90) Monsieur (A90), demeurant à …, 91) Madame (A91), demeurant à …, 92) Monsieur (A92), demeurant à …, 93) Monsieur (A93), demeurant à …, 4 94) Madame (A94), demeurant à …, 95) Monsieur (A95), demeurant à …, 96) Madame (A96), demeurant à …, 97) Monsieur (A97), demeurant à …, 98) Madame (A98), demeurant à …, 99) Madame (A99), demeurant à …, 100) Monsieur (A100), demeurant à …, 101) Madame (A101), demeurant à …, 102) Monsieur (A102), demeurant à …, 103) Madame (A103), demeurant à …, 104) Monsieur (A104), demeurant à …, 105) Monsieur (A105), demeurant à …, 106) Madame (A106), demeurant à …, tendant à l’annulation de la « décision du bourgmestre de Bech, en date du 2 mai 2023, par laquelle il a délivré à la Fondation pour l’Accès au Logement l’autorisation pour la démolition de l’ancienne école et la construction d’une résidence à 4 logements sur les terrains inscrits au cadastre sous les numéros (P1) et (P2), section … de Altrier/Hersberg » ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Patrick MULLER, huissier de justice, demeurant à Diekirch, du 9 août 2023 portant signification de ce recours à la commune de Bech, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions, établie à L-6230 Bech, 1, Enneschtgaass ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour de Maître Martine LAMESCH, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, déposée le 10 août 2023 au greffe du tribunal administratif pour compte de la commune de Bech, préqualifiée ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Christine KOVELTER, huissier de justice suppléant, en remplacement de l’huissier de justice Laura GEIGER, demeurant à Luxembourg, du 5 décembre 2023 portant signification de ce recours à la FONDATION POUR L’ACCES AU LOGEMENT, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro G201, représentée par ses organes statutaires actuellement en fonctions, dont le siège est situé à L-1713 Luxembourg, 202b, rue de Hamm ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 13 décembre 2023 par Maître Martine LAMESCH pour compte de la commune de Bech, préqualifiée ;
5Vu l’ordonnance du président du tribunal administratif du 19 décembre 2023, inscrite sous le numéro 49658 du rôle, ayant rejeté comme n’étant pas fondée une demande en obtention d’un sursis à exécution présentée par les requérants précités ;
Vu la requête en permission d’intervenir volontairement déposée en date du 22 décembre 2023 au greffe du tribunal administratif par la société à responsabilité limitée RODESCH AVOCATS A LA COUR SARL, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-1470 Luxembourg, 7-
11, route d’Esch, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B265322, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Rachel JAZBINSEK, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom et pour compte de la FONDATION POUR L’ACCES AU LOGEMENT, établie et ayant son siège social à L-1713 Luxembourg, 202b, rue de Hamm, représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions, inscrite au registre de commerce et des sociétés sous le numéro G201, tendant à se voire autoriser à intervenir dans l’instance introduite par le recours en annulation portant le numéro 49251 du rôle, prédécrit, les motifs y déduits, ensemble l’article 20 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 12 janvier 2024 par la société anonyme KRIEGER ASSOCIATES SA pour compte de ses mandants, préqualifiés ;
Vu le mémoire en duplique dépose au greffe du tribunal administratif le 9 février 2024 par Maître Martine LAMESCH pour compte de la commune de Bech, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 28 février 2024 par la société à responsabilité limitée RODESCH AVOCATS A LA COUR SARL, préqualifiée, pour compte de la FONDATION POUR L’ACCES AU LOGEMENT, préqualifiée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Sébastien COUVREUR, en remplacement de Maître Georges KRIEGER, Maître Martine LAMESCH et Maître Rachel JAZBINSEK, en remplacement de Maître Albert RODESCH, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 5 juin 2024 ;
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Lors de sa séance publique du 16 décembre 2020, le conseil communal de Bech, ci-
après désigné par « le conseil communal », approuva un acte constitutif d’un droit d’emphytéose conclu en date du même jour entre le collège des bourgmestre et échevins de la commune de Bech, ci-après désigné par « le collège échevinal », et la FONDATION POUR L’ACCES AU LOGEMENT, ci-après désignée par « la FAL » portant sur des parcelles sises à …, inscrites au cadastre de la commune de Bech sous les numéros (P1) et (P3), section … de Hersberg et Altrier, ci-après désignées par « les parcelles », ayant pour objet la réalisation d’un projet de construction de logements subventionnés par l’Etat à destination de personnes ou familles défavorisées.
Lors de sa séance publique du 21 avril 2021, le conseil communal approuva la convention conclue avec la FAL concernant la réalisation des travaux d’infrastructure dans le cadre du projet de construction d’un immeuble résidentiel de 6 appartements pour des personnes exposées à la précarité.
6Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 9 juillet 2021, inscrite sous le numéro 46214 du rôle, les requérants listés dans le chapeau du présent jugement ont fait introduire un recours en annulation contre la délibération du conseil communal du 21 avril 2021 portant approbation de la convention conclue avec la FAL concernant la réalisation des travaux d’infrastructure dans le cadre du projet de construction d’un immeuble résidentiel de 6 appartements pour des personnes exposées à la précarité.
Lors de sa séance publique du 25 février 2022, le conseil communal se prononça en faveur de la mesure de déclassement des parcelles du domaine public en domaine privé.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 25 mai 2022, inscrite sous le numéro 47474 du rôle, les mêmes requérants ont encore fait introduire un recours en annulation contre la délibération du conseil communal du 25 février 2022, à travers laquelle le conseil communal se prononça en faveur du déclassement des parcelles litigieuses du domaine public en domaine privé.
Lors de sa séance publique du 25 juillet 2022, le conseil communal se prononça en faveur de la résiliation de l’acte constitutif d’un droit d’emphytéose existant conclu avec la FAL et approuvé par le conseil communal en sa séance du 16 décembre 2020.
Lors de la même séance publique, le conseil communal approuva un acte constitutif d’un droit d’emphytéose conclu en date du 19 juillet 2022 entre le collège échevinal et la FAL portant sur les parcelles.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 25 octobre 2022, inscrite sous le numéro 48085 du rôle, les requérants listés dans le chapeau du présent jugement ont fait introduire un recours en annulation à l’encontre de la « délibération du conseil communal de Bech, prise en date du 25 juillet 2022, par laquelle il a approuvé l’acte notarié portant constitution d’un droit d’emphytéose dressé en date du 19 juillet 2022 par devant Maître Danielle KOLBACH, notaire résidant à Junglinster, conclu avec la Fondation pour l’Accès au Logement portant sur les terrains inscrits au cadastre sous les numéros (P1) et (P2), section … de Altrier/Hersberg, ayant pour objet la réalisation d’un projet de construction de logements subventionnés par l’Etat à destination de personnes ou familles défavorisées ».
En date du 2 mai 2023, le bourgmestre de la commune de Bech, ci-après désigné par « le bourgmestre », autorisa la FAL à procéder à la démolition de l’ancienne école et à la construction d’une résidence à 4 logements sur les parcelles.
Ladite autorisation, portant le numéro …, est basée sur les motifs et considérations suivants :
« (…) Vu la demande présentée par Fondation pour l'accès au logement, ayant son siège à …, aux fins d'obtenir l'autorisation pour la démolition de l'ancienne école et la construction d'une résidence à 4 logements sur des terrains situés à Bech, numéros cadastraux : (P1) et (P2), section … de Hersberg et Altrier.
Vu la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain.
Vu le plan d'aménagement général de la commune de Bech, tel qu'il a été définitivement approuvé par le conseil communal en sa séance du 19 juillet 2021 et par la Ministre de l'Intérieur le 27 janvier 2022, référence 105C/004/2020.
7 Vu le règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites de la commune de Bech.
Vu le plan d'aménagement particulier « Quartier existant » de la commune de Bech, tel qu'il a été définitivement approuvé par le conseil communal en sa séance du 19 juillet 2021 et par la Ministre de l'Intérieur le 10 février 2022, référence 18995/105C.
Vu le règlement du 29 avril 2008 portant introduction d'une taxe de participation aux équipements collectifs au montant de 5.000 € pour la création de toute nouvelle unité affectée à l'habitation, approuvé par arrêté grand-ducal du 17.07.2008 et par le Ministre de l'Intérieur et de l'Aménagement du Territoire le 26.08.2008, référence 4.0042.
Vu le règlement du 04.12.2007, portant introduction d'une taxe au montant de 50 € pour la délivrance d'une autorisation de construire, approuvé par arrêté grand-ducal du 11 janvier 2008.
Vu le règlement grand-ducal modifié du 30 novembre 2007 concernant la performance énergétique des bâtiments d'habitation.
Vu les règlements-taxe du 4.12.2007 concernant les raccordements à la canalisation et à la conduite d'eau.
Vu le règlement-taxe du 29/4/2008 concernant la participation au financement des équipements collectifs.
Vu l'autorisation no … du bureau d'achitecture (AA), appartenant à l'ordre des Architectes et des Ingénieurs-Conseils.
Vu le passeport énergétique numéro … du 17/11/2022 établi par niuvitis;
Sous réserve des droits généralement quelconques des tiers.
Le soussigné …, bourgmestre de la commune de Bech, a l'honneur de vous accorder l'autorisation sollicitée sous les conditions suivantes :
1.
de se conformer au règlement ministériel du 18 janvier 1937 prescrivant un recensement statistique des constructions prévues de bâtiments et de logements au Grand-
Duché.
2.
d'exécuter les travaux strictement suivant les plans remis à l'administration communale de Bech et dont un exemplaire restera annexé à l'autorisation pour en former partie intégrante, 3.
de payer à la recette communale:
− une taxe pour la délivrance d'une autorisation de construire de 50 € − une taxe de participation au financement des équipements collectifs de 20.000 € (4 x 5000€) − une taxe de raccordement à la canalisation de 450 € − une taxe de raccordement à la conduite d'eau de 750 € TTC La facture y relative vous a déjà été envoyée.
8 4.
de remettre à l'administration communale un passeport énergétique "As-built" au plus tard deux mois à compter du début d'utilisation ou de la réception définitive du bâtiment, 5.
de se conformer aux prescriptions de prévention incendie communs au Corps grand-ducal d'incendie et de secours et à l'Inspection du Travail et des Mines respectivement du Corps grand-ducal d'incendie et de secours 6.
de solliciter par écrit, avant tout autre progrès, la réception du gros-œuvre par les soins du technicien communal par lettre recommandée (formulaire annexé), 7.
de séparer les eaux usées et les eaux pluviales et de les conduire dans la chaussée où elles sont réunies au moyen d'une pièce en Y et raccordées au réseau d'égout unitaire.
8. de préparer un passage de tuyau mural étanche au gaz et à l'eau pour le raccordement de l'eau potable, 9. de demander auprès du service technique communal (tél : … / …) un raccordement provisoire à la conduite d'eau avant le commencement des travaux, 10.
de commencer les travaux dans un délai d'un an et de les achever dans un délai de deux ans, 11.
de respecter les dispositions de l'art. 101 du Code de la route concernant les salissures de la voie publique causées par des travaux d'évacuation, 12.
de signaler, de clôturer et d'éclairer le chantier conformément aux dispositions du Code de la Route, 13.
de prendre toutes les mesures nécessaires pour éviter un endommagement des infrastructures existantes (voirie, trottoir etc.), 14.
de ne pas faire sur la voie publique de dépôts de matériaux pouvant entraver la circulation, 15.
un certificat de construction sera affiché, endéans les trois jours à partir de la réception de la présente, par les soins du service technique de la commune, sur le chantier en un lieu visible et accessible pendant toute la durée des travaux, Le service technique de la commune doit être contacté (tél.: … / …) pour fixer une date pour le contrôle de l'implantation. Ce contrôle doit être effectué • avant d'entamer les travaux de terrassement et • dès que le coffrage des fondations sera achevé.
L'implantation doit obligatoirement être contrôlé par un représentant du service communal.
Conformément à la loi du 18 juillet 1983, toute découverte fortuite vestiges archéologiques doit être immédiatement signalée au bourgmestre de la commune concernée, qui en informe au plus vite le Ministre de la Culture. Ce dernier fera appel aux archéologues du CNRA pour leur expertise. Suite à une découverte fortuite, un arrêt de chantier est souvent 9inévitable, jusqu'à ce que le CNRA puisse effectuer des fouilles archéologiques sur le terrain concerné. La présente vous est accordée sans préjudice d'autres autorisations ou avis éventuellement requis, notamment celle du Ministère de l'Environnement, du Climat et du Développement Durable (Administration de l'Environnement et l'Administration de la Gestion de l'Eau), du Ministère de la Culture (service archéologique) et le Ministère de la Mobilité et des Travaux publics (Administration des Ponts et Chaussées). (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 1er août 2023, inscrite sous le numéro 49251 du rôle, les requérants listés dans le chapeau du présent jugement ont fait introduire un recours en annulation à l’encontre de la « décision du bourgmestre de Bech, en date du 2 mai 2023, par laquelle il a délivré à la Fondation pour l’Accès au Logement l’autorisation pour la démolition de l’ancienne école et la construction d’une résidence à 4 logements sur les terrains inscrits au cadastre sous les numéros (P1) et (P2), section … de Altrier/Hersberg ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 3 novembre 2023, inscrite sous le numéro 49658 du rôle, les requérants ont encore fait introduire une demande tendant à voir prononcer un sursis à exécution de l’autorisation déférée en attendant la solution de leur recours au fond, demande à laquelle le président du tribunal administratif refusa de faire droit, par ordonnance du 19 décembre 2023.
I.
Quant à la demande de jonction des recours inscrits sous les numéros 46214, 47474, 48085 et 49251 du rôle Dans leur requête introductive d’instance, les requérants sollicitent la jonction des recours inscrits sous les numéros 46214, 47474, 48085 et 49251 du rôle.
La commune et la FAL ne s’opposent pas à une jonction desdits recours.
Le tribunal est amené à retenir que s’il est vrai que les recours inscrits respectivement sous les numéros 46214, 47474, 48085 et 49251 du rôle présentent certains liens, force est cependant de constater que les actes à la base desdits recours ont été pris par des organes différents de la commune de Bech et qu’ils n’ont pas trait au même objet1, en ce qu’ils ne tendent pas à la réformation, respectivement à l’annulation, des mêmes actes.
Il s’ensuit que, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, il convient de traiter les affaires inscrites sous les numéros 46214, 47474, 48085 et 49251 du rôle séparément et de statuer à travers quatre jugements distincts.
Il y a partant lieu de rejeter la demande de jonction des recours introduits sous les numéros 46214, 47474, 48085 et 49251 du rôle pour ne pas être fondée II.
Quant à la requête en intervention volontaire de la FAL Il échet, à titre liminaire, de constater que la FAL a introduit en date du 22 décembre 2023 une requête en permission d’intervenir volontairement à la présente instance.
Or, dans la mesure où le recours en annulation sous examen a été signifié à la FAL en date du 5 décembre 2023 et où la signature de l’avocat à la Cour au bas du mémoire en réponse 1 Trib. adm., 12 juin 2003, n° 15385 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 1007 et les autres références y citées.
10déposé au greffe du tribunal en date du 28 février 2024 vaut constitution d’avocat au sens de l’article 5, paragraphe 2 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après désignée par « la loi du 21 juin 1999 », elle est partie au litige, de sorte que sa requête en intervention volontaire n’a plus d’objet.
III.
Quant à la compétence du tribunal et à la recevabilité du recours Arguments des parties La commune conclut à l’irrecevabilité du recours pour défaut d’intérêt à agir dans le chef des requérants.
Elle soutient que le litismandataire des requérants devrait soumettre au tribunal une preuve de son mandat, étant donné que depuis l’introduction du premier recours en date du 8 juillet 2021, plusieurs personnes ne seraient plus d’accord avec la poursuite de la procédure contentieuse, étant donné qu’elles auraient soit déménagé vers une autre commune, soit n’étaient même pas au courant de l’introduction d’un nouveau recours.
La commune donne à considérer que le village d’Altrier compterait actuellement 307 habitants et précise que le projet de construction d’une résidence comportant 4 unités de logement n’impacterait pas la qualité de vie de ces habitants, d’autant plus que les requérants ne prouveraient pas que la réalisation du projet entraînerait une aggravation de leur situation personnelle, alors qu’au contraire, l'aménagement de la place de l'ancienne école et de ses alentours apporterait des améliorations en ce que la place de jeux serait élargie, deux pistes de pétanques seraient aménagées devant la résidence, les arbres seraient conservés et un chemin à mobilité douce serait planifié avec ancrage de nouveaux lampadaires. Plusieurs places de stationnement seraient, par ailleurs, aménagées près du cimetière.
La commune insiste ensuite sur le fait que le projet de construction serait d’une petite envergure, à savoir de 4 unités de logement, et que la construction aurait le même gabarit que les constructions avoisinantes tout en restant en dessous de la hauteur maximale autorisable de 13 mètres.
Dans son mémoire en duplique, la commune donne à considérer qu’il serait inconcevable que la construction d'une résidence à 4 unités pourrait avoir pour effet d'anéantir des coutumes d'un village dont le cadre rural disparaîtrait et prendrait la forme d'un cadre urbain.
Elle réfute encore comme étant fausse, voire hypothétique, l’argumentation des requérants selon laquelle les frais d'infrastructures seraient supportés par la commune en se référant à une convention conclue entre la commune et la FAL mettant lesdits frais à charge de la FAL.
La FAL se rallie, en substance, aux conclusions de la commune.
Les requérants concluent au rejet du moyen ayant trait à un défaut d’intérêt à agir dans leur chef.
Analyse du tribunal S’agissant tout d’abord de l’argumentation de la commune que le recours serait irrecevable en raison de l’absence de mandat du litismandataire pour certains requérants non 11déterminés, il échet de rappeler qu’il est de principe que l’avocat est cru sur parole en ce qui concerne l’existence de son mandat.
Dans la mesure où les requérants ont élu domicile en l’étude de la société anonyme KRIEGER ASSOCIATES SA et qu’un représentant de ladite société s’est présenté à l’audience des plaidoiries pour défendre les intérêts des requérants, il y a lieu de constater qu’elle a toujours mandat pour les représenter, étant encore précisé qu’aux termes de l’article 2, paragraphe 1er, alinéa 1er de la loi du 10 août 1991 sur la profession d’avocat les avocats peuvent représenter les parties en justice devant les juridictions de quelque nature qu’elles soient sans devoir justifier d’un mandat de représentation par la production d’un mandat écrit2.
Pour ce qui est de l’intérêt à agir dans le chef des requérants, tel que contesté par la commune et la FAL, il y a lieu de rappeler que l’intérêt conditionne la recevabilité d’un recours contentieux. En matière de contentieux administratif, portant, comme en l’espèce, sur des droits objectifs, l’intérêt ne consiste pas dans un droit allégué, mais dans le fait vérifié qu’une décision administrative affecte négativement la situation en fait ou en droit d’un administré qui peut tirer un avantage corrélatif de la sanction de la décision par le juge administratif.3 Par ailleurs, toute partie demanderesse introduisant un recours contre une décision administrative doit justifier d’un intérêt personnel distinct de l’intérêt général. Si les voisins proches ont un intérêt évident à voir respecter les règles applicables en matière d’urbanisme, cette proximité de situation constitue certes un indice pour établir l’intérêt à agir, mais ne suffit pas à elle seule pour le fonder. Il faut de surcroît que l’inobservation éventuelle de ces règles soit de nature à entraîner une aggravation concrète de leur situation de voisin.4 En d’autres termes, il faut que la construction litigeuse affecte directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien d’un demandeur, lequel doit ainsi voir sa situation s’aggraver effectivement et réellement5, la simple qualité de voisin, même direct, étant dès lors insuffisante pour justifier un intérêt à agir dans le chef du demandeur.
En tout état de cause, l’intérêt à agir s’apprécie non pas de manière abstraite, par rapport à la seule qualité de propriétaire d’un immeuble voisin, mais concrètement au regard de la situation de fait invoquée.6 Le tribunal précise ensuite qu’il a été jugé qu’il est sans intérêt pour le juge saisi d’une requête collective à l’égard de la même décision administrative – hypothèse vérifiée en l’espèce – de rechercher si tous les demandeurs justifient d’une qualité leur donnant intérêt pour agir pour l’hypothèse ou plusieurs voire un demandeur ont intérêt et qualité pour agir7.
Il suffit donc qu’un des demandeurs justifie de l’intérêt requis pour que la requête collective soit déclarée recevable8, contrairement à ce que fait plaider la commune.
2 Trib. adm., 20 novembre 2023, n° 46983 du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.
3 Cour adm. 14 juillet 2009, n° 23857C et 23871C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse n° 2 et les autres références y citées.
4 Trib. adm., 22 janvier 1997, n° 9443 du rôle, confirmé par Cour adm., 24 juin 1997, n° 9843C du rôle, Pas. adm.
2023, V° Procédure contentieuse, n° 89 et les autres références y citées.
5 Trib. adm., 21 février 2018, n° 38029 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 89 et les autres références y citées.
6 Trib. adm., 8 décembre 2003, n°16236 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse n° 112 et les autres références y citées.
7 Cour adm., 13 janvier 2009, n° 24501C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 26.
8 R. Ergec et F. Delaporte, Le contentieux administratif en droit luxembourgeois, Pas. adm. 2023, n° 123bis, p.
79.
12En l’espèce, le tribunal constate qu’il n’est pas contesté que Madame (A19) et Monsieur (A20) sont les propriétaires et habitants respectifs des maisons unifamiliales sises aux numéros … et …, situés directement en face du projet de construction, de sorte à avoir une vue directe sur celui-ci.
Dans ces circonstances, et dans la mesure où les requérants soulèvent, entre autres, le non-respect des prescriptions de la partie écrite du plan d’aménagement général de la commune de Bech, ci-après désigné par le PAG, le tribunal retient que Madame (A19) et Monsieur (A20) ont un intérêt suffisant et légitime à voir vérifier la légalité de l’autorisation déférée.
Il s’ensuit que le moyen d’irrecevabilité sous analyse est à rejeter, sans qu’il y ait besoin de vérifier l’existence d’un intérêt à agir suffisant dans le chef des autres requérants, le tribunal venant, en effet, de préciser qu’en présence d’une requête collective, telle que celle introduite en l’espèce, il suffit que l’un des demandeurs justifie de l’intérêt requis pour que la requête collective soit déclarée recevable.
IV.
Quant au fond Arguments des parties Les requérants concluent en premier lieu à une violation par l’autorisation de construire litigieuse de l’article 8 du PAG concernant la zone de bâtiments et d’équipements publics, ci-après désignée par « zone BEP », en soutenant en substance que le projet de construction ne serait pas conforme à ce zonage.
S’ils admettent qu’une telle zone est appelée, notamment, à accueillir des logements locatifs sociaux, ils estiment toutefois que de tels logements locatifs sociaux devraient être des structures destinées à remplir un but d’utilité publique pour répondre à des besoins collectifs, les requérants insistant sur le fait qu’une telle zone BEP serait réservée à des projets d’utilité publique.
Ils s’interrogent, par ailleurs, quant à la raison justifiant que la commune avait fait déclasser le terrain du domaine public communal en domaine privé communal et surtout pourquoi elle avait procédé à son aliénation, en accordant à la FAL un droit d’emphytéose, étant donné que par sa nature privative, le projet de la FAL ne correspondrait plus aux buts de la zone BEP.
Les requérants soutiennent dans ce contexte que si certes un projet de logements locatifs sociaux pourrait rentrer dans la catégorie des projets prévus à l’article 8 du PAG, cela n’impliquerait pas pour autant que tout projet de logements locatifs sociaux corresponde automatiquement à une utilité publique, ce qui ne serait justement pas le cas du projet litigieux, étant donné qu’il serait réalisé sur un terrain privatif par un promoteur privé, tout en étant contraire à l’intérêt général de la population du village de pouvoir continuer à jouir de la place centrale et en ne s’intégrant pas dans l’ensemble des éléments existants du zonage, les requérants insistant encore sur le fait que la commune aurait enlevé au terrain son affectation et sa vocation publiques par son déclassement et par son aliénation à un acteur privé.
Ils relèvent ensuite qu’un problème particulier concernant la circulation du public sur la surface entre l’église et la résidence projetée, qui se fera sur le terrain privé, se poserait, tout en déplorant que l’article 8 du PAG serait une copie littérale de l’article 10 du règlement grand-
ducal modifié du 8 mars 2017 concernant le contenu du PAG d’une commune, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 », alors pourtant que chaque commune devrait 13nuancer cette règle générale et l’adapter à sa situation particulière. Ils estiment qu’en l’espèce, il ne paraîtrait pas convenant d’ériger une résidence avec logements sociaux à proximité immédiate d’une église et d’un cimetière. En effet, si en général une zone BEP serait compatible avec ce genre d’infrastructures, la structure et le caractère spécifique de la zone BEP de la commune ferait qu’en l’espèce le projet litigieux ne serait pas compatible avec la zone BEP, position que la très grande majorité du village aurait exprimée, sans que le bourgmestre en tienne compte lors de sa prise de décision.
Dans leur mémoire en réplique, ils font valoir que le projet litigieux ne se distinguerait guère d’un projet d’immeuble résidentiel projeté par un promoteur privé, étant donné qu’aucun document ne viendrait imposer l’affectation des logements projetés, qu’ils estiment trop grands pour l’usage social prétendument projeté, à la seule location sociale réservée à des personnes défavorisées, de sorte que rien n’empêcherait la FAL de vendre les logements ainsi réalisés sur le marché privé.
Les requérants concluent ensuite à une violation de l’article 17 du PAG concernant les secteurs et éléments protégés d’intérêt communal et les servitudes prévues pour le secteur protégé de type « environnement construit ».
Ils précisent à cet égard que si de grandes parties du village de Bech sont classées comme secteur protégé de type « environnement construit » parce que le village comporterait encore de nombreuses constructions et structures d’un village traditionnel et que ce classement traduirait la volonté de la commune depuis plusieurs décennies de conserver un maximum le patrimoine rural de ses villages, de sorte à favoriser la qualité de vie de ses habitants, elles considèrent que le projet de construction litigieux ne correspondrait pas aux critères fondamentaux d’une telle approche, dans la mesure où il ne respecterait pas la volumétrie des granges qui caractériserait les constructions rurales traditionnelles, qu’il ne respecterait pas le rapport pleins-vides qui aurait caractérisé les constructions rurales traditionnelles, qu’il n’aurait pas recours à du bois alors que les constructions rurales et villageoises se caractériseraient beaucoup par le fait que certaines parties auraient été réalisées en bois. Dans le même ordre d’idées, le projet renoncerait à un aménagement écologique des alentours de la construction ainsi que du parking, alors pourtant que les anciens villages se caractériseraient par la présence de surfaces de circulation végétalisables.
Les requérants critiquent encore l’agencement de la construction projetée, dans la mesure où la résidence projetée serait disposée perpendiculairement à la voirie, alors que les fermes et maisons traditionnelles du village seraient disposées parallèlement à la voirie, tandis que l’espace entre la résidence et l’église serait minimal, alors pourtant que la situation actuellement existante, où l’école serait disposée parallèlement à la voirie et où sa cour formerait un espace à côté de l’église, correspondrait à un agencement caractéristique des villages traditionnels, tandis que la situation projetée dégraderait cette harmonie puisque l’espace disponible serait occupé par un bâtiment trop grand et que de la sorte toute sensation d’espace public à côté de l’église serait définitivement perdue.
Les requérants soutiennent ensuite que l’autorisation et le projet litigieux violeraient des servitudes prévues pour les éléments protégés de type « environnement construit », puisque la résidence projetée, conçue dans un style contemporain et urbain, implantée dans un espace trop petit, disposée dans un agencement non caractéristique, porterait préjudice au site.
Ainsi, selon eux, il y aurait en premier lieu une atteinte à la valeur historique de l’église qui se verrait dépourvue d’alentours caractéristiques, que serait actuellement la cour de l’école, ainsi qu’une atteinte à l’ensemble que constitueraient l’église et le cimetière, des structures que 14les requérants considèrent comme reflétant une certaine dignité et qui devraient bénéficier de décence, respect et calme, alors que la proximité immédiate d’une résidence « de ce genre » paraîtrait selon eux en opposition flagrante avec ce genre de lieux, les requérants reprochant au bourgmestre de ne pas avoir fait preuve de la sensibilité requise pour les lieux.
Les requérants concluent ensuite à une violation de l’article 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par « la loi du 19 juillet 2004 », en reprochant au projet de pas garantir une utilisation rationnelle du sol et de l’espace, dans la mesure où le site prévu pour l’implantation de la construction ne serait pas approprié à cet effet, tout comme ils critiquent le projet pour ne pas aboutir à un développement harmonieux des structures existantes et ne pas assurer non plus le respect du patrimoine culturel, les requérants reprochant encore au bourgmestre de ne pas avoir tenu compte de leurs propositions de sites alternatifs.
Ils s’emparent enfin du critère du développement durable figurant à l’article 2 précité pour reprocher au projet, nécessitant la démolition de l’ancienne école et l’enlèvement de l’ancienne cour d’école, pour construire du neuf, de ne pas respecter une approche de développement durable qui aurait consisté à transformer et adapter l’existant.
Les requérants invoquent finalement une violation du principe de proportionnalité en reprochant au bourgmestre de ne pas avoir veillé à trouver un équilibre entre deux intérêts collectifs, à savoir, d’une part, l’intérêt général dont pourrait relever un projet de logement social et, d’autre part, un autre intérêt général, qui concernerait le respect des coutumes de la population d’un village entier et, le cas échéant, de toute la commune, partant l’intérêt général de la vie villageoise des résidents locaux, les requérants étant d’avis que les désavantages pour toute une population, c’est-à-dire pour un très grand nombre de personnes, pèseraient plus que les avantages au niveau du logement social n’intéressant que les habitants de quatre logements, de sorte que les désavantages du projet seraient hors de proportion avec les avantages du projet.
Les requérants en concluent que tant le principe de proportionnalité que le principe de l’égalité devant la loi seraient lésés en l’espèce, étant donné que, d’un côté, le bénéfice engendré par le projet de la FAL ne serait pas en relation avec le dommage qu’il créerait et, d’un autre côté, il ne serait « pas acceptable que les résidents des [4] logements soient traités d’une manière plus avantageuse que la grande majorité de la population ».
La commune et la FAL concluent au rejet des moyens invoqués à l’appui du recours pour ne pas être fondés.
Analyse du tribunal Il convient à titre liminaire de délimiter le champ de compétence du bourgmestre lorsqu’il est saisi d’une demande d’autorisation de construire.
Aux termes de l’article 37, alinéas 1er et 2 de la loi du 19 juillet 2004, « Sur l’ensemble du territoire communal, toute réalisation, transformation, changement du mode d’affectation, ou démolition d’une construction, ainsi que les travaux de remblais et de déblais sont soumis à l’autorisation du bourgmestre. (…).
L’autorisation n’est accordée que si les travaux sont conformes au plan ou au projet d’aménagement général et, le cas échéant, au plan d’aménagement particulier « nouveau quartier », respectivement au plan ou projet d’aménagement particulier « quartier existant » et au règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites. ».
15 Une autorisation de construire consiste en substance en la constatation officielle par l’autorité compétente – en l’occurrence le bourgmestre – de la conformité d’un projet de construction aux dispositions réglementaires (plan d’aménagement et règlement sur les bâtisses) applicables. La finalité première d’une autorisation de construire consiste à certifier qu’un projet est conforme aux règles d’urbanisme applicables et, par principe, le propriétaire peut faire tout ce qui lui n’est pas formellement interdit par une disposition légale ou réglementaire. Ainsi, la conformité de la demande d’autorisation par rapport aux dispositions légales ou réglementaires existantes entraîne en principe dans le chef de l’administration l’obligation de délivrer le permis sollicité, sous peine de commettre un abus, voire un excès de pouvoir.9 Par ailleurs, à l’occasion de la délivrance d’une autorisation, le bourgmestre ne doit se baser que sur les prescriptions administratives et il ne lui appartient pas de prendre en compte des considérations d’intérêt privé sans commettre un excès de pouvoir. Le bourgmestre, en délivrant l’autorisation, se prononce donc uniquement du point de vue administratif, l’exécution concrète de l’installation, ainsi que les litiges sur le droit de propriété restant l’affaire des bénéficiaires de l’autorisation.10 Il convient encore de rappeler que le contrôle, par le tribunal, de l’exercice de ses compétences par le bourgmestre s’inscrit dans le cadre d’un recours en annulation. Saisi d’un recours en annulation, le tribunal vérifie si les motifs sont de nature à motiver légalement la décision attaquée et contrôle si celle-ci n’est pas entachée de nullité pour incompétence, excès ou détournement de pouvoir, ou pour violation de la loi ou des formes destinées à protéger des intérêts privés.
Dans ce contexte, le juge administratif est appelé à vérifier, d’un côté, si, au niveau de la décision administrative querellée, les éléments de droit pertinents ont été appliqués et, d’un autre côté, si la matérialité des faits sur lesquels l’autorité de décision s’est basée est établie.
Au niveau de l’application du droit aux éléments de fait, le juge de l’annulation vérifie encore s’il n’en est résulté aucune erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de la marge d’appréciation de l’auteur de la décision querellée. Le contrôle de légalité à exercer par le juge de l’annulation n’est pas incompatible avec le pouvoir d’appréciation de l’auteur de la décision qui dispose d’une marge d’appréciation. Ce n’est que si cette marge a été dépassée que la décision prise encourt l’annulation pour erreur d’appréciation. Ce dépassement peut notamment consister dans une disproportion dans l’application de la règle de droit aux éléments de fait. Le contrôle de légalité du juge de l’annulation s’analyse alors en contrôle de proportionnalité.11 Ce contrôle de proportionnalité n’est toutefois à exercer en la présente matière que pour autant que les dispositions urbanistiques applicables laissent une marge d’appréciation au bourgmestre.
C’est sur cette toile de fond que le recours sous analyse sera examiné.
Quant au moyen ayant trait à une violation de l’article 8 du PAG 9 Trib. adm., 28 août 2019, n° 41151 du rôle, confirmé par Cour adm., 13 février 2020, n° 43627C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 878.
10 Trib. adm., 8 novembre 2012, n° 28985 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 928 et les autres références y citées.
11 Cour adm., 9 novembre 2010, n° 26886C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Recours en annulation, n° 40 et les autres références y citées.
16Il échet de constater qu’aux termes de l’article 8 du PAG, dont il est constant en cause qu’il est lui-même repris de l’article 10 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 : « Les zones de bâtiments et d’équipements publics (BEP) sont réservées aux constructions et aménagements d’utilité publique et sont destinées à satisfaire des besoins collectifs. Seuls des logements de service ainsi que les logements situés dans les structures médicales ou paramédicales, les maisons de retraite, les internats, les logements pour étudiants, les logements locatifs sociaux et les logements destinés à l’accueil de demandeur de protection internationale y sont admis. ».
Il s’ensuit que seuls sont autorisables dans une zone BEP qui est expressément réservée à des constructions et aménagements d’utilité publique destinés à satisfaire des besoins collectifs, les constructions et aménagements qui, en raison de leur caractère d’utilité publique, répondent à de tels besoins collectifs. Par dérogation, y sont également admis les logements qui y sont énumérés de manière limitative.
Il résulte à cet égard de la jurisprudence des juridictions administratives qu’en ce qui concerne plus précisément les logements « sont visés limitativement en tant que structures affectées principalement à l’hébergement de certaines catégories de personnes et considérées comme servant per se à remplir un but d’utilité publique pour répondre à des besoins collectifs, « les maisons de retraite, les internats, les logements pour étudiants, les logements locatifs sociaux et les logements destinés à l’accueil de demandeur de protection internationale »12.
Il s’ensuit que des logements locatifs sociaux sont per se, intrinsèquement, considérés comme servant à remplir un but d’utilité publique pour répondre à des besoins collectifs.
Ce constat n’est pas infirmé par les développements des requérants ayant trait au fait que le projet de logements sociaux sera réalisé par un promoteur privé sur un terrain privé, étant donné que le fait qu’un projet réputé d’utilité publique soit construit et exploité par une personne de droit privé n’est pas de nature à enlever au projet en question son caractère d’utilité publique13.
Au-delà de ce constat, il convient par ailleurs de relever qu’il ressort des éléments soumis à l’appréciation du tribunal que la FAL a été explicitement reconnue d’utilité publique en date du 28 février 2009, d’autant plus qu’il résulte explicitement de la convention conclue entre la commune et la FAL que les logements projetés le sont « pour des personnes exposées à la précarité ».
Quant aux interrogations des requérants ayant trait au fait que la commune ait procédé au reclassement du terrain concerné du domaine public communal en domaine privé communal, il échet de constater que ce reclassement était indispensable, étant donné que les biens du domaine public communal sont inaliénables et imprescriptibles, ce qui en limite les conditions d’utilisation. Il échet encore de constater que ce reclassement, qui ne fait d’ailleurs pas l’objet du présent recours, n’est en tout état de cause pas de nature à impacter la décision déférée, dans la mesure où le projet visé, nonobstant sa qualité d’utilité publique, n’est pas affecté à l’usage direct du public, telle que l’école ayant antérieurement existé sur ce terrain, dans le sens qu’il ne s’agira pas d’un endroit ouvert au public où toute personne serait admise et pourrait y librement circuler.
12 Trib. adm. 19 mai 2021, n° 43425 du rôle; Cour adm. 11 février 2022, n° 46135C et 46173C du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.
13 Trib. adm. 30 avril 2003, n° 14935 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Environnement, n° 245, ainsi que trib. adm.16 décembre 2002, n° 14920 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Etablissements classés, n° 191 et l’autre référence y citée.
17S’agissant enfin de l’argument des requérants tendant à opposer l’utilité publique poursuivie par le projet litigieux au prétendu intérêt général de la population, il échet de constater que ladite argumentation repose sur une assimilation entre l’intérêt général et l’intérêt d’un grand nombre d’habitants de la localité de Altrier. Or, l’intérêt privé, même collectif, d’un grand nombre d’individus ne suffit pas à lui donner le caractère d’intérêt général voire utilité publique « car ils ne sont pas le public mais une somme d’individus dont l’intérêt ne sera jamais qu’un intérêt privé »14.
Le moyen ayant trait à une violation de l’article 8 du PAG encourt dès lors le rejet.
Quant au moyen ayant trait à une violation de l’article 17 du PAG S’agissant d’abord du volet du moyen ayant trait à une violation des servitudes prévues pour le secteur protégé de type « environnement construit », il échet tout d’abord de préciser que les dispositions relatives aux « Servitudes spéciales dans les secteurs protégés de type « environnement construit », reprises à l’article 18 du PAG, tel que soumis à l’appréciation du tribunal, sont libellées comme suit :
« Tout projet, telles les constructions nouvelles, les transformations, les rénovations et les travaux d’amélioration énergétiques de constructions existantes, doit s’intégrer par son gabarit et son langage architectural au bâti existant et adopter le caractère particulier du secteur protégé de type « environnement construit ».
Les aspects à respecter sont l’agencement traditionnel des bâtiments et des aires situés dans le secteur protégé de type « environnement construit», l’implantation, la typologie, l’intégration au site et le gabarit des constructions caractéristiques, de même que la forme et la pente des toitures, le rythme des façades, les matériaux et les ouvertures en toiture, les saillies, la configuration de la corniche, les ouvertures en façades, ainsi que les matériaux et les teintes traditionnels et typiques. (…) ».
Force est au tribunal de constater que ces dispositions visent à assurer la protection des parties du territoire communal qui comprennent des immeubles ou parties d’immeubles dignes de protection et qui répondent à un ou plusieurs critères déterminés, imposant en substance l’intégration de nouveaux projets au bâti existant, dans le sens que le projet doit respecter certains aspects des bâtiments existants dans un tel secteur dont il s’agit d’adopter « le caractère particulier ».
Or, l’argumentation des requérants ne s’oriente pas par rapport à des constructions effectivement existantes dans le secteur protégé de type « environnement construit » de la localité de Altrier mais elle repose sur une architecture villageoise traditionnelle, les requérants faisant en effet référence aux « anciens villages », comprenant des fermes « avec leur maison d’habitation et leurs bâtiments d’économie », des granges ou encore diverses constructions « rurales et villageoises » réalisées en grande partie en bois. Or, tel que mis en avant par la commune et la FAL et tel qu’il ressort des photographies soumises à l’appréciation du tribunal, l’environnement bâti effectivement existant à Altrier dans le voisinage immédiat du projet litigieux consiste en des constructions contemporaines et n’est en tout état de cause, tel qu’affirmé de manière non contestée par la commune, pas caractérisé par une architecture homogène, voire exclusivement rurale ou traditionnelle.
14 Trib. adm. 13 juillet 2016, n° 36411 et 36979 du rôle, confirmé par Cour adm. 14 février 2017, n° 38355C du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.
18 S’agissant du volet du moyen ayant trait à une violation des servitudes prévues pour les éléments protégés de type « environnement construit », il échet de relever que les dispositions afférentes du PAG sont libellées comme suit :
« Les éléments protégés d’intérêt communal, à savoir les « constructions à conserver », le « petit patrimoine à conserver », le « gabarit d’une construction existante à préserver » et « l’alignement d’une construction existante à préserver », sont indiqués dans la partie graphique du « PAG ».
Ils sont repris dans l’annexe n° II, énumérant le type de protection, ainsi que l’adresse et/ou le numéro de parcelle relatif à l’élément protégé.
« Les « constructions à conserver » marquent la volonté de sauvegarder certains bâtiments et leurs aménagements extérieurs immédiats du fait de leur valeur patrimoniale.
Les « constructions à conserver » ne peuvent subir aucune transformation, modification, rénovation, rénovation énergétique, agrandissement ou ajout d’élément nouveau, qui pourrait nuire à leur valeur historique, artistique ou esthétique ou à leur aspect architectural.
Tout projet en rapport avec les « constructions à conserver » formant un ensemble architectural ou une unité avec d’autres constructions à conserver ou gabarits d’une construction à préserver, tels une ferme avec dépendances, un moulin, des maisons jumelées et autres, doit se faire dans le respect de l’ensemble architectural.
Les aménagements extérieurs immédiats de la « construction à conserver » sont à mettre en valeur avec les mêmes soins en ce qui concerne le revêtement des sols, les murs, les clôtures et l’aménagement des jardins d’agrément » ».
Il est constant en cause que les seuls éléments constitutifs de « constructions à conserver », respectivement de « petit patrimoine à conserver » sis dans la zone BEP de la localité de Altrier sont l’église, le cimetière, et le réservoir d’eau.
Il est également constant en cause qu’aucun de ces trois éléments ne se trouve directement impacté par le projet litigieux, chacun de ces trois éléments étant intégralement conservé.
Or, contrairement à l’allégation des requérants selon laquelle, en substance, la protection assurée aux éléments protégés d’intérêt communal s’étendrait aux alentours d’un tel élément protégé, ladite protection vise, tel qu’il ressort des dispositions réglementaires citées, seulement l’intégrité même de l’élément en question, qui n’est pas menacée en l’espèce, respectivement ses « aménagements extérieurs immédiats » avec lesquels cet élément protégé forme « un ensemble architectural ou une unité », ce qui n’est pas non plus le cas en l’espèce.
En effet, tel qu’il ressort de la description du projet annexée à la demande d’autorisation de construire litigieuse, les anciennes école et cour d’école sont dissociées tant fonctionnellement que matériellement par un mur de l’église et des « aménagements extérieurs immédiats » de celle-ci, tel que le parvis de l’église, de sorte qu’elles ne peuvent être considérées comme constituant des « aménagements extérieurs immédiats » de l’église ou comme formant « un ensemble architectural ou une unité » avec l’église. Il en va de même de 19l’ancien cimetière, qui ne saurait être considéré comme un aménagement extérieur immédiat de l’école.
Il s’ensuit que le moyen afférent pris dans ses différentes branches encourt le rejet Quant à la violation de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 Aux termes de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 « Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par:
(a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux ;
(b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire ;
(c) une utilisation rationnelle de l’énergie, des économies d’énergie et une utilisation des énergies renouvelables ;
(d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités ;
(e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-dessus ;
(f) la garantie de la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques. ».
Il résulte de la disposition légale qui précède que le législateur a confié une mission générale aux communes consistant à veiller au respect de l’intérêt général de leurs habitants, cet intérêt général se traduisant en ce qui concerne l’aménagement communal et le développement urbain, par une mise en valeur harmonieuse, ainsi que par un développement durable de toutes les parties du territoire communal, ces considérations devant en l’occurrence guider le pouvoir règlementaire communal lors de l’adoption de la règlementation urbanistique.
Or, si la mise en valeur harmonieuse et le développement durable visés au prédit article 2 constituent certes des objectifs de la loi sur l’aménagement communal et le développement urbain, ils ne sauraient cependant constituer, à défaut de concrétisation par voie réglementaire, des critères per se auxquels chaque construction, considérée isolément, doit répondre pour pouvoir être autorisée15, respectivement ne sauraient justifier l’octroi d’une autorisation de construire d’un projet qui est contraire aux dispositions urbanistiques applicables.
Il échet de constater que l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 précité ne fixe aucun critère technique objectif susceptible de permettre au bourgmestre de justifier le refus, respectivement la délivrance d’une autorisation de construire, mais se borne à arrêter des lignes de conduite vagues et générales, telles que l’utilisation rationnelle du sol ou encore le développement harmonieux des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités et que de telles directives imprécises impliquent - à défaut de concrétisation par voie règlementaire - d’office une interprétation nécessairement subjective du bourgmestre16.
15 Trib. adm. 14 juillet 2014, n° 32633, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 926.
16 Trib. adm. 15 juillet 2013, n° 31052 du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.
20Or, dans la mesure où le bourgmestre a une compétence liée en la matière consistant à vérifier la demande d’autorisation de construire par rapport aux dispositions urbanistiques applicables en évitant de se livrer à une telle interprétation subjective, il n’a pas, en refusant la demande d’autorisation de construire litigieuse, violé l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004.
Il s’ensuit que le moyen afférent est à rejeter.
Quant au moyen ayant trait à une violation du principe de proportionnalité Force est au tribunal de constater que le moyen ayant trait à une violation du principe de proportionnalité est basé sur la prémisse sur laquelle il existerait une équivalence entre l’intérêt collectif défendu par la commune et la FAL et l’intérêt collectif défendu par les requérants.
Or, il échet de rappeler que la somme des intérêts particuliers des requérants ne saurait être considérée comme équivalente à l’utilité publique du projet litigieux, d’autant plus que la situation de particuliers voulant faire respecter des coutumes de la population d’un village et la situation de particuliers venant habiter des logements sociaux ne sont pas objectivement comparables, de sorte qu’aucune inégalité de traitement ne saurait être utilement invoquée 17.
Le moyen sous examen encourt, dès lors, le rejet.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours sous examen est à rejeter pour n’être fondé en aucun de ses moyens.
Quant à la demande en allocation d’une indemnité de procédure de 10.000 euros formulée par les requérants sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, aux termes duquel « Lorsqu’il paraît inéquitable de laisser à la charge d’une partie les sommes exposées par elle et non comprises dans les dépens, le juge peut condamner l’autre partie à lui payer le montant qu’il détermine. », le tribunal retient qu’au vu de l’issue du litige cette demande est à rejeter.
Les demandes en obtention d’une indemnité de procédure de la part de la commune ainsi que de la FAL, d’un montant de 8.000 euros, respectivement de 5.000 euros sont, elles aussi, à rejeter, étant donné qu’elles n’ont pas établi qu’il serait inéquitable de laisser à leur charge les sommes exposées par elles et non comprises dans les dépens.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
rejette la demande tendant à la jonction des recours inscrits sous les numéros 46214, 47474, 48085 et 49251 du rôle ;
rejette la requête en intervention volontaire introduit par la FAL ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
17 Cour adm. 22 juin 2017, n° 39166C, Pas. adm. 2023, V° Lois et règlements, n° 5.
21au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
rejette les demandes en allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne les requérants aux frais et dépens.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 13 janvier 2025 par :
Alexandra CASTEGNARO, vice-président, Michèle STOFFEL, vice-président, Michel THAI, juge, en présence du greffier Luana POIANI.
s. Luana POIANI s. Alexandra CASTEGNARO 22
