Tribunal administratif N° 47842 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2024:47842 2e chambre Inscrit le 22 août 2022 Audience publique du 5 décembre 2024 Recours formé par Madame (A) et consort, …, contre une décision du conseil communal de la Ville de Differdange, et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 47842 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 22 août 2022 par la société à responsabilité limitée VOGEL AVOCAT SARL, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-1660 Luxembourg, 74, Grand-rue, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B236549, ayant été représentée aux fins de la présente procédure par Maître Gaston VOGEL, actuellement représentée par ses administrateurs provisoires Maître Henry DE RON et Maître Valérie DUPONG, tous deux avocats à la Cour, inscrits au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de Madame (A) et de Monsieur (B) demeurant ensemble à L-…, tendant à l’annulation de la décision du ministre de l’Intérieur du 9 juin 2022 approuvant la délibération du conseil communal de la Ville de Differdange du 29 juin 2021 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement général de la Ville de Differdange et « pour autant que de besoin » de la délibération du conseil communal de la Ville de Differdange du 29 juin 2021 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement général de la Ville de Differdange ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du 22 août 2022, portant signification de ce recours à l’administration communale de la Ville de Differdange, ayant sa maison communale à L-4530 Differdange, 40, avenue Charlotte, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 22 août 2022 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de la Ville de Differdange, préqualifiée ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 6 septembre 2022 par la société à responsabilité limitée RODESCH AVOCATS A LA COUR SARL, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-1470 Luxembourg, 7-11, route d’Esch, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B265322, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse de Maître Steve HELMINGER, déposé au greffe du tribunal administratif le 14 décembre 2022, au nom de la Ville de Differdange, préqualifiée ;
1 Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 15 décembre 2022 par la société à responsabilité limitée RODESCH AVOCATS LA COUR SARL, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause ainsi que les décisions attaquées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Valentin FURST, en remplacement de Maître Gaston VOGEL, Maître Steve HELMINGER et Maître Stéphane SUNNEN, en remplacement de Maître Albert RODESCH, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 23 septembre 2024.
Lors de sa séance publique du 20 novembre 2019, le conseil communal de la Ville de Differdange, ci-après dénommé le « conseil communal », fut saisi par le collège des bourgmestre et échevins de la même commune, ci-après dénommé le « collège échevinal », en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par la « loi du 19 juillet 2004 », d’un projet d’aménagement général pour la Ville de Differdange qu’il mit sur orbite en conséquence à travers un vote positif, de sorte que le collège échevinal put procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004.
Par courrier du 27 décembre 2019, Monsieur (B) soumit ses observations et objections à l’encontre du projet d’aménagement général.
Lors de sa séance publique du 29 juin 2021, le conseil communal adopta le projet d’aménagement général en rejetant les objections introduites par Monsieur (B) auprès du collège échevinal.
Par courrier recommandé avec accusé de réception du 6 juillet 2021, le collège échevinal informa Monsieur (B) de l’adoption par le conseil communal du projet d’aménagement général.
Par courrier recommandé avec accusé de réception de leur litismandataire du 28 juillet 2021, Monsieur (B) et Madame (A), ci-après désignés par « les consorts (AB) », firent introduire auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après désigné par « le ministre », une réclamation à l’encontre de la délibération du conseil communal du 29 juin 2021 portant adoption du projet d’aménagement général.
Par décision du 9 juin 2022, le ministre approuva partiellement la délibération du conseil communal du 29 juin 2021 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement général (« PAG ») et déclara non fondée la réclamation des consorts (AB). Les passages de la décision ministérielle précitée se rapportant à cette réclamation sont libellés comme suit :
« […] Ad réclamations … (rec 15) La réclamation porte sur les parcelles cadastrale n° (P1), (P2) et (P3), sises à Differdange, classées en « zone de sport et de loisirs 1 [REC-1] ». Les réclamants sollicitent à ce que les prédites parcelles soient reclassées en zone d’habitation.
2 Il convient de relever que le classement actuel est cohérent alors qu’il s’intègre dans le concept de mise en valeur et de conservation des espaces verts en ces lieux et qu’il permet en outre de préserver le maillage écologique y présent.
La réclamation est non fondée […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 22 août 2022, les consorts (AB) ont fait introduire un recours tendant à l’annulation de la décision du ministre du 9 juin 2022 approuvant la délibération du conseil communal de la Ville de Differdange du 29 juin 2021 portant adoption du projet de refonte du PAG de la Ville de Differdange et « pour autant que de besoin » de la délibération du conseil communal de la Ville de Differdange du 29 juin 2021 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement général de la Ville de Differdange.
I. Quant à la compétence du tribunal Les décisions sur les projets d’aménagement, lesquels ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire. La décision d’approbation du ministre participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé1, étant précisé qu’en ce qui concerne la procédure d’adoption du PAG, le caractère réglementaire ainsi retenu s’étend également au volet de la décision ministérielle du 9 juin 2022 ayant statué sur la réclamation introduite par les parties requérantes, intervenue dans le processus général de l’élaboration de l’acte approuvé.
Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après désignée par la « loi du 7 novembre 1996 », seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire.
Le tribunal est partant compétent pour connaître du recours en annulation sous examen.
II. Quant à la recevabilité du recours Dans le cadre de son mémoire en réponse, la Ville de Differdange soulève l’irrecevabilité du recours en annulation introduit par les consorts (AB) pour cause de tardivité.
Elle explique, après avoir cité l’article 16 de la loi du 19 juillet 2004 ainsi que l’article 1256 du Nouveau Code de procédure civile, que la délibération du conseil communal du 29 juin 2021 aurait été notifiée à Monsieur (B) le 14 juillet 2021, tout en donnant à considérer que la réclamation introduite devant le ministre n’aurait été réceptionnée par celui-ci qu’en date du 30 juillet 2021. Etant donné qu’en vertu des règles de computation des délais, le délai pour déposer une telle réclamation devant le ministre aurait échu le 29 juillet 2021 à minuit, la Ville de Differdange estime que la réclamation en question serait à considérer comme étant tardive tout en faisant valoir que la sanction prévue par la loi, résultant d’une telle tardivité, respectivement d’une absence de réclamation, serait la forclusion. Il s’ensuivrait que le recours 1 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Actes réglementaires, n° 59 et les autres références y citées.
3en annulation introduit par les consorts (AB) serait irrecevable omisso medio. La Ville de Differdange ajoute qu’un tel constat s’imposerait d’autant plus concernant Madame (A), étant donné qu’elle n’aurait jamais adressé au collège échevinal d’observations contre le projet initial de PAG, seul Monsieur (B) ayant adressé en son nom propre ses observations écrites au collège échevinal.
Les consorts (AB) n’ont pas pris position par rapport à ce moyen d’irrecevabilité dans un mémoire en réplique conformément à la possibilité leur offerte par l’article 5, paragraphe (5) de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives.
Cependant, à l’audience des plaidoiries, le litismandataire des parties requérantes a soutenu, en substance, que le délai de quinze jours pour introduire une réclamation à l’encontre de la délibération du conseil communal du 29 juin 2021 aurait commencé à courir à partir du 15 juillet 2021 pour se terminer le 30 juillet 2021 à minuit, de sorte que la réclamation introduite le 30 juillet 2021 ne saurait être considérée comme étant tardive. Concernant la question de l’irrecevabilité omisso medio du recours dans le chef de Madame (A), en raison du fait que celle-ci n’aurait pas formulé d’objections à l’encontre du projet de PAG devant le collège échevinal, le litismandataire des demandeurs s’est rapporté à prudence de justice.
Le tribunal relève que la procédure d’élaboration d’un PAG est régie par les articles 10 à 18 de la loi du 19 juillet 2004 figurant au chapitre 3 de ladite loi qui est intitulé : « Procédure d’adoption du plan d’aménagement général ». Quant à la question plus précise de la participation du public à l’élaboration d’un PAG et des réclamations susceptibles d’être introduites au cours de la phase de l’élaboration d’un plan d’aménagement général, les articles 13 et 16 de ladite loi prévoient respectivement que :
« Dans le délai de trente jours de la publication du dépôt du projet dans les quatre quotidiens imprimés et publiés au Grand-Duché de Luxembourg, les observations et objections contre le projet doivent être présentées par écrit au collège des bourgmestre et échevins sous peine de forclusion.
Au cas où une ou plusieurs observations écrites ont été présentées dans le délai, le collège des bourgmestre et échevins convoque les réclamants qui peuvent, en vue de l’aplanissement des différends, présenter leurs observations. » et que :
« Les réclamations contre le vote du conseil communal introduites par les personnes ayant réclamé contre le projet d’aménagement général conformément à l’article 13 doivent être adressées au ministre dans les quinze jours suivant la notification prévue à l’article qui précède, sous peine de forclusion.
Les réclamations dirigées contre les modifications apportées au projet par le conseil communal doivent être adressées au ministre dans les quinze jours de l’affichage prévu à l’article qui précède, sous peine de forclusion.
Sont recevables les réclamations des personnes ayant introduit leurs observations et objections conformément à l’article 13 et les réclamations dirigées contre les modifications apportées au projet par le conseil communal lors du vote. ».
4 Ainsi, les articles 13 et 16 précités prévoient à deux stades différents de l’élaboration d’un PAG la possibilité d’introduire une réclamation, à savoir premièrement, dans les trente jours qui suivent le vote du conseil communal mettant sur orbite le projet d’aménagement général. Dans cette hypothèse les observations et objections contre le projet doivent être présentées par écrit au collège échevinal sous peine de forclusion, et, deuxièmement, dans les quinze jours suivant la notification du vote définitif aux intéressés par lettre recommandée avec avis de réception. Dans cette deuxième hypothèse, les réclamations contre le vote définitif du conseil communal doivent être adressées au ministre sous peine de forclusion. La notion de forclusion est à comprendre dans le sens que passés les délais prescrits tant à l’article 13 qu’à l’article 16, plus aucune réclamation n’est recevable2.
La raison de la forclusion de toute réclamation postérieure aux délais prescrits aux articles 13 et 16 précités ressort de l’économie même de la procédure d’adoption d’un PAG tel que souligné par l’exposé des motifs du projet de loi du 19 juillet 2004 dans les termes suivants : « La procédure d’adoption des projets d’aménagement, tant général que particulier, de même que les procédures de remembrement urbain et de rectification de limites de terrains ont été révisées dans le triple but :
• de les simplifier dans la mesure du possible ;
• de les harmoniser en ce qui concerne les étapes à suivre et les délais ;
• de les préciser afin d’effacer les incertitudes existantes.
[…] Cette démarche s’inscrit parfaitement dans le cadre de la réforme administrative et a pour objectif de garantir un déroulement plus efficient et plus transparent des procédures en faveur des administrés.
[…] Plusieurs délais ont été introduits dans la procédure d’adoption des projets d’aménagement afin de garantir le traitement des dossiers dans des délais raisonnables. Il a dans ce contexte été veillé à introduire à tous les stades de la procédure des délais réalistes permettant aux administrations qui interviennent dans la procédure d’instruire sérieusement les dossiers. »3.
En d’autres termes, la procédure d’adoption d’un PAG a été mise en place en vue d’aplanir les différends au fur et à mesure des différentes étapes de la phase non contentieuse, cette procédure permettant, en effet, aux personnes intéressées de faire valoir leurs points de vue, leurs argumentaires et ce, en dehors de tout procès. S’agissant d’une phase précontentieuse, les différents acteurs s’efforcent de trouver une solution aux réclamations introduites en ayant pour objectif d’éviter un allongement des procédures, allongement qui serait inévitable si chaque réclamation devait faire l’objet d’une procédure contentieuse. La Cour administrative a d’ailleurs insisté sur le fait que « la procédure d’adoption et d’approbation d’un PAG, également et surtout dans le contexte de la refonte des PAG, telle que voulue par la loi du 19 juillet 2004, s’effectue en quelque sorte de manière pyramidale en 2 V. en ce sens : trib. adm. 30 janvier 2018, n° 38822 du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu ainsi que les travaux parlementaires ayant abouti à la loi du 19 juillet 2994 : Doc. parl. N° 44863, Chambre des Députés, Session ordinaire 2002-2003 et Doc. parl. N° 4486, Chambre des Députés, Session ordinaire 1998-1999, pages 28 et 29.
3 Idem, page 7.
5ce sens qu’un aplanissement des difficultés est à rechercher d’après le vœu de la loi, notamment en application des articles 10 et suivants de la loi du 19 juillet 2004, de sorte à ce que tour à tour les difficultés restantes soient éliminées, d’abord au niveau précontentieux, puis au niveau contentieux.
Cet objectif de la loi reste d’autant plus vrai chaque fois qu’en raison d’un premier tour effectué au niveau contentieux et en raison d’une annulation, totale ou partielle, des délibérations communales portant adoption du PAG ou, voire aussi de la décision ministérielle d’approbation subséquente, le dossier revient devant le conseil communal en prosécution de cause. »4. Eu égard à la procédure non contentieuse d’adoption et d’approbation des plans d’aménagement, instaurée par la loi, tendant à voir disparaître, au fur et à mesure de la procédure d’aplanissements des difficultés, les objections et réclamations solutionnées, le recours introduit devant le juge administratif contre un projet d’aménagement général communal n’est recevable qu’à condition de l’épuisement de ladite procédure non contentieuse de réclamation5.
En l’espèce, le tribunal constate, tout d’abord, que le seul courrier contenant des observations ou objections soumis au collège échevinal dans le cadre de la procédure précontentieuse versé en cause est celui du 27 décembre 2019, lequel mentionne comme expéditeur uniquement Monsieur (B), de même qu’il est exclusivement rédigé au singulier au seul nom de Monsieur (B), de sorte qu’il y a lieu de conclure que Madame (A) n’a pas fait introduire d’observations ou d’objections auprès du collège échevinal dans le délai imparti.
Or, en l’absence d’objection portée antérieurement devant le collège échevinal par un demandeur, toute l’économie du système de l’aplanissement des différends au stade précontentieux prévue dans le cadre de l’élaboration d’un PAG tombe à faux. L’intervention du ministre de l’Intérieur correspondant au dernier échelon précontentieux d’un recours administratif prévu par la loi ne se produirait, par impossible, que de manière tronquée voire biaisée, étant donné que tous les stades de réclamation précédents et nécessaires en vue de la résolution des difficultés soulevées par les réclamants ont manifestement été omis.6 Il s’ensuit que sous peine de voir vider de sens les articles susvisés, ayant pour objet, tel que le tribunal vient de le retenir ci-avant, de conférer aux personnes intéressées un droit à réclamation selon des délais prescrits à peine de forclusion afin d’éviter un allongement des procédures qui viendrait inévitablement à se produire si chaque réclamation devait faire l’objet d’une procédure contentieuse, l’intéressé ayant omis d’adresser ses objections au collège échevinal contre le vote du conseil communal dans le délai lui imparti est en principe forclos à faire valoir ses objections devant le ministre et il est en même temps déchu de son droit à exercer un recours devant le tribunal administratif. En effet, faute de réclamation auprès du collège échevinal, le recours contentieux introduit par l’administré est irrecevable omisso medio.7 Le volet du recours sous examen visant les décisions du conseil communal et du ministre des 29 juin 2021 et 9 juin 2022 portant adoption, respectivement approbation du PAG 4 Cour adm. 8 mars 2018, n° 40408C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 429.
5 V. en ce sens : Cour adm. 12 décembre 1998, n° 10510C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 396 et les autres références y citées.
6 V. p. ex. : trib. adm. 19 avril 2018, n° 39031 du rôle, trib. adm. 1er juillet 2021, n° 43870 du rôle et trib. adm. 8 février 2022, n° 42502 du rôle, disponibles sur www.jurad.etat.lu.
7 Ibid.
6est partant irrecevable omisso medio pour autant qu’il a été introduit par Madame (A).
La même conclusion s’impose pour d’autres motifs par rapport à Monsieur (B).
En effet, si, à travers le susdit courrier du 27 décembre 2019, ce dernier a certes formulé des observations ou objections contre le projet d’aménagement général devant le collège échevinal, il n’en reste pas moins qu’il n’a, par la suite, pas introduit de réclamation contre le vote du conseil communal devant le ministre dans le délai légal lui imparti.
Tel qu’il vient d’être retenu ci-avant par le tribunal, l’article 16 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit que les réclamations contre le vote définitif du conseil communal doivent être adressées au ministre dans les quinze jours suivant la notification dudit vote aux intéressés telle que prévue à l’article 15 de la loi du 19 juillet 2004 qui dispose comme suit : « Dans les huit jours qui suivent le vote du conseil communal, sa décision est affichée dans la commune pendant quinze jours, de la façon usuelle, et notifiée par lettre recommandée avec avis de réception aux personnes ayant introduit une réclamation écrite. Dans les quinze jours qui suivent l’affichage dans la commune le dossier complet est transmis pour approbation au ministre, lequel prend sa décision dans un délai de trois mois suivant la réception du dossier », étant relevé que la notion de forclusion est à comprendre dans le sens que passé le délai prescrit par ledit article 16, précité, plus aucune réclamation n’est recevable.
Selon l’article 3, paragraphe (1) de la Convention européenne sur la computation des délais signée à Bâle, le 16 mai 1972, approuvée par la loi du 30 mai 1984, ci-après désignée par « la Convention de Bâle », les délais exprimés en jours, semaines, mois ou années courent à partir du dies a quo, minuit, jusqu’au dies ad quem, minuit, les termes dies a quo désignant le jour à partir duquel le délai commence à courir et les termes dies ad quem désignant le jour où le délai expire.
Or, comme il ressort de l’avis de réception versé en cause par la Ville de Differdange et non contesté par Monsieur (B), que le courrier recommandé notifiant la délibération du conseil communal du 29 juin 2021 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement général de la Ville de Differdange lui a été remis en date du 14 juillet 2021, le délai pour adresser une réclamation au ministre à l’encontre de ladite délibération a expiré quinze jours après la notification de celle-ci, soit le jeudi 29 juillet 2021 à minuit.
Dès lors, et dans la mesure où la réclamation adressée par Monsieur (B) au ministre contre la délibération du conseil communal du 29 juin 2021 portant adoption du projet de refonte du PAG de la Ville de Differdange n’a, de manière non contestée, été réceptionné par ce dernier qu’en date du 30 juillet 2021, la réclamation en question a été introduite de manière tardive, étant précisé qu’à défaut d’une disposition légale dans le sens contraire, il doit être admis que la réclamation visée à l’article 16, précité, ne peut être considérée comme valablement formée que si elle parvient au ministre dans le délai légal. Comme l’omission d’introduire une réclamation devant le ministre dans le délai légal est à assimiler à une absence de réclamation à l’encontre du vote du conseil communal portant adoption du projet d’aménagement général et que, tel que relevé ci-avant, le recours introduit devant le juge administratif contre un PAG n’est recevable qu’à condition de l’épuisement de la procédure non contentieuse de réclamation prévue par l’article 16 de la loi du 19 juillet 2004 impliquant en particulier que l’omission d’emprunter la voie de la réclamation à adresser au ministre à l’encontre du vote du conseil communal portant adoption du projet d’aménagement général, respectivement à l’encontre des modifications apportées au projet par le conseil communal lors 7de ce vote, entraîne l’irrecevabilité omisso medio du recours devant le juge administratif8, le recours contentieux sous analyse visant les décisions du conseil communal et du ministre des 29 juin 2021 et 9 juin 2022 portant adoption, respectivement approbation du PAG est également irrecevable omisso medio pour autant qu’il a été introduit par Monsieur (B).
Au vu des considérations qui précèdent, le recours contentieux sous examen est irrecevable omisso medio dans son intégralité.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
déclare le recours en annulation irrecevable omisso medio ;
condamne les demandeurs aux frais et dépens.
Ainsi jugé par :
Alexandra Castegnaro, vice-président, Annemarie Theis, premier juge, Caroline Weyland, premier juge, et lu à l’audience publique du 5 décembre 2024 par le vice-président Alexandra Castegnaro, en présence du greffier Paulo Aniceto Lopes.
s. Paulo Aniceto Lopes s. Alexandra Castgenaro 8 Trib. adm. 26 juin 2017, n° 37685 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 405 et les autres références y citées.
