Tribunal administratif N° 46631a du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2023:46631a 3e chambre Inscrit le 29 octobre 2021 Audience publique du 22 octobre 2024 Recours formé par la société à responsabilité limitée … SARL, …, contre une décision du ministre de l’Economie, en matière de chômage partiel
JUGEMENT
Revu la requête inscrite sous le numéro 46631 du rôle et déposée le 29 octobre 2021 au greffe du tribunal administratif par Maître Miloud AHMED-BOUDOUDA, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée … SARL, établie et ayant son siège social à L-…, inscrite au registre de commerce et de sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par son gérant actuellement en fonctions, tendant à l’annulation, sinon à la réformation d’une décision du ministre de l’Economie du 14 juillet 2021, prise sur recours gracieux, portant refus d’octroi des aides prévues en matière de chômage partiel pour les mois de janvier à avril 2021 ;
Vu le jugement du tribunal administratif du 28 novembre 2023, inscrit sous le numéro 46631 du rôle ;
Vu l’arrêt de la Cour administrative du 16 avril 2024, inscrit sous le numéro 49905C du rôle, ayant renvoyé le dossier en prosécution de cause devant le tribunal administratif ;
Vu les pièces versées en cause, ainsi que la décision critiquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport complémentaire, ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Vincent STAUDT en sa plaidoirie à l’audience publique du 24 septembre 2024.
Par le biais de formulaires de demande signés électroniquement les 11 décembre 2020, 11 janvier 2021, 9 février 2021 et 10 mars 2021, la société à responsabilité limitée … SARL, ci-après désignée par « la société … », introduisit auprès du ministère de l’Economie, ci-après désigné par « le ministère », une demande d’octroi d’aides en matière de chômage partiel pour les mois de janvier, février, mars et avril 2021.
Par courriers des 19 décembre 2020, 30 janvier, 26 février et 26 mars 2021, le ministre de l’Economie, ci-après désigné par « le ministre », informa la société … que les ministres ayant l’emploi et l’économie dans leurs attributions avaient décidé de réserver une suite favorable aux demandes de chômage partiel pour les mois de janvier, février, mars et avril 2021, tout en précisant que pour chaque mois, le nombre d’heures de travail chômées ne pourra dépasser 15% du total des heures de travail mensuelles normales de l’entreprise.
1Par le biais d’un formulaire signé électroniquement le 31 mars 2021, la société … transmit au ministère un plan de redressement, tout en sollicitant la « récupération rétroactive du chômage partiel de janvier, février et mars 2021 (à hauteur de 80%) jusqu’au 30/06 […] ».
Par courrier du 1er mai 2021, le ministre s’adressa à la société … dans les termes suivants :
« […] J’ai l’honneur de vous informer que, dans sa séance du 27 Avril 2021, le Comité de conjoncture a examiné votre dossier sollicitant pour le mois de Mai 2021, le bénéfice des aides prévues en matière d’indemnisation de chômage partiel par le Titre Premier du Livre V du Code du travail.
Le Comité de conjoncture a réservé un avis favorable à votre demande de chômage partiel – source structurelle, dans le cadre d’un plan de redressement.
La décision ministérielle afférente au chômage partiel du mois de Mai 2021 vous parviendra ultérieurement.
Vous recevrez sous peu un e-mail de la part de l’ADEM avec les informations concernant le formulaire de décompte qui devra être rempli en ligne sur MyGuichet.lu. […] ».
Par courrier recommandé de son mandataire du 6 mai 2021, la société … introduisit un recours gracieux contre la décision du 1er mai 2021, sollicitant « le versement du chômage partiel à hauteur de 80% de manière rétroactive pour les mois de janvier 2021 à avril 2021 inclus pour les salariés concernés ».
Par courrier du 25 mai 2021, le ministre informa la société … que le Comité de conjoncture avait réservé un avis favorable à sa demande de chômage partiel structurel dans le cadre d’un plan de redressement et qu’une décision ministérielle afférente au chômage partiel du mois de juin 2021 lui parviendrait ultérieurement.
Par courrier du 14 juillet 2021, le ministre s’adressa encore à la société … dans les termes suivants :
« […] Par lettre du 6 mai 2021, vous sollicitez pour votre mandante bénéficiant du chômage partiel dégressif pendant la période de relance économique, qu'elle puisse entrer rétroactivement dans le bénéfice du chômage partiel intégral avec effet au 1er janvier 2021.
En avril 2021, votre mandante a déposé un plan de redressement afin d'obtenir 80% du chômage partiel. Dans la réunion du Comité de conjoncture du 27 avril 2021, le ministre ayant l'emploi dans ses attributions a accepté favorablement ce plan de redressement. De ce fait, votre mandante peut bénéficier de l'intégralité du chômage partiel jusqu'au 30 juin 2021 inclus, sous condition de renouveler chaque mois sa demande de chômage partiel.
La signature d'un plan de redressement ne permet toutefois pas une considération rétroactive des demandes de chômage partiel antérieures à la date d'acceptation de ce plan de redressement. La période de validité commence à courir à partir du mois suivant l'acceptation du plan de redressement par le Ministre du Travail, de l'Emploi, et de l'Economie sociale et solidaire.
2Le Code du Travail ne prévoit d'ailleurs aucune disposition d'un quelconque effet rétroactif du chômage partiel alors que le chômage partiel n'est demandé qu'à titre anticipatif, conformément à l'Art.L.511-6 (2) du Code du Travail.
Par ailleurs, l'instrument du chômage partiel ne consiste pas à éviter la faillite de toute entreprise en proie à des difficultés qu'elle ne pourrait surmonter, ne serait-ce qu'à court terme, qu'au prix de transferts massifs qui s'ajoutent nécessairement aux moyens propres de l'entreprise ainsi qu'à d'autres dispositifs d'aides.
Enfin, ce dispositif ne consiste pas à garantir un chiffre d'affaires constant face aux aléas divers rencontrés par toute entreprise, ou à compenser une diminution de celui-ci, mais bien à permettre à l'entreprise de maintenir l'emploi le temps de surmonter des périodes économiques difficiles, soudaines et à l'issue peu prévisible ; la préservation de sa force de travail constituant un actif précieux pour sa pérennité, et a fortiori, pour la reprise soutenue de ses activités, après la crise.
Par conséquent, votre mandante a droit au chômage partiel intégral pendant la période de mai à juin 2021. […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 29 octobre 2021, la société … introduisit un recours tendant à l’annulation, sinon à la réformation de la susdite décision du ministre du 14 juillet 2021.
Par jugement du 28 novembre 2023, inscrit sous le numéro 46631 du rôle, le tribunal se déclara incompétent pour connaître du recours subsidiaire en réformation et déclara le recours principal en annulation irrecevable en ce que la décision déférée devrait être analysée en une explication ministérielle destinée à éclairer la société demanderesse sur sa situation juridique et, plus particulièrement, sur les fondements juridiques sur base desquels les aides en matière de chômage partiel lui avaient été attribuées, et ne serait, en tant que telle, pas susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux.
Suite à une requête d’appel, déposée par le litismandataire de la société … au greffe de la Cour administrative le 8 janvier 2024, la Cour administrative a, dans son arrêt du 16 avril 2024, inscrit sous le numéro 49905C du rôle, confirmé l’incompétence du tribunal pour connaitre du recours subsidiaire en réformation, mais réformé le jugement précité dont appel du 28 novembre 2023 en ce qu’il a déclaré irrecevable le recours contentieux introduit par la société …, au motif que :
« […] En effet, il se dégage du libellé précité de ce courrier du 14 juillet 2021 que le ministre, en présence de la demande formelle de la société … contenue dans la lettre du 6 mai 2021 sollicitant le versement rétroactif du chômage partiel, a explicitement opposé un refus à ce volet de la demande et a motivé ce refus par la considération qu’un plan de redressement ne permettrait pas une considération rétroactive des demandes de chômage partiel antérieures à la date d’acceptation dudit plan, tout en relevant encore que le Code du travail ne contiendrait aucune disposition d’un quelconque effet rétroactif du chômage partiel et indiquant comme disposition légale à la base de ce refus l’article L.511-6, paragraphe (2), du Code du travail, étant encore constant en cause que les parties respectives, en première instance, se sont accordées pour soutenir que le courrier ministériel du 14 juillet 2021 est à qualifier de décision en réponse au courrier du mandataire de l’appelante du 6 mai 2021.
3D’après la Cour, ledit courrier ministériel du 14 juillet 2021 constitue ainsi à l’évidence une véritable décision de nature à faire grief susceptible d’un recours contentieux, le ministre ayant encore justifié son refus par des considérations factuelles en relevant que l’instrument du chômage partiel ne consiste pas à éviter la faillite à toute entreprise en proie à des difficultés financières respectivement à garantir un chiffre d’affaires constant face aux aléas divers rencontrés par toute entreprise ou à compenser une diminution du chiffre d’affaires. […] ».
Compte tenu de cet arrêt de la Cour administrative ayant réformé le jugement du 28 novembre 2023 en ce qu’il a déclaré irrecevable le recours contentieux introduit par la société …, la question de l’irrecevabilité y relative doit être considérée comme étant définitivement tranchée, de sorte que le tribunal n’y reviendra pas. La même conclusion s’impose en ce qui concerne la question de la compétence du tribunal, la Cour administrative ayant, dans son arrêt précité, confirmé l’incompétence du tribunal pour connaître du recours en réformation introduit à titre subsidiaire par la société demanderesse à l’encontre de la décision litigieuse du 14 juillet 2021.
Le tribunal est, dès lors, amené à toiser les autres moyens d’irrecevabilité soulevés en cause (I), avant d’analyser le fond du litige (II).
I. Quant à la recevabilité En ce qui concerne la recevabilité ratione temporis du recours sous analyse, force est de constater que dans sa requête introductive d’instance, la société demanderesse fait valoir que ledit recours aurait été introduit dans le délai prévu par la loi en arguant qu’elle aurait introduit son recours dans les trois mois suivant la notification de la décision litigieuse par courrier simple en date du 29 juillet 2021. A cela s’ajouterait que ladite décision ne contiendrait aucune indication des voies et délai de recours et qu’elle ne lui aurait pas été notifiée personnellement, mais à son mandataire, et ce malgré l’absence d’élection de domicile expressément acceptée par celui-ci.
Dans son mémoire en réponse, le délégué du gouvernement conclut à l’irrecevabilité ratione temporis du recours en ce qu’il viserait une décision du 14 juillet 2021, mais n’aurait été introduit qu’en date du 29 octobre 2021, partant tardivement, le délégué contestant plus particulièrement que la société demanderesse n’aurait reçu la décision litigieuse, laquelle lui aurait, certes, été envoyée par courrier simple, qu’en date du 29 juillet 2021. Il reproche ensuite à la société demanderesse de prétendre qu’aucune élection de domicile n’aurait été faite, alors même qu’elle aurait chargé son mandataire « de former un recours gracieux » contre la décision ministérielle du 1er mai 2021. Il relève encore, dans ce contexte, que les voies de recours auraient bien été indiquées dans la décision du ministre du 1er mai 2021. Dans son mémoire supplémentaire, il maintient son moyen d’irrecevabilité ainsi soulevé.
Dans ses mémoires en réplique et supplémentaire, la société demanderesse conteste le moyen d’irrecevabilité ratione temporis, tel que soulevé par le délégué du gouvernement, en insistant sur le fait qu’elle n’aurait reçu la décision litigieuse qu’en date du 29 juillet 2021, la concernée se prévalant, à cette fin, d’une copie de l’enveloppe dans laquelle la décision litigieuse lui serait parvenue et portant le cachet de la poste du 28 juillet 2021, tout en réitérant par ailleurs son argumentation relative à l’absence d’indication des voies de recours dans la décision du 14 juillet 2021, ainsi qu’à l’absence d’élection de domicile à l’égard de son mandataire.
4 Le tribunal constate que la date de la notification de la décision litigieuse du 14 juillet 2021 ne se dégage pas des éléments soumis à son appréciation et qu’il ne ressort pas non plus des pièces versées en cause que la société demanderesse – qui affirme n’avoir reçu ladite décision qu’en date du 29 juillet 2021 par courrier simple, – aurait eu connaissance de ladite décision à une date antérieure au 29 juillet 2021, constat qui est encore corroboré par l’enveloppe versée en cause par la société demanderesse et portant le cachet de la poste du 28 juillet 2021, étant rappelé à cet égard que si aucune disposition légale ne prévoit un mode de notification déterminé concernant les décisions administratives individuelles et si l’administration n’est, dès lors, pas tenue de notifier ses décisions soit par ministère d’huissier ou par agent assermenté, ni par pli recommandé avec ou sans avis de réception, il n’en demeure pas moins que la charge de la preuve de la notification, tout comme celle de la date de la réception de la décision en question par le destinataire incombe à l’administration dont elle émane1.
Par ailleurs, et contrairement à l’argumentation du délégué du gouvernement, à défaut de texte spécifique en sens contraire, le seul fait de poster un courrier ne fait pas présumer de sa réception dans les jours suivants, dans la mesure où un courrier peut être égaré par la poste, perdu définitivement ou être remis à son destinataire bien longtemps après sa remise à la poste.
Ainsi, pour se ménager une preuve à cet effet, l’expéditeur peut recourir aux services spécialisés de la lettre recommandée, voire de la lettre recommandée avec accusé de réception2.
A cela s’ajoute que ni la décision litigieuse du 14 juillet 2021 ni la décision du ministre du 1er mai 2021, tel que soulevé à tort par le délégué du gouvernement, ne contient l’instruction sur les voies de recours prescrite par l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 », aux termes duquel « Les décisions administratives refusant de faire droit, en tout ou en partie, aux requêtes des parties ou révoquant ou modifiant d’office une décision ayant créé ou reconnu des droits doivent indiquer les voies de recours ouvertes contre elles, le délai dans lequel le recours doit être introduit, l’autorité à laquelle il doit être adressé ainsi que la manière dans laquelle il doit être présenté. », de sorte qu’en tout état de cause, aucun délai pour agir à l’encontre de la décision en question n’a commencé à courir3.
Enfin, et pour être complet, il convient encore de relever que, contrairement à ce qui est soutenu par le délégué du gouvernement, la décision finale intervenant sur recours gracieux, outre d’être adressée, en cas de désignation d’un mandataire, à celui-ci, est également et en toute occurrence à notifier à la partie elle-même. Dans la mesure où le recours gracieux introduit dans le délai du recours contentieux contre une décision administrative a pour effet de reporter le point de départ du délai de recours contentieux à la date de la notification de la nouvelle décision statuant sur cette réclamation, force est de constater qu’à défaut de 1 Trib. adm., 25 septembre 2000, n° 11835 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 252 (3e volet) et les autres références y citées.
2 Cour adm., 17 avril 2008, n° 23846C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 259 et les autres références y citées.
3 Trib. adm., 26 janvier 1998, n° 10244 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 298 et les autres références y citées.
5notification de la décision finale à la société demanderesse, le délai imparti pour agir en justice n’a pas expiré4.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le moyen d’irrecevabilité ratione temporis encourt le rejet.
Dans son mémoire supplémentaire, le délégué du gouvernement conclut encore à l’irrecevabilité du recours sous analyse pour défaut d’intérêt à agir dans le chef de la société demanderesse, au motif que les indemnités de chômage partiel lui accordées pour les mois de janvier à avril 2021 auraient été réglées à concurrence du montant retenu dans les décisions y relatives.
La société demanderesse réfute cette argumentation dans son mémoire supplémentaire, en faisant valoir que, si, pour les mois de mai et juin 2021, elle aurait pu bénéficier d’une indemnisation à hauteur de 100% sur base d’un plan de redressement, elle n’aurait été indemnisée qu’à hauteur de 15% du total des heures de travail mensuelles normales pendant les mois de janvier à avril 2021, raison pour laquelle elle aurait sollicité « l’application rétroactive du plan de redressement » auprès de l’Agence pour le Développement de l’Emploi, ci-après désignée par « l’ADEM », afin de pouvoir bénéficier rétroactivement des indemnités de chômage partiel « intégral », soit d’une indemnisation à hauteur de 100% à partir de janvier 2021.
Il échet de rappeler que l’intérêt conditionne la recevabilité d’un recours contentieux.
En matière de contentieux administratif, portant, comme en l’espèce, sur des droits objectifs, l’intérêt ne consiste pas dans un droit allégué, mais dans le fait vérifié qu’une décision administrative affecte négativement la situation en fait ou en droit d’un administré qui peut en tirer un avantage corrélatif de la sanction de la décision par le juge administratif5.
En l’espèce, dans la mesure où la société demanderesse sollicite l’annulation de la décision ministérielle du 14 juillet 2021 en soutenant que les indemnités de chômage partiel lui accordées pour les mois de janvier à avril 2021 ne devraient pas être plafonnées à 15% du total des heures de travail mensuelles normales dans l’entreprise, mais qu’elle devrait être indemnisée, de manière rétroactive, à hauteur de 100% pour les mois en question, le tribunal retient que la décision ministérielle déférée affecte défavorablement la situation en fait et en droit de la société demanderesse, de sorte que celle-ci a un intérêt suffisant à voir vérifier la légalité de ladite décision.
Il s’ensuit que le moyen d’irrecevabilité tenant à un défaut d’intérêt à agir dans le chef de la société demanderesse est également à rejeter.
A défaut d’autres moyens d’irrecevabilité, le recours principal en annulation est à déclarer recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
II. Quant au fond 4 Trib. adm., 12 février 2001, n° 12503 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 262 et les autres références y citées.
5 Cour adm. 14 juillet 2009, n° 23857C et 23871C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse n° 2 et les autres références y citées.
6A l’appui de son recours, la société demanderesse expose d’abord les faits et rétroactes relevés ci-avant.
En droit, elle fait valoir que la décision ministérielle litigieuse ne serait pas fondée, dans la mesure où elle aurait indemnisé son salarié unique, introduit des déclarations de chômage partiel et versé des décomptes mensuels individuels le concernant pour la période du 1er janvier 2021 au « 31 » avril 2021, demandes que l’ADEM n’aurait, à aucun moment, refusé de prendre en charge au prétexte de l’absence d’un plan de redressement dûment accepté par le ministre du Travail.
Elle reproche ensuite au ministre de ne pas avoir légalement justifié sa décision du 14 juillet 2021, alors qu’aucune base légale n’aurait été indiquée à l’appui de celle-ci.
Elle ajoute finalement que la loi n’empêcherait pas l’examen rétroactif d’un plan de redressement, tel qu’elle l’aurait sollicité lors du dépôt de son plan de redressement en date du 31 mars 2021, de sorte que le refus ministériel y relatif ne serait pas justifié en droit, tout en précisant encore à cet égard que, de manière générale, les demandes administratives rétroactives seraient, à défaut d’être expressément refusées par la loi, recevables dans de nombreuses autres matières.
Dans son mémoire en réplique, la société demanderesse maintient son argumentation contenue dans sa requête introductive, en insistant sur le fait que rien n’empêcherait que des aides de chômage partiel soient demandées de manière rétroactive, si le salarié concerné n’a pas travaillé ou n’a travaillé qu’à temps partiel en raison des difficultés listées dans les conditions légales d’attribution.
Le délégué du gouvernement conclut, quant à lui, au rejet du recours pour ne pas être fondé.
A titre liminaire, le tribunal rappelle qu’en présence de plusieurs moyens invoqués, il n’est pas lié par l’ordre dans lequel ils lui ont été soumis et détient la faculté de les toiser suivant une bonne administration de la justice et l’effet utile s’en dégageant, de manière que les moyens tenant à la validité formelle d’une décision doivent être examinés, dans une bonne logique juridique, avant ceux portant sur son caractère justifié au fond.
S’agissant d’abord de la légalité externe de la décision déférée et, plus particulièrement, du moyen tiré d’une insuffisance de motivation de ladite décision en ce que le ministre n’aurait pas légalement justifié la décision en question et notamment omis d’indiquer une base légale à l’appui de celle-ci, l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 dispose que « Toute décision doit baser sur des motifs légaux. La décision doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base, lorsqu’elle :
- refuse de faire droit à la demande de l’intéressé ; […] - intervient sur recours gracieux, hiérarchique ou de tutelle ; […] ».
Il résulte de la disposition réglementaire précitée que si toute décision administrative doit reposer sur des motifs légaux et que certaines catégories de décisions, dont celles refusant de faire droit à une demande et celles intervenant sur recours gracieux, tel que c’est le cas en l’espèce, doivent formellement indiquer les motifs par l’énoncé de la cause juridique qui leur 7sert de fondement et des circonstances de fait à leur base, il suffit que ces indications soient sommaires.
Il convient cependant d’ajouter, en ce qui concerne les conclusions de la société demanderesse tendant à l’annulation de la décision déférée du fait du défaut de motivation allégué, que la sanction de l’obligation de motiver une décision administrative consiste dans la suspension des délais de recours et que celle-ci reste a priori valable, l’administration pouvant produire ou compléter les motifs postérieurement et même pour la première fois au cours de la phase contentieuse6.
En l’espèce, force est toutefois de constater que, contrairement à ce que fait plaider la société demanderesse, la décision ministérielle litigieuse est suffisamment motivée d’un point de vue formel, tant en fait qu’en droit, dans la mesure où elle indique, d’une part, qu’un plan de redressement ne permettrait pas une considération rétroactive des demandes de chômage partiel antérieures à la date d’acceptation dudit plan et que le Code du travail ne contiendrait aucune disposition d’un quelconque effet rétroactif du chômage partiel, en citant comme disposition légale à la base de ce refus l’article L.511-6, paragraphe (2) du Code du travail et, d’autre part, que l’instrument du chômage partiel ne consisterait pas à éviter la faillite à toute entreprise en proie à des difficultés financières respectivement à garantir un chiffre d’affaires constant face aux aléas divers rencontrés par toute entreprise ou à compenser une diminution du chiffre d’affaires.
Par ailleurs, le délégué du gouvernement a encore complété la motivation à la base de la décision querellée dans son mémoire en réponse et son mémoire supplémentaire, en expliquant plus particulièrement que des modalités d’application particulières du régime de chômage partiel auraient été mises en place pendant la période de relance économique de juillet 2020 à juillet 2022, lesquelles n’auraient toutefois pas permis de déroger au régime légal défini par le Code du travail et notamment à la règle inscrite à l’article L.511-6, paragraphe (2) du Code du travail, suivant laquelle une demande en obtention d’une subvention pour chômage partiel doit être introduite avant le douzième jour du mois précédant celui visé par la demande.
Au vu de ce qui précède, le moyen de la société demanderesse tiré d’un défaut de motivation de la décision déférée est à rejeter pour être non fondé.
S’agissant ensuite de la légalité interne de la décision déférée, il y a lieu de relever que la légalité d’une décision administrative s’apprécie, dans le cadre d’un recours en annulation, en considération de la situation de droit et de fait au jour où elle a été prise, puisque le juge, lorsqu’il contrôle les décisions de l’administration, doit se placer au même moment et il ne peut tenir compte des circonstances de droit ou de fait postérieures à l’acte attaqué, puisque dans le contentieux de l’annulation, il ne peut substituer son appréciation à celle de l’administration.
La légalité d’un acte administratif se trouve donc en principe cristallisée au moment où cet acte est pris et le juge se place exactement dans les mêmes conditions où se trouvait l’administration; c’est la logique du procès fait à un acte7.
Il convient ensuite de rappeler que dans le cadre d’un recours en annulation, le juge administratif est appelé à vérifier, d’un côté, si au niveau de la décision administrative 6 Cour adm., 20 octobre 2009, n° 25738C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 93 (1er volet) et les autres références y citées.
7 Trib. adm., 20 mai 2019, n° 39960 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Recours en annulation, n° 19 (2e volet) et les autres références y citées.
8querellée, les éléments de droit pertinents ont été appliqués et, d’un autre côté, si la matérialité des faits sur lesquels l’autorité de décision s’est basée est établie. Au niveau de l’application du droit aux éléments de fait, le juge de l’annulation vérifie encore s’il n’en est résulté aucune erreur d’appréciation se résolvant en un dépassement de la marge d’appréciation de l’auteur de la décision querellée, dans les hypothèses où l’auteur de la décision dispose d’une telle marge d’appréciation, étant relevé que le contrôle de légalité à exercer par le juge de l’annulation n’est pas incompatible avec le pouvoir d’appréciation de l’auteur de la décision qui dispose d’une marge d’appréciation. Ce n’est que si cette marge a été dépassée que la décision encourt l’annulation pour erreur d’appréciation. Ce dépassement peut notamment consister dans une disproportion dans l’application de la règle de droit aux éléments de fait. Le contrôle de légalité du juge de l’annulation s’analyse alors en contrôle de proportionnalité8.
En l’espèce, il est constant en cause pour ressortir des éléments du dossier administratif, et plus précisément de quatre courriers du ministre des 19 décembre 2020, 30 janvier, 26 février et 26 mars 2021, que la société demanderesse s’est vue accorder le bénéfice du chômage partiel tel que prévu aux articles L. 512-7 et suivants du Code du travail pour les mois litigieux de janvier à avril 2021, et ce à hauteur de 15% du total des heures de travail mensuelles normales dans l’entreprise.
A cet égard, il ressort des explications circonstanciées du délégué du gouvernement que durant la période de juillet 2020 à juillet 2022, dite « période de relance économique », les critères d’éligibilité et plafonds d’octroi des aides en matière de chômage partiel ont fluctué et ont été adaptés en fonction de l’évolution conjoncturelle du pays et de l’impact de la crise sanitaire sur certains secteurs d’activité. Ainsi, suivant les explications du délégué du gouvernement, une classification des entreprises en quatre catégories a été élaborée : (i) les entreprises industrielles, (ii) les entreprises des secteurs vulnérables Horeca, tourisme et secteur évènementiel, (iii) les entreprises touchées par la crise sanitaire, autres que les entreprises industrielles et celles relevant des secteurs vulnérables et (iv) les établissements issus du secteur financier. Suivant cette classification, la troisième catégorie d’entreprises bénéficiait, pour chaque mois de la période litigieuse de janvier à avril 2021, des aides en matière de chômage partiel à condition que le nombre d’heures de travail chômées ne dépasse pas 15% du total des heures de travail mensuelles normales de l’entreprise.
Il est ensuite constant en cause qu’en date du 31 mars 2021, la société demanderesse a, par le biais d’un formulaire signé électroniquement, transmis un plan de redressement au ministère, tout en sollicitant la « récupération rétroactive du chômage partiel de janvier, février et mars 2021 (à hauteur de 80%) jusqu’au 30/06 […] », et que, suivants courriers ministériels des 1er mai et 25 mai 2021, les aides en matière de chômage partiel structurel lui ont été accordées sur base dudit plan de redressement à hauteur de 100% pour les mois de mai et juin 2021.
Partant, et en ce qui concerne la période litigieuse de janvier à avril 2021, dans la mesure où la société demanderesse ne conteste ni sa classification dans la troisième catégorie d’entreprises pendant ladite période, ni le fait d’avoir bénéficié des aides en matière de chômage partiel à hauteur de 15% pour les quatre mois en question, respectivement à hauteur de 100% pour les mois de mai et juin 2021 sur base de son plan de redressement déposé le 31 mars 2021, mais estime qu’elle devrait, sur base dudit plan de redressement, bénéficier de 8 Cour adm., 9 décembre 2010, n° 27018C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Recours en annulation, n° 56 et les autres références y citées.
9manière rétroactive des aides en matière de chômage partiel à hauteur de 80%, voire 100% pour les quatre mois litigieux, l’examen du tribunal portera exclusivement sur cette question.
Aux termes de l’article L. 512-7 du Code du travail, qui figure sous le chapitre 2, intitulé « Mesures destinées à maintenir le plein emploi », du Livre V du Code du travail : « (1) L’octroi des subventions destinées à l’indemnisation des chômeurs partiels, tel que prévu au chapitre Ier du présent titre et à ses règlements d’exécution, peut être étendu aux entreprises ou à l’un ou plusieurs de leurs établissements confrontés à des difficultés structurelles, pour leur faciliter leur adaptation et leur permettre de maintenir un niveau satisfaisant de l’emploi.
(2) L’application de mesures préventives de licenciements et de mesures correctives et d’accompagnement dans des entreprises ou dans un ou plusieurs de leurs établissements confrontés à des difficultés structurelles est sujette aux conditions suivantes:
1. il doit être établi que, pour chaque entreprise ou établissement concernés, le constat d’une baisse prononcée de son taux d’activité porte sur une période d’au moins six mois;
2. il faut que les difficultés mentionnées ci-dessus n’aient pas pour seule origine une récession économique généralisée;
3. il faut qu’une reprise normale des affaires assurant le maintien de l’emploi dans un délai raisonnable soit incertaine. ».
L’article L. 512-8 du Code du travail précise, quant à lui, que : « Dans les conditions énoncées à l’article L. 512-8 [à lire : l’article L. 512-7], paragraphe (2) et à l’article L. 511-2, des subventions peuvent être allouées aux employeurs qui, plutôt que de procéder à des licenciements, s’engagent à maintenir le contrat de travail de leur personnel et à lui verser une indemnité de compensation pour les pertes de salaire subies du fait que la durée normale de travail, légale ou conventionnelle, est réduite dans des entreprises ou dans un ou plusieurs de leurs établissements. », l’article L. 512-10 du même code disposant encore comme suit :
« (1) Les ministres ayant respectivement l’Emploi et l’Economie dans leurs attributions, sur avis du Comité de conjoncture et procédant par décision commune, désignent en dernière instance les entreprises à admettre et déterminent la durée maximale de leur admission au bénéfice des subventions visées à l’article L. 512-9 [à lire : l’article L. 512-8], sur base d’un plan de redressement à présenter préalablement par la direction de l’entreprise. Le plan de redressement, dont la structure peut être précisée par règlement grand-ducal, doit contenir l’engagement de la direction de l’entreprise de réaliser des objectifs quantifiables suivant un échéancier à convenir.
(2) A l’intérieur de la période maximale définie en fonction des objectifs du plan de redressement, les demandes de subventions visées à l’article L. 512-9 [à lire : l’article L. 512-
8], qui peuvent être renouvelées de mois en mois, sont à présenter par la direction de l’entreprise dans les conditions énoncées aux articles L. 511-5 et L. 511-6. […] ».
Il se dégage des dispositions légales qui précèdent que l’octroi des subventions destinées à indemniser les salariés dans le cadre du chômage partiel conjoncturel peut être étendu aux entreprises rencontrant des difficultés structurelles qui remplissent les trois conditions cumulatives fixées à l’article L. 512-7, paragraphe (2), précité, sur décision commune des ministres ayant respectivement l’Emploi et l’Economie dans leurs attributions qui désignent en dernière instance les entreprises à admettre au bénéfice desdites subventions et déterminent la durée maximale de leur admission au bénéfice de celles-ci, le tout sur base 10d’un plan de redressement à soumettre préalablement par la direction de l’entreprise concernée, lequel plan doit notamment définir le cadre temporel et le seuil des salariés visés par les mesures de chômage partiel, étant encore relevé que la soumission d’un plan de redressement contenant l’engagement de la direction de l’entreprise de réaliser des objectifs quantifiables suivant un échéancier à convenir constitue, en tout état de cause, un préalable nécessaire à l’admission au bénéfice des subventions liées au chômage partiel structurel.
Il en résulte encore qu’à l’intérieur de la durée maximale de validité du plan de redressement, telle que définie par les ministres ayant respectivement l’Emploi et l’Economie dans leurs attributions, sur avis du Comité de conjoncture, les demandes de subvention doivent être renouvelées de mois en mois, dans les conditions prévues notamment à l’article L. 511-6 du Code du travail, lequel dispose en son paragraphe (2) que : « La demande de la direction de l’entreprise est adressée au secrétariat du Comité de conjoncture avant le douzième jour du mois précédant celui visé par la demande d’indemnisation pour raison de chômage partiel. ».
Au vu de ce qui précède, c’est à tort que la société demanderesse argue que « rien dans la loi n’empêche[rait] l’examen rétroactif du plan de redressement », alors qu’il résulte, au contraire, expressément des dispositions légales précitées qu’afin de bénéficier des aides prévues en matière de chômage partiel structurel, un plan de redressement doit être présenté « préalablement » par la direction de l’entreprise et qu’à l’intérieur de la période maximale de validité dudit plan, les demandes de subventions sont à renouveler « de mois en mois » dans les conditions énoncées notamment à l’article L. 511-6 du Code du travail, partant « avant le douzième jour du mois précédant celui visé par la demande ».
Il s’ensuit que les demandes d’indemnisation pour raison de chômage partiel structurel, c’est-à-dire sur base d’un plan de redressement, tel que c’est le cas en l’espèce, ne peuvent être introduites qu’à titre anticipatif, et plus précisément avant le douzième jour du mois précédant celui visé par la demande, de sorte à ne permettre aucun effet rétroactif du plan de redressement.
En l’espèce, il est constant en cause que la société demanderesse n’a pas soumis à l’appui de ses demandes des 11 décembre 2020, 11 janvier 2021, 9 février 2021 et 10 mars 2021 un plan de redressement, celle-ci n’ayant, en effet, soumis un tel plan au ministère qu’en date du 31 mars 2021. Il est encore constant en cause que le plan de redressement ainsi soumis par la société demanderesse a été accepté par les ministres compétents conformément aux dispositions de l’article L. 512-10 du Code du travail lors d’une réunion du Comité de conjoncture en date du 27 avril 2021 pour une période de validité maximale du 1er mai au 30 juin 2021 inclus. Ainsi, par application des principes dégagés ci-avant, le plan de redressement en question ne pouvait justifier l’octroi d’aides prévues en matière de chômage partiel structurel que pour les mois de mai et juin 2021, aides dont la société demanderesse a, d’ailleurs, bénéficié de manière non contestée.
Au vu de ce qui précède, force est au tribunal de conclure que c’est à bon droit que le ministre a, dans sa décision du 14 juillet 2021, refusé de faire droit à la demande de la société demanderesse de lui octroyer de manière rétroactive les aides prévues en matière de chômage partiel structurel pour les mois de janvier à avril 2021 sur base de son plan de redressement déposé le 31 mars 2021, de sorte que le recours sous analyse encourt le rejet.
Au vu de l’issue du litige, il y a encore lieu de rejeter la demande en obtention d’une indemnité de procédure de 2.500 euros, telle que formulée par la société demanderesse sur base 11de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives.
Par ces motifs, le tribunal administratif, troisième chambre, statuant contradictoirement et sur renvoi par l’arrêt de la Cour administrative du 16 avril 2024, inscrit sous le numéro 49905C du rôle ;
vidant le jugement du tribunal administratif du 28 novembre 2023, inscrit sous le numéro 46631 du rôle ;
reçoit en la forme le recours principal en annulation ;
au fond, le dit non justifié, partant en déboute ;
rejette la demande en paiement d’une indemnité de procédure telle que formulée par la société demanderesse ;
condamne la société demanderesse aux frais et dépens de l’instance.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 22 octobre 2024 par :
Thessy Kuborn, premier vice-président, Géraldine Anelli, vice-président, Sibylle Schmitz, premier juge, en présence du greffier Judith Tagliaferri.
s. Judith Tagliaferri s. Thessy Kuborn Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 22 octobre 2024 Le greffier du tribunal administratif 12
