Tribunal administratif N° 47066 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2024:47066 3e chambre Inscrit le 23 février 2022 Audience publique du 9 octobre 2024 Recours formé par Madame …, …, contre une décision du conseil communal de la Ville d’Esch-sur-Alzette et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 47066 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 23 février 2022 par Maître Anne-Marie SCHMIT, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, demeurant à L-…, tendant à l’annulation de 1) la délibération du conseil communal de la Ville d’Esch-sur-Alzette du 5 février 2021 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement général de la Ville d’Esch-sur-Alzette et 2) la décision du ministre de l’Intérieur du 29 octobre 2021 approuvant la prédite délibération du conseil communal de la Ville d’Esch-sur-Alzette du 5 février 2021 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du 3 mars 2022, portant signification de ce recours à l’administration communale de la Ville d’Esch-sur-Alzette, ayant sa maison communale à L-4138 Esch-sur-Alzette, Place de l’Hôtel de Ville, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 4 mars 2022 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville d’Esch-sur-Alzette, préqualifiée ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 18 mars 2022 par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 23 mai 2022 par Maître Albert RODESCH, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 30 mai 2022 par Maître Steve HELMINGER, au nom de l’administration communale de la Ville d’Esch-sur-Alzette, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 30 juin 2022 par Maître Anne-Marie SCHMIT, au nom de Madame …, préqualifiée ;
Vu la constitution de nouvel avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 29 septembre 2022, par laquelle la société à responsabilité limitée RODESCH AVOCATS A LA COUR SARL, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-1470 Luxembourg, 7-11, route d’Esch, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B265332, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, déclare reprendre le mandat pour le compte de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 29 septembre 2022 par la société à responsabilité limitée RODESCH AVOCATS A LA COUR SARL, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 30 septembre 2022 par Maître Steve HELMINGER, au nom de l’administration communale de la Ville d’Esch-sur-Alzette, préqualifiée ;
Vu les pièces versées en cause ainsi que les actes attaqués ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Julie DENOTTE, en remplacement de Maître Anne-Marie SCHMIT, Maître Adrien KARIGER, en remplacement de Maître Steve HELMINGER, et Maître Stéphane SUNNEN, en remplacement de Maître Albert RODESCH, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 12 mars 2024.
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Lors de sa séance publique du 8 mars 2019, le conseil communal de la Ville d’Esch-sur-Alzette, ci-après désigné par le « conseil communal », fut saisi par le collège des bourgmestre et échevins, ci-après désigné par « le collège échevinal », en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, désignée ci-après par « la loi du 19 juillet 2004 », d’un projet de refonte complète du plan d’aménagement général (« PAG ») de la Ville d’Esch-sur-Alzette qu’il mit sur orbite en conséquence à travers un vote positif, de sorte que le collège échevinal put procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004.
Par courrier du 8 avril 2019, Madame …, déclarant agir en sa qualité de propriétaire de la parcelle inscrite au cadastre de la Ville d’Esch-sur-Alzette, section A d’Esch-Nord, sous le numéro …, soumit, par l’intermédiaire de son litismandataire, au collège échevinal ses objections à l’encontre du projet d’aménagement général de ladite commune.
La commission d’aménagement émit son avis quant au projet d’aménagement général en date du 7 octobre 2019.
Lors de sa séance publique du 5 février 2021, le conseil communal décida d’adopter le projet d’aménagement général en y apportant des modifications tenant compte des avis ministériels et des objections.
Par courrier du 25 février 2021, Madame … introduisit, par l’intermédiaire de son litismandataire, auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après désigné par « le ministre », une réclamation à l’encontre de la susdite délibération du conseil communal du 5 février 2021.
Lors de sa séance du 4 août 2021, la commission d’aménagement émit son avis sur les réclamations introduites auprès du ministre.
Par décision du 29 octobre 2021, le ministre approuva la délibération, précitée, du conseil communal du 5 février 2021 et rejeta la réclamation de Madame …. Les passages de la décision ministérielle, précitée, se rapportant à cette réclamation sont libellés comme suit :
« […] Par la présente, j’ai l’honneur de vous informer que j’approuve la délibération du conseil communal du 5 janvier 2021 portant adoption du projet de la refonte du plan d’aménagement général (dénommé ci-après « PAG ») de la Ville d’Esch-sur-Alzette, présenté par les autorités communales.
La procédure d’adoption du projet d’aménagement général s’est déroulée conformément aux exigences des articles 10 et suivants de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain.
La Commission d’aménagement a donné son avis sur les réclamations introduites auprès du ministre de l’Intérieur en date du 27 septembre 2021.
Le conseil communal a donné son avis sur les réclamations introduites auprès du ministre de l’Intérieur en date du 11 juin 2021.
Conformément à l’article 18 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, j’ai fait droit à certaines objections et observations formulées par les réclamants à l’encontre du projet d’aménagement général.
Les modifications ainsi apportées à la partie graphique sont illustrées dans la présente décision et en font partie intégrante. Les autorités communales sont tenues de me faire parvenir les plans modifiés suite aux réclamations déclarées fondées par la présente décision, pour signature, ainsi que le schéma directeur.
Il est statué sur les réclamations émanant de […] Maître Anne-Marie Schmit au nom et pour le compte de Madame … […] Ad réclamations […] … […] La réclamante … conteste le classement de la parcelle cadastrale n°… sise à Esch-sur-
Alzette en « zone d’habitation 1 [HAB-1] », la qualification de maison unifamiliale et le classement en « secteur protégé de type "environnement construit" [C] » pour être incohérent et en sollicite le classement en « zone mixte urbaine [MIX-u] ».
Il faut effectivement retenir pour les deux cas que malgré leurs gabarits assez volumineux des constructions existantes, le classement en « zone d’habitation 1 [HAB-1] » est cohérent en ces lieux.
En effet, en vue de garantir à moyen et long termes le maintien d’une certaine mixité des typologies de logements conformément aux objectifs de l’article 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, il importe notamment de sauvegarder des immeubles d’une certaine envergure comme maisons d’habitation unifamiliales.
Ainsi, le classement de ces fonds en « zone d’habitation 1 [HAB-1] » est justifiée et les réclamations sont donc non fondées sur ce point.
Puis, la réclamation en lien avec la qualification de maison unifamiliale est irrecevable en ce qu’elle porte sur le « plan d’aménagement particulier "quartier existant" [PAP-QE] » pour lequel la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain ne prévoit aucune faculté de réclamation devant le ministre de l’Intérieur.
Qui plus est, la qualité des immeubles justifie le classement des parcelles en « secteur protégé de type "environnement construit" [C] » avec la servitude « construction à conserver ».
En effet les critères de l’article 32 du règlement grand-ducal concernant le contenu du plan d’aménagement général sont remplis alors que les bâtisses présentent une authenticité de la substance bâtie mais aussi une exemplarité du bâtiment.
Cependant, il faut ajouter que le plan d’aménagement général n’a pas vocation à réglementer l’intérieur des immeubles.
Les réclamations sont est donc partiellement fondées sur ce point.
Ainsi, l’alinéa suivant de l’article 32.2 de la partie écrite du « plan d’aménagement général [PAG] » de la Ville d’Esch-sur-Alzette est à supprimer :
« A l’intérieur de la construction, ces composantes sont :
- la structure portante - les éléments de décoration ou d’ornementation - les éléments fonctionnels historiques - les matériaux historiques ». […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 23 février 2022, Madame … a fait introduire un recours tendant à l’annulation de 1) la délibération du conseil communal de la Ville d’Esch-sur-Alzette du 5 février 2021 portant adoption du projet de refonte du PAG et 2) la décision du ministre du 29 octobre 2021 approuvant la prédite délibération du conseil communal du 5 février 2021.
I. Quant à la compétence du tribunal Les décisions sur les projets d’aménagement, lesquels ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire. La décision d’approbation du ministre participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé1, étant précisé que le caractère réglementaire ainsi retenu s’étend également au volet de la décision ministérielle du 29 octobre 1 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Actes réglementaires, n° 59 et les autres références y citées.
2021 ayant statué sur la réclamation introduite par la demanderesse, intervenue dans le processus général de l’élaboration de l’acte approuvé.
Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire.
Le tribunal est partant compétent pour connaître du recours en annulation sous examen.
II. Quant à la recevabilité du recours i. Quant à la recevabilité des développements de la demanderesse relatifs au classement de sa parcelle en secteur protégé de type « environnement construit-C » Force est de constater que dans leurs mémoires en duplique respectifs, les parties communale et étatique concluent à l’irrecevabilité des développements de la demanderesse relatifs au classement de la parcelle litigieuse en secteur protégé de type « environnement construit-C », au motif qu’il s’agirait d’une « demande nouvelle ».
A cet égard, et pour autant que les parties défenderesses aient, à travers cette argumentation, entendu soulever l’irrecevabilité omisso medio d’une partie du recours, il échet de rappeler qu’à travers les articles 10 et suivants de la loi du 19 juillet 2004, le législateur a mis en place une procédure d’adoption des PAG qui se déroule en plusieurs étapes, comprenant une enquête publique.
Ainsi, l’article 12 de ladite loi dispose qu’après le vote du conseil communal prévu par l’article 10, le projet d’aménagement général fait l’objet d’une publication, comprenant, notamment, le dépôt du projet pendant trente jours à la maison communale où le public peut en prendre connaissance, ainsi que des mesures de publicité de ce dépôt. L’article 13 de la même loi prévoit que dans le délai de trente jours de la publication du dépôt du projet dans les quatre quotidiens imprimés et publiés au Grand-Duché de Luxembourg, les observations et objections contre le projet doivent être présentées par écrit au collège échevinal, sous peine de forclusion.
Cette disposition légale dispose encore qu’au cas où une ou plusieurs réclamations écrites ont été présentées dans le délai, le collège échevinal convoque les réclamants qui peuvent, en vue de l’aplanissement des différends, présenter leurs observations. Aux termes de l’article 14, alinéa 1er de la loi du 19 juillet 2004, le projet d’aménagement général est ensuite soumis au conseil communal qui peut approuver le projet dans sa forme originale ou y apporter des modifications qui soit sont proposées par la commission d’aménagement, soit répondent en tout ou en partie à l’avis émis par le ministre ayant l’Environnement dans ses attributions, soit prennent en compte en tout ou en partie des observations et objections présentées. En vertu du 4e alinéa du même article, le conseil communal est tenu de renvoyer le dossier au collège échevinal lorsqu’il entend apporter des modifications autres que celles visées à l’alinéa 1er. Enfin, il peut rejeter le projet d’aménagement général présenté et dans cette hypothèse, le dossier est clôturé. Aux termes de l’article 15 de la loi du 19 juillet 2004, la décision du conseil communal fait l’objet d’une publication, par voie d’affichage et par notification aux personnes ayant introduit une réclamation écrite. Cette publication est suivie d’une procédure de réclamation devant le ministre, organisée par l’article 16 de la même loi, libellé comme suit : « Les réclamations contre le vote du conseil communal introduites par les personnes ayant réclamé contre le projet d’aménagement général conformément à l’article 13 doivent être adressées au ministre dans les quinze jours suivant la notification prévue à l’article qui précède, sous peine de forclusion.
Les réclamations dirigées contre les modifications apportées au projet par le conseil communal doivent être adressées au ministre dans les quinze jours de l’affichage prévu à l’article qui précède, sous peine de forclusion.
Sont recevables les réclamations des personnes ayant introduit leurs observations et objections conformément à l’article 13 et les réclamations dirigées contre les modifications apportées au projet par le conseil communal lors du vote. ». Aux termes de l’article 18 de ladite loi du 19 juillet 2004, le ministre est, par la suite, amené à statuer sur les réclamations lui soumises, en même temps qu’il décide de l’approbation définitive du projet d’aménagement général, dénommé PAG dès cette approbation.
Selon une jurisprudence des juridictions administratives devenue constante, le recours introduit devant le juge administratif contre un PAG n’est recevable qu’à condition de l’épuisement de la procédure non contentieuse de réclamation ainsi mise en place par les articles 13 et suivants de la loi du 19 juillet 2004 impliquant en particulier que l’omission d’emprunter la voie de la réclamation à adresser au ministre à l’encontre du vote du conseil communal portant adoption du projet d’aménagement général, entraîne l’irrecevabilité omisso medio du recours devant le juge administratif.2 En ce qui concerne le contenu de la réclamation à adresser au collège échevinal, respectivement au ministre, il convient d’abord de constater que la loi du 19 juillet 2004 a prévu à travers ses articles 13 et suivants une procédure non contentieuse d’adoption et d’approbation des PAG tendant à voir disparaître, au cours de l’élaboration du PAG, les objections et réclamations solutionnées, tout en ne laissant subsister que celles maintenues et réitérées, lesquelles seraient partant seules susceptibles d’être portées devant les juridictions de l’ordre administratif. Le fait que l’intention du législateur est de faire disparaître au fur et à mesure des procédures d’aplanissement des différends les différentes demandes et réclamations des administrés implique que seules les réclamations d’ores et déjà formulées au cours de la procédure précontentieuse sont susceptibles d’être portées devant le juge administratif, étant précisé à cet égard que la motivation à l’appui de ces réclamations peut être complétée et développée durant la phase contentieuse pour autant que la réclamation en elle-même ait d’ores et déjà été présentée en phase précontentieuse.
Il y a partant lieu de distinguer entre le moyen nouveau avancé à l’appui d’une réclamation et la demande nouvelle invoquée une toute première fois devant les juridictions administratives. Ainsi, le moyen nouveau qui se définit comme la raison de droit ou de fait invoquée à l’appui de la réclamation est susceptible d’être invoqué devant le tribunal administratif même s’il y est invoqué pour la première fois, pour autant que la réclamation ait d’ores et déjà traversé la procédure précontentieuse sans aboutir. En revanche, les demandes nouvelles, se définissant comme demandes qui diffèrent de la demande initiale contenue dans l’objection ou la réclamation par son objet, par sa cause ou par les personnes entre qui elle est engagée, n’ayant pas été présentées au cours de la procédure d’élaboration du PAG, mais qui sont invoquées pour la première fois devant les juges administratifs sont irrecevables.3 Or, en l’espèce, il ressort des pièces versées en cause et notamment de la réclamation introduite par la demanderesse auprès du collège échevinal en date du 8 avril 2019, qu’elle a, dès ce stade de la procédure précontentieuse non seulement contesté le classement de sa parcelle 2 P. ex. : Cour adm., 17 avril 2008, n° 23846C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 416 et les autres références y citées.
3 Trib. adm., 25 mai 2020, n° 40602 du rôle, confirmé par Cour adm., 6 mai 2021, n° 44740C du rôle, Pas. adm.
2021, V° Urbanisme, n° 306 et les autres références y citées.
en « zone d’habitation 1 [HAB-1] » et la qualification de son immeuble de maison unifamiliale, mais également le classement de sa parcelle en secteur protégé de type « environnement construit-C ».
Par ailleurs, à travers le courrier de son litismandataire du 25 février 2021, Madame … a introduit auprès du ministre une réclamation tendant, en substance, à convaincre le ministre de ne pas approuver la décision du conseil communal portant adoption du projet d’aménagement général, à nouveau en raison notamment du classement de sa parcelle en secteur protégé de type « environnement construit-C ».
Le tribunal constate ensuite que le recours contentieux sous examen vise, à son tour, l’annulation de la décision du conseil communal portant adoption du projet d’aménagement général et de la décision ministérielle portant approbation de cette décision.
Indépendamment de l’argumentation juridique soulevée, d’abord, devant le conseil communal, ensuite, devant le ministre et, finalement, devant le tribunal, force est de constater que les demandes présentées dans chacune de ces étapes procédurales sont identiques, en ce qu’elles tendent, en substance, à la disparition de l’ordonnancement juridique du PAG sous examen. En effet, aucune demande nouvelle ne peut être décelée dans la réclamation introduite devant le ministre par rapport aux observations et objections soumises au collège échevinal, ni dans le présent recours par rapport aux observations, objections et réclamations formulées au cours de la phase précontentieuse.
Le moyen d’irrecevabilité omisso medio sous analyse encourt, dès lors, le rejet.
De même, aucune irrecevabilité ne saurait être déduite du fait que les critiques de la demanderesse quant au classement de sa parcelle en secteur protégé de type « environnement construit-C » figurent dans le seul mémoire en réplique, et non pas dans la requête introductive d’instance.
En effet, et s’il est certes exact que la requête introductive d’instance délimite définitivement le débat et que les demandes nouvelles qui modifient l’objet du litige sont irrecevables4, il n’en reste pas moins qu’en l’espèce, aucune demande nouvelle modifiant l’objet du litige n’a été présentée par la partie demanderesse, alors que tant dans sa requête introductive d’instance que dans son mémoire en réplique, celle-ci a conclu à l’annulation des décisions communale et ministérielle portant adoption, respectivement approbation du PAG.
ii. Quant à la recevabilité du recours pour le surplus Force est de constater que dans leurs mémoires en réponse respectifs, la commune et la partie étatique se rapportent encore à prudence de justice quant à la recevabilité du recours en la pure forme, sans développer d’argumentation afférente.
S’il est exact que le fait, pour une partie, de se rapporter à prudence de justice équivaut à une contestation5, il n’en reste pas moins qu’une contestation non autrement étayée est à écarter, étant donné qu’il n’appartient pas au juge administratif de suppléer à la carence des parties et de rechercher lui-même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de leurs 4 Cour adm., 17 juin 1997, n° 9481C du rôle, Pas. adm. 2021, V° Procédure contentieuse, n° 852 et l’autre référence y citée.
5 Trib. adm., 27 octobre 2004, n° 17634 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 905 et les autres références y citées.
conclusions6. Dès lors et dans la mesure où la commune et la partie étatique sont restées en défaut d’expliquer en quoi le recours serait irrecevable quant à la forme, respectivement en quoi le propriétaire d’une parcelle n’aurait pas intérêt à agir à l’encontre d’une décision rejetant sa réclamation introduite, leurs contestations afférentes encourent le rejet.
A défaut d’autres moyens d’irrecevabilité, même à soulever d’office, le tribunal conclut que le recours en annulation est à déclarer recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
III. Quant à la loi applicable La procédure d’adoption d’un PAG est prévue par la loi du 19 juillet 2004. Or, celle-ci a été modifiée à plusieurs reprises et dernièrement (i) par une loi du 28 juillet 2011 entrée en vigueur, en application de son article 45, en date du 1er août 2011, (ii) par la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire, publiée au Mémorial A, n° 160 du 6 septembre 2013, (iii) par la loi du 14 juin 2015 portant modification de l’article 108 de la loi du 19 juillet 2004, publiée au Mémorial A, n° 113 du 17 juin 2015, (iv) par la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », entrée en vigueur, en application de son article 76, le 1er avril 2017, (v) par la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire, (vi) par la loi du 18 juillet 2018 portant modification de l’article 108 de la loi du 19 juillet 2004, (vii) par la loi du 30 juillet 2021 relative au Pacte logement 2.0, entrée en vigueur le 1er janvier 2021, en application de son article 16 et (viii) par la loi du 7 août 2023 relative au logement abordable.
Etant donné, d’une part, que le tribunal vient de retenir que seul un recours en annulation a pu être introduit à l’encontre des décisions déférées et, d’autre part, que dans le cadre d’un tel recours, le juge administratif est amené à en apprécier la légalité en considération de la situation de droit et de fait ayant prévalu au jour où elles ont été prises, les modifications apportées à la loi du 19 juillet 2004 par la loi précitée du 7 août 2023, entrée en vigueur postérieurement à la décision du conseil communal du 5 février 2021, ne sont pas à prendre en considération en l’espèce, étant plus particulièrement précisé à cet égard que les actes de tutelle administrative, tels que la décision ministérielle litigieuse, rétroagissent à la date de la décision approuvée et tombent dès lors sous le champ d’application des lois en vigueur à la date de la prise de décision de l’acte initial.
Il s’ensuit que la version de la loi du 19 juillet 2004 applicable au présent litige est celle résultant des modifications opérées par les lois des 28 juillet 2011, 30 juillet 2013, 14 juin 2015, 3 mars 2017, 17 avril 2018, 18 juillet 2018 et 30 juillet 2021.
IV. Quant au fond Moyens et arguments des parties A l’appui de son recours, la demanderesse soulève en premier lieu l’illégalité du « déclassement d’une zone à études en une zone de base [HAB-1] », ainsi qu’une erreur manifeste d’appréciation.
A cet égard, et après avoir relevé que la refonte du PAG devrait s’opérer dans le cadre d’un concept cohérent d’ensemble, elle précise que sous l’égide de l’ancien PAG, sa propre 6 Trib. adm., 23 janvier 2013, n° 30455 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 905 et les autres références y citées.
parcelle, de même que les parcelles avoisinantes, inscrites au cadastre de la Ville d’Esch-sur-
Alzette sous les numéros …, … et …, auraient été classées en zone urbaine et plus précisément en « secteur à études ». La demanderesse explique ensuite que les « secteurs à études » auraient été définis par les articles 2.11 et 2.15 de l’ancien PAG qui auraient prévu que ces mêmes secteurs seraient soumis « à l’obligation d’être couverts par une étude globale de développement et/ou par un plan d’ensemble qui permettra d’arrêter des projets portant soit sur l’ensemble, soit sur une partie de ces terrains », tout en précisant que cette étude globale spécifique devrait « fixer dans le détail les affectations du sol et devra[it] s’orienter – dans une approche innovatrice – aux principes du développement durable ». Dans la mesure où l’administration communale n’aurait toutefois jamais procédé à l’élaboration d’une telle étude globale, serait-ce pour sa propre parcelle ou encore pour les parcelles avoisinantes, la demanderesse conclut à une violation des prédits articles 2.11 et 2.15, de même qu’à une violation de ses propres intérêts. Dans ce même contexte, elle fait encore remarquer que les parcelles en question n’auraient pas été mentionnées dans le cadre de l’étude préparatoire du nouveau PAG.
Madame … critique ensuite le classement de son immeuble en « maison unifamiliale » en arguant qu’un tel classement serait en discordance totale avec l’historique de celui-ci. A cet égard, elle fait plaider que l’immeuble en question aurait, jadis, appartenu à la société immobilière … et ensuite à la société à responsabilité limitée … et qu’il aurait continuellement été loué à diverses entités étatiques, européennes et commerciales. Tout en admettant que l’immeuble aurait certes été transformé au cours des années 2012 et 2013 et serait, depuis, principalement utilisé « comme maison unifamiliale », la demanderesse fait valoir que rien ne l’empêcherait toutefois de le louer à des fins professionnelles ou commerciales, voire de l’utiliser elle-même à des fins d’exercice d’une profession libérale.
Dans ce contexte, elle fait encore remarquer que si d’après la « fiche RE-52 », il serait certes « possible d’exercer une activité professionnelle libérale sur un maximum de 20% de la surface de l’immeuble », cette possibilité serait toutefois en inadéquation totale avec le gabarit de son immeuble.
En ce qui concerne ledit gabarit, la demanderesse fait d’abord remarquer que dans la décision litigieuse, le ministre aurait décidé de joindre sa propre réclamation avec celle de Madame … et aurait retenu que « pour les deux cas que malgré leurs gabarits assez volumineux des constructions existantes, le classement en « zone d’habitation 1 [HAB-1] » est cohérent en ces lieux ». Or, la situation des deux immeubles ainsi visés ne serait pas comparable dans la mesure où son propre immeuble aurait été classé, sous l’empire de l’ancien PAG, en « secteur à étude », tandis que l’immeuble de Madame …, aurait, quant à lui, été classé en secteur à urbaniser. S’y ajouterait que la parcelle avoisinante portant le numéro cadastral … – sur laquelle se trouverait le seul autre immeuble de la rue … qui aurait été classé « secteur à études » – aurait, quant à elle, été reclassée en zone mixte urbaine [MIX-u], ci-après désignée par « zone [MIX-u] », suite à la réclamation de ses propriétaires.
La demanderesse donne ensuite à considérer que son immeuble présenterait une surface totale de … m2, dont une surface au sous-sol de … m2 et une surface au rez-de-chaussée de … m2. Au vu de la restriction de 20% de la surface globale d’un immeuble telle que prévue dans la prédite fiche RE-52, et contrairement à ce qui aurait été retenu dans l’avis de la cellule d’évaluation, il lui serait impossible d’exploiter le sous-sol et le rez-de-chaussée de son immeuble pour y exercer une profession libérale, la demanderesse en concluant que les décisions litigieuses dépasseraient manifestement le but et le champ d’application matériel de la législation en matière d’urbanisme, de sorte à violer de manière flagrante ses intérêts.
Madame … fait ensuite plaider que le projet de refonte du PAG ne serait, à lui seul, pas suffisant pour déterminer « les possibilités de construire » dans une commune. Ainsi, et tel que le conseil communal l’aurait retenu dans sa délibération du 5 février 2021, le projet de refonte du PAG devrait être accompagné et précisé par des projets d’aménagement particuliers « quartier existant », lesquels fixeraient les règles de construction, telles que notamment les emprises d’implantation des constructions, leur hauteur, leur profondeur, les reculs à respecter.
A cet égard, elle fait valoir que le classement de sa parcelle en zone [HAB-1] serait en opposition « totale et absolue » avec l’article 1er du projet de plan d’aménagement « quartier existant » tel que voté le 5 février 2021, ci-après désigné par « PAP QE ». Il ressortirait en effet de ce PAP QE (i) que les bâtiments se trouvant sur les parcelles classées en zone [HAB-1] ne pourraient pas avoir plus de deux niveaux pleins, l’immeuble litigieux en présenterait cependant trois, (ii) que la hauteur de la corniche ou à l’acrotère d’une construction dans une telle zone ne pourrait dépasser 8 mètres, alors que la hauteur de la corniche de l’immeuble litigieux serait de 8,77 mètres et (iii) que la profondeur de bâtiments existants ne pourrait pas dépasser 15 mètres, tandis que celle de l’immeuble litigieux serait de 21,78 mètres. Il s’ensuivrait que le classement de la parcelle en zone [HAB-1] ne serait pas cohérent avec le projet de PAP QE, de sorte qu’il n’existerait aucune raison urbanistique justifiant l’inclusion de sa parcelle en zone [HAB-1] au lieu de la zone [MIX-u], la demanderesse étant ainsi d’avis qu’un développement cohérent aurait exigé le classement de sa parcelle en zone [MIX-u], et ce en vue de garantir le maintien d’une certaine mixité des typologies de logements conformément aux objectifs de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004.
Madame … se prévaut encore d’une violation du règlement grand-ducal modifié du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal PAG du 8 mars 2017 ». Elle soutient, à ce sujet, que les articles 2 et 3 de la partie écrite du PAG refondu définiraient la zone [HAB-1] et la zone d’habitation 2 [HAB-2], ci-après désignée par « la zone [HAB-2] », de manière non conforme audit règlement grand-ducal, et ce notamment au niveau des pourcentages y prévus en ce qui concerne la surface construite bute à réserver à des fins de logement. Elle ajoute que le PAG en question ne respecterait pas la limitation de la surface de vente telle que retenue dans le règlement grand-ducal PAG du 8 mars 2017 pour la zone [MIX-u].
Enfin, la demanderesse soulève une violation du principe d’égalité, tel que prévu à l’article 10bis de la Constitution, dans sa version applicable en l’espèce. A cet égard, elle rappelle que la parcelle avoisinante portant le numéro cadastral … et accueillant un immeuble présentant un gabarit similaire à celui de son propre immeuble, aurait été classée en zone [MIX-
u]. Or, le fait de soumettre certaines des constructions existantes de la rue … à des prescriptions urbanistiques très rigides et de ne pas soumettre d’autres immeubles de la même rue à ces mêmes prescriptions serait contraire au principe d’égalité devant la loi.
Tout en admettant que la commune bénéficierait d’un droit d’appréciation très étendu en vertu du principe de l’autonomie communale, la demanderesse estime toutefois qu’il n’en irait pas de même pour le ministre. En tant qu’autorité de tutelle, ce dernier devrait en effet veiller à ce que les décisions de l’autorité communale ne violent aucune règle de droit et ne heurtent pas l’intérêt général. Or, en retenant que le classement de sa parcelle en zone [HAB-1] serait cohérent, le ministre n’aurait pas correctement apprécié la régularité de la procédure d’adoption du PAG et aurait, de ce fait, non seulement violé le principe constitutionnel de l’égalité devant la loi, mais également son droit de jouir et de disposer librement de son bien immobilier.
Dans le cadre de son mémoire en réplique, la demanderesse met d’abord en exergue que la commune serait en aveu de ne jamais avoir diligenté d’étude globale de développement pour sa propre parcelle et les parcelles avoisinantes classées en « secteur à études » et d’avoir ainsi violé les dispositions des articles 2.11 et 2.15 de l’ancien PAG. En outre, l’analyse de la situation existante, soumise à la délibération du conseil communal en date du 8 mars 2019 et telle que résultant de l’étude préparatoire intitulée « Section I – Analyse de la situation existante », ne ferait pas la moindre mention de ces mêmes parcelles et ne consacrerait d’ailleurs qu’une seule et unique page aux 1.389 bâtiments que la commune aurait entendu protéger.
L’étude préparatoire intitulée « Section II – Concept de développement », quant à elle, ne contiendrait aucune mention concrète de son immeuble et aucune différenciation n’y serait faite entre les parcelles qui auraient figuré, auparavant, dans un « secteur urbanisé » et celles qui auraient figuré dans un « secteur à études ». S’il y serait certes indiqué que « [i]n der nachfolgenden Auflistung werden nur die bedeutendsten Ensembles aufgeführt, um nicht den Rahmen dieser Betrachtung zu sprengen », il serait cependant un fait que le règlement grand-ducal PAG du 8 mars 2017 exigerait une analyse pour chaque élément à protéger, sans égard au nombre d’éléments qu’il y aurait lieu d’analyser.
Tout projet de PAG étant élaboré par le collège échevinal sur base d’une étude préparatoire, la demanderesse estime qu’il serait nécessaire, au titre du principe de transparence, que cette même étude comprenne une analyse de la situation existante afin d’informer les administrés des raisons à la base des décisions des autorités publiques. Ainsi, au plus tard au moment de la mise sur orbite du projet de refonte du PAG, la commune aurait dû informer les personnes intéressées de la justification de la réglementation poursuivie. La demanderesse rappelle, à ce propos, que le contenu de l’étude préparatoire serait précisé à l’article 7, paragraphe (2) de la loi du 19 juillet 2004, lequel prévoirait (i) une analyse de la situation existante, (ii) un concept de développement et (iii) des schémas directeurs, tout en précisant que l’article 2 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu de l’étude préparatoire d’un projet d’aménagement général, ci-après désigné par « le règlement grand-
ducal sur le contenu de l’étude préparatoire », déterminerait ce qu’il faudrait entendre par « analyse » et en exigerait la confection d’une partie graphique et d’une partie textuelle.
L’article 3.5 dudit règlement grand-ducal exigerait, quant à lui, que toute étude préparatoire doit impérativement comporter l’analyse de la situation urbanistique existante des ensembles bâtis et des éléments isolés protégés ou dignes de protection. Or, sa maison n’aurait été analysée nulle part dans l’étude préparatoire, alors que celle-ci ferait uniquement mention du fait que les immeubles se situant dans la « Rue …, (Nr. …) » seraient « erhaltenswert » ou bien « schützenswert » « aufgrund ihrer architektonischen Qualität und ihrer identitätsstiftenden Wirkung als Zeitzeugnis der Industriekultur ». Il n’en ressortirait, dès lors, aucune explication motivée ou justifiée relative au classement de sa propre parcelle en zone [HAB-1] et en secteur protégé de type « environnement construit – C ».
Elle explique ensuite avoir chargé un expert en construction, lequel serait également venu à la conclusion que « le classement de la parcelle en HAB-1 n’est absolument pas cohérent vis-à-vis du règlement communal en vigueur », « le fait de classer différemment deux maisons voisines […] qui sont sensiblement identiques fait se poser la question du principe d’égalité » et « L’expert s’interroge sur le classement secteur protégé d’intérêt communal de type « environnement construit » car la maison ne présente pas d’élément architectural permettant d’expliquer une telle décision. […] [I]l n’y a plus un style architectural d’époque à conserver puisque la maison n’est déjà plus à l’état d’origine. ».
La demanderesse estime dès lors que l’illustration individuelle des différentes bâtisses concernées par un classement dans l’étude préparatoire aurait été indispensable pour permettre aux propriétaires concernées de connaître les critères justifiant lesdits classements. En l’absence d’une telle illustration, la commune ne se serait pas conformée aux dispositions du règlement grand-ducal sur le contenu de l’étude préparatoire.
La demanderesse pointe encore le fait qu’il résulterait de la « fiche RE-52 » que la commune aurait disposé d’une photo de sa maison datant du 28 février 2014 laquelle aurait impérativement dû figurer ensemble avec l’analyse de son immeuble dans l’étude préparatoire, tel que cela serait exigé par l’article 2 du règlement grand-ducal sur le contenu de l’étude préparatoire.
Elle conclut de tout ce qui précède que la commune aurait agi de manière arbitraire et discrétionnaire.
Madame … souligne encore subir d’importantes conséquences d’ordre patrimonial et extrapatrimonial suite au classement de sa parcelle en zone [HAB-1] et en secteur protégé de type « environnement construit – C ». A cet égard et après avoir rappelé que suite à un arrêt de la Cour constitutionnelle du 4 octobre 2013, le législateur aurait reconnu le droit à indemnisation du préjudice résultant de servitudes issues d’un PAG, la demanderesse affirme que d’après l’expert chargé par ses soins son préjudice s’élèverait à … euros HTVA.
Sous le volet du moyen tenant à une violation du principe de proportionnalité, la demanderesse confirme qu’elle utilise actuellement son immeuble litigieux comme maison d’habitation, tout en mettant en exergue qu’avant la mise sur orbite du projet de refonte du PAG, il lui aurait été possible d’utiliser ledit immeuble pour y implanter son étude notariale ou y exercer une profession libérale voire de le louer à une personne physique ou morale. Or, depuis le vote du projet de refonte du PAG et le classement litigieux en résultant, elle serait entravée de manière flagrante dans ses droits et notamment dans ses possibilités d’y exercer une profession libérale, la demanderesse rappelant à cet égard que seuls 20% de la surface de l’immeuble litigieux pourraient servir à de telles fins.
Elle insiste ensuite sur une violation des objectifs prévus à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 en arguant que si la commune avait, tel que cela ressortirait de ses propos, voulu sauvegarder une certaine mixité de fonctions à cet endroit du territoire, il lui aurait appartenu de classer la parcelle litigieuse en zone [MIX-u]. Il s’ensuivrait que les autorités publiques auraient manifestement dépassé leur marge d’appréciation et la mission leur confiée aux termes de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 consistant à garantir le respect de l’intérêt général en assurant à leurs habitants des conditions optimales, par une mise en valeur harmonieuse, un développement durable et une utilisation rationnelle du sol de toutes les parties du territoire.
Finalement, la demanderesse ajoute, quant à la violation alléguée de l’article 10bis de la Constitution, que la commune semblerait oublier que les deux parcelles, à savoir la sienne et la parcelle avoisinante portant le numéro cadastral … proviendraient de la même « zone à études » et que l’immeuble présent sur cette même parcelle présenterait des aspects similaires, voire équivalents au sien. Or, la parcelle avoisinante … serait, contrairement à la sienne, classée en zone [MIX-u].
Les parties étatique et communale concluent au rejet du recours pour ne pas être fondé.
Analyse du tribunal A titre liminaire, il convient de rappeler que le tribunal n’est pas tenu par l’ordre des moyens, tels que présenté par les parties, mais détient la faculté de les toiser suivant une bonne administration de la justice et l’effet utile s’en dégageant, l’examen de la légalité externe précédant celui de la légalité interne.
A. Quant à la légalité externe des décisions déférées i. Quant au moyen tiré d’une absence d’étude globale Force est de constater que la demanderesse sollicite l’annulation des décisions déférées au motif que, contrairement à ce que prévoiraient les articles 2.11 et 2.15 de la partie écrite du PAG qu’elle qualifie de PAG « en vigueur », aucune étude globale spécifique n’aurait été effectuée sur sa parcelle et les parcelles avoisinantes anciennement classées en « secteur à études ».
Dans la mesure où ces dispositions relèvent toutefois de l’ancienne réglementation urbanistique, telle qu’en vigueur sous l’empire du PAG de 2005, et ne sont, à l’heure actuelle, plus en vigueur pour avoir été abrogées à travers l’adoption du nouveau PAG, les développements manquent de pertinence et sont partant à rejeter.
ii. Quant au moyen tenant à une violation de l’article 7 de la loi du 19 juillet 2004 et des articles 2 et 3.5 du règlement grand-ducal sur le contenu de l’étude préparatoire La demanderesse se prévaut d’une violation de l’article 7 de la loi du 19 juillet 2004 et des articles 2 et 3.5 du règlement grand-ducal sur le contenu de l’étude préparatoire, au motif que celle-ci ne ferait aucune mention concrète de son immeuble, alors qu’une telle étude préparatoire devrait contenir une analyse individualisée et détaillée de chaque immeuble considéré comme étant digne de protection.
Aux termes de l’article 7 de la loi du 19 juillet 2004 : « Chaque commune est tenue d’avoir un plan d’aménagement général couvrant l’ensemble de son territoire. Deux ou plusieurs communes peuvent s’associer pour élaborer un projet commun, celui-ci tenant lieu pour chacune d’elles de plan d’aménagement général.
Le projet d’aménagement général d’une commune est élaboré à l’initiative du collège des bourgmestre et échevins, par une personne qualifiée.
[…] Le projet d’aménagement général est élaboré sur base d’une étude préparatoire qui se compose :
a) d’une analyse de la situation existante ;
b) d’un concept de développement ;
c) de schémas directeurs couvrant l’ensemble des zones soumises à l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » tels que définis à l’article 25.
Les dépenses engendrées par l’élaboration de schémas directeurs sont préfinancées par la commune et sont récupérées auprès des initiateurs des projets d’aménagement particulier « nouveau quartier » dans le cadre de la convention prévue à l’article 36.
Un règlement grand-ducal précise le contenu de l’étude préparatoire. ».
L’article 2 paragraphes (1) et (2) du règlement grand-ducal sur le contenu de l’étude préparatoire a, quant à lui, la teneur suivante :
« (1) L’élément graphique de l’étude préparatoire comprend tous les plans nécessaires à la visualisation ou à la figuration des éléments de l’étude préparatoire.
(2) L’élément textuel de l’étude, illustré par des esquisses, photos, graphiques, tableaux et schémas, constitue la description des différents aspects de l’étude préparatoire. […] », tandis que l’article 3.5 du même règlement grand-ducal dispose comme suit : « L’analyse de la situation existante comporte au moins les points suivants :
[…] 5. Structure urbaine a) l’intégration des localités dans le paysage ;
b) les fonctions urbaines ;
c) les caractéristiques essentielles du tissu urbain existant, notamment les implantations et le nombre de niveaux des constructions principales ainsi que la typologie des logements ;
d) les ensembles bâtis et les éléments isolés protégés ou dignes de protection ;
e) les principaux espaces verts et places publics ».
Force est au tribunal de constater que la Section 1 « Analyse de la situation existante » de l’étude préparatoire litigieuse contient expressément une partie dédiée aux « Ensembles bâtis et aux éléments isolés protégés ou dignes de protection » sous son point 5 intitulé « Structure urbaine », tandis que sa Section 2 « Concept de développement » comporte un article 1.9.2.
intitulé « Erhaltung und Inwertsetzung von Gebäudeensembles ».
L’article 5.4. « Ensembles bâtis et éléments isolés protégés ou dignes de protection » contenu dans la Section 1 de l’étude préparatoire prévoit plus particulièrement ce qui suit :
« […] PROTECTION COMMUNALE La Ville d’Esch-sur-Alzette a établi une liste de bâtiments dignes de protection communale.
Pour la Ville d’Esch-sur-Alzette, ont été identifiés les éléments à protégés suivant :
− les constructions à conserver, − le petit patrimoine à conserver, − le gabarit et/ou élément d’une construction existante à préserver, − les murs à conserver.
En raison de son riche passé notamment industriel, la Ville d’Esch-sur-Alzette recense de nombreuses constructions qu’il est important de conserver et de protéger. Les constructions concernées répondent à un ou plusieurs des critères suivants :
• authenticité de la construction et de son aménagent, • rareté et exemplarité du type de bâtiment, • importance architecturale, • témoignage de l’immeuble pour l’histoire nationale, communale, sociale, politique, industrielle, religieuse, militaire ou technique.
Les éléments protégés de type « environnement construit » sont définis par la Ville d’Esch-sur-Alzette. Ils peuvent être situés à l’intérieur du périmètre du secteur protégé de type environnement construit ou à l’extérieur. Les éléments protégés à conserver ou à préserver sont indépendants du secteur protégé de type « environnement construit ».
La localisation des constructions protégées par l’Etat (SSMN) et des constructions protégées par la Ville d’Esch-sur-Alzette est repris dans le plan 5-3 Ensembles bâtis et éléments isolés protégés ou dignes de protection. »7.
Ces observations étant faites, il y a lieu de relever que les articles 3.5. et 2 paragraphes (1) et (2) du règlement grand-ducal sur le contenu de l’étude préparatoire n’exigent pas qu’une étude préparatoire contienne, dans la partie textuelle afférente, une analyse individualisée et détaillée de chaque immeuble considéré comme étant digne de protection par une commune. Si ces dispositions règlementaires imposent certes aux communes, dans un souci de simplification administrative et d’harmonisation des instruments urbanistiques, de structurer leur étude préparatoire autour de trois piliers, à savoir l’analyse de la situation existante, le concept de développement et les schémas directeurs, et de les exposer à travers un élément graphique et un élément textuel, il appartient toutefois à chaque commune de cibler, en fonction des caractéristiques, des spécificités et de la taille de son propre territoire, les priorités à donner aux thèmes à analyser et le degré de précision à leur apporter, l’essentiel étant que les thèmes généraux énoncés dans le règlement grand-ducal sur le contenu de l’étude préparatoire soient traités, même succinctement, dans une étude préparatoire. Le fait que l’exposé consacré aux immeubles destinés à bénéficier d’un régime de protection tienne sur « une seule et unique page » de l’étude préparatoire, tel que l’affirme la demanderesse, n’est dès lors pas constitutif, en tant que tel, d’une violation des articles 3.5. et 2 paragraphes (1) et (2) du règlement grand-
ducal sur le contenu de l’étude préparatoire.
S’y ajoute qu’il se dégage, en l’espèce, de la section II de l’étude préparatoire que celle-
ci indique sous son point 1.9.2. intitulé « Erhaltung und Inwertsetzung von Gebäudeensembles » que « […] An folgenden Straßenzügen befinden sich Ingenieursvillen der ARBED, die aufgrund ihrer architektonischen Qualität und ihrer identitätsstiftenden Wirkung als Zeitzeugnis der Industriekultur schützenswert sind: […] Teilabschnitt der Rue … (Nr. …), 1912 erbaut von der ARBED. […] »8.
Ainsi, l’étude préparatoire indique que les immeubles situés sous les numéros … à … de la rue … sont à protéger au vu de l’authenticité de leur construction et du fait que ces constructions sont des témoins de l’histoire industrielle de la Ville d’Esch-sur-Alzette. La maison de la demanderesse se situant au numéro … de la rue … est dès lors bien mentionnée 7 Page 119 de l’étude préparatoire, section I.
8 Page 80 de l’étude préparatoire, section II.
dans l’étude préparatoire comme étant à protéger en tant qu’immeuble faisant partie des maisons d’ingénieurs de l’ARBED. Cet article 1.9.2. de la section II de l’étude préparatoire a dès lors permis à la demanderesse d’identifier son propre immeuble et de constater que la commune envisageait de le grever d’une mesure de protection « aufgrund ihrer architektonischen Qualität und ihrer identitätsstiftenden Wirkung als Zeitzeugnis der Industriekultur ». Le tribunal ne saurait dès lors suivre la demanderesse dans son argumentation suivant laquelle la commune aurait manqué de transparence à son égard lors de la mise en procédure du projet de refonte du PAG.
Au vu des considérations qui précèdent, le moyen d’annulation articulé autour de la violation de l’article 7 de la loi du 19 juillet 2004 et de l’article 3.5, lu ensemble avec l’article 2 paragraphes (1) et (2) du règlement grand-ducal sur le contenu de l’étude préparatoire, encourt dès lors le rejet pour ne pas être fondé.
B. Quant à la légalité interne des décisions déférées Le tribunal relève que les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, doivent être mues par des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général et dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations9.
Dans ce contexte, il y a lieu de préciser que saisi d’un recours en annulation, le juge administratif est appelé à vérifier, d’un côté, si, au niveau de la décision administrative querellée, les éléments de droit pertinents ont été appliqués et, d’un autre côté, si la matérialité des faits sur lesquels l’autorité de décision s’est basée est établie. Au niveau de l’application du droit aux éléments de fait, le juge de l’annulation vérifie encore s’il n’en est résulté aucune erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de la marge d’appréciation de l’auteur de la décision querellée. Le contrôle de légalité à exercer par le juge de l’annulation n’est pas incompatible avec le pouvoir d’appréciation de l’auteur de la décision qui dispose d’une marge d’appréciation. Ce n’est que si cette marge a été dépassée que la décision prise encourt l’annulation pour erreur d’appréciation. Ce dépassement peut notamment consister dans une disproportion dans l’application de la règle de droit aux éléments de fait. Le contrôle de légalité du juge de l’annulation s’analyse alors en contrôle de proportionnalité10.
S’il est certes vrai que le choix d’entériner ou de ne pas entériner la modification d’un plan d’aménagement relève d’une dimension politique et échappe comme tel au contrôle des juridictions de l’ordre administratif saisies d’un recours en annulation, il n’en demeure pas moins que tout acte administratif doit reposer sur un motif dont le juge administratif vérifie tant l’existence que la légalité. Cette exigence découle du fait que le juge administratif a l’obligation de vérifier si les autorités administratives compétentes n’ont pas violé la loi, commis un excès de pouvoir ou un détournement de pouvoir et cette obligation de motivation existe également pour les actes à caractère réglementaire qui, quoique discrétionnaires, doivent être pris dans l’intérêt général, de sorte qu’il importe que les autorités administratives compétentes fassent connaître le ou les motifs qui les ont guidées dans leur décision, le contrôle exercé par le juge de 9 Trib. adm., 20 octobre 2004, n° 17604 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 217 et les autres références y citées.
10 Cour adm., 9 novembre 2010, n° 26886C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Recours en annulation, n° 40 et les autres références y citées.
l’annulation ne portant dès lors pas sur l’opportunité, mais sur la réalité et la légalité des motifs avancés11.
Quant aux objectifs devant guider les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, ainsi que l’autorité ministérielle, dans le cadre de l’exercice de son contrôle tutélaire, il y a lieu de se référer à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, aux termes duquel « Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par :
(a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux ;
(b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire ;
(c) une utilisation rationnelle de l’énergie, des économies d’énergie et une utilisation des énergies renouvelables ;
(d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités ;
(e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-dessus ;
(f) la garantie de la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques. ».
L’article 6 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit, quant à lui, que « Le plan d’aménagement général a pour objectif la répartition et l’implantation judicieuse des activités humaines dans les diverses zones qu’il arrête aux fins de garantir le développement durable de la commune sur base des objectifs définis par l’article 2 de la loi. ».
Il convient encore de noter que la décision d’adopter, respectivement de modifier un PAG est, dans son essence même, prise dans l’intérêt général, cette caractéristique étant présumée jusqu’à preuve du contraire12.
Par ailleurs, il y a lieu de rappeler que la mutabilité des PAG relève de leur essence même, consistant à répondre à des contraintes variables à travers le temps concernant à la fois les aspects urbanistiques de l’aménagement des agglomérations et le volet politique de la vie en commun sur le territoire donné13. Il s’ensuit qu’en se fondant sur des considérations d’ordre urbanistique correspondant à une finalité d’intérêt général, les autorités communales peuvent procéder à des modifications de leur règlementation urbanistique, pourvu toutefois que la décision soit proportionnelle à son objectif et qu’elle soit dépourvue d’un dépassement dans le chef des autorités compétentes de leur marge d’appréciation.
i. Quant au moyen tiré d’une violation de certaines dispositions du règlement grand-
ducal PAG du 8 mars 2017 par des dispositions de la partie écrite du PAG 11 Trib. adm., 23 mars 2005, n° 18463 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 847 et les autres références y citées.
12 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Recours en annulation, n° 10 et les autres références y citées.
13 Trib. adm., 7 mars 2001, n° 12233 du rôle, confirmé par Cour adm., 20 décembre 2001, n° 13291C du rôle, Pas.
adm. 2023, V° Urbanisme, n° 231 (1er volet) et les autres références y citées.
Force est de constater que la demanderesse conclut à l’annulation des décision litigieuses, en soutenant que les articles 2,3 et 5 du PAG tel qu’approuvé à travers ces mêmes décisions, ne seraient pas conformes aux articles 8 et 9 du règlement grand-ducal PAG du 8 mars 2017.
A cet égard, il convient de rappeler que l’article 8 du règlement grand-ducal PAG du 8 mars 2017 dispose que :
« […] (2) La zone d’habitation 1 est principalement destinée aux logements de type maison unifamiliale.
Pour tout plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » exécutant une zone d’habitation 1, au moins la moitié des logements est de type maison unifamiliale. La surface construite brute à dédier à des fins de logement est de 90 pour cent au minimum.
La commune peut déroger au principe des 90 pour cent si les caractéristiques ou les particularités du site l’exigent.
(3) La zone d’habitation 2 est principalement destinée aux logements de type collectif.
Pour tout plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » exécutant une zone d’habitation 2, au moins la moitié des logements est de type collectif. La surface construite brute à dédier à des fins de logement est de 80 pour cent au minimum.
La commune peut déroger au principe des 80 pour cent si les caractéristiques ou les particularités du site l’exigent. ».
L’article 2 de la partie écrite du PAG, quant à lui, dispose que « Pour tout plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » exécutant une zone d’habitation 1, au moins 60% des logements sont de type unifamilial. La surface construite brute à dédier à des fins de logement est de 80% au minimum. », tandis que son article 3 prévoit que « Pour tout plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » exécutant une zone d’habitation 2, au moins la moitié des logements est de type collectif. La surface construite brute à dédier à des fins de logements est de 65% au minimum. ».
Le tribunal constate, à l’instar de la partie étatique, que la prescription « au moins la moitié des logements » contenue à l’article 8 précité du règlement grand-ducal PAG du 8 mars 2017, correspondant à 50%, est une condition minimale relative au nombre de logements type maison unifamiliale à prévoir. Il s’ensuit que par la fixation du pourcentage des logements en tant que maison unifamiliale à 60% pour la zone [HAB-1], soit à plus de 50%, et du pourcentage relatif aux logements de type collectif à « au moins la moitié » pour la zone [HAB-2], aucune non-conformité des dispositions de la partie écrite du PAG aux dispositions du règlement grand-
ducal PAG du 8 mars 2017 ne peut être constatée en l’espèce.
En ce qui concerne la surface construite brute à dédier à des fins de logement, l’article 8 du règlement grand-ducal PAG du 8 mars 2017 prévoit pour la zone [HAB-1] que 90% de cette surface est à dédier à des fins de logement, tandis que le pourcentage relatif à des fins de logement est fixé à 80% pour la zone [HAB-2]. Les pourcentages relatifs à la surface construite brute à dédier à des fins de logement prévus par les articles de la partie écrite du PAG étant inférieurs aux minima prévus par le règlement grand-ducal PAG du 8 mars 2017, les dispositions de ce dernier ne sont a priori pas respectées.
L’article 8 du règlement grand-ducal PAG du 8 mars 2017 prévoit cependant également la possibilité pour les communes de déroger au principe des 90%, respectivement des 80% prévus pour les zones respectives, lorsque les caractéristiques ou les particularités du site l’exigent. Il ressort, à cet égard, de l’étude préparatoire que « In der Stadt Esch soll im Prinzip überall dort Wohnen zulässig sein, wo es vor dem Hintergrund der Lebensqualität und der Erreichbarkeit sinnvoll ist. Dabei kann die Wohnnutzung, wie es für eine städtische Struktur typisch ist, mit diversen anderen Nutzungen kombiniert werden, soweit diese der Wohn- und Lebensqualität nicht entgegenstehen. Dies auch vor dem Hintergrund, dass von jeher in Esch verschiedenste Nutzungen in den Quartieren koexistiert haben und die Belebtheit der Quartiere und kurze Wege zwischen den Funktionen sicherstellen. »14. Il en ressort encore que « Das Städtebaukonzept verfolgt gemäß dem Leitbild einer nachhaltigen Entwicklung das Prinzip der Nutzungsmischung mit dem Ziel belebter Quartiere und kurzer Wege. Zu diesem Zweck soll eine Mischung von verträglichen Nutzungen generell möglich sein, während unverträgliche Nutzungen zugunsten der Arbeits- und Lebensqualität eine räumliche Trennung erfahren sollen.
Die Nutzungsarten und Intensitäten sollen sich stets an die örtliche Situation (Bestand oder geplanter Gebietstyp) anpassen. In einem bestehenden Einfamilienhaus-Gebiet soll bspw.
auch Arbeiten in untergeordnetem Maß möglich sein (bspw. Versicherungsagentur, Architekturbüro, Bäckerei etc.), soweit der Charakter und die Wohnqualität dadurch nicht beeinträchtigt werden. Die Errichtung von Bürohäusern oder Gewerbehallen soll jedoch in solchen Gebieten vermieden werden. »15.
Il s’ensuit que la divergence entre le règlement grand-ducal PAG du 8 mars 2017 et le projet de refonte du PAG des pourcentages relatifs à la surface construite brute à dédier à des fins de logement se justifie en raison des particularités et des caractéristiques de la Ville d’Esch-sur-Alzette, le but de la commune étant d’encourager l’habitation tout en assurant une mixité entre activités au sein des différentes zones, afin de maintenir le caractère historique de la ville, l’animation des quartiers et les « chemins courts » entre les différentes fonctions. La commune a dès lors valablement pu fixer des pourcentages relatifs à la surface construite brute à dédier à des fins de logement inférieurs à ceux prévus à l’article 8 du règlement grand-ducal PAG du 8 mars 2017.
En ce qui concerne enfin la zone [MIX-u], l’article 9 du règlement grand-ducal PAG du 8 mars 2017 dispose que :
« […] (2) La zone mixte urbaine couvre les localités ou parties de localités à caractère urbain. Elle est destinée à accueillir des habitations, des activités de commerce dont la surface de vente est limitée à 10.000 m2 par immeuble bâti, des activités de loisirs, des services administratifs ou professionnels, des hôtels, des restaurants et des débits de boissons, des équipements de service public, des établissements de petite et moyenne envergure, ainsi que des activités de récréation.
Pour tout plan d’aménagement particulier « nouveau quartier », la part minimale de la surface construite brute à réserver à l’habitation ne pourra être inférieure à 25 pour cent.
14 Page 15 de la section II de l’étude préparatoire.
15 Page 39 de la section II de l’étude préparatoire.
La commune peut déroger au principe des 25 pour cent si les caractéristiques ou les particularités du site l’exigent. […] ».
L’article 5 de la partie écrite du PAG relatif à la zone [MIX-u] prévoit, quant à lui, que « La zone mixte urbaine couvre les parties de la Ville d’Esch-sur-Alzette à caractère urbain.
Elle est destinée à accueillir, dans des proportions qui varient en fonction de la localisation et de sa vocation, des habitations, des activités de commerce et d’artisanat dont la surface de vente est limitée à 4.000 m2 par immeuble bâti, des services administratifs ou professionnels, des hôtels, des restaurants et des débits de boisson, des établissements scolaires ainsi que des activités de récréation.
[…] Pour tout plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » exécutant une zone mixte urbaine, la part minimale de la surface construite brute à réserver à l’habitation ne pourra être inférieure à 25%. ».
Le tribunal relève à cet égard que la prescription du règlement grand-ducal PAG du 8 mars 2017 limitant la surface de vente à 10.000 m2 est une condition maximale, de sorte que la fixation de la limite de la surface de vente à 4.000 m2 dans le cadre de la partie écrite du PAG, c’est-à-dire inférieure à 10.000 m2, est conforme aux prescriptions du règlement grand-ducal PAG du 8 mars 2017.
Le moyen pris dans ses différentes branches est dès lors à rejeter.
ii. Quant aux contestations relatives au classement retenu pour la parcelle litigieuse Force est au tribunal de constater qu’il ressort de la partie graphique du PAG refondu que la parcelle litigieuse, anciennement classée en « secteur à études », a été classée en zone [HAB-1] superposée d’un secteur protégé de type « environnement construit – C ». L’immeuble existant sur la parcelle a, quant à lui, encore été grevé de la servitude urbanistique « construction à conserver ».
Quant au régime juridique découlant du classement litigieux, l’article 2 de la partie écrite du PAG, intitulé « Zone d’habitation 1 [HAB-1] », est libellé comme suit :
« La zone d’habitation 1 est principalement destinée aux logements de type maison unifamiliale avec ou sans logement intégré.
Pour tout plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » exécutant une zone d’habitation 1, au moins 60% des logements sont de type unifamilial. La surface construite brute à dédier à des fins de logement est de 80% au minimum. ».
Le secteur protégé de type « environnement construit – C » est défini à l’article 32.1 de la partie écrite du PAG de la manière suivante :
« Les secteurs et éléments protégés de type « environnement construit - C » constituent des zones superposées qui comprennent les quartiers ou parties de quartiers qu’il faut préserver afin de conserver leur identité, les caractéristiques propres de ces quartiers et l’histoire architecturale et urbanistique de la Ville d’Esch-sur-Alzette.
Ces secteurs comprennent des immeubles ou parties d’immeubles qui sont soumis à des règles particulières en raison de leur caractère historique et/ou esthétique.
Les secteurs et éléments protégés de type « environnement construit » sont marqués de la surimpression « C » dans la partie graphique du PAG.
Les règles particulières sont précisées dans la présente partie écrite et sont complétées dans les parties écrite et graphique du plan d’aménagement particulier « quartier existant ».
Pour les rues, parties de rue ou cités ouvrières dont la valeur architecturale est due surtout à leur caractère stylistique d’ensemble, c’est l’ensemble harmonieux du site qui déterminera les mesures protectrices à prendre pour garantir l’esthétique du site à l’occasion de travaux de construction ou de restauration à l’extérieur.
Les travaux à réaliser sur les constructions se trouvant dans le secteur protégé, ainsi que la construction de nouveaux immeubles doivent s’intégrer dans la structure caractéristique du bâti existant traditionnel. Les éléments caractéristiques à respecter sont le parcellaire, l’implantation, le gabarit, le rythme des façades, les murs et clôtures d’enceinte ainsi que les matériaux et teintes traditionnelles de la région. Ces éléments caractéristiques à respecter sont à transposer dans les constructions nouvelles ou transformations en ayant recours à une architecture contemporaine de qualité.
Les nouvelles constructions ou transformations qui pourraient porter préjudice au site peuvent être interdites.
Une Commission de femmes et d’hommes de métier, nommé par le Conseil Communal, peut être chargé sur demande du bourgmestre, d’aviser les demandes d’autorisation introduites pour des démolitions, des transformations et des constructions dans le secteur protégé de type « environnement construit ». ».
La notion de « construction à conserver » est, quant à elle, définie à l’article 32.2 de la partie écrite du PAG, intitulé « Eléments protégés - type - « environnement construit » », aux termes duquel :
« Les éléments à protéger son regroupés de la façon suivante :
- les constructions à conserver, - les constructions avec des éléments identitaires à conserver, - le petit patrimoine à conserver, Avant tout projet de travaux, l’élément protégé inscrit en tant que « construction à conserver », […] est confirmé par un levé établissant précisément l’emplacement, l’alignement, la profondeur, les hauteurs à la corniche et au faîtage et par reportage photographique (extérieur voire intérieur). Le levé et le reportage photographique accompagnent toute demande d’autorisation de construire.
Toute modification, transformation, agrandissement ou rénovation d’un élément protégé peut faire l’objet d’un avis à la Commission de femmes et d’hommes de métier.
Construction à conserver :
[…] Les constructions à conserver sont des bâtiments ou ensembles de bâtiments qui répondent à un ou plusieurs des critères suivants : authenticité de la substance bâtie, de son aménagement, rareté, exemplarité du type de bâtiment, importance architecturale, témoignage de l’immeuble pour l’histoire nationale, locale, sociale, politique, religieuse, militaire, technique ou industrielle. Ces bâtiments, y compris l’entourage qui les encadre, sont à conserver respectivement à restaurer dans leur état originel.
La démolition d’une construction à conserver est interdite et ne peut être autorisée uniquement pour des raisons de sécurité, de stabilité et de salubrité dûment constatées par un homme de l’art. La reconstruction doit respecter les servitudes relatives au secteur protégé de type environnement construit.
Des transformations et des agrandissements peuvent être admis à condition de s’intégrer harmonieusement dans le site et la structure urbaine et de ne pas nuire à la valeur artistique, historique, esthétique, archéologique ou à l’aspect architectural de la construction à conserver ». […] ».
L’article 9 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit notamment que le contenu des parties graphique et écrite du PAG est arrêté par règlement grand-ducal.
Le règlement grand-ducal PAG du 8 mars 2017 a été adopté en application de cette disposition légale et dispose, dans son article 32, intitulé « Secteurs et éléments protégés d’intérêt communal », que : « […] Les secteurs et éléments protégés de type « environnement construit » constituent les parties du territoire communal qui comprennent des immeubles ou parties d’immeubles dignes de protection et qui répondent à un ou plusieurs des critères suivants : authenticité de la substance bâtie, de son aménagement, rareté, exemplarité du type de bâtiment, importance architecturale, témoignage de l’immeuble pour l’histoire nationale, locale, sociale, politique, religieuse, militaire, technique ou industrielle. […] Ces secteurs et éléments sont soumis à des servitudes spéciales de sauvegarde et de protection. […] ».
Dès lors, étant donné que les autorités communales sont habilitées à procéder à la création de secteurs protégés de type « environnement construit » et que, par ailleurs, l’article 32 du règlement grand-ducal PAG du 8 mars 2017 prévoit expressément que les secteurs protégés de type « environnement construit » comprennent des « […] immeubles ou parties d’immeubles dignes de protection […] », il relève de la logique du système mis en place par le législateur pour assurer le respect du patrimoine culturel que les autorités communales sont autorisées à désigner de manière individuelle à l’intérieur des secteurs protégés de type environnement construit tout immeuble ou parties d’immeuble digne de protection16, ce qui n’est d’ailleurs pas contesté par la demanderesse.
Force est ensuite de constater, à l’instar des parties étatique et communale, que la demanderesse se limite à contester le classement de la parcelle litigieuse en zone [HAB-1] et en secteur protégé de type « environnement construit – C », sans formuler un quelconque moyen 16 Trib. adm., 8 mai 2019, n° 40296 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 371.
juridique à l’égard du classement de l’immeuble en « construction à conserver », voire au maintien de sa désignation de « maison unifamiliale », de sorte que le tribunal limite son analyse également au classement de la parcelle litigieuse en zone [HAB-1] et en secteur protégé de type « environnement construit – C », étant rappelé qu’il n’appartient pas à ce dernier de suppléer à la carence de la demanderesse et de rechercher lui-même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de ses conclusions.
Il convient ensuite de relever que pour justifier le classement de la parcelle litigieuse en zone [HAB-1] et en secteur protégé de type « environnement construit – C », la commune indique avoir tenu compte de l’affectation réelle de la bâtisse d’un point de vue urbanistique au moment de la refonte du PAG, affectation qui aurait subsisté depuis dix ans. Le ministre a, quant à lui, retenu que le classement en zone [HAB-1] de la parcelle concernée serait cohérent, et ce en dépit du gabarit assez volumineux de la construction existante, dans la mesure où l’objectif poursuivi serait de maintenir une certaine mixité des typologies de logements, et plus précisément de sauvegarder des immeubles d’une certaine envergure comme maisons d’habitation unifamiliales, tout en ajoutant que la qualité de l’immeuble litigieux justifierait le classement de la parcelle en secteur protégé de type « environnement construit – C », et ce, au regard des critères de l’article 32 du règlement grand-ducal PAG du 8 mars 2017 – authenticité de la substance bâtie et exemplarité du bâtiment – qui seraient remplis en l’espèce.
De son côté, la demanderesse soutient, en substance, que les décisions déférées ne respecteraient pas les objectifs prévus à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 et, en ce qui concerne plus particulièrement le classement de sa parcelle en zone [HAB-1] que les décisions déférées ne seraient pas proportionnelles et que les dispositions de la partie écrite du PAG seraient contraires aux dispositions de la partie écrite du PAP QE.
a) Quant au classement de la parcelle litigieuse en zone [HAB-1] Le tribunal constate qu’il ressort de la partie graphique du PAG que la parcelle litigieuse se trouve entourée, au sud et à l’est, de parcelles classées en zone [MIX-u] et, au nord, par des parcelles classées en zone [HAB-1]. Il s’ensuit que le classement de la parcelle litigieuse en zone [HAB-1] permet de « répondre à l’exigence d’une mixité de logement plus différenciée sur le territoire de la Ville », tel que l’a proposé le collège échevinal dans la fiche intitulée « Propositions de modifications » RE-52, suite aux objections et observations de la demanderesse, proposition qui a été adoptée par le conseil communal lors de sa séance du 5 février 2021.
En outre, le classement de l’immeuble en zone [HAB-1] répond à l’utilisation de la bâtisse telle qu’elle se présente depuis des années. Il ressort, en effet, des explications fournies par la demanderesse que, depuis la transformation de son immeuble au cours des années 2012 et 2013, celui-ci a été principalement utilisé comme maison unifamiliale.
Au vu de ce qui précède, le tribunal est amené à retenir que le classement de la parcelle litigieuse en zone [HAB-1] n’est pas sujet à critique, et ce au vu de l’objectif poursuivi de sauvegarder une certaine mixité des typologies des logements à cet endroit de la commune en tenant compte de l’affectation actuelle des lieux. Le classement de la parcelle de la demanderesse en zone [HAB-1] est, partant, cohérent et justifié pour tendre à une finalité d’intérêt général, et plus précisément à une utilisation rationnelle du sol en respectant la finalité de la bâtisse se trouvant d’ores et déjà sur la parcelle, et au développement d’une mixité dans les structures urbaines en raison du classement des parcelles entourant la parcelle litigieuse et de la typologie de l’immeuble se trouvant sur la parcelle litigieuse. Ledit classement est, dès lors, conforme à l’article 2 a) et d) de la loi du 19 juillet 2004.
Cette conclusion n’est pas ébranlée par l’affirmation de la demanderesse suivant laquelle le principe de proportionnalité serait violé en raison de ce classement. Elle fait valoir, à ce sujet, qu’elle ne pourrait pas jouir de sa propriété à sa guise dans la mesure où elle ne pourrait plus utiliser l’immeuble pour y implanter son étude notariale ou y exercer une profession libérale ou encore le louer à une tierce personne, ce qui aurait cependant été possible avant la mise sur orbite du projet de refonte du PAG. Le tribunal relève toutefois qu’il ressort de l’article 2, précité, de la partie écrite du PAG – dont la conformité au règlement grand-ducal PAG du 8 mars 2017 a été retenue ci-avant – que « [l]a surface construite brute à dédier à des fins de logement est de 80% au minimum », de sorte que 20% de la construction peut être utilisé à d’autres fins, telles qu’une activité professionnelle libérale.
Quant à l’argumentation de la demanderesse selon laquelle le classement de sa parcelle en zone [HAB-1] ne serait pas cohérent avec le projet de PAP QE, de sorte qu’il n’existerait aucune raison urbanistique de la classer en zone [HAB-1] au lieu de la zone [MIX-u], il y a d’abord lieu de rappeler que la définition et l’objectif des PAG sont repris aux articles 5 et 6 de la loi du 19 juillet 2004 qui disposent respectivement que « Le plan d’aménagement général est un ensemble de prescriptions graphiques et écrites à caractère réglementaire qui se complètent réciproquement et qui couvrent l’ensemble du territoire communal qu’elles divisent en diverses zones dont elles arrêtent l’utilisation du sol. » et que : « Le plan d’aménagement général a pour objectif la répartition et l’implantation judicieuse des activités humaines dans les diverses zones qu’il arrête aux fins de garantir le développement durable de la commune sur base des objectifs définis par l’article 2 de la loi. ».
La fonction du PAG se résume donc à diviser le territoire communal en différentes zones et à arrêter l’affectation de ces zones.
Quant à l’objectif du PAP, il ressort de l’article 25 de la loi du 19 juillet 2004 que : « Le plan d’aménagement particulier précise et exécute les dispositions réglementaires du plan d’aménagement général concernant une zone ou partie de zone. ».
Le PAP se définit donc comme instrument réglementaire d’exécution et de précision du PAG dont la fonction est de fixer les prescriptions urbanistiques applicables aux zones déterminées par le PAG.
Les critères selon lesquels le PAP doit déterminer les prescriptions urbanistiques ressortent (i) de l’article 29 de la loi du 19 juillet 2004 aux termes duquel « (1) Le plan d’aménagement particulier „quartier existant“ fixe les prescriptions urbanistiques servant à garantir l’intégration des constructions et aménagements dans les zones urbanisées. […] » et (ii) de l’article 1er du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 sur le contenu du plan d’aménagement particulier « quartier existant » et du plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » qui dispose que « Le plan d’aménagement particulier « quartier existant » se compose d’une partie écrite et, le cas échéant, d’une partie graphique.
L’élaboration d’une partie graphique est obligatoire pour tous les cas de figure où une partie écrite n’est pas suffisante pour préciser le mode et définir le degré d’utilisation du sol en tenant compte des caractéristiques essentielles du tissu urbain existant du quartier.
En l’absence d’une partie graphique, le plan d’aménagement particulier « quartier existant » doit être accompagné d’un extrait récent du plan cadastral ou de banques de données topographiques urbaines délimitant la zone concernée.
Pour chaque parcelle ou lot, le plan d’aménagement « quartier existant » réglemente :
1. les reculs des constructions par rapport aux limites du terrain à bâtir net ;
2. le type et l’implantation des constructions hors sol et sous-sol, tels que notamment la profondeur de construction, l’alignement de façade et la bande de construction ;
3. le nombre de niveaux hors sol et sous-sol des constructions abritant une ou plusieurs pièces destinées au séjour prolongé de personnes ;
4. les hauteurs des constructions soit à la corniche et au faîte, soit à l’acrotère ;
5. le nombre d’unités de logement ;
6. les emplacements de stationnement en surface et à l’intérieur des constructions.
[…] ».
Il suit des dispositions qui précèdent que le PAG constitue le cadre général procédant à une division du territoire communal en zones, dont il arrête ensuite les affectations, tandis que le PAP QE précise et exécute le PAG en déterminant concrètement les règles urbanistiques applicables dans les différentes zones et parties de zones du territoire communal. Pour ce faire, le PAP QE doit se conformer aux dispositions hiérarchiquement supérieures du PAG, ainsi qu’aux différents critères précités fixés par la loi du 19 juillet 2004 et par le règlement grand-
ducal précité.
Il convient encore de préciser, tels que l’indiquent à juste titre les parties étatique et communale, que tant le PAG que le PAP QE sont des outils de planification future d’un territoire. Les prescriptions du PAP QE ne s’appliquent dès lors que pour les constructions futures, de sorte que les propriétaires d’une construction existante disposent d’un droit acquis par rapport à cette construction.
Au vu de ce qui précède, l’existence d’éventuelles contradictions entre le PAG et le PAP QE, et plus particulièrement celles relatives aux dimensions de la maison de la demanderesse qui seraient supérieures à celles que le PAP QE prévoit pour toute nouvelle construction dans une zone [HAB-1] ne permettent pas d’annuler les décisions déférées.
La cohérence du classement de la parcelle litigieuse en zone [HAB-1] n’est pas non plus remise en cause par les observations de la demanderesse relatifs à la jonction par le ministre de sa propre réclamation et de celle de Madame …, faute pour la demanderesse d’avoir formulé un quelconque moyen en droit à cet égard, étant encore précisé que le simple fait que ces deux parcelles n’auraient pas bénéficié du même classement sous l’empire de l’ancien PAG n’est pas de nature à mettre en cause leur classement actuel, compte tenu des similitudes relevées par le ministre et non utilement remises en cause par la demanderesse.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que tant les autorités communales que le ministre ont valablement pu adopter, respectivement approuver le classement de la parcelle litigieuse en zone [HAB-1], sans que ce choix ne relève de l’arbitraire ni ne puisse être considéré comme étant disproportionné par rapport au but recherché.
b) Quant au classement de la parcelle litigieuse en secteur protégé de type « environnement construit – C » Il ressort tant du dossier administratif que des explications circonstanciées des parties défenderesses, de même que des photos versées en cause, que l’immeuble situé sur la parcelle litigieuse se distingue de par son authenticité et son exemplarité, raison pour laquelle celle-ci a été classée en secteur protégé de type « environnement construit – C ».
Il se dégage, en effet, tel que relevé ci-avant, de la section II de l’étude préparatoire et plus particulièrement du point 1.9.2. intitulé « Erhaltung und Inwertsetzung von Gebäudeensembles » que « […] An folgenden Straßenzügen befinden sich Ingenieursvillen der ARBED, die aufgrund ihrer architektonischen Qualität und ihrer identitätsstiftenden Wirkung als Zeitzeugnis der Industriekultur schützenswert sind: […] Teilabschnitt der Rue … (Nr. …), 1912 erbaut von der ARBED. »17, de sorte à concerner également l’immeuble de la demanderesse, lequel se situe au numéro … de la rue … et qui a été, auparavant, suivant les explications fournies par elle, la propriété du groupe ARBED.
Le tribunal est, dès lors, amené à retenir, à l’instar des parties défenderesses, que l’immeuble de la demanderesse constitue un exemple typique d’une villa de l’ARBED, laquelle fait preuve d’une qualité architecturale considérable, tout en constituant un témoignage historique important de la vie de l’époque. Le classement de la parcelle en secteur protégé de type « environnement construit – C » se justifie, dès lors, pour tendre à une finalité d’intérêt général consistant à garantir le respect du patrimoine culturel, tel que prévu au point e) de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004.
Cette conclusion n’est pas énervée par le rapport d’expertise versé en cause par la demanderesse et sur lequel elle se fonde pour contester le classement de sa parcelle en secteur protégé de type « environnement construit – C », dans la mesure où ledit rapport reste muet quant au constat suivant lequel l’immeuble, ayant été la propriété de l’ARBED, constitue un exemple typique d’une villa d’ingénieur de l’ARBED et faisant partant preuve d’une qualité historique.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que tant les autorités communales que le ministre ont également valablement pu adopter, respectivement, approuver le classement de la parcelle litigieuse en secteur protégé de type « environnement construit – C ».
Le moyen relatif au classement de la parcelle litigieuse, pris dans ses différentes branches, est, par conséquent, à rejeter pour ne pas être fondé.
iii. Quant au moyen ayant trait à une violation de l’article 10bis de la Constitution La demanderesse soulève encore une violation du principe d’égalité devant la loi au motif que la parcelle avoisinante …, située également dans la rue …, aurait été classée en zone [MIX-u], alors que la sienne a été classée en zone [HAB-1].
Il y a d’abord lieu de préciser que le principe constitutionnel d’égalité devant la loi, tel qu’inscrit à l’article 10bis de la Constitution, dans sa version applicable en l’espèce, suivant lequel tous les Luxembourgeois sont égaux devant la loi, applicable à tout individu touché par la loi luxembourgeoise si les droits de la personnalité, et par extension les droits extrapatrimoniaux sont concernés, ne s’entend pas dans un sens absolu, mais requiert que tous ceux qui se trouvent dans la même situation de fait et de droit soient traités de la même façon. Le principe d’égalité de traitement est compris comme interdisant le traitement de manière différente de situations 17 Page 80 de l’étude préparatoire, section II.
similaires, à moins que la différenciation soit objectivement justifiée. Il appartient par conséquent, aux pouvoirs publics, tant au niveau national qu’au niveau communal, de traiter de la même façon tous ceux qui se trouvent dans la même situation de fait et de droit. Par ailleurs, lesdits pouvoirs publics peuvent, sans violer le principe d’égalité, soumettre certaines catégories de personnes à des régimes légaux différents, à condition que les différences instituées procèdent de disparités objectives, qu’elles soient rationnellement justifiées, adéquates et proportionnées à leur but18.
Le tribunal constate, à l’instar des parties étatique et communale, que la situation des deux parcelles en cause n’est pas comparable, dans la mesure où elles faisaient déjà à l’époque l’objet de deux classements différents, tel que l’affirme également la demanderesse, à savoir en « secteur à urbaniser » pour la parcelle avoisinante … et en « secteur à études » pour la parcelle de la demanderesse.
S’y ajoute qu’il ressort du dossier administratif ainsi que des explications fournies par les parties défenderesses, non contestées sur ce point par la demanderesse, que l’immeuble se trouvant sur la parcelle avoisinante … n’est plus utilisé comme maison d’habitation depuis plus de 20 ans. En effet, et contrairement à l’immeuble situé sur la parcelle de la demanderesse et qui est utilisé depuis 2012 à des fins d’habitation unifamiliale, la bâtisse avoisinante est utilisée, depuis plus de 20 ans, à des fins professionnelles.
Le moyen tenant à une violation de l’article 10bis de la Constitution est dès lors à rejeter pour être non fondé.
iv. Quant aux développements de la demanderesse relatifs à une atteinte à son droit de propriété et à son droit à une indemnisation Force est de constater que la demanderesse fait valoir que le classement litigieux entraverait son droit de jouir et de disposer librement de son immeuble. Elle se base à cet égard, sur un rapport d’expertise dressé par un expert mandaté par ses propres soins, pour soutenir que son préjudice s’élèverait à … euros et insiste sur son droit à une indemnisation, droit qui serait reconnu par le législateur suite à l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 4 octobre 2013.
A cet égard, il convient d’abord de rappeler que l’article 16 de la Constitution, dans sa version applicable en l’espèce, dispose que : « Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et moyennant juste indemnité, dans les cas et de la manière établis par la loi. ».
Il convient, en l’espèce, en premier lieu, de constater qu’aucun transfert de propriété de la parcelle litigieuse n’a été décidé ou ne s’est opéré, de sorte qu’en principe, aucune expropriation au sens des article 16 de la Constitution ne peut être constatée.
Ensuite et en ce qui concerne la prétendue violation du droit de propriété tel que consacré à travers l’article 16 précité de la Constitution, il y a lieu de se référer au prédit arrêt rendu par la Cour Constitutionnelle en date du 4 octobre 201319, par lequel celle-ci, tout en consacrant le principe de la mutabilité des plans d’aménagement général et en soulignant que le juge administratif n’était pas autorisé à sanctionner un reclassement d’un terrain précédemment classé en zone constructible en zone non constructible, mais que les propriétaires concernés 18 Trib. adm., 6 décembre 2000, n° 10019 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Lois et règlements, n° 9 et les autres références y citées.
19 Cour constitutionnelle, arrêt du 4 octobre 2013, inscrit sous le numéro 00101 du registre.
pouvaient se pourvoir, le cas échéant, devant le juge judiciaire en vue de l’allocation d’une indemnité éventuelle, a déclaré contraires à l’article 16 de la Constitution les dispositions de la loi du 19 juillet 2004 posant en principe que les servitudes résultant d’un PAG n’ouvrent droit à aucune indemnité et prévoyant des exceptions à ce principe qui ne couvrent pas toutes les hypothèses dans lesquelles la privation de la jouissance du terrain frappé par une telle servitude est hors de proportion avec l’utilité publique.
Dans le même arrêt, la Cour Constitutionnelle a réaffirmé la considération qu’elle avait retenue dans son arrêt du 26 septembre 200820, selon laquelle un changement dans les attributs de la propriété, qui est à tel point substantiel qu’il prive celle-ci d’un de ses aspects essentiels, peut constituer une expropriation.
Dans ledit arrêt, la Cour Constitutionnelle n’a ainsi pas retenu que, de manière générale, toute servitude d’urbanisme constituait une expropriation, mais elle a, en revanche, retenu de manière nuancée que seul un changement dans les attributs de la propriété à tel point substantiel qu’il prive celle-ci d’un de ses aspects essentiels peut constituer une expropriation.
En l’espèce, il y a tout d’abord lieu de rappeler, que sous l’empire de l’ancien PAG, la parcelle de la demanderesse était, tel que retenu, ci-avant, classée en « secteur à études ».
A cet égard, il échet de rappeler que le classement d’un terrain ou de plusieurs terrains en « secteur à études », classement qui avait été décidé à plusieurs reprises par les autorités compétentes sous l’empire de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l'aménagement des villes et autres agglomérations importantes, ci-après désignée par « la loi du 12 juin 1937 », ne répond, d’après la jurisprudence en la matière, pas aux exigences de la loi pour ne correspondre à aucune zone proprement dite21. En se référant aux articles 2 et 52 de la loi du 12 juin 1937, le tribunal était en effet arrivé à la conclusion « qu’un projet d’aménagement doit nécessairement contenir des règles précises quant à l’aménagement général du territoire qu’il vise, en ce qu’il doit fixer le type de construction, d’aménagement ou d’utilisation du sol des différentes parties soumises audit projet d’aménagement général. Le projet d’aménagement général doit partant fixer pour le moins l’affectation générale des diverses zones du territoire qu’il vise. Le fait par un plan d’aménagement général de ne pas donner une affectation précise à une ou plusieurs zones du territoire qu’il vise viole l’objectif qu’un projet d’aménagement doit nécessairement viser, à savoir la définition des différents aménagements qui peuvent le cas échéant être effectués sur les différentes parties du territoire soumis à son champ d’application. En effet, une telle façon de procéder risquerait d’enlever tout sens à un projet d’aménagement général, puisqu’il ne serait pas de nature à satisfaire les objectifs qu’il doit nécessairement poursuivre, à savoir fournir une base réglementaire permettant d’aménager le territoire soumis à son champ d’application suivant les critères fixés par lui. » 22.
Il s’ensuit que l’affectation précise de la partie du terrain litigieux classé initialement en « secteur à études » n’avait pas été clairement déterminée sous l’empire de l’ancien PAG.
Si l’affectation de ladite parcelle était dès lors incertaine sous l’empire de l’ancien PAG, il n’en reste pas moins qu’elle n’était en tout état de cause pas directement constructible, alors que toute urbanisation éventuelle de celle-ci était non seulement soumise à la réalisation préalable d’une étude globale de développement, mais également à une modification du PAG en 20 Cour constitutionnelle, arrêt du 26 septembre 2008, inscrit sous le numéro 00046 du registre.
21 Voir en ce sens trib. adm., 20 novembre 2000, n° 10022 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 183 et les autres références y citées.
22 Trib. adm., 15 mai 2006, n° 20252 du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu.
vue de la détermination des règles urbanistiques applicables à ce secteur, de sorte que le classement opéré n’a pas entraîné de changement substantiel dans les attributs de la propriété de la demanderesse.
Ensuite, et même s’il est vrai que le classement finalement retenu, et plus particulièrement celui de la parcelle litigieuse zone [HAB-1] et en secteur protégé de type « environnement construit – C », limite d’une certaine manière l’usage de la propriété de la demanderesse, celle-ci reste toutefois en défaut de démontrer que ledit classement entrave dans son cas les attributs du droit de propriété d’une manière telle que la limitation opérée puisse être qualifiée d’équivalente à une expropriation.
En tout état de cause et au vu de la solution ainsi dégagée par la Cour Constitutionnelle, le tribunal est amené à retenir qu’il n’appartient pas au juge administratif de sanctionner le reclassement d’un terrain d’une zone constructible en zone non constructible et ainsi a fortiori non plus le classement d’une parcelle non directement constructible en zone constructible soumise à un secteur protégé, pour autant, évidemment, que le classement ait été effectué dans un but d’intérêt général. Or, en l’espèce, le tribunal vient de retenir que le classement de la parcelle litigieuse s’est opéré selon des considérations urbanistiques poursuivant un but d’intérêt général Finalement il convient encore de relever que le tribunal de céans n’est en tout état de cause pas compétent pour allouer une quelconque indemnisation à la demanderesse, cette dernière devant faire valoir ses prétentions indemnitaires éventuelles devant le juge judiciaire, seul compétent en la matière, auquel il appartiendra alors de faire la balance entre les servitudes imposées et l’utilité publique à leur base23.
Il s’ensuit que les développements de la demanderesse relatifs à une atteinte à son droit de propriété et à son droit à une indemnisation sont à rejeter.
Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent et à défaut de tout autre moyen, le recours en annulation sous analyse est à déclarer non fondé.
V. Quant à la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure La demanderesse sollicite la condamnation de l’Etat et de la commune à lui payer une indemnité de procédure d’un montant de 3.000 euros en application de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, aux termes duquel « Lorsqu’il paraît inéquitable de laisser à la charge d’une partie les sommes exposées par elle et non comprises dans les dépens, le juge peut condamner l’autre partie à lui payer le montant qu’il détermine ». Au vu de l’issue du litige, cette demande encourt toutefois le rejet.
Par ces motifs, le tribunal administratif, troisième chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
23 Voir, sur ce dernier point : Cour adm., 18 décembre 2014, n° 34916C du rôle, cité in R. Ergec et F. Delaporte, Contentieux administratif luxembourgeois, Pas. adm. 2023, n° 274bis.
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
rejette la demande en indemnité de procédure formulée par la demanderesse ;
condamne la demanderesse aux frais et dépens.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 9 octobre 2024 par Thessy Kuborn, premier vice-président, Annemarie Theis, premier juge, Caroline Weyland, premier juge, en présence du greffier Judith Tagliaferri.
s. Judith Tagliaferri s. Thessy Kuborn Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 10 octobre 2024 Le greffier du tribunal administratif 30
